8 Regnskapsansvarlig
8.1 Gjeldende rett
Etter kommuneloven § 24 nr. 2 skal det i alle kommuner og fylkeskommuner ansettes en regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet. Med faglig ansvar for regnskapet (regnskapsfunksjonen) forstås både ansvar for regnskapsføringen og ansvaret for å avlegge årsregnskapet. Administrasjonssjefen har ikke instruksjonsmyndighet overfor den regnskapsansvarlige når det gjelder regnskapsfaglige spørsmål. Den regnskapsansvarlige skal avlegge regnskapet i tråd med sine faglige vurderinger uavhengig av administrasjonssjefen.
Bestemmelsen innebærer et krav om at det regnskapsfaglige ansvaret skal ligge hos en person med den nødvendige utdanning og praksis for å kunne ivareta disse funksjonene på en forsvarlig måte, og at den regnskapsfaglige funksjon er skilt ut fra den løpende forvaltningen under egen ledelse. Det er ikke stilt spesielle krav til kompetanse for denne funksjonen. Stillingen kan ikke kombineres med revisorfunksjonen. Bestemmelsen innebærer implisitt at den regnskapsansvarlige ikke kan ha anvisningsmyndighet, og således ikke kan fungere som administrasjonssjefens stedfortreder med anvisningsmyndighet.
Departementet har antatt at bestemmelsen ikke er til hinder for at de tekniske oppgavene knyttet til regnskapsførselen (altså selve regnskapsføringen) kan legges til et privat firma, så lenge kommunen eller fylkeskommunen har en regnskapskyndig person med faglig instruksjonsmyndighet over firmaet. Ved utsetting av de tekniske regnskapsoppgavene til et privat firma må forholdet til taushetsplikten og kontrollplikten vurderes. På samme måte vil også regnskapsførselen kunne skje gjennom ulike former for interkommunalt samarbeid, for eksempel gjennom et interkommunalt selskap eller en vertskommuneløsning.
Bestemmelsen er ikke til hinder for at en og samme person kan være ansatt som regnskapsansvarlig i to ulike kommuner, så fremt det faglige ansvaret for regnskapet tilligger hver av kommunene.
8.2 Bakgrunnen for bestemmelsen
Kommunelovutvalget viste i NOU 1990:13 til at det er et viktig prinsipp i den kommunale og fylkeskommunale forvaltning at myndigheten til å anvise og til å foreta selv utbetalingen skal være atskilt. Lovutvalget anså det imidlertid som unødvendig og uhensiktsmessig å lovfeste noe om disse funksjonene i den nye loven, jf. NOU 1990:13 s. 138. Administrasjonssjefens anvisningsmyndighet fremgår i dag av forskrift 15.12.2000 nr. 1423 om årsbudsjett for kommuner og fylkeskommuner.
Lovutvalget foreslo videre å sløyfe lovpåbudet om at alle kommuner og fylkeskommuner skulle ha en kasserer, jf. NOU 1990:13 s. 141. Lovutvalget begrunnet dette med at det synes utenkelig at en kommune eller fylkeskommune ikke vil ivareta kasse- og regnskapsfunksjonen ved å sørge for at kvalifisert personell skjøtter denne funksjonen. Videre var begrunnelsen knyttet til at kommunene og fylkeskommunene bør stå mest mulig fritt til å organisere sin administrasjon etter behov, og at prinsippet om helhetlig administrativ ledelse bør legges til grunn.
I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) under punkt 5.2.2 foreslo departementet i tråd med lovutvalgets anbefalinger at anvisingsmyndigheten ikke skulle lovfestes og at lovpåbudet om kassererstillinger ble fjernet. Departementet viste til at kommunene må ha frihet til selv å bygge opp den administrasjon de finner mest hensiktsmessig.
Bestemmelsen om regnskapsansvarlig ble imidlertid tatt inn i loven i forbindelse med Stortingets behandling av forslaget om ny kommunelov i 1992. Kommunal- og miljøvernkomiteens flertall mente at regnskapsfunksjonen var av en slik viktighet at påbudet burde videreføres. Komiteen ønsket at loven fortsatt skulle synliggjøre skillet mellom regnskaps- og anvisningsfunksjonen i kommunene, jf. Innst. O. nr. 95 (1991-92) s. 33.
8.3 Vurderinger og forslag i høringsnotatet
Departementet fremholdt i høringsnotatet at det er hensiktsmessig at kommuneloven legger til rette for at kommunene og fylkeskommunene selv kan finne smidige løsninger for sin økonomiforvaltning. Gjeldende krav om at det må finnes en regnskapskyndig person i den enkelte kommune og fylkeskommune, er imidlertid ikke til hinder for at selve regnskapsføringen skjer av andre.
