2 Sammendrag og sentrale funn
Utvalgets vurderinger framgår både i de enkelte kapitlene, og samlet i kapittel 9. Utvalgets anbefalinger omtales i kapittel 10. I det følgende gis det et sammendrag av rapportens hovedobservasjoner og vurderinger.
Kapittel 1, Utvalgets oppnevning og mandat, har redegjort for utvalgets mandat, fortolkningen av dette og hvordan utvalget har tilnærmet seg sitt oppdrag. Utvalget har ønsket å innhente så mye relevant informasjon som mulig, innenfor den gitte tidsrammen. Sentrale prinsipper i kunnskapsinnhentingen har blant annet vært å benytte anerkjente vitenskapelige metoder for innsamling og bearbeiding av data, og å innhente informasjon fra alle parter som kunne opplyse saken.
Kapittel 3, Sakens bakgrunn og sentrale aktører, presenterer sakens bakgrunn, kontekst og sentrale aktører. Det vies særlig oppmerksomhet til den narkotikapolitiske situasjonen, og medias dekning av forholdet mellom politiet og Norsk narkotikapolitiforening (NNPF). I media er det de senere årene stilt spørsmål ved NNPFs virksomhet og medlemmenes rolle som ansatte i politiet. Denne oppmerksomheten knyttes opp mot den ruspolitiske brytningstid Norge står i, der etablerte forståelser av narkotikaproblematikken utfordres. Beskrivelsen av relevante aktører starter med den overordnede organiseringen av politi- og lensmannsetaten, og herunder utdypes det tosporede system, den integrerte påtalemyndighet og organiseringen av politidistriktene. I tillegg gis det en redegjørelse for politiets lokalt forebyggende arbeid i form av politiråd og samordning av lokale rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak (SLT-samarbeid). Deretter beskrives rollen til Justis- og beredskapsdepartementet, Politidirektoratet (POD) og Politihøgskolen (PHS). Avslutningsvis gis det kortfattet informasjon om ulike politiforeninger, før NNPFs virksomhet og organisasjon beskrives.
I kapittel 4, Hva er god rolleforståelse for politiet?, gjør utvalget rede for hvilke forventninger samfunnet har til hvordan politiet skal utøve sin rolle. Utvalget etablerer i dette kapitlet de sentrale hensyn som vurderingen av politiets rolleforståelse vil gjøres ut fra. Kapitlet redegjør først for politiets samfunnsrolle, politiets formål og oppgaver, samt styring og ansvar knyttet til politiets ledelse. Deretter tar utvalget opp politiets og politiansattes lojalitetsplikt, og normer for politiansattes opptreden. Disse normene, som er forankret i grunnleggende demokrati- og rettsstatsverdier, omfatter kravene til lovlighet, tydelighet, respekt, faglighet og habilitet. Avslutningsvis rettes søkelyset mot det utvalget anser vil være konsekvenser av eventuell dårlig rolleforståelse, og særlig betydningen det har for politiets legitimitet og tilliten til politiet.
Kapittel 5, Kompetanse- og kunnskapsutvikling i politiet: NNPFs betydning og rolle, behandler spørsmålet i mandatet som gjelder politiets bruk av NNPF til opplæring av politiansatte. Utvalget definerer «opplæring» til å gjelde kompetanseheving og fagutvikling avgrenset til doping- og narkotikafeltet. For å belyse politiets bruk av NNPF i kompetanse- og kunnskapsutvikling i etaten, beskrives og vurderes fire konkrete aktiviteter: NNPFs årlige utdanningskonferanser, NNPFs lokale fagdager, NNPFs sentrale ansvar for den nasjonale opplæringen av politiansatte om dopingkriminalitet (Dopingprosjektet) og NNPFs deltakelse i «Kompetansegruppe narkotika». I politiet har det vært et uttalt behov for mer kunnskap og bedre opplæring på narkotikafeltet. NNPF har arrangert, og blitt tildelt ansvaret for sentrale aktiviteter for politiets kompetanseheving. Over flere tiår har foreningen vært en viktig kunnskapsleverandør på feltet. