3 Komitémodellen

3.1 Bakgrunn for lovforslaget

I de siste 10-15 årene er det utviklet en organisasjonsmodell i kommunene der kommunestyrets medlemmer deler seg inn i komiteer til forberedende behandling av saker som skal avgjøres i kommunestyret/fylkestinget. Komitémodellen brukes som betegnelse på denne type organisering og er ikke lovregulert særskilt i kommuneloven. I en rendyrket modell er det kun kommunestyrets representanter som inngår som medlemmer i komiteene. Komiteene er saksforberedende organ som avgir innstilling i saker som skal behandles og avgjøres i kommunestyret/fylkestinget. I det å være saksforberedende organ kan det også ligge myndighet til for eksempel å arrangere høringer og til selv å initiere saker. Komiteene har imidlertid ikke avgjørelsesmyndighet.

Departementet har tidligere uttalt at komitéorganisering må betraktes som en arbeidsordning som kommunestyret/fylkestinget kan fastsette gjennom reglement etter kommuneloven § 39 nr. 1. Siden slike komiteer ikke har vært å betrakte som folkevalgte organ, men en arbeidsordning, har departementet antatt at kommunelovens regler for saksbehandling ikke kommer til anvendelse.

Departementets tolkningspraksis har vært kritisert, blant annet av Sivilombudsmannen som mener komiteene må anses som egne folkevalgte organ. På denne bakgrunn og det faktum at flere kommuner er organisert etter komitémodellen, fremmes forslag om lovfesting av denne organisasjonsformen.

Departementet vil i dette kapitelet innledningsvis gi en kort oversikt over ulike typer organisasjonsmodeller i kommunene, og samtidig beskrive utviklingen av og utbredelsen av komitémodellen. Det redegjøres også for dennes plass i forhold til øvrige modeller. Departementet gjør deretter rede for hvordan modellen kan lovreguleres.

3.2 Organisasjonsmodeller i kommunene

Kommuner og fylker er innbyrdes svært forskjellige, blant annet i forhold til innbyggertall og geografi. Dette tilsier ulike løsninger når det gjelder organiseringen av administrasjonen og det politiske apparatet. Kommuneloven trekker opp visse generelle rammer for styringssystemet. Disse skal være så fleksible at de gir kommunene stor grad av frihet innenfor rammene til å organisere sin virksomhet etter ulike behov, og slik at de gir rom for tilpasning til lokale forhold. Kommuneloven angir rammene for organiseringen i kommunene. Den enkelte kommune har stor grad av frihet med hensyn til hvordan den skal organiseres. I dette ligger at kommunene selv bestemmer om og hvilke folkevalgte organ som skal opprettes. Men dersom slike organ opprettes vil lovens saksbehandlingsregler komme til anvendelse, men i varierende grad etter type organ. Den overordnede styringen av kommunens virksomhet skal skje gjennom vedtak i folkevalgte organ.

Det går et hovedskille mellom kommuner som er organisert etter formannskapsprinsippet og kommuner organisert etter det parlamentariske prinsipp. Innenfor disse to hovedmodellene gjøres det bruk av ulike organisasjonsmodeller. Uavhengig av hovedmodell gjør de fleste kommuner i varierende grad bruk av ulike politiske utvalg organisert etter ulike modeller, eller kombinasjoner av ulike modeller. Utover lovpålagte organ (som er få), har kommunene stor grad av frihet med hensyn til type organisering og hvilke utvalg som skal nedsettes.

Den økte friheten som kom med kommuneloven og etterfølgende endringer i særlovgivningen har medført større variasjon med hensyn til organisering. De forskjellige politiske utvalgene utgjør viktige elementer i så måte. Tidlig på 1990-tallet var de fleste av landets kommuner og fylkeskommuner organisert i tråd med den såkalte hovedutvalgsmodellen.

Hovedutvalgsmodellen bygger tradisjonelt på at administrasjonen deles i sektoretater med tilhørende politiske hovedutvalg. Det vil si at kommunene etablerer sektorutvalg eller hovedutvalg som typisk dekker områdene undervisning, helse- og sosial, kultur og tekniske saker. Noen etablerer i tillegg utvalg innenfor andre områder. Slike utvalg er å anse som faste utvalg etter kommuneloven § 10 nr. 1. Faste utvalg er permanente og har mer eller mindre delegert avgjørelsesmyndighet.

Kritikken mot hovedutvalgsmodellen har vært at den skaper sektorpolitikere med allianser mellom politikerne og administrative profesjoner, der politikerne i for stor grad står som forsvarere av sin sektor. Samtidig har hovedutvalgsmodellen vært kritisert for at for mye av beslutningsmyndigheten ble lagt til hovedutvalgene, og at dette tapper kommunestyret/fylkestinget for reelt innhold. Det hevdes også at modellen dels fører til at man mister blikket for helhetsløsninger til beste for kommunen som helhet, og at samordning av politikken og iverksettingen av denne vanskeliggjøres.

Det er delte meninger om hvor uheldig slik sektorisering er, men dette har bidratt til store endringer i kommunenes politiske organisering i løpet av 1990-årene. I tillegg kommer at kravene til effektivisering og bedre ressursutnyttelse har bidratt til introdusering av ideer fra New Public Management; som konkurranseutsetting, fritt brukervalg, kontraktsstyring, bestiller-utfører modeller osv.

De konkrete tiltakene som er etablert i et forsøk på å gjøre den politiske styringen mer strategiorientert, innebærer blant annet endringer i hovedutvalgsmodellen ved at oppgaver mellom utvalgene deles inn etter funksjon. Det etableres politiske utvalg med tverrgående ansvarsområder i stedet for tradisjonelle sektorbaserte hovedutvalg. Det er større fokus på at politikerne har ansvar for overordnede prinsipielle saker – slik som mål- og resultatstyring, samordning, ressursfordeling, idéskaping og nye løsninger – i stedet for detaljstyring og fokus på enkeltsaker.

Selv om mange kommuner har beholdt hovedutvalgsmodellen, er mangfoldet i hvordan kommunene velger å organisere seg i dag betydelig større.

Utover 1990-tallet oppstod komitéorganisering som en alternativ organisasjonsform til hovedutvalgsmodellen og organisering etter funksjoner. I en slik modell avskaffes normalt alle faste utvalg og erstattes i stedet av komiteer uten vedtaksmyndighet, men med saksforberedende ansvar overfor kommunestyret/fylkestinget, etter mønster fra stortingskomiteene. Avgjørende for en rendyrket komitémodell er gjennomgående representasjon og ingen beslutningsmyndighet.

Både i en komitémodell og en hovedutvalgsmodell kan det skilles mellom ulik type organisering etter formål og funksjon. Formålsorganisering innebærer opprettelse av utvalg med ansvar for hver sin sektor, det vil si at oppgavene fordeles mellom utvalg eller komiteer etter tjenestetype , for eksempel tilsvarende den tradisjonelle sektorinndelingen i kommunene: undervisning, helse- og sosial, kultur og teknisk, eventuelt med ulike kombinasjoner av sektoroppgaver. Funksjonsorganisering innebærer opprettelse av utvalg med oppgaver på tvers av de ulike sektorene. Her fordeles gjerne oppgavene mellom utvalg eller komiteer etter oppgavetype , det vil si saker eller oppgaver som krever eller innebærer samme type administrative prosesser. Det skilles ofte mellom driftsoppgaver, utviklingsoppgaver og forvaltningsoppgaver. Ansvaret i slike utvalg går altså på tvers av tjenester eller sektorer.

I noen kommuner opprettes det kommunedelsutvalg. Slike utvalg har et geografisk definert virkeområde. Regler for oppretting og organisering vil ellers i realiteten være lik de regler som gjelder for faste utvalg, jf. kommuneloven § 12. Kommunedelsutvalg opprettes gjerne i tillegg til ordinære faste utvalg og komiteer etter komitémodellen, men dette er ikke et krav etter loven.

Det er også etter hvert flere kommuner som, utover de lovpålagte organene, ikke har opprettet noen form for faste utvalg eller komiteer, eller som kun har ett fast utvalg. I følge tall fra departementets kommunale organisasjonsdatabase (NIBR Notat 2004:124) oppgir 15,3 prosent av kommunene at de ikke har faste utvalg eller faste komiteer, utover de som er lovpålagt. Flere av disse oppgir at de oppretter utvalg eller komiteer etter behov.

3.3 Utbredelse. Organisasjons- databasen

Begrepsbruken rundt ulike kommunale underutvalg er ikke ensartet i kommunene. Det som i lovens forstand er faste utvalg blir fra tid til annen kalt komiteer. Kommunene kan også ha opprettet komiteer med hjemmel i § 10 i kommuneloven, uten å gi dem besluttende myndighet. For å skille mellom utvalg og komiteer vil det avgjørende kriteriet være om det aktuelle organ har avgjørelsesmyndighet eller ikke 1 .

Tall fra kommunal organisasjonsdatabase for 2004 viser at funksjonsmodellen (på tvers av sektor) er nesten like utbredt som formålsmodellen (sektor); 38,5 prosent har en formålsorganisering, mens 36,2 prosent har en funksjonsorganisering. Ellers har 10 prosent valgt andre modeller, mens 15,3 prosent har valgt å ikke ha noen faste utvalg eller komiteer.

Blant kommunene med faste utvalg eller komiteer, har 88,2 prosent utvalg med beslutningsmyndighet, mens 11,8 prosent har komiteer uten beslutningsmyndighet. Komiteer uten beslutningsmyndighet kombineres gjerne med at komiteene heller ikke har faste ansvarsområder, alternativt med en formålsorganisering.

Sammenligner vi med utviklingen på 1990-tallet, viser tallene en økt endringstakt fra 2000 til 2004, og dessuten et større mangfold i valg av organisasjonsmodeller. Utviklingen viser at flere kommuner går bort fra den tradisjonelle hovedutvalgsmodellen. Samtidig har andelen som har valgt funksjonsorganisering, kombinasjonen ett utvalg og formannskapet/fylkesutvalget, andre utvalgsløsninger eller ingen faste utvalg, økt betydelig.

Mens komiteer uten beslutningsmyndighet omtrent ikke forekom i 1992, hadde omkring 10 prosent av kommunene slike komiteer i 1996. I 2004 var andelen 11,8 prosent (av kommunene med faste overordnede utvalg).

Et flertall av fylkeskommunene er organisert i komiteer uten beslutningsmyndighet. I 2000 var tallet 3 av 18 (16,6 prosent), mens det for 2004 var 8 av 15 (53,3 prosent).

3.4 Om gjennomgående representasjon og kjønnsmessig balanse

Ved valg til folkevalgte organer er det i kommuneloven §§ 36-38 krav til kjønnsmessig balanse. Det betyr at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent. Ved forholdsvalg er det krav til kjønnsmessig balanse på listeforslagene, jf. § 36 nr. 2 første setning, og til det enkelte parti/gruppe i organet som velges, jf. § 37 nr. 3. Ved flertallsvalg er det krav til kjønnsmessig balanse i organet som velges, jf. § 38 nr. 2. Sistnevnte krav foreslås også lagt til grunn ved avtalevalg, jf. forslag til lovfesting av slikt valg i kapittel 6.

Ved valg til organer som forutsetter gjennomgående representasjon er kravet at disse reglene skal følges så langt det er mulig, jf. § 36 nr. 2 og § 38 nr. 2.

