5 Internasjonal rett og Norges internasjonale forpliktelser

5.1 Nordiske lands lovgivning

5.1.1 Danmark

Den danske ligestillingsloven 1 inneholder regler om kjønnsrepresentasjon i offentlige utvalg og statlige styrer. Loven trådte i kraft 1. juni 2000, og viderefører og skjerper «udvalgsloven» 2 og «bestyrelsesloven» 3 som nå er opphevet.

Lovens § 8 inneholder en bestemmelse som likner likestillingsloven § 21:

«Offentlige udvalg, kommissioner og lignende, der er nedsat af en minister til at forberede fastsættelse af regler eller planlægning af samfundsmæssig betydning, bør have en ligelig sammensætning af kvinder og mænd».

Når det gjelder andre institusjoner fastsetter § 11 følgende:

«Bestyrelser, repræsentantskaber eller tilsvarende kollektiv ledelse i statslige forvaltningsmyndigheder bør have en ligelig sammensætning af kvinder og mænd.

Stk. 2. Bestyrelser, repræsentantskaber eller tilsvarende kollektiv ledelse for selvejende institutioner, interessentskaber, anpartsselskaber og aktieselskaber, der ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, bør så vidt muligt have en afbalanceret sammensætning af kvinder og mænd. Dette gælder, hvis udgifterne ved de selvejende institutioners virksomhed overvejende dækkes af statslige midler, eller hvis den overvejende del af selskabet ejes af staten.

Stk. 3. Ressortministeren kan beslutte, at stk. 1 skal gælde for de i stk. 2 nævnte institutioner og selskaber m.v.

Stk. 4. Ressortministeren kan beslutte, at stk. 1 eller 2 skal gælde for nærmere angivne selvejende institutioner, interessentskaber, anpartsselskaber og aktieselskaber, hvis udgifterne ved de selvejende institutioners virksomhed dækkes med over 50 pct. af statslige midler, eller hvis over 50 pct. af selskabet m.v. ejes af staten. Ressortministeren kan endvidere beslutte, at stk. 1 eller 2 skal gælde for selskaber, der udøver virksomhed i henhold til koncession eller lignende offentlig godkendelse».

I følge det danske arbeidsministeriets veiledning 4 omfatter § 11 stk. 1 statlige forvaltningsmyndigheter som er omfattet av forvaltningsloven, men ikke kommunale og fylkeskommunale forvaltningsmyndigheter. § 11 stk. 2 omfatter selveiende institusjoner, hvis utgiftene til driften overveiende dekkes av statlige midler, eller hvis den overveiende delen av selskapet eies av staten. I følge veiledningen er en virksomhet omfattet av bestemmelsen dersom virksomheten dekkes med minst 60-70 prosent statstilskudd, eller staten eier minst 60-70 prosent av denne. Som det framgår av lovteksten stilles det ikke et absolutt krav om kjønnsrepresentasjon, men at disse «bør så vidt muligt»ha en avbalansert sammensetning av kvinner og menn. Med en «afbalanceret kønssammensætning», menes minst 1/3 av hver kjønn. Den ministeren som er ansvarlig for finansieringen kan imidlertid beslutte at ledelsen i disse institusjonene skal følge regelen om en «ligelig kønssammensætning». Dette innebærer at hvert kjønn bør være representert med 50 prosent. I veiledningen uttales at ønsket om å skjerpe kravet kan være begrunnet i at virksomheten ved noen av disse institusjonene i høy grad tilsvarer statlige forvaltningsmyndigheter.