Bakgrunnen for at departementet tok bestemmelsen opp til vurdering i høringsnotatet var at en mente det er lite hensiktsmessig at kommuneloven angir et stillings- og et kvalifikasjonskrav, slik dette nå reguleres av § 24 nr. 2. Departementets prinsipielle holdning er at kommuneloven ikke bør inneholde spesielle føringer eller lovpålegg tilknyttet administrativt personell.
Gode prinsipper for forsvarlig økonomiforvaltning innebærer etter departementets oppfatning blant annet også at det faglige ansvaret for regnskapsfunksjonen må legges til en person som ikke er underlagt administrasjonssjefens faglige instruksjonsmyndighet. Dette skillet er et hevdvunnet prinsipp som vil måtte gjelde uavhengig av et lovfestet stillingskrav, og er godt innarbeidet i kommunal og fylkeskommunal økonomiforvaltning. Departementet la til grunn at kommunene selv vil organisere regnskapsfunksjonene på en slik måte at de regnskapsfaglige krav som følger av lover og forskrifter følges – uten at det er nødvendig å angi nærmere i lov på hvilken måte dette skal løses.
Ved en fjerning av stillingskravet i § 24 nr. 2 understreket departementet at det også ville være adgang til å legge føringen av regnskapet til andre enn kommunen selv, for eksempel til en interkommunal regnskapsordning eller til et privat regnskapsfirma. Dette innebærer imidlertid ikke at administrasjonssjefen er fritatt sitt overordnede ansvar for å sørge for at det finnes en regnskapsfaglig funksjon for kommunens regnskap. Det følger av kommuneloven § 48 at alle kommuner og fylkeskommuner plikter å utarbeide årsregnskap (og årsberetning) for hvert kalenderår. Årsregnskapet skal vedtas av kommunestyret/fylkestinget. Det vil være naturlig at en person i kommunen med tilstrekkelig regnskapskompetanse utformer det faglige grunnlaget for kommunestyrets vedtak.
8.4 Høringsinstansene
Svært mange høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å fjerne kravet i kommuneloven § 24 nr. 2 om at alle kommuner og fylkeskommuner skal ansette en regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet. En del er positive til at dette stillings- og kvalifikasjonskravet foreslås fjernet.
Fylkesmannen i Vestfold understreker i sin høringsuttalelse at en slik endring vil kunne gi kommunene noe større handlefrihet i forhold til organisering av økonomiforvaltningen, samtidig som Fylkesmannen legger til grunn at kommunene organiserer regnskapsfunksjonene slik at regnskapsfaglige krav, som følger av lover og forskrifter, likevel følges. Nordland fylkeskommune viser til at kravet om særskilt sakkyndig person for regnskap er begrunnet i behovet for å skille mellom utbetalings-/anvisningsfunksjon og regnskapsfunksjon og mener det er vanskelig å se noen grunn til å opprettholde kravet om særskilt stillingskrav for denne funksjonen.
Vestfold fylkeskommune ber departementet om å vurdere lovfesting av prinsippet om den regnskapsansvarliges faglige uavhengighet av administrasjonssjefen. Rana kommune er en av flere kommuner som også tar opp spørsmålet om ansvaret for regnskapet bør legges til en person eller instans som ikke er underlagt administrasjonssjefens faglige instruksjonsmyndighet.
Norges Kommunerevisorforbund støtter forslaget om å fjerne § 24 nr. 2, men forbundet mener at det må skilles bedre mellom hva det innebærer å være faglig ansvarlig for et regnskap og den administrative internkontrollen som må utøves av andre enn den personen som står for selve regnskapsfunksjonen. Det er den øverste administrative leder i hver kommune som har ansvaret for etablering av intern kontroll, herunder hensiktsmessig arbeidsdeling for å sikre at regnskapene blir riktige, at utbetalingene er korrekte og sikring av kommunens verdier. Forbundet mener også at det vil være naturlig at administrasjonssjefen har ansvaret for at den etablerte internkontrollen følges opp i praksis.
En god del av høringsinstansene er imidlertid negative til å oppheve stillingskravet i kommuneloven § 24 nr. 2. Et eksempel er Meldal kommune som viser til at
«hensynet til å sikre fagkompetanse og ivareta interne kontrolloppgaver i økonomiforvaltningen er viktig i tider med press på økonomi og økonomifunksjonen.»
Kommunen mener også at nåværende bestemmelse ikke er til hinder for at økonomiforvaltningen organiseres ulikt fra kommune til kommune. Skjervøy kommune fraråder meget sterkt at den enkelte kommune selv skal finne en egnet løsning og synes at en minimumsløsning fortsatt bør fremgå av loven.
Forbund for kommunal økonomiforvaltning og skatteinnfordring (NKK) vektlegger at hensynet til intern kontroll bør veie minst like tungt som den gjorde da bestemmelsen ble inntatt i kommuneloven. De komplekse rapporteringssystemene og de høye kravene til offentlig rapportering sikres best med en regnskapsansvarlig internt i kommunene/fylkeskommunene. Forvaltningen av fellesskapets ressurser er også et så viktig offentlig anliggende at det derfor bør være krav til regnskapsføring og rapportering av offentlig regnskap.