Valgloven har ikke krav til kjønnsmessig balanse på listeforslag ved valg til kommunestyrer og fylkesting. I hvor stor grad underliggende organ med krav til gjennomgående representasjon kan oppfylle kravene, avhenger av hvor mange av hvert kjønn som velges inn i kommunestyret eller fylkestinget. Jo jevnere fordelig i kommunestyret eller fylkestinget, jo større er sannsynligheten for en jevn kjønnsmessig fordelig i underliggende organ. I tabell 3.2 gis en oversikt over kvinneandelen i kommunestyrer og fylkesting på landsbasis siden 1979. Tallene innenfor den enkelte kommune varierer.

Når det gjelder sammensetningen av overordnede kommunale utvalg og komiteer viser statistikk 2 at andelen kvinner i 2004 var 43 prosent. Tilsvarende tall for fylkeskommuner var 46 prosent. Andel kvinner er noe mindre i kommunale folkevalgte organ der bare kommunestyrerepresentantene deltar enn i folkevalgte organ hvor også andre deltar, henholdsvis 39 prosent og 43 prosent. Tilsvarende tall for fylkeskommunen er noe høyere. Dette skyldes at andelen kvinner som velges inn i fylkestinget er noe høyere enn i kommunestyret/fylkestinget. Andelen kvinner i folkevalgte organ vil derfor i meget stor grad avhenge av andelen kvinner som velges inn i kommunestyret og fylkestinget. I denne sammenheng er det viktig å peke på partienes ansvar for å sørge for en god kjønnsmessig balanse når listeforslag til kommunestyrevalg og fylkestingsvalg settes opp. Dette gir et bedre grunnlag for å sikre en bedre kjønnsmessig balanse også i alle kommunale underutvalg.

3.5 Motiv og bakgrunn for opprettelse av komitémodellen

Komitéorganisering anses å hente inspirasjon fra parlamentariske styringsmodeller, men gjerne med den forskjell at det fokuseres mindre på politisk konkurranse og mer på iverksetting av en helhetlig politikk. Felles er et ønske om å gjøre det politiske elementet i styringssystemet tydelig. Et parlamentarisk system er innrettet mot å synliggjøre at det finnes ulike politiske alternativer og at de som styrer må ta ansvar for helheten. I en komitémodell er også helhetlig styring et stikkord, men uten forutsetningen om klare politiske alternativer. Som nevnt anses også komitémodellen som et alternativ til tradisjonell hovedutvalgsorganisering, og innføres gjerne i forbindelse med en omorganisering av kommunen.

Flere forhold er av betydning ved innføring av komitéorganisering. Overgang til en komitémodell karakteriseres typisk av et ønske om vitalisering av politikerrollen, der kommunestyret/fylkestinget gjøres til en mer attraktiv arena for politisk arbeid. Vedtaksmyndigheten flyttes tilbake til kommunestyret/fylkestinget på bekostning av de tidligere hovedutvalgene. De som fatter beslutningene er kommunestyrets medlemmer, som i forkant har vært med på saksforberedelsen gjennom arbeid i den aktuelle komiteen. I en komitémodell er det komiteene, ikke administrasjonssjefen, som formulerer innstilling til vedtak overfor avgjørende myndighet. Det pekes i denne sammenheng også på at modellen gir kommunestyret/fylkestinget en bedre styringsfunksjon som kommunens øverste myndighet.

Tanken er at politikerne ved komitéorganisering skal være overordede premissleverandører. Det pekes på at modellen gir en sterkere politisk styring ved at innstillingsmyndigheten flyttes fra administrasjonen til politiske komiteer. Ideologien er at politikerne skal være overordnede strateger og målformulatorer. I denne sammenheng fokuseres det på samordning og ressursfordeling, målformulering for kommunens samlede virksomhet, idéskaping og nye løsninger. Normalt innebærer modellen således stor grad av desentralisering av myndighet til administrasjonen.

I en komitémodell argumenters det for en større demokratisk styring ved at beslutninger fattes av folkevalgte som er direktevalgt. Hovedutvalgene vil ofte også bestå av personer som ikke sitter i kommunestyret/fylkestinget. Faste utvalg må oppfylle lovens krav til kjønnsmessig balanse, noe som ofte umuliggjør gjennomgående representasjon.

Det å være saksforberedende organ innebærer noe mer enn bare å innstille i saker som avgjøres i kommunestyret/fylkestinget. Komiteene gis gjerne en rolle som politiske verksteder, med mulighet til på eget initiativ å ta saker opp til diskusjon og behandling. Dersom kommunestyret/fylkestinget ønsker det vil komiteene kunne anmode administrasjonen om videre utredninger, eller eventuelt opprette et arbeidsutvalg bestående av noen av komiteens medlemmer for videre utredning.

Det har vært pekt på at gjennomgående representasjon kan vanskeliggjøre rekrutteringen av nye folk. På den annen side kan gjennomgående representasjon gjøre politikken til en mer attraktiv arena for politisk arbeid ved at politikerrollen styrkes.

Formålet har også vært å skape klarere politiske ansvarsforhold og et klarere skille mellom politikk og administrasjon. Det har vært hevdet at faste utvalg gjerne fremmer sektorallianser mellom politikere og ansatte, og skaper problemer for politisk og administrativ samordning i kommunen. Det er pekt på at administrasjonssjefen oppfattes som en sterk premissleverandør, blant annet gjennom at innstillingsmyndigheten normalt går via administrasjonen.

Et argument som gjerne brukes for overgang til komitémodellen er ønsket om å komme bort fra slik sektortenkning. På den annen side pekes det på at nettopp ønske om å fjerne sektorpolitikere, fører til en større avstand mellom politikerne og administrasjonen. Noe som også kan oppleves som en ulempe. Mål- og rammestyring forutsetter gjerne at politikerne ikke beskjeftiger seg med enkeltsaksbehandling. Samtidig er det gjerne slik at strategitenkning krever oversikt over detaljer.

Det har også vært et mål å innføre en forenklet og mer effektiv saksgang. Ved tradisjonell organisering, vil mange saker ofte måtte innom flere utvalg før beslutning fattes. Noe som gir en mer omstendelig saksprosess.

3.6 Om lovregulering av komité- modellen

3.6.1 Vurderinger og forslag i hørings- notatet

I høringsnotatet foreslo departementet at organisering etter komitémodellen nå lovreguleres. En lovregulering skal markere at komiteene anses som egne folkevalgte organ på linje med øvrige folkevalgte organ regulert i lovens kapittel 2. En lovfesting innebærer formalisering av den praksis som har utviklet seg de siste 10-15 årene.

Departementet pekte i høringsnotatet på at det er uheldig at flere kommuner har innført en hovedorganisasjonsform som faktisk mangler lovregulering. Videre at gjeldende rettstilstand, der organisering i komiteer anses som en arbeidsordning, gir uheldige konsekvenser ved at lovens saksbehandlingsregler, herunder regler for møteoffentlighet, kan omgås. I denne sammenheng er det også av betydning at siden det i dag ikke er krav til at samtlige kommunestyrerepresentanter skal delta i komiteene, vil kommunestyrets flertall ha mulighet til å sette mindre partier på sidelinjen når det besluttes hvilken arbeidsdeling som skal gjelde ved kommunestyrets saksbehandling.

I høringsnotatet ble det videre pekt på at komiteene, slik praksis har utviklet seg, må anses som formelt etablerte organer ved at de opprettes og velges av kommunestyret/fylkestinget. Opprettelse skjer ofte i forbindelse med omorganisering av kommunens styringsstruktur og som et alternativ til tradisjonell hovedutvalgsorganisering. Det settes normalt opp sakskart til møtene, skrives møteprotokoller, og det velges gjerne egen saksordfører til hver enkelt sak. Det er også praksis at det lages et saksbehandlingsreglement for arbeidet i komiteene.

Overgang til komitéorganisering representerer en viktig vitalisering av styringsprosesser i kommunene, der et vesentlig moment er å gjøre det politiske elementet tydelig. Et system med gjennomgående representasjon betyr at representantene deltar på flere nivåer i den politiske beslutningsprosessen. Dette gir incitament til en mer helhetlig styring og tenkning. I motsetning til ved sektororganisering der politikerne gjerne lettere identifiserer seg med det aktuelle saksområdet og med enkeltsaker tilknyttet dette.

En rendyrket komitémodell karakteriseres for det første av gjennomgående representasjon i forhold til kommunestyret/fylkestinget. For det andre at komiteene ikke har avgjørelsesmyndighet. Kravet til gjennomgående representasjon gir særlige utfordringer i forhold til krav til kjønnsmessig balanse i komiteene.

3.6.2 Høringsinstansene

I alt 87 instanser har avgitt uttalelse om komitémodellen. De fleste av disse støtter departementets forslag, det er kun 10 instanser som uttaler seg negativt til lovregulering. I alt 61 kommuner uttaler at de er positive til lovregulering av komitémodellen. Høringsinstanser som er enige i forslaget begrunner dette stort sett med momenter fremholdt i høringsnotatet. Oslo kommune mener det er «positivt at den såkalte komitemodellen lovfestes og at disse komiteene blir å anse som folkevalgte organer med blant annet den konsekvens at lovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse.»

Melhus kommune sier i sin høringsuttalelse at en

«komitemodell vil klart aktivisere Kommunestyrets medlemmer og følgelig øke den politiske kompetansen.»

Kun to kommuner er i mot departementets forslag, og mener det ikke er behov for en lovregulering.

Av de i alt 12 fylkeskommuner som har uttalt seg, er 4 negative til lovregulering. Begrunnelsen synes å være den samme. Troms fylkeskommune mener at bruk av fylkestingskomiteer bør

«være en «saksbehandlingsmetode» som fylkestinget selv må ha frihet til å velge og benytte seg av, og evt. gi de fullmakter fylkestinget finner grunnlag for».

Finnmark fylkeskommune mener «komitémodellen bør beholdes som en fleksibel arbeidsordning.»

Forslaget støttes av både Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening . Likeledes støttes forslaget av LO , mens Unio uttaler seg negativt med hensyn til lovregulering. De uttaler:

«Stortinget er i dag organisert etter en komitémodell. Unio kan ikke se at det bør være forskjell mellom forvaltningsnivåene. Unio ser imidlertid problemet med at komitémodellen og hovedutvalgsmodellen har forskjellige regler for offentlighet og saksbehandlingsregler. Det bør ikke være kommunens organisering som bør være avgjørende for hvor stor offentlighet det er i kommunen. Men når et utvalg har avgjørelsesmyndighet mens en komité ikke har det, bør dette være god nok grunn til at det ikke er nødvendig å lovfeste komitémodell.»

KS sentralt går imot forslaget. De mener det ikke er

«naudsynt med lovfesting av organisering i komitear. Det overordna prinsipp bør vera gjeldande: Kommunestyret/fylkestinget sjølv må kunne organisera si verksemd til beste for innbyggjarane utan at spesifikke løysningar om organisering skal lovfestast.»

En arbeidsgruppe oppnevnt av KS-Oppland støtter imidlertid en lovregulering og deres uttalelse støttes av flere kommuner.

(Daværende) Likestillingsombudet går i mot forslaget men ser at det er flere gode argumenter for å innføre komitéorganisering. De peker samtidig på at det er

«en reell fare for at en slik modell med gjennomgående representasjon vil svekke kvinners deltakelse og innflytelse i lokalpolitikken. [...] I tillegg vil et system med gjennomgående representasjon føre til større arbeidsbelastning for kommunestyrets medlemmer, noe som i sin tur vil kunne svekke rekrutteringen til lokalpolitikken. Dette vil særlig gjelde kvinner fordi de tar større omsorgsansvar for barn og gamle foreldre enn det menn gjør. Hvis vervene som kommunestyremedlemmer blir mer krevende er det altså sannsynlig at flere kvinner enn menn vil la være å gå inn i lokalpolitikken.».