I medhold av § 11, stk. 4 kan fagstatsråden beslutte at bestemte institusjoner mv. skal være omfattet av likestillingslovens regler. Utover selskaper hvor staten eier minst 50 prosent eller dekker minst 50 prosent av driftsutgiftene, kan også selskaper som utøver sin virksomhet i henhold til konsesjon eller liknende offentlig godkjenning, besluttes omfattet av loven. Anvendelsen av stk. 4 vil i følge veiledningen bero på en konkret vurdering av om det finnes hensiktsmessig å la bestemmelsen omfatte selskapet. En grunn kan for eksempel være at selskapet har overtatt offentlige oppgaver som vanligvis hører inn under en statlig institusjon som er omfattet av bestemmelsen. Fagstatsrådens mulighet for å omfatte selskaper som utøver sin virksomhet i henhold til konsesjon eller lignende offentlig godkjennelse, er myntet på styrer i private virksomheter som har overtatt offentlige oppgaver. I veiledningen uttales det at muligheten til å omfatte selskaper med konsesjon må forventes å få stadig mindre betydning i takt med den økende liberalisering av forskjellige markeder.

§ 12 inneholder regler om innstillingen av medlemmer til styret mv. De myndigheter eller organisasjoner som innstiller medlemmer, skal foreslå like mange kvinner og menn, og ved ulikt antall, et mer av det ene kjønn enn av det andre. Bestemmelsen kan bare fravikes dersom det foreligger «særlige grunde», og må begrunnes særskilt. I følge arbeidsministeriets veiledning kan unntaksbestemmelsen tenkes anvendt i tilfeller hvor krav om en særlig fagkunnskap etter en konkret vurdering utelukker en lik kjønnssammensetning. Videre kan det være myndigheter eller organisasjoner som ikke har mulighet for å la seg representere med både kvinner og menn, for eksempel fordi det ene kjønn kun i liten grad er representert eller valgt inn i kompetente organer. Hvis myndigheten eller organisasjonen ikke utpeker eller innstiller medlemmer i overensstemmelse med bestemmelsen kan fagstatsråden beslutte at styret mv. skal fungere uten det eller de aktuelle medlemmene. Det samme gjelder hvis ministeren ikke kan akseptere begrunnelsen for å gjøre unntak.

Ifølge arbeidsministeriets veiledning omfatter ikke innstillingsreglene styrer som sammensettes i henhold til vedtekter eller liknende, hvor ministeren ikke har innflytelse på hvem som skal være medlem av styret. Reglene gjelder heller ikke hvis medlemmene helt eller delvis velges ved direkte avstemming.

5.1.2 Finland

Den finske jämställdhetslagen 5 4 § 2. moment inneholder en bestemmelse om krav om minst 40 prosent av hvert kjønn i «statliga komittéer, delegationer och andra motsvarande statliga organ samt i kommunala organ, med undantag för kommunfullmäktige (...)».Unntak fra regelen kan gjøres dersom «särskilda skäl talar för något annat».

4 § 3. moment fastsetter at «Om ett ämbetsverk eller en inrättning eller ett bolag med kommunal eller statlig majoritet har ett förvaltningsråd, en direktion eller ett annat lednings- eller förvaltningsorgan, som består av förtroendevalda, skall i organet finnas en jämn representation av kvinnor och män, om inte särskilda skäl talar för något annat».

På det finske Social- och hälsovårdsministeriets hjemmeside står blant annet følgende om bestemmelsen om kjønnsrepresentasjon:

«Principen om en jämn representation i avseende på kön har utsträckts till att gälla även annan offentlig förvaltning. Om ett ämbetsverk, en inrättning eller ett bolag med kommunal eller statlig majoritet har ett förvaltningsråd, en direktion eller ett annat lednings- eller förvaltningsorgan som består av förtroendevalda skall i organen finnas en jämn representation av kvinnor och män.»

Som eksempel på «särskilda skäl» nevner departementet «att det saknas kvinnor eller män i de tjänste- eller arbetsuppgifter som utgör en bas för utnämning till medlem av dessa ledningsorgan.»

Ifølge departementet tilligger det den oppnevnende myndighet å sørge for at bestemmelsen følges, og at det allerede ved nominasjonen av kandidater passes på at kravet om kjønnsrepresentasjon kan oppfylles.

Jämställdhetsombudsmannen overvåker at bestemmelsen overholdes, både innenfor statsforvaltningen og kommunalforvaltningen, og har kompetanse til å gripe inn i arbeidsgruppenes sammensetning. Rättskansleren overvåker at bestemmelsen iakttas som et ledd i lovlighetskontrollen av statsrådens beslutninger.