LO advarer mot en snikprivatisering gjennom endrede regnskapsregler i det offentlige. Etter deres mening vil departementets forslag åpne for en privatisering av tjenestene. Kommunene kan i tillegg bli sittende uten kompetanse på å vurdere de tjenestene private leverer. Organisasjonen viser i den forbindelse til at hele begrunnelsen for å stille spesifikke krav til å ha regnskapskyndig personale, var å ha en god internkontroll i den enkelte kommune. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) ønsker også å beholde kommuneloven § 24 nr. 2, slik den er, fordi den angir en minstestandard av en slik viktighet at den må gjelde i alle kommuner.
8.5 Departementets merknader og forslag
For mange av høringsinstansene er det viktig at det fortsatt skal stå i kommuneloven at alle kommuner og fylkeskommuner må ansette en regnskapskyndig person med faglig ansvar for regnskapet. Det er en utbredt frykt for at man uten et slikt krav åpner for privatisering og større mulighet for dårligere regnskaps- og økonomistyring. Mange av høringsinstansene frykter at kommunene blir sittende uten kompetanse til å vurdere de regnskapstjenestene som leveres og at dette vil kunne føre til dårligere internkontroll. Flere av de høringsinstansene som støtter departementets forslag, fremmer likevel forslag om at en bør lovfeste prinsippet om at den regnskapsansvarlige ikke skal være underlagt administrasjonssjefens faglige instruksjonsmyndighet.
For departementet er det viktig å understreke at forslaget om å fjerne det lovpålagte kvalifikasjonskravet til den personen som skal skjøtte regnskapet, ikke innebærer noen vesentlige endringer i dagens rettstilstand. Forskjellen er at det ikke lenger vil være et lovfestet krav i kommuneloven om at hver kommune under administrasjonssjefen skal opprette en egen overordnet stilling med det nærmeste ansvaret for regnskapsfunksjonen. Det står imidlertid fast at det påligger administrasjonssjefen å sørge for at administrasjonen har tilstrekkelig regnskapsfaglig kompetanse. Ansvaret for å sørge for tilstrekkelig kompetent personell påhviler administrasjonssjefen på de ulike forvaltnings- og tjenesteområdene i kommunen, uten at kommuneloven inneholder spesifikke stillingskrav. Departementet kan heller ikke se at det på dette området er nødvendig med spesifikke stillingskrav.
I den forbindelse er det også grunn til å vise til at kommuneloven i 2003 i § 23 nr. 2 fikk et nytt annet punktum hvor det er lovfestet at administrasjonssjefen har et tilsynsansvar overfor administrasjonen (internkontroll). Det fremgår av spesialmotivene til paragrafen (jf. Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) at forslaget ikke var ment å innebære noen realitetsendring i forhold til gjeldende rett. Siktemålet var å tydeliggjøre at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten.
Det fremgår således nå av loven at den øverste administrative leder i hver kommune har ansvaret for etablering av intern kontroll, herunder hensiktsmessig arbeidsdeling for å sikre at regnskapene blir korrekte, at utbetalingene er riktige og at kommunens verdier sikres.
Departementet kan heller ikke se at det er nødvendig å lovfeste prinsippet om at den regnskapsansvarlige ikke skal være underlagt administrasjonssjefens faglige instruksjonsmyndighet. Prinsippet er godt innarbeidet i dag, og det er etter departementets vurdering ikke hensiktsmessig å innta en lovbestemmelse om dette. Det er enighet om at det er viktig å skille mellom de forskjellige rollene den regnskapsansvarlige og den øverste administrative leder har. Det å ha ansvaret for det regnskapsfaglige i en kommune, innebærer i snever forstand å avlegge regnskap i samsvar med gjeldende lover og forskrifter og god kommunal regnskapsskikk. Dette er et område som er strengt forskriftsregulert med hensyn til hva som er regnskapsfaglig korrekt og derfor ikke gjenstand for instrukser fra administrasjonssjefens side. Hvilke krav som stilles til et regnskap fremgår dermed av gjeldende lover og forskrifter og er en faktor som enhver kommune må forholde seg til - uansett hvordan den velger å organisere denne oppgaven.
Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å oppheve kravet i kommuneloven § 24 nr. 2 om at kommuner og fylkeskommuner skal ansette en person med faglig ansvar for regnskapet. Departementet legger stor vekt på at det - tross motstand hos mange av høringsinstansene - også er svært mange som enten har vært positive til forslaget eller ikke har hatt noen innvendinger. For departementet har det veid tyngst at kommuneloven ikke bør legge spesielle føringer om kvalifikasjonskrav for kommunens administrative personell.