Tilsvarende synspunkter fremmes av (daværende) Likestillingssenteret.

Et par av høringsinstansene reiser spørsmål ved om det ikke bør stilles krav til kjønnmessig balanse på listeforslag til valg. Fagforbundet mener at

«med tanke på at det stilles krav til minst 40 % kvinneandel i styrer burde det vært iverksatt tiltak også for folkevalgte organers oppfyllelse av en kjønnsmessig likestilling i bestemmende organer.»

Fylkesmannen i Rogaland reiser spørsmålet om kjønnsmessig balanse også for faste utvalg bare bør gjelde så langt det er mulig. Oslo kommune mener faste utvalg bør kunne praktisere gjennomgående representasjon uten hensyn til reglene om kjønnsmessig balanse, det vi si at reglene skal gjelde så langt det er mulig.

3.6.3 Departementets merknader og forslag

3.6.3.1 Om lovregulering av komitémodellen

I høringsrunden er det reist noen innvendinger mot at modellen lovfestes. Det er to forhold som angis som begrunnelse. For det første mener noen at kravet til gjennomgående representasjon gir uheldige konsekvenser med hensyn til kjønnsrepresentasjon. For det andre fremholder andre at komitéorganisering bør anses som en «arbeidsordning» for kommunestyret/fylkestinget.

Likestillingsombudet og Likestillingssenteret er prinsipielt i mot en lovfesting av komitémodellen. De viser blant annet til at på grunn av kravet til gjennomgående representasjon vil dette svekke kvinners deltagelse og innflytelse i lokalpolitikken. De viser også til at et system med gjennomgående representasjon kan føre til større arbeidsbelastning, noe som særlig vil ramme kvinner siden det er mer sannsynlig at flere kvinner enn menn av denne grunn vil la være å delta i politikken.

Departementet er enig i at en organisasjonsform med gjennomgående representasjon uten krav til kjønnsmessig balanse på listeforslag ved valg, gjør det vanskeligere å oppnå kjønnsmessig balanse i underliggende organer. Som vist til i punkt 3.4 vil andelen kvinner i folkevalgte organ i stor grad avhenge av andelen kvinner som velges inn i kommunestyret/fylkestinget. For å sikre et best mulig grunnlag for kjønnsmessig balanse også i kommunale underutvalg, er det derfor viktig at partiene er sitt ansvar bevisst med hensyn til å sørge for en god kjønnsmessig balanse når listeforslag til kommunestyrevalg og fylkestingsvalg settes opp.

Det er riktig som Likestillingsombudet påpeker at gjennomgående representasjon kan vanskeliggjøre rekruttering av nye personer som kan tenke seg å gjøre en innsats på et begrenset område. Det kan også medføre stort arbeidspress og mange møter på få representanter, noe som kan virke «avskrekkende» på folk som ellers kunne tenke seg å delta i politisk arbeid. Vi ser også at komitéorganisering i noen tilfeller kan virke særlig arbeidsbelastende på kvinner.

Vitalisering av politikerrollen er et viktig stikkord for ønsket om innføring av en komitémodell. Det er et mål at rollen som folkevalgt gjøres mer aktiv, hvor de folkevalgte selv tar initiativ til saker, setter dem på dagsorden og gjerne opptrer som bestiller av saksgrunnlag for videre behandling. Rollen som folkevalgt domineres gjerne ofte av at politikerne venter på saker, og der den aktive rollen gjerne har vært tildelt administrasjonen. Det er blant annet ut fra ønsket om å komme bort fra en slik situasjon at komitémodellen er oppstått. En komitémodell har som mål og setter fokus på at politikerne skal være mer aktive. De skal utforme mål og strategier for kommunen som lokalsamfunn. En slik utvikling er blant annet basert på ønsket om å gjøre det mer interessant og givende og delta i lokalpolitikken.

Et system med gjennomgående representasjon skal sikre at de direkte folkevalgte deltar på flere ulike nivåer i den politiske beslutningsprosessen. I en komitémodell er det derfor av avgjørende betydning at komiteenes medlemmer også sitter i kommunestyret/fylkestinget. Nettopp dette er et kjernepunkt ved komitémodellen. Tilsvarende krav gjelder ved valg til formannskap. For å sikre et slikt system er det nødvendig at det gjøres unntak fra lovens hovedregel om kjønnsmessig balanse.

Innføring av komitéorganisering springer ut fra et reelt ønske i kommunene for en slik vitalisering av politikerrollen. Kommunestyrets medlemmer deltar i større grad i saksforberedelsen til saker som skal avgjøres i kommunestyret/fylkestinget. I en hovedutvalgsmodell med sektororganisering gjøres tradisjonelt både utredning og innstilling til vedtak alene av administrasjonen. Og ofte blir avgjørelsen fattet av faste utvalg, uten at kommunestyret/fylkestinget deltar i behandlingen på noen måte. I en komitémodell overlates det til komiteene å forberede saker for kommunestyret/fylkestinget og innstille til vedtak.

Departementet vil påpeke at en lovregulering ikke innebærer noe pålegg om organisering etter komitémodellen. Vi ser heller ingen grunn til å anta at kommunene vil ønske å organisere seg etter denne modellen for å unngå regelverket for kjønnsmessig balanse. Vi viser her til de klare motiver av positiv karakter som ligger til grunn for innføring av en slik modell.

Komitémodellen har funnet sin form gradvis, der dens ulike elementer har blitt utviklet over tid. Etter departementets vurdering har denne organisasjonsmodellen utviklet seg til å være noe mer enn det som kan betegnes som en «arbeidsordning» eller «saksbehandlingsmetode».

Modellen innføres gjerne som et alternativ til tradisjonell hovedutvalgsorganisering. Komiteenes oppgaver og ansvar taler etter vår mening for at «arbeidsordning» må anses som en for uformell betegnelse på komiteene. I en del tilfeller vil komiteenes oppgaver ikke være så forskjellige fra oppgaver i faste utvalg, med unntak av at de ikke har avgjørelsesmyndighet i komiteen som sådan.

Åpne beslutningsprosesser er av vesentlig betydning for tillit til forvaltningen. Uavhengig av hvilken organisasjonsmodell kommunen velger, er det et prinsipp at folkevalgte organ skal foreta sin saksbehandling i møte og at overordnet styring av kommunal virksomhet skjer gjennom vedtak i folkevalgte organer, jf. kommuneloven § 30. Dette gjelder både realitetsavgjørelser og avgjørelser fattet i forbindelse med saksgangen. Formelt er det således riktig å anse alle beslutninger fattet av komiteene i «møte» i kommunelovens forstand.

I forhold til spørsmålet om et organ skal anses som folkevalgt eller om det skal anses opprettet som en «arbeidsordning», er det etter departementets vurdering uheldig at det settes en grense ved hvilke type beslutninger organet fatter. For andre organ med innstillingsrett til kommunestyret/fylkestinget, som faste utvalg og formannskapet/fylkesutvalget, gjelder saksbehandlingsregler fullt ut, uavhengig av om de har avgjørelsesmyndighet. Det er et prinsipp at møter i folkevalgte organ skal holdes for åpne dører, med mindre det finnes særskilt hjemmel for lukking.

Hvor grensen går mellom komiteer og faste utvalg kan også være vanskelig å trekke. Etter departementets vurdering er det uheldig og gir et lite konsistent regelverk at komiteer i en komitémodell og faste utvalg (eller komiteer etter § 10 nr. 5) i realiteten kan ha samme type arbeidsoppgaver og myndighet, men at regelsettet for saksbehandling er ulikt.

Sammensetningen i komiteene gjenspeiler ofte styrkeforholdet i kommunestyret/fylkestinget. Komiteene avgir formelle innstillinger i alle saker de får seg forelagt. Arbeidet og saksforberedelsen i komiteene må anses som en viktig del av den kommunale beslutningsprosess, ved at grunnlaget for beslutninger i kommunestyret/fylkestinget tas her. Et viktig forhold her er at den politiske debatten foregår i komiteene og at mye av realitetsbehandlingen i saker ved slik organisering egentlig blir flyttet til komiteene. Selv om komiteene ikke fatter endelig avgjørelse, tar de altså stilling til realiteter ved saken.

Departementet opprettholder forslaget om lovregulering av komitémodellen og legger avgjørende vekt på at forslaget støttes av de fleste høringsinstansene. Særlig er det stor støtte for lovregulering blant kommunene. Departementets klare utgangspunkt er at kommunene skal gis stor grad av frihet med hensyn til valg av organisasjonsform. Dette bør etter vår vurdering også tillegges betydelig vekt. Kravet til gjennomgående representasjon er en vesentlig og nødvendig forutsetning for modellen. De hensyn og behov som begrunner opprettelse bør tillegges større vekt enn til hensynet til kjønnsmessig balanse, selv om dette også er et sentralt element i kommuneloven. Departementet har også foreslått justeringer etter høringsrunden, for å sikre en mest mulig jevn kjønnsmessig fordeling mellom komiteene, jf. punkt 3.9. Etter departementets vurdering er komitéorganisering kommet for å bli og rammene rundt virksomheten i komiteene trenger å lovfestes. På denne bakgrunn mener departementet at modellen bør lovfestes som en alternativ organisasjonsform i kommunene.

3.6.3.2 Om kravet til kjønnsmessig balanse i faste utvalg

Et par av høringsinstansene reiser spørsmål ved om det bør være muligheter for gjennomgående representasjon også i faste utvalg. Spørsmålet ble vurdert i Ot.prp.nr. 20 (1998-1999).

Departementet foreslo, med tilslutning fra Stortinget, at regler for kjønnsmessig balanse ved valg av faste utvalg bør slå igjennom i forhold til kommunestyrets vedtak om gjennomgående representasjon. Det ble fremholdt at det enkelte kommunestyrets eventuelle vedtak om gjennomgående representasjon, bare vil ha full realitet dersom det sitter et tilstrekkelig antall personer av begge kjønn i kommunestyret/fylkestinget. At grunnlaget i kommunestyret/fylkestinget er godt nok, vil partiene kunne påvirke gjennom nominasjonsprosessen. I de tilfeller grunnlaget ikke er tilstrekkelig, vil partiet måtte gå utover de valgte representantene for å oppfylle kravet til kjønnsmessig balanse. Departementet ser ingen grunn til å ta dette spørsmålet opp til ny vurdering.

3.6.3.3 Om krav til kjønnsmessig balanse på listeforslag

Spørsmålet om det bør stilles lovmessige krav til kjønnsmessig balanse på listeforslagene ble vurdert i Ot.prp.nr. 45 (2001-2002) i forbindelse med vedtagelsen av den nye valgloven. Stortinget sluttet seg til departementets vurdering om ikke å stille slikt krav av hensyn til partienes frie nominasjonsrett og velgernes innflytelse på listene. Departementet ser ikke grunn til å reise denne problemstillingen på nytt i denne sammenheng, men vil følge utviklingen nøye med hensyn til andelen kvinner i kommunestyrer og fylkesting.

3.7 Innføring av komitéorganisering - hjemmelsgrunnlag

3.7.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Kommuneloven har ingen bestemmelser som regulerer oppretting og organisering av komiteer. I høringsnotatet foreslo departementet at det ble opprettet en ny § 10 a i kommuneloven om organisering etter komitémodellen. Bestemmelsen ble foreslått plassert i kommunelovens kapittel 2 sammen med øvrige bestemmelser om oppretting av kommunale og fylkeskommunale organer.