5.2 Menneskerettighetskonvensjonene

Prinsippet om at det ikke skal skje noen diskriminering på grunnlag av kjønn er en av grunnpilarene i den internasjonale menneskerettighetsbeskyttelsen. Prinsippet er nedfelt i alle de sentrale menneskerettighetskonvensjonene, så som FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 2 og 26, FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 2 og 3 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 14.

FNs kvinnekonvensjon ble vedtatt av FNs Generalforsamling 18. desember 1979 og trådte i kraft 3. september 1981. Norge ratifiserte konvensjonen i 1981. Bakgrunnen for vedtakelsen av konvensjonen var at kvinners rettigheter ikke ble tilstrekkelig ivaretatt av det dagjeldende menneskerettighetsvernet. 6 Kvinnekonvensjonen inneholder bestemmelser som konkretiserer hvilke tiltak som bør iverksettes for å oppnå målsettingen om faktisk likestilling mellom kvinner og menn og oppstiller dermed en aktivitetsplikt for medlemslandene. Norge har i medhold av konvensjonens artikkel 2 f) påtatt seg en forpliktelse til å «treffe alle egnete tiltak, også i lovs form, for å endre eller oppheve eksisterende lover, forskrifter, sedvaner og praksis som diskriminerer kvinner». Dagens praksis med en lav kvinneandel i styrer kan anses som et forhold som faller innenfor denne bestemmelsen. Stortinget besluttet i forbindelse med vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999 at kvinnekonvensjonen skal implementeres i lovgivningen. Arbeidet med innarbeidingen av kvinnekonvensjonen er for tiden høyt prioritert i Barne- og familiedepartementet.

I enkelte tilfeller kan det være nødvendig å avpasse ulike menneskerettigheter mot hverandre. Det må derfor vurderes om regler om en balansert kjønnsrepresentasjon i styrer kan være i strid med prinsipper nedfelt i menneskerettskonvensjonene. Artikkel 1 i første tilleggsprotokoll til EMK regulerer retten til å nyte sin eiendom i fred. Denne bestemmelsen kan likevel ikke antas å være til hinder for en regulering av eiendomsretten så lenge det er en rimelig balanse mellom eiernes og samfunnets interesser.

Etter departementets oppfatning inneholder ikke de sentrale menneskerettighetskonvensjonene bestemmelser som kan begrunne begrensninger i forslaget om regler om en balansert kjønnsrepresentasjon i styrer. Tvert imot må det antas at den foreslåtte ordningen er i tråd med målsettingen om faktisk likestilling mellom kvinner og menn. Norge ble i januar 2003 eksaminert i sin 5. og 6. rapport avgitt til Kvinnekomiteen, dvs. komiteen som overvåker medlemsstatenes overholdelse av kvinnekonvensjonen. Komiteen ga Norge ros for den foreslåtte framgangsmåten for å øke kvinneandelen i styrer. 7 De foreslåtte reglene om kjønnsrepresentasjon er et tiltak i tråd med de forpliktelser Norge har påtatt seg i medhold av kvinnekonvensjonen.

5.3 EU/EØS-retten

5.3.1 Selskapsdirektivene

Det er gitt en rekke direktiver på selskapsrettens område. Ingen av disse inneholder regler som er relevante i forhold til spørsmålet om kjønnsrepresentasjon i styrer.

5.3.2 Traktatbestemmelser om grunnleggende rettigheter

Artikkel 6 nr. 1 i Traktaten om den europeiske union (TEU eller Maastrich-traktaten) 8 fastslår at unionen bygger på prinsippene for frihet, folkestyre, respekt for menneskerettighetene og de grunnleggende friheter og rettsstaten, som alle er prinsipper som er felles for medlemsstatene. Artikkel 6 nr. 2 fastslår at unionen skal respektere de grunnleggende rettigheter, slik de er sikret i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen, og slik de følger av de forfatningstradisjoner som er felles for medlemsstatene, som generelle prinsipper i Fellesskapets rett.