Departementet pekte på at begrepsbruken rundt de ulike politiske utvalg er ulik i kommunene og at dette har medført usikkerhet med hensyn til blant annet hvilke regler som gjelder for aktuelt organ. En lovfesting av komitémodellen vil bidra til en oppklaring i så måte.

Departementet mente videre at det er naturlig at det tilstrebes et regelsett for organisering i komiteer, tilsvarende det som gjelder for faste utvalg, med mindre særskilte forhold begrunner andre regler. For øvrig ble det fremholdt at praksis samt formål og motiv som ligger til grunn for innføring av en komitémodell, vil utgjøre viktige premisser og være retningsgivende for hvordan modellen skal lovreguleres.

Komitémodellen anses normalt som et alternativ til tradisjonell hovedutvalgsorganisering. Kommunene står selvsagt fritt med hensyn til valg av organisasjonsform og hvilke politiske organer de ønsker å opprette, med unntak av lovpålagte organ.

Myndighet til opprettelse ble foreslått lagt til kommunestyret/fylkestinget selv uten anledning til videredelegasjon, slik regelen også er ved valg til faste utvalg. Myndighet til å velge komiteens leder og nestleder ble også foreslått lagt til kommunestyret/fylkestinget selv, slik regelen også er ved faste utvalg.

I tråd med de regler som gjelder for faste utvalg ble det foreslått at medlemmene oppnevnes for hele valgperioden, eller den tid som er igjen av den når modellen vedtas innført. Komiteene får derved karakter av å være «faste» komiteer. De er ment å skulle bestå fra år til år og ha oppgaver av mer varig karakter, i motsetning til komiteer etter § 10 nr. 5.

Selv om komiteens medlemmer velges for hele valgperioden, mener vi kommunestyret/fylkestinget må ha muligheter til å endre organiseringen i løpet av valgperioden, og foreslo derfor en regel om dette tilsvarende den som gjelder for faste utvalg. Dersom det vedtas innføring midt i valgperioden, er det naturlig at medlemmene velges for resten av valgperioden. Ved suppleringsvalg skal kommunelovens ordinære regler følges.

Departementet mente at beslutning om hvem som eventuelt skal velges som saksordfører for den enkelte sak, kan overlates til komiteen selv med mindre kommunestyret/fylkestinget bestemmer det motsatte.

3.7.2 Høringsinstansene

Ingen av høringsinstansene har særskilte merknader til dette punktet.

3.7.3 Departementets merknader og forslag

Forslaget fra høringsnotatet opprettholdes. Det foreslås derfor en ny § 10 a i kommuneloven om komitéorganisering. En ny bestemmelse markerer at komiteene anses som egne folkevalgte organ.

I tillegg til at politikernes roller er forskjellige, er komitéorganisering og tradisjonell organisering med faste utvalg to ulike måter å organisere saksbehandling og beslutningsprosesser i kommunene på. Organisasjonsformene må av den grunn anses som alternativer. Det er imidlertid naturlig at det tas utgangspunkt i regler for faste utvalg som bør være retningsgivende også ved organisering etter en komitémodell. I noen tilfeller vil forhold ved komitémodellen begrunne et annet regelsett.

Vi får da to hovedorganisasjonsformer; en med tradisjonelle faste utvalg og en med komiteer. Alternativt kan kommunen velge å ikke opprette verken faste utvalg eller komiteer. I alle tilfeller må kommunen imidlertid opprette formannskap og andre lovpålagte organ. De formål og motiv som ligger til grunn for innføring av en komitémodell utgjør viktige forhold ved hvordan denne skal lovreguleres. Departementet legger også vekt på den praksis som har utviklet seg rundt komitéorganisering.

Kommunestyret/fylkestinget kan fatte beslutning om oppretting av komiteer når som helst i løpet av valgperioden. Myndigheten er lagt til kommunestyret/fylkestinget «selv», og kan dermed ikke delegeres. Som for faste utvalg er det ikke naturlig at myndighet til å opprette denne type komiteer delegeres. Dette gjelder både myndighet til å vedta oppretting av komiteer og myndighet til å velge medlemmer og varamedlemmer, samt leder og nestleder i den enkelte komité.

Kommunestyret/fylkestinget velger selv hvor mange komiteer de ønsker å opprette, og hvor mange medlemmer hver enkelt komité skal ha. Se for øvrig punkt 3.8 om valgbarhet til komiteene.

Selv om komitémodellen må anses som et alternativ til tradisjonell utvalgsorganisering, står kommunene selvsagt fritt med hensyn til om en ønsker å benytte faste utvalg samtidig med komiteer. Det må poengteres at en lovfesting ikke endrer på lovens klare utgangspunkt om at kommunene står fritt til selv å velge organisasjonsform, herunder til å velge at det ikke skal opprettes politiske organ utover de som er lovpålagte.

Når det gjelder lovpålagte organ, som for eksempel planutvalg etter plan- og bygningsloven og valgstyret etter valgloven, anses disse som faste utvalg etter § 10 nr. 1. Komiteene kan ikke ivareta disses oppgaver. Dersom medlemmene i en komité skal fungere som planutvalg eller valgstyre, noe som forutsetter at lovens krav til kjønnsmessig balanse er oppfylt, anses organet som et fast utvalg når møtet settes. Det samme må gjelde for formannskapet/fylkesutvalget.

3.8 Valgbarhet - kretsen av valgbare til komiteene

3.8.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

Valgbarhetsspørsmålet er nært knyttet til prinsippet om gjennomgående representasjon. Det er kun kommunestyrets medlemmer som kan delta i komiteene. Kommuneloven § 14 har regler om hvem som skal utelukkes fra valg til faste utvalg. På grunn av kravet til gjennomgående representasjon vil disse reglene ikke kunne gis direkte anvendelse på komiteene.

I høringsnotatet drøftet departementet spørsmålet om samtlige av kommunestyrets medlemmer skulle delta i/velges som medlemmer til komiteene. Dernest om kommunestyrets medlemmer bør kunne delta i flere komiteer. I samsvar med de prinsipper og motiver som ligger til grunn for modellen foreslo departementet i høringsnotatet at samtlige medlemmer i kommunestyret/fylkestinget i utgangspunktet burde delta i komiteene.

Dette ble begrunnet med at en viktig side ved organisasjonsformen er muligheten for politikerne i kommunestyret/fylkestinget til å engasjere seg i saksbehandlingsprosessen i saker som de senere skal behandle i kommunestyret/fylkestinget. I denne sammenheng er det også vesentlig at politikerne gis rollen som premissleverandører og målformulatorer for kommunenes overordnede politikk. Et annet viktig moment er ønsket om at kommunestyrets medlemmer skal delta i «underutvalg», men hvor dette etter ordinære regler ofte ikke har latt seg gjennomføre på grunn av reglene om kjønnsmessig balanse. Departementet påpekte at en modell der ikke alle deltar, ikke gir tilstrekkelig grunnlag for krav om unntak fra prinsippene om kjønnsmessig balanse i politiske utvalg.

En konsekvens av en regel om at samtlige medlemmer er valgbare og pliktige til å delta i komiteene er, sammenholdt med de hensyn som ligger til grunn for opprettelse, at en representant ikke kan velges som medlem til mer en én komité.

Ordfører er ikke utelukket fra valg til faste utvalg, selv om det ikke er vanlig at ordfører tar sete i hovedutvalgene. Departementet uttalte i høringsnotatet at det er naturlig at ordfører som leder av kommunestyret/fylkestinget ikke deltar i komiteenes arbeid. Departementet mente dette likevel ikke var tilstrekkelig grunnlag for å lovfeste et krav om utelukkelse. I stedet ble det foreslått at kommunestyret/fylkestinget selv kunne bestemme om de ønsker å utelukke ordfører eller ikke. Fordi det ble foreslått at samtlige av kommunestyrets medlemmer deles inn i komiteer, ble det tatt inn en bestemmelse om at ordfører kan utelukkes fra valget. I praksis vil en da få samme ordning som den som gjelder ved faste utvalg.

I henhold til kommuneloven § 77 kan medlemmer av kontrollutvalget ikke ta sete i folkevalgte organ som har beslutningsmyndighet. Siden komiteene ikke har beslutningsmyndighet er regelen i utgangspunktet ikke til hinder for at kontrollutvalgsmedlem som sitter i kommunestyret/fylkestinget også sitter i en komité. Komiteene må anses som sentrale og overordnede organer i de kommuner som innfører komitéorganisering. De har imidlertid ikke beslutningsmyndighet som sådan. Departementet mente det må anses forsvarlig at kontrollutvalgsmedlemmer med sete i kommunestyret/fylkestinget også kan sitte i komiteene.

3.8.2 Høringsinstansene

Noen høringsinstanser har merknader og forslag som vedrører kretsen av valgbare til komiteene.

Time kommune mener det ikke bør stilles lovbestemte krav til at samtlige kommunestyrerepresentanter skal delta i komiteene. De begrunner dette med at det

«vil skape store vanskar for einskilde representantar og parti med tanke på rekruttering, kjønn, helse, ressurspersonar samt arbeidsmengde.»

Åfjord kommune uttaler at komiteene bør

«sammensettes av både faste medlemmer i kommunestyret og varamedlemmer til kommunestyret. Dette for å sikre en bredt lokaldemokratisk engasjement og sikre rekruttering til politiske verv.».

Et par kommuner tar til orde for at de av kommunestyrets medlemmer som også sitter i faste utvalg samt formannskapsmedlemmer bør kunne fritas fra valg til komiteene. Asker kommune uttaler at de

«finner det ønskelig at det i lovfesting av komitemodellen åpnes for at kommunestyret kan frita medlemmer av utvalg som allerede har en tung arbeidsbelastning — eksempelvis medlemmer av formannskapet og bygningsrådet.»

Ålesund kommune tar opp spørsmål knyttet til forholdet mellom formannskapet/fylkesutvalget og komiteene. De uttaler at dersom

«det derimot er meningen at komiteene skal arbeide selvstendig i forhold til formannskapet, bør det ikke være gjennomgående representasjon mellom komiteene og formannskapet.»

Flere høringsinstanser uttaler seg negativt med hensyn til ordførers og kontrollutvalgsmedlemmers deltagelse i komiteene. Sør-Fron kommune uttaler at ordføreren

«skal behandle alle politiske organ likt, og det vil han ikke kunne gjøre dersom han er medlem i kun én kommunestyrekomité. [..] Ordføreren bør derfor alltid være utelukket fra å være medlem i kommunestyrekomitéer.»

De mener videre at kontrollutvalgsmedlemmer bør være utelukket fra valg til komiteene. De påpeker at

«Kontrollutvalget har en så spesiell rolle at å være medlem eller varamedlem i dette automatisk bør føre til utelukkelse fra kommunestyrekomitéer.»

I alt 11 kommuner støtter Sør-Frons synspunkter vedrørende utelukkelse for ordfører og 14 kommuner støtter deres synspunkt når det gjelder utelukkelse for kontrollutvalgsmedlem.

3.8.3 Departementets merknader og forslag

3.8.3.1 Bør samtlige kommunestyrerepresentanter delta i komiteene?

Det kan argumenteres med at deltagelse for alle kan medføre problemer med rekrutteringen på grunn av økt arbeidsbelastning ved deltagelse både i kommunestyret/fylkestinget og i komiteene. Departementet antar dette kan være tilfelle i noen kommuner. Vi ser likevel ikke grunn til å tillegge dette avgjørende vekt. Det er den enkelte kommune selv som etter en vurdering ut fra lokale forhold må beslutte om de ønsker innført denne organisasjonsmodellen. En vitalisering av rollen som politiker fremheves som et viktig moment når denne modellen besluttes innført. Det er dessuten slik at mange kommunestyrepolitikere også i dag deltar i ulike underutvalg, som for eksempel i faste utvalg.

Noen få høringsinstanser tar til orde for at medlemmer i formannskapet/fylkesutvalget og medlemmer i andre (lovpålagte) faste utvalg, bør kunne fritas fra arbeid i komiteene. Departementet er ikke enig i dette. Innføring av komitéorganisering er samtidig en beslutning om vitalisering av rollen som politiker og ønske om en mer helhetlig tilnærming i beslutningsprosessene. Meningen er at mye av den politiske debatten skal overføres til komiteene. Vi mener derfor det er betenkelig om svært mange av kommunestyrets medlemmer kan fritas fra deltagelse.

Det er viktig at kommunestyret/fylkestinget er bevisst på hvilken myndighet og oppgaver det legger til komiteene når det først beslutter å innføre slike komiteer. Det bør for eksempel vurderes om noe av den myndighet som er lagt til formannskapet/fylkesutvalget, og eventuelt andre politiske utvalg eller administrasjonen, skal overføres til komiteene i tråd med de intensjoner som ligger bak innføring av organisasjonsformen. Dersom svært mye av myndigheten faktisk ligger hos formannskapet/fylkesutvalget eller hos andre folkevalgte organ, reduseres etter vår mening behovet for innføring av en komitémodell. Av denne grunn ser vi det ikke som betenkelig at også formannskapets medlemmer deltar i komiteene. Det er ikke meningen at formannskapet/fylkesutvalget skal ha en overordnet funksjon i forhold til komiteene.

Åfjord kommune mener både kommunestyrets faste medlemmer og varamedlemmer bør være valgbare til komiteene. Dette vil for så vidt kunne øke sjansene til å oppfylle et krav om størst mulig kjønnsmessig balanse. Det strider imidlertid klart mot de motiver og prinsipper som ligger til grunn for oppretting av komitéorganisering. Departementet vil derfor ikke tilrå en slik løsning. Det er derfor bare faste medlemmer i kommunestyret/fylkestinget som bør velges som faste komitémedlemmer, ikke kommunestyrets varamedlemmer.

Departementet understreker at en rendyrket komitémodell kjennetegnes ved 1) krav til gjennomgående representasjon for medlemmene i komiteene, 2) saksforberedende organ for saker som skal avgjøres i kommunestyret/fylkestinget og 3) ingen avgjørelsesmyndighet. Dersom disse kravene ikke skal oppfylles, er det slik departementet ser det, heller ikke noe poeng i særskilt lovregulering. Det er nettopp disse særtrekkene ved modellen som gjør det nødvendig å lovfeste den som en egen modell.

Departementet opprettholder forslaget om at samtlige kommunestyremedlemmer som et utgangspunkt skal delta i komiteene. Dette vil ivareta hensynet bak komitémodellen om at samtlige kommunestyremedlemmer skal delta i beslutningsprosessen knyttet til saker kommuner har på dagsorden. Krav om deltagelse for alle sikrer også deltagelse for mindretallet i kommunestyret/fylkestinget.

For øvrig vil departementet påpeke at dersom kommunene velger en løsning der ikke alle medlemmene i kommunestyret/fylkestinget deltar i komiteene, blir organet å anse som ordinært fast utvalg etter § 10 nr. 5 der kravet til kjønnsmessig balanse gjelder fullt ut.

Det foreslås en regel om at kommunestyret/fylkestinget «deler inn alle» medlemmene i komiteer.

3.8.3.2 Fritak eller utelukket fra valg?

Flere høringsinstanser mener ordfører og kontrollutvalgsmedlem(er) bør utelukkes fra deltagelse i komiteene. Spørsmålet er om det bør innføres krav til utelukkelse fra valg for disse medlemmene, eller om det er tilstrekkelig at kommunestyret/fylkestinget selv tar stilling til om de eventuelt skal fritas fra valg.

Praksis varierer noe i kommunene med hensyn til deltagelse for ordfører, men det synes som om de fleste velger en ordning der ordfører utelukkes fra verv i komiteene. Ordførers funksjon vil også variere fra kommune til kommune. Som påpekt i høringsnotatet er det gjerne lite naturlig at ordfører deltar i komiteene. Vi mener likevel ikke det er nødvendig å utelukke valgbarhet for ordfører. Det bør være opp til kommunestyret/fylkestinget selv å beslutte om ordfører skal delta i en komité eller ikke. Ordfører er ikke utelukket fra valg til faste utvalg. Etter departementets syn er det derfor heller ikke naturlig å lovfeste utelukkelse i en komitémodell. Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet.

Ordfører vil alltid etter kommuneloven § 9 nr. 4, ha anledning til å møte i alle komitémøter. Som valgt medlem vil vedkommende også ha forslags- og stemmerett.

Flere kommuner velger å utelukke de av kontrollutvalgsmedlemmene som sitter i kommunestyret/fylkestinget. Regelen i kommuneloven § 77 om at kontrollutvalgsmedlemmer er utelukket fra valg til faste utvalg som har beslutningsmyndighet, er gitt av hensyn til kontrollutvalgets status som uavhengig kontrollinstans. Kontrollutvalget bør være mest mulig uavhengig av kommunens løpende drift. Bestemmelsen bygger således på at kontrollutvalgsmedlemmer ikke bør ha for stor innflytelse på andre politiske organ og dermed komme i uheldige dobbeltroller.

Som anført benyttes gjerne komitéorganisering som en alternativ organisasjonsmodell til tradisjonelle hovedutvalg. Selv om medlemmene ikke har formell beslutningsmyndighet, kan den reelle myndighet knyttet til saker komiteen har til behandling imidlertid være like stor. Komiteene har en sentral posisjon som meningsytringsorgan, og kontrollutvalgsmedlemmer bør ikke ha innflytelse på beslutninger i andre politiske organ. Dette kan tale for at kontrollutvalgsmedlemmer bør være utelukket fra valg til komiteene. Departementet er enig med synspunkter fra høringsinstanser om viktigheten av å sikre en reell uavhengighet, ikke bare en formell. Departementet er derfor kommet til de beste grunner derfor taler for at kontrollutvalgsmedlemmer som også sitter i kommunestyret/fylkestinget, bør utelukkes fra valg til komiteene.

3.9 Om valgmåte og kravet til kjønnsmessig balanse

3.9.1 Kommunelovens regler for valg til folkevalgte organ – gjeldende rett

Etter gjeldende rett skjer valg til folkevalgte organ ved flertallsvalg, eller ved forholdsvalg dersom minst ett medlem krever det, jf. § 35 nr. 4. I praksis har flertallsvalg ofte blitt brukt etter ulovfestede regler om «flertallsvalg som forholdsvalg». Departementet foreslår at reglene om «flertallsvalg som forholdsvalg» blir lovfestet, jf. forslag til ny bestemmelse om denne valgmåten i kapittel 6. Valgmåten foreslås gitt betegnelsen «avtalevalg».

Hovedregelen etter den nye bestemmelsen blir at valg til folkevalgte organ holdes som forholdsvalg dersom minst ett medlem krever det, ellers som avtalevalg.

Ved avtalevalg kreves det at reglene for kjønnsmessig balanse legges til grunn. Lovens krav til kjønnsmessig balanse etter ordinære regler, er at dersom organet skal ha to eller tre medlemmer, skal begge kjønn være representert. Dersom organet skal ha fire eller flere medlemmer, er kravet 40 prosent av hvert kjønn. Dersom et kjønn blir underrepresentert etter disse reglene, rykker underrepresentert kjønn opp.

Ved avtalevalg får en valgnemnd bestående av representanter fra partiene i kommunestyret/fylkestinget i oppdrag å lage en innstilling med en samlet oversikt over hvem som foreslås som medlemmer og varamedlemmer til de organene som skal opprettes. Kravet til kjønnsmessig balanse må være oppfylt for hvert enkelt av de organene innstillingen gjelder. Formelt er dette en form for flertallsvalg, men er basert på avtale mellom partiene for en best mulig forholdsmessig representasjon i forhold til parti- og gruppefordelingen i kommunestyret/fylkestinget.

Avtalevalg er basert på enstemmighet. Det vil si at valget kun anses gjennomført dersom forslaget fra valgnemnden blir enstemmig vedtatt i kommunestyret/fylkestinget.

Ved valg til organ med gjennomgående representasjon, gjelder kravet til kjønnsmessig balanse «så langt det er mulig», jf. § 36 nr. 2, § 38 nr. 2 og forslag til ny § 38a nr. 3.

3.9.2 Vurderinger og forslag i hørings- notatet

På grunn av kravet til gjennomgående representasjon kan regler for valg til faste utvalg ikke benyttes tilsvarende ved valg til komiteene. For valg til disse er det derfor naturlig å benytte samme regler som ved valg til formannskapet/fylkesutvalget, som også har et lovpålagt krav til gjennomgående representasjon. Det ble derfor foreslått at reglene for kjønnsmessig balanse skal gjelde så langt det er mulig, tilsvarende som for formannskap/fylkesutvalg.

Dersom avtalevalget ikke får flertall i kommunestyret/fylkestinget må det gjennomføres ordinært forholdsvalg. Siden alle medlemmene i kommunestyret/fylkestinget, bortsett fra de som er fritatt/utelukket, skal delta i en komité, og siden de kun er valgbare til én komité, må kommunestyret/fylkestinget velge medlemmer til én og én komité av gangen. Dette skaper særlige utfordringer. En kan her risikere at alle eller de fleste av medlemmene av det underrepresenterte kjønn velges til første komité. Derved blir fordelingen i øvrige komiteer skjev. Departementet pekte på at prinsipper for best mulig kjønnsmessig balanse i folkevalgte organ tilsier at det tilstrebes en mest mulig jevn fordeling av begge kjønn i komiteene. Det er imidlertid ikke mulig å gjennomføre dette fullt ut uten et svært komplisert og uhensiktsmessig regelverk. Departementet foreslo at reglene for kjønnsmessig balanse skulle gjelde så langt det er mulig ved forholdsvalg.

Ved suppleringsvalg ble det foreslått at ordinære regler følges.

3.9.3 Høringsinstansene

Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget om lovregulering av komitémodellen, men uttaler at det kan stilles spørsmål ved

«om det er nødvendig å gjøre reglene om kjønnsmessig balanse gjeldende for denne type organisering. Det enkelte kommunestyremedlem vil jo uansett få plass i en av komiteene. Regelen kan likevel ha betydning som en norm som tilsier mest mulig lik kjønnsmessig balanse i alle komiteene.»

Utover dette har ingen andre høringsinstanser merknader til valgmåten og regler for kjønnsmessig balanse.

3.9.4 Departementets merknader og forslag

Når valg foregår etter regler for gjennomgående representasjon, vil det, i de tilfeller hvor kommunestyret/fylkestinget er skjevt kjønnsmessig sammensatt, heller ikke være mulig å oppnå kjønnsmessig balanse i komiteene. Et best mulig grunnlag for kjønnsmessig balanse må sikres gjennom listeforslag til kommunestyrevalg.

Departementet har etter en fornyet vurdering kommet til at kommunelovens ordinære regler for valg til folkevalgte organ med gjennomgående representasjon ikke bør gjøres gjeldende for komiteene slik det ble foreslått i høringsnotatet.