Likestilling mellom kvinner og menn er et grunnleggende prinsipp i henhold til Traktaten om opprettelse av det europeiske fellesskap (TEF) artikkel 2 og artikkel 3 nr. 2 og i henhold til rettspraksis ved Domstolen for Det europeiske Fellesskap. Artikkel 2 og 3 nr. 2 slår fast at likestilling mellom kvinner og menn er en «oppgave» og et «mål» for Fellesskapet, som uttrykkelig blir pålagt å «fremme» likestilling i hele sin virksomhet.

Forbudet mot diskriminering på grunn av kjønn kommer til uttrykk i TEF Artikkel 141. Bestemmelsens nr. 1 og 2 inneholder forbud mot forskjellsbehandling med hensyn til lønn. Nr. 3 fastsetter at «Rådet skal etter fremgangsmåten i artikkel 251 og etter å ha rådspurt Den økonomiske og sosiale komité treffe tiltak for å sikre at prinsippet om like muligheter for og likebehandling av kvinner og menn gjennomføres med hensyn til sysselsetting og erverv, herunder prinsippet om lik lønn for samme arbeid eller arbeid av samme verdi». Artikkel 141 nr. 4 inneholder en bestemmelse om særbehandling av det ene kjønn, som lyder: «For å sikre full likhet i praksis mellom kvinner og menn i arbeidslivet er prinsippet om likebehandling ikke til hinder for at en medlemsstat opprettholder eller treffer tiltak som har til formål å innføre særlige fordeler som skal gjøre det lettere for det underrepresenterte kjønn å være yrkesaktiv, eller å forebygge eller oppveie ulemper i yrkeskarrieren.»

Gjennom vedtakelsen av Amsterdamtraktaten ble det i TEF artikkel 13 inntatt en særlig hjemmelsbestemmelse hvoretter Rådet med enstemmighet kan vedta rettsakter «for å bekjempe forskjellsbehandling på grunnlag av kjønn, rase eller etnisk opprinnelse, religion eller tro, uførhet, alder eller seksuell legning.»

5.3.3 Likebehandlingsdirektivet

Traktatbestemmelsene som er omtalt over suppleres blant annet av rådsdirektiv 76/207/EØF om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av kvinner og menn når det gjelder adgang til arbeid, yrkesutdanning og forfremmelse, samt arbeidsvilkår (likebehandlingsdirektivet). Direktivet er en del av EØS-avtalen, jf. EØS-avtalens vedlegg XVIII om helse og sikkerhet på arbeidsplassen, arbeidsrett og lik behandling av kvinner og menn. Direktivet er nylig blitt endret gjennom europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/73/EF. Endringene tar sikte på å implementere den foreliggende praksis fra EF-domstolen og justere i forhold til to nye direktiv om diskriminering, direktiv 2000/43/EF (etnisk diskriminering) og 2002/78/EF (rammedirektivet for likebehandling i arbeidslivet). EØS/EFTA-landene har vurdert direktiv 2002/73/EF som EØS-relevant, og det er ventet at EØS-komiteen vil treffe beslutning om å innlemme direktivet i EØS-avtalen sommeren 2003.

Likebehandlingsdirektivet inneholder forbud mot direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn, jf. artikkel 2.

Direktivet gjelder adgang til arbeid, yrkesutdanning og forfremmelse, samt arbeidsvilkår. Styreverv omfattes ikke av direktivet. Arbeid og styreverv har helt forskjellig karakter. Retten til arbeid er et grunnleggende rettsgode og en forutsetning for et livsgrunnlag. Ved ansettelser vil det være flere som søker en stilling, og som konkurrerer om denne. Et styreverv tildeles etter helt andre kriterier. Oppnevning skjer gjennom utvelgelse av bestemte personer som eierne av ulike grunner og på basis av ulike typer kvalifikasjoner ønsker som representanter i styret, og som derfor forespørres personlig om å motta vervet. Også når det gjelder godtgjørelse skiller styreverv og arbeid seg fra hverandre.