Ordinære regler vil ved valg til komiteer være vanskelig å praktisere og mest sannsynlig føre til stor usikkerhet med hensyn til om valgene anses å være i tråd med regelverket og dermed om komiteene er lovlig sammensatt. I tillegg gir det sannsynligvis en skjev kjønnsmessig balanse.

Som nevnt gir komitémodellens særtrekk særlige utfordringer i forhold til regelverket for kjønnsmessig balanse. Dette skyldes flere forhold:

• Kretsen av valgbare og dermed antall medlemmer av hvert kjønn er gitt,

• Kretsen av valgbare kan ikke endres eller utvides. Samtlige medlemmer, som ikke er utelukket eller fritatt, skal delta i komiteene.

• Hver enkelt representant kan kun sitte i én komité. Normalt velges det mer enn én komité.

Ved såkalt avtalevalg gjelder kravet til kjønnsmessig balanse organet som sådan. Innstillingen fra valgnemnden kan gjerne inneholde forslag til sammensetning for flere, eller samtlige organ som skal velges. Men kravet vil fortsatt være kjønnsmessig balanse i hvert enkelt organ. Loven forutsetter derfor at hvert organ må ses isolert, selv om samtlige utvalg velges samlet etter en innstilling fra valgnemnden. Dette skaper ingen problem ved valg til formannskap. Valg til formannskap gjelder kun ett organ og kretsen av valgbare er ikke like begrenset.

Det skaper for så vidt heller ingen problem når det gjelder valg til faste utvalg. Innstilling fra valgnemnden kan altså stemmes over samlet, men kravet til kjønnsmessig balanse må være oppfylt for hver enkelt av utvalgene innstillingen gjelder. Kretsen av valgbare til faste utvalg er imidlertid mye større/nærmest «ubegrenset» i forhold til valg til komiteer. Det skaper derfor ikke problemer dersom det ikke er tilstekkelig representanter i kommunestyret/fylkestinget til at kravet til kjønnsmessig balanse kan oppfylles. For komiteene gjelder som nevnt at kretsen av valgbare er gitt og ikke kan endres. Det skal normalt velges mer enn én komité og hver representant skal kun sitte i én komité.

Når valg til hver komité etter regelverket må ses isolert, betyr dette at de som velges til første komité ikke er valgbare til neste osv. Dersom kjønnsfordelingen i kommunestyret/fylkestinget er skjev, kan dette medføre at alle eller de fleste av det underrepresenterte kjønn blir plassert i første komité, slik at det ikke er tilstrekkelig medlemmer igjen av dette kjønn ved valg til neste komité. Dette gir en svært skjev kjønnsfordeling på de ulike komiteene. Departementet mener dette er svært uheldig.

Det kan spørres om regelen «så langt det er mulig» innebærer krav til jevn fordeling av begge kjønn på alle komiteer som skal velges. Kan valgnemnden i innstillingen etter denne regelen fordele representantene på de ulike komiteene forholdsmessig etter kjønnsfordelingen i kommunestyret/fylkestinget? Dette vil i tilfelle innebære at hvert organ ikke ses isolert når det gjelder kravet til kjønnsmessig balanse, men at alle de organ som skal velges ses under ett. Departementet mener dette neppe er i samsvar med lovens bestemmelse. Begrepet «så langt det er mulig» må ses i sammenheng med at kravet i utgangpunktet er kjønnsmessig balanse i hvert enkelt organ som sådan.

Avtalevalg krever enstemmighet i kommunestyret/fylkestinget. Oppnås ikke dette, eller minst ett medlem krever det, skal valget gjennomføres ved forholdsvalg. Ved forholdsvalg oppstår de samme problemer, men bildet kompliseres ytterligere ved at regler for kjønnsmessig balanse her også gjelder det enkelte listeforslag. Også her må valg skje til én og én komité. Hver komité velges således isolert og kan gi en svært skjev kjønnsmessig fordeling. Forholdsvalg er således etter departementets mening lite egnet ved valg til komiteer der kretsen av valgbare, og antall medlemmer av hvert kjønn, er gitt.

Ulike hensyn gjør seg gjeldende i valg av regelsett for valg til komiteene. Et ordinært avtalevalg gir gjerne partiene noe større innflytelse, men den kjønnsmessige fordelingen i den enkelte komité blir skjev. Avtalevalg vil dessuten kreve enstemmighet i kommunestyret/fylkestinget, noe som da betyr at forholdsvalg skal benyttes hvis enighet ikke oppnås. Skal man unngå forholdsvalg ved valg til komiteene er spørsmålet om kravet til enighet vesentlig, i den forstand at det ikke kan tenkes en ordning der valget avgjøres ved simpelt flertall.

Det kan argumenteres med at det viktigste kravet er at samtlige medlemmer deltar i komiteene, ikke at det er kjønnsmessig balanse mellom komiteene. I kommunestyret/fylkestinget er det gitt hvor mange kvinner og menn som skal fordeles på komiteene. En organisasjonsmodell med gjennomgående representasjon er vanskelig å innpasse i lovens ordinære regler om krav til kjønnsmessig balanse i folkevalgte organ. I denne sammenhengen er det uheldig om det heller ikke stilles krav til jevnest mulig kjønnsmessig balanse mellom komiteene.

Fylkesmannen i Rogaland reiser spørsmål om nødvendigheten av å fastsette regler for kjønnsmessig balanse når samtlige medlemmer i kommunestyret/fylkestinget likevel skal ta sete i komiteene. Dette er for så vidt riktig, men departementet mener en skjev kjønnsmessig fordeling mellom de ulike komiteene er lite heldig og bør unngås. Det er også uheldig for beslutningsprosessene i kommunen at kjønnsfordelingen i de ulike komiteene kan bli så skjev.

Departementet er derfor kommer til at valg til komiteene bør ses samlet i forhold til regler for kjønnsmessig balanse. Vi foreslår derfor at det fastsettes en særskilt regel for å sikre kjønnsmessig balanse i komiteene. Det vil si at det innføres krav til forholdsmessig fordeling av begge kjønn i alle komiteer i forhold til fordelingen blant de som skal velges. Etter departementets vurdering er det viktig at regelverk ikke gjøres for komplisert. Den foreslåtte regelen er enklere å følge og gir dermed mindre praktiske problemer med hensyn til sammensetning av komiteene.

Valg til komiteene bør baseres på prinsipper om/regler om avtalevalg, slik de foreslås lovfestet i ny § 38a. Det betyr at en valgnemnd valgt av kommunestyret/fylkestinget får i oppdrag å lage en innstilling, jf. kapittel 6 og forslag til ny § 38a nr. 2. Tredje ledd har bestemmelser om kjønnsmessig balanse og vil ikke få tilsvarende anvendelse. I stedet foreslås som nevnt særregler for komiteene om forholdsmessighet. For sammenhengens skyld foreslås regler om valg til komiteene fastsatt i bestemmelsen om oppretting av komiteer. Det betyr at ny § 38a ikke kommer til anvendelse.

Ved avtalevalg gir loven ikke anvisning på hvordan fordelingen av representantplasser mellom de ulike partiene skal skje. I stedet ligger det implisitt i systemet at kommunestyret/fylkestinget, basert på valgnemndens innstilling, kommer til enighet om fordelingen. Oppnås ikke enighet må valget gjennomføres som forholdsvalg.

I motsetning til hva som gjelder ved ordinært avtalevalg, bør det derfor ikke kreves enstemmighet ved valget. Departementet er kommet til at det bør være tilstrekkelig at det kreves simpelt flertall. Vi ser at dette vil kunne medføre at flertallet binder mindretallet, noe som altså ikke er i samsvar med regelen for avtalevalg. Etter vår vurdering er imidlertid simpelt flertall i dette tilfellet tilstrekkelig, siden samtlige kommunestyremedlemmer skal delta i komiteene. Et mindretall vil dermed ikke kunne utelukkes fra komiteene, men vil kanskje ikke få gjennomslag for ønsker om konkrete posisjoner. Vårt inntrykk er at jevnt over vil kommunestyret/fylkestinget i de fleste tilfeller oppnå enighet ved valg etter regelen for avtalevalg.

Valg til komiteer skal da etter forslaget ha følgende element («avtalevalg etter særskilt regel»):

• Alle komiteer skal velges etter innstilling fra en valgnemnd.

• Valg til alle komiteer skal skje samtidig.

• Komiteene skal settes sammen forholdsmessig for begge kjønn etter fordelingen blant de medlemmene av kommunestyret eller fylkestinget som er valgbare.

• Valget avgjøres ved simpelt flertall.

Departementet foreslår at de ulike elementene nedfelles i et eget punkt i forslaget til ny § 10 a. Regelen utformes som et rettslig krav. Det betyr at dersom den ikke følges, er sammensetning av komiteene ulovlig. Samtlige kommunestyremedlemmer er stemmeberettigede ved valget selv om ikke alle skal delta i komiteene.

Bestemmelsen innebærer at dersom kommunestyret/fylkestinget i løpet av perioden beslutter å opprette en ny komité, må komitésammensetningen justeres slik at kravet til forholdsmessig balanse for begge kjønn oppfylles.

I figur 3.1 vises eksempel på kjønnsmessig fordeling i de enkelte komiteene etter den foreslåtte regelen (avtalevalg etter særskilt regel). Det foreslås en forholdsmessig fordeling av begge kjønn basert på de av medlemmene i kommunestyret/fylkestinget som er valgbare til komiteene. Til sammenligning ville en kjønnsmessig fordeling etter regelverket om avtalevalg i dette tilfellet blitt at underrepresentert kjønn ikke ble representert i komité nummer tre. Ved ordinært avtalevalg til organ med krav om gjennomgående representasjon, er kravet til kjønnsmessig balanse minst 40 prosent blant de som velges til hvert organ, «så langt det er mulig». Eksempelet viser ikke den partimessige fordelingen.

3.10 Valg av varamedlemmer

3.10.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

To forhold ble vurdert i høringsnotatet: for det første spørsmålet om kretsen av valgbare, dernest om valget bør følge lovens ordinære regler.

I høringsnotatet pekte departementet på at praksis synes å variere noe med hensyn til kretsen av valgbare varamedlemmer. I noen kommuner er både faste medlemmer og varamedlemmer til kommunestyret/fylkestinget valgbare som varamedlemmer til komiteene. I de fleste kommuner er det imidlertid kun varamedlemmer i kommunestyret/fylkestinget som er valgbare som varamedlemmer til komiteene. Dersom kretsen av valgbare også skal omfatte faste medlemmer av kommunestyret/fylkestinget, vil dette medføre at representanter ved forfall kan komme til å sitte i flere komiteer. Dette vil uansett ikke kunne unngås dersom kun kommunestyrets varamedlemmer er valgbare, men ved en slik regel reduseres omfanget. Departementet antok i høringsnotatet at varamedlemmer mest naturlig velges blant varamedlemmer til kommunestyret/fylkestinget.

Ved valg til faste utvalg er det lovens krav at det samtidig skal velges varamedlemmer, jf. §§ 37 nr. 4, 38 nr. 3 og ny 38 a nr. 4. Valg av varamedlemmer skjer her etter samme fremgangsmåte som valg av ordinære medlemmer.

I høringsnotatet pekte departementet på at det kan tenkes en modell der det ikke velges varamedlemmer til komiteene særskilt, men at kommunestyrets varamedlemsliste ble benyttet ved forfall. En komitémodell karakteriseres i første rekke av kravet til gjennomgående representasjon. Kretsen av valgbare medlemmer er, i motsetning til ved valg til faste utvalg, begrenset.

En slik ordning vil imidlertid føre til at det som regel alltid vil være første varamedlem i aktuelt parti eller aktuell gruppe som må møte ved forfall. Videre vil vedkommende måtte møte som varamedlem til alle komiteene. Departementet antok dette særlig ville være uheldig i de tilfeller hvor hver komité har ansvar for hvert sitt spesifiserte fagområde. Det ble videre antatt at det skapes ryddigere forhold når det opereres med egne varamedlemslister til hver komité. Det ble derfor foreslått at det velges varamedlemmer til komiteene særskilt.

3.10.2 Høringsinstansene

Mandal kommune mener at både «medlemmer og varamedlemmer må velges fra bystyret.» Utover dette har ingen andre avgitt merknader til dette punktet.

3.10.3 Departementets merknader og forslag

Departementet holder fast ved de vurderinger som ble gjort i høringsnotatet med hensyn til kretsen av valgbare varamedlemmer til komiteene. I tråd med dette forslås at kun varamedlemmer til kommunestyret/fylkestinget er valgbare som varamedlemmer til komiteene.

Departementet opprettholder også sine synspunkter fra høringsnotatet med hensyn til behovet for å ha egne varamannslister til hver enkelt komité.

I høringsnotatet ble det foreslått at ordinære regler for valg til folkevalgte organ med gjennomgående representasjon skulle gjelde både ved valg av medlemmer og varamedlemmer til komiteene. Departementet fremmer imidlertid nå forslag om at medlemmer til komiteene velges etter særskilt regel, jf. punkt 3.9. Også ved valg til varamedlemmer skaper ordinære regler for kjønnsmessig balanse problemer. De samme hensyn gjør seg gjeldende her som ved valg av medlemmer til komiteene.

Det foreslås at varamedlemmer på samme måte som ordinære medlemmer velges på grunnlag av innstilling fra en valgnemnd. Det er naturlig at det velges en varamedlemsliste for hver komité. I innstillingen kan denne settes opp på to forskjellige måter, med ulike konsekvenser. Varamedlemslisten kan settes opp slik at hver enkelt parti får sine varamedlemmer som trer inn ved forfall fra aktuelt parti. Dersom det kun velges én varamannsliste for komiteen samlet, vil første varamedlem tre inn ved forfall, uavhengig av partitilhørighet. Vi viser for øvrig til kapittel 6 når det gjelder spørsmål om hvordan varamannslistene skal settes opp.

Tilsvarende foreslås regler for kjønnsmessig balanse knyttet til forholdsmessighet. Spørsmålet er om forholdsmessighet skal knyttes til kretsen av ordinære medlemmer eller om det skal knyttes til kretsen av varamedlemmer. Departementet ser det som mest naturlig at forholdsmessighet er knyttet til kretsen av ordinære komitémedlemmer. Vi foreslår derfor at varamedlemslisten så langt det er mulig, skal ha samme kjønnsmessige fordeling som de som velges som ordinære medlemmer til komiteene. Det vil si at dersom fordelingen av hvert kjønn blant de valgbare til komiteene er 30 prosent/70 prosent, skal varamedlemslisten ha tilsvarende fordeling. Denne regelen må følges så langt det lar seg gjøre. Kretsen valgbare er gjennomgående større enn ordinære medlemmer, det vil mest sannsynlig derfor ikke by på problemer å sikre tilstrekkelig forholdsmessighet også på varamedlemslisten. Alle varamannslistene må ses samlet i forhold til kravet om forholdsmessighet.

Det foreslås at innstillingen kan vedtas med simpelt flertall.

3.11 Uttreden og forfall

3.11.1 Departementets vurdering og forslag

Den tette sammenhengen mellom det å være komitémedlem og kommunestyremedlem reiser særskilte spørsmål når det gjelder uttreden og forfall. I høringsnotatet ble spørsmålet ikke tatt opp særskilt. Det er heller ikke kommentert av høringsinstansene.

Ved midlertidig forfall er regelen at første varamedlem fra aktuelt parti eller gruppe innkalles, jf. kommuneloven § 16 nr. 1. Regelen er lik både for kommunestyret/fylkestinget og komiteene.

Problemet oppstår dersom et komitémedlem får varig forfall eller trer varig ut av komiteen. Dersom et medlem i andre folkevalgte organ enn kommunestyret/fylkestinget får varig forfall, er regelen i § 16 nr. 3 at det skal velges nytt ordinært medlem. Ved kommunestyremedlemmers uttreden eller varige forfall er regelen at varamedlem trer inn, jf. § 16 nr. 2. Vedkommende som trer inn i kommunestyret/fylkestinget etter varig uttreden eller forfall blir da ordinært medlem av kommunestyret/fylkestinget.

Situasjonen er dermed den at uttreden fra komiteen utløser nyvalg etter § 16 nr. 3, men samme medlems uttreden fra kommunestyret/fylkestinget medfører at varamedlem til kommunestyret/fylkestinget trer inn etter § 16 nr. 2. Etter departementets vurdering vil særregelen i § 10 a om at samtlige kommunestyremedlemmer skal delta i komiteene få gjennomslag i dette tilfelle. Det varamedlem som trer inn i kommunestyret/fylkestinget må også tre inn i en komité. Det betyr at regelen om nyvalg til komiteen ved varig forfall etter § 16 nr. 3 ikke kan gjelde. Det foreslås at dette fastslås utrykkelig i bestemmelsen.

Den som ved varig forfall trer inn i kommunestyret/fylkestinget må altså i henhold til hovedregelen i § 10 a tre inn i en komité. Det mest hensiktmessige her er at vedkommende trer inn i den komiteen medlemmet med varig fortall trådte ut av. Det foreslås at dette lovfestes. En slik endring kan føre til at den kjønnsmessige balansen endres.

Varig forfall kan inntre etter kommunelovens fritaksregel i § 15 nr. 2. Regelen vil også gjelde for komiteene. Selv om kravet til fritak er strengt, kan det tenkes at et komitémedlem innvilges fritak fra komiteen, uten at vedkommende får fritak fra kommunestyret/fylkestinget. Dersom en tenker seg at varamedlem skal tre inn i komiteen, ville dette vært i strid med kravet til gjennomgående representasjon. Som nevnt over foreslås det at det varamedlem som etter en varig uttreden tar plass i kommunestyret/fylkestinget, også trer inn i en av komiteene. Regelen kan imidlertid ikke følges i dette tilfelle. Det betyr at komiteen vil stå med et medlem mindre når varig forfall inntrer på grunn av fritak etter § 15 nr. 2.

3.12 Komiteens myndighet

3.12.1 Vurderinger og forslag i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått at komiteene gis myndighet som «saksforberedende organ» for kommunestyret/fylkestinget. I dette ligger at komiteene kun forbereder saker og avgir formelle innstillinger i saker som skal avgjøres av kommunestyret/fylkestinget. Utover dette har komiteen ikke beslutningsmyndighet knyttet til realiteten i saken. En komité kan for eksempel ikke beslutte at en sak skal avvises. Det ble derfor foreslått lovfestet at komiteene ikke kan gis avgjørelsesmyndighet. Dette er i tråd med den praksis som har utviklet seg ved bruk av komiteer. Dersom komiteene gis avgjørelsesmyndighet, må de rettslig sett betraktes som faste utvalg etter § 10 nr. 1.

3.12.2 Høringsinstansene

Oslo kommune er uenige i at komiteene ikke skal ha avgjørelsesmyndighet:

«Slik Oslo bystyre organiserer sitt arbeid, vil det også være behov for å lovfeste en adgang til å gi komiteer beslutningsmyndighet.»

Time kommune foreslår at komiteene må ha mulighet til å opprette arbeidsutvalg «dersom kommunestyret/fylkestinget gjer vedtak om dette.»

Utover dette er det ingen andre merknader til komiteenes myndighetsområde.

3.12.3 Departementets merknader og forslag

3.12.3.1 Bør komiteene også ha avgjørelses- myndighet?

En viktig forutsetning for forslaget om å gjøre unntak fra lovens hovedregel om kjønnsmessig balanse i komiteene, er at disse ikke har vedtaksmyndighet. Lovens klare hovedregel er at kommunale beslutningsorgan skal sammensettes slik at det blir kjønnsmessig balanse i organet. Dersom et folkevalgt organ kan praktisere gjennomgående representasjon fullt ut, samtidig som organet gis vedtaksmyndighet, vil dette undergrave lovens krav til kjønnsmessig balanse i kommunale beslutningsorgan. Departementet viser til at det i Ot.prp.nr. 20 (1998-1999) ble vurdert og konkludert med at kommunenes organisasjonsfrihet i dette tilfellet må vike i forhold til ønsket om gjennomgående representasjon, jf. punkt 3.6. I denne sammenheng vises det også til uttalelser fra komiteen i forbindelse med behandlingen av nevnte proposisjon. Et flertall i Stortingets kommunalkomité uttalte i Innst.O. nr. 47 (1998-1999) s. 8 at den

«har merket seg at dersom kommunestyret/fylkestinget organiserer seg etter en komitémodell, vil ikke kravet til 40 pst. representasjon gjelde i komiteene. Et klart krav til et slikt unntak er at disse komiteene ikke har fullmakt til å treffe vedtak, men er organer som driver med forberedelse og saksbehandling for kommunestyret/fylkestinget. Dette flertallet mener likevel at en alltid må bestrebe seg på oppnå så jevn kjønnsbalanse som mulig.»

3.12.3.2 Hva innebærer det å være «saksfor- beredende organ»?

I tillegg til myndighet til å avgi innstilling, vil det å være «saksforberedende organ», også innebære mulighet for kommunestyret/fylkestinget til å gi komiteene andre typer oppgaver. Det bør for eksempel være mulig å gi komiteen muligheter til å arrangere høringer og debatter knyttet til de sakene de arbeider med, eventuelt også høringsmøter overfor administrasjonen.

Departementet ser det videre som viktig at det ved denne måten å organisere kommunene på, gis mulighet for at komiteene kan fungere som såkalte «politiske verksteder». Dette er i tråd med motivene for opprettelse og kan bidra til vitalisering av rollen som folkevalgt. Komiteene kan således ta opp saker på eget initiativ. Dette er oppgaver som må betegnes som «saksforberedende», og gir mulighet for en bred og omfattende politisk behandling før saker tas opp til avgjørelse i kommunestyret/fylkestinget. Hvilke oppgaver komiteene ellers settes til å utføre, og eventuelle begrensninger, må kommunestyret/fylkestinget selv fastsette i reglement etter kommuneloven § 39 nr. 1. I tråd med at komiteene er kommunestyrets saksforberedende organ bør kommunestyret/fylkestinget selv bestemme i reglement hvilke saker komiteene skal arbeide med, og eventuelt om andre, som for eksempel ordfører eller administrasjonssjef, skal ha myndighet til å aktivere komiteene.

Komiteene kan ikke gis vedtaksmyndighet. Til det å være saksforberedende organ må det likevel også ligge myndighet til å fatte beslutninger som vedrører komiteens saksområde. I dette ligger at de kan fatte beslutninger knyttet til selve saksbehandlingen. Hva dette er, vil variere alt etter hvilken myndighet og oppgaver kommunestyret/fylkestinget har fastsatt i reglement. Et eksempel er at komiteen kan bestemme om det skal velges en saksordfører for den enkelte sak og hvem dette er. Et annet eksempel er beslutning om å sende saken til administrasjonen for ytterligere utredning. I utgangspunktet vil ikke komiteene ha myndighet til å sende en sak tilbake til administrasjonen eller til å utsette behandlingen av en sak, med mindre kommunestyret/fylkestinget bestemmer at komiteene skal ha slik myndighet.