5.3.4 EØS-avtalen artikkel 70

EØS-avtalen artikkel 70 fastsetter at «Avtalepartene skal fremme prinsippet om lik behandling for kvinner og menn ved å gjennomføre de bestemmelser som er angitt i vedlegg XVIII». Vedlegg XVIII gjelder bestemmelser om helse og sikkerhet på arbeidsplassen, arbeidsrett og lik behandling av kvinner og menn. Etter sin ordlyd er bestemmelsen begrenset til gjennomføring av bestemmelsene som er angitt i vedlegg XVIII. Likebehandling mellom kjønnene er imidlertid en sentral målsetting i EØS-samarbeidet, som blant annet kommer til uttrykk i EØS-avtalens fortale, og det kan være naturlig å tolke EØS-avtalen artikkel 70 slik at bestemmelsen gir uttrykk for et mer generelt prinsipp om likebehandling, og ikke er begrenset til de eksisterende direktivenes anvendelsesområde. Det kan derfor ikke utelukkes helt at styreverv kan anses for å være omfattet av denne bestemmelsen.

Selv om styreverv skulle være omfattet av artikkel 70, representerer forslaget til regler om kjønnsrepresentasjon ikke særbehandling av det ene kjønn. Reglene vil bare innebære at eierne må velge et bestemt antall styrerepresentanter fra hvert kjønn. Etter departementets syn er de foreslåtte reglene om kjønnsrepresentasjon tvert imot i samsvar med målsettingen om likebehandling.

5.3.5 EUs rådsrekommandasjon om likevekt mellom kvinners og menns deltakelse i beslutningsprosessen

EUs rådsrekommandasjon av desember 1996 om likevekt mellom kvinners og menns deltakelse i beslutningsprosessen (96/694/EF) er innlemmet i EØS-avtalens vedlegg XVIII. Her uttales det at:

«Kvinners deltaking i beslutningsprosessen forutsetter at de er representert i beslutningstakende organer på alle nivåer i det politiske, økonomiske, sosiale liv og i kulturlivet, og krever særlig at de innehar ansvarsfulle stillinger og stillinger tillagt beslutningsmyndighet».

Myndighetene oppfordres til å vedta en strategi for å fremme likevekt mellom kvinners og menns deltakelse i beslutningsprosessen på alle nivåer. Det legges stor vekt på å fremme like muligheter for kvinner og menn, og å avskaffe hindringer for kvinners deltakelse i beslutningsprosessen.

Rekommandasjonen er ikke juridisk bindende, men legger likevel føringer på hvilken retning en utvikler nasjonalt regelverk.

5.3.6 EUs handlingsprogram for likestilling

Gjennom målrettede handlingsprogrammer har EU siden 1980-tallet bidratt økonomisk og med praktisk tilrettelegging til utvikling av samarbeidstiltak og felles likestillingsforståelse mellom medlemslandene. Det dreier seg om konkrete likestillingstiltak, kunnskapsutvikling og nettverksbygging. Siden 1980 har EU gjennomført fire handlingsprogrammer for likestilling mellom kvinner og menn, og er nå inne i det femte. Norge har deltatt aktivt i dette samarbeidet siden det 4. likestillingsprogrammet (1996-2000).

Det 5. likestillingsprogrammet (2001-2005) er hjemlet i Amsterdamtraktaten artikkel 13 og bygger på Europakommisjonens politikk for integrering av kjønnsperspektiv og likestilling på alle politikkområder.

Tematisk fokuseres det bredt på å fremme kjønnsperspektiv og likestilling innenfor økonomi, deltakelse og representasjon, sosiale rettigheter, det sivile samfunn og kjønnsroller. Likestillingssenteret gjennomførte i 2001-2002 et flernasjonalt likelønnsprosjekt med støtte fra dette programmet. Barne- og familiedepartementet sendte i mars 2003 inn søknad om støtte til et nytt flernasjonalt prosjekt under programmet, der målet er å fremme kvinners deltakelse i økonomiske beslutningsprosser, gjennom et fokus på kvinnelig eierskap.