3.12.3.3 Om oppretting av fordelingsutvalg, arbeidsutvalg m.m.

Fordeling av saker til komiteene kan organiseres på flere måter, men skjer gjerne ved koordinering fra komiteens ledere og/eller ordfører, enten i forkant eller etter eventuell utredning fra administrasjonen. I noen tilfeller opprettes det koordineringsutvalg eller fordelingsutvalg. Slike organ har ingen annen myndighet enn å fordele saker til komiteene. Ved slik koordinering er det gjerne naturlig at det settes en frist for behandling i kommunestyret/fylkestinget, og at dette fungerer som en ramme for komiteene. Vi kan likevel ikke se at dette er til hinder for at kommunestyret/fylkestinget selv kan bestemme at komiteene skal ha myndighet til å utsette en sak til behandling, eller eventuelt å kunne sende en sak tilbake til administrasjonen.

Slike koordineringsutvalg eller fordelingsutvalg, opprettet av kommunestyret/fylkestinget i medhold av kommuneloven § 39, anses ikke som egne folkevalgte organ, og lovens saksbehandlingsregler gjelder ikke. Organet avholder ikke møter i kommunelovens forstand. Det må også presiseres at slike organ aldri kan gis ordinær avgjørelsesmyndighet som på noen måte vil ha betydning for den endelige beslutningen/vedtaket i saken. Det innbærer blant annet at organet ikke kan legge føringer på komiteens arbeid i de aktuelle saker, for eksempel ved at de indikerer hvilken strategi eller mål som skal legges til grunn. For øvrig vil selvsagt de ordinære forvaltningsrettslige prinsipper for god forvaltningsskikk gjelde for arbeidet i slike organ her som ellers.

For faste utvalg er regelen at utvalget selv kan bestemme opprettelse av arbeidsutvalg med mindre kommunestyret/fylkestinget har bestemt noe annet, jf. kommuneloven § 10 nr. 4. Det samme gjelder kommunedelsutvalg. Arbeidsutvalg opprettet etter § 10 (for faste utvalg) og etter § 12 (for kommunedelsutvalg) vil ha en annen rolle, enn arbeidsutvalg for komiteene. Slike arbeidsutvalg opprettes for å treffe beslutninger i saker av ikke prinsipiell art. Til forskjell fra faste utvalg kan komiteene aldri ha en annen funksjon enn å være saksforberedende organ for kommunestyret/fylkestinget. Verken de eller eventuelle arbeidsutvalg kan tildeles avgjørelsesmyndighet.

Fra tid til annen vil det være behov for å opprette arbeidsutvalg også for komiteene. I noen kommuner opprettes det arbeidsutvalg eller lignende som fungerer som komiteens sekretariat/tilrettelegger. Arbeidsutvalg kan også opprettes for ytterligere saksutredning der det er behov for dette. Som for komiteene må arbeidsutvalgenes arbeidsoppgaver være knyttet til videre utredning eller tilrettelegging i forhold til saker komiteen har til behandling. Arbeidsutvalg kan ikke tildeles avgjørelsesmyndighet. Oppretting av arbeidsutvalg er særlig aktuelt i de større kommunene der sakstilfanget er stort.

Kommunestyret/fylkestinget må i reglement kunne bestemme at komiteene kan opprette arbeidsutvalg. Departementet mener imidlertid det er naturlig at komiteene selv står for selve opprettelsen av eventuelle arbeidsutvalg. Behovet for oppretting vil gjerne variere ut fra hvilken sak som foreligger til behandling, og det er gjerne komiteene som er nærmest til å vurdere dette. Av denne grunn, sammenholdt med hensynet til et ens regelverk og klare regler, foreslås det at hjemmel for opprettelse av arbeidsutvalg nedfelles i den nye bestemmelsen om oppretting av komiteer. Departementet foreslår at komiteene gis myndighet til å opprette arbeidsutvalg for videre saksutredning, med mindre kommunestyret/fylkestinget bestemmer noe annet, slik regelen er for faste utvalg.

Formelt anses arbeidsutvalgene som folkevalgte organ og kommunelovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse, med mindre kommunestyret/fylkestinget bestemmer noe annet, jf. kommuneloven § 29 nr. 3.

3.13 Navnebetegnelse på komiteene

3.13.1 Vurderinger og forslag i hørings- notatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at komiteene ble gitt en egen navnebetegnelse. Dette for å markere skille og avgrensning mot de komiteer som kan opprettes i medhold av kommuneloven § 10 nr. 5. Departementet pekte videre på at det er viktig å få frem at det her er snakk om komiteer oppnevnt etter særskilte formål, og der et vesentlig særtrekk er gjennomgående representasjon i forhold til kommunestyret/fylkestinget. Departementet foreslo derfor at komiteene betegnes «kommunestyrekomiteer» og «fylkestingskomiteer».

3.13.2 Høringsinstansene

Ingen av høringsinstansene har særskilte merknader til dette punktet.

3.13.3 Departementets merknader og forslag

Et alternativ er å kalle komiteene «faste» komiteer, for på den måten å trekke paralleller til faste utvalg. Vi er likevel kommet til at forslaget i høringsnotatet bør opprettholdes. Departementet mener det er viktig at betegnelsen markerer den tette relasjonen mellom komiteene og kommunestyret/fylkestinget. Vi foreslår derfor at komiteene gis betegnelse «kommunestyrekomiteer» og «fylkestingskomiteer», og viser til den begrunnelse som ble gitt i høringsnotatet.

3.14 Avgrensning mot komiteer etter § 10 nr. 5

I henhold til kommuneloven § 10 nr. 5 kan det opprettes komiteer til forberedende behandling av saker og til å utføre særskilte verv. Komiteene kan også gis avgjørelsesmyndighet i enkeltsaker som har direkte tilknytning til komiteens oppdrag. Retten til å opprette komiteer kan delegeres fra kommunestyret/fylkestinget. Et oppnevningsorgan kan ved siden av retten til å oppnevne komiteer, også gis myndighet til å omorganisere eller nedlegge slike. Kommunestyret/fylkestinget eller oppnevningsorganet kan bestemme at kommunelovens saksbehandlingsregler ikke skal gjelde for komiteer. Det kan imidlertid ikke gjøres unntak fra reglene om kjønnsmessig balanse, jf. § 29 nr. 3.

Komiteer med hjemmel i § 10 nr. 5 er ment å være ad-hoc preget og av midlertidig karakter. De opprettes gjerne for ett bestemt oppdrag, og opphører når oppdraget er utført (typisk «byggekomiteer»). Dette, sammenholdt med at slike komiteer kan tildeles myndighet i saker som har «direkte tilknytning til komiteens oppdrag» betyr at man her snakker om andre typer organer enn komiteer i en komitémodell.

Kommunelovens § 10 nr. 5 gir ikke tilstrekkelig hjemmel til oppretting av komiteer etter en såkalt komitémodell.

I høringsrunden er det fremmet forslag om at navnebetegnelsen på komiteer opprettet i medhold av § 10 nr. 5 endres til arbeidsutvalg. Departementet er ikke enig i dette. For det første foreslås det at komiteer opprettet i en komitémodell gis en mer spesifikk navnebetegnelse, nemlig kommunestyre- og fylkestingskomiteer. For det andre mener departementet en endring kan føre til forveksling med arbeidsutvalg opprettet i medhold av § 10 nr. 4 og § 12 nr. 4. Det vil si arbeidsutvalg opprettet av faste utvalg/kommunedelsutvalg til å fatte beslutninger i saker av ikke prinsipiell art, i direkte tilknytning til utvalgets myndighet. Komiteer opprettet i medhold av § 10 nr. 5 kan opprettes uavhengig av utvalg som nevnt.

3.15 Om saksbehandlingsregler

3.15.1 Vurderinger og forslag i hørings- notatet

Kommuneloven § 29 angir anvendelsesområde for lovens saksbehandlingsregler. For kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, faste utvalg, kommunedelsutvalg, kommuneråd og fylkesråd samt kommunale eller fylkeskommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover, er saksbehandlingsreglene obligatoriske. For andre folkevalgte organ kan kommunestyret/fylkestinget bestemme at reglene ikke skal gjelde. Det kan likevel ikke gjøres unntak fra valgreglene og reglene for kjønnsmessig balanse i §§ 36-38.

Som anført er utgangspunktet at det regelsettet som gjelder for faste utvalg også bør gjelde for komiteer. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at kommunelovens saksbehandlingsregler gjøres obligatorisk for komiteene. Det ble foreslått en endring i kommuneloven § 29 nr. 1 ved av komiteene regnes opp blant de organ reglene gjøres obligatoriske for.

Forslaget innebærer at lovens regler for møter og møteoffentlighet vil gjelde for arbeidet i komiteene. Komiteens møter skal være åpne for allmennheten, med mindre loven gir hjemmel til å lukke møtene.

Saksforberedende behandling foregår i møter, jf. § 30. I praksis har komiteene i noen tilfeller hatt såkalte forberedende møter og lignende. Denne ordningen kan ikke brukes for å omgå lovens klare hovedregel om at saksbehandlingen i komiteene skal foregå i møter og for åpne dører. Møter som avholdes som ledd i den kommunale eller fylkeskommunale behandlingen av en sak, anses som møter i kommunelovens forstand og lovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse. Også høringer som avholdes må betraktes som møter i kommunelovens forstand og dørene kan ikke lukkes med mindre loven gir hjemmel til det.

Etter kommunelovens bestemmelser er det kun komiteens medlemmer som har forslags-, tale- og stemmerett i komitémøtene. I tråd med det som gjelder ellers kan komiteene innhente utfyllende saksopplysninger utenfra, for eksempel ved å invitere til «høringer». Kommunestyret/fylkestinget må kunne fastsette i reglement at komiteene som ledd i saksbehandlingen kan bestemme at grupper, organisasjoner eller lignende skal høres i bestemte typer av saker. Andre kan imidlertid ikke gis forslags-, tale- eller stemmerett i organet.

Etter kommuneloven § 9 nr. 4 har ordfører møte- og talerett i alle folkevalgte organ. Er vedkommende valgt medlem har ordfører også forslags- og stemmerett. Kommunens administrasjonssjef har møte- og talerett i alle folkevalgte organ i kraft av § 23 nr. 3. Departementet ser ingen grunn til at disse reglene ikke også skal gjelde ved komitéorganisering.

3.15.2 Høringsinstansene

Flere av høringsinstansene fremhever viktigheten av at en lovregulering også sikrer at kommunelovens regler for saksbehandling i folkevalgte organ kommer til anvendelse.

3.15.3 Departementets merknader og forslag

Det er stor tilslutning i høringsrunden til departementets forslag om lovregulering av komitémodellen, blant annet med den begrunnelse at saksbehandlingsreglene da vil gjelde for komiteens arbeid. Departementet opprettholder derfor forslaget om å gjøre lovens kapittel 6 om saksbehandling i folkevalgte organ obligatorisk for komiteene.

Departementet foreslår at lovens ordinære regler for valg til komiteene ikke gjøres gjeldende. Det er derfor nødvendig å gjøre unntak fra disse reglene og det foreslås derfor et nytt nr. 6 i kommuneloven § 29 om dette. Valg til komiteene reguleres av særregler i forslaget til ny § 10 a, se nærmere om dette i punkt 3.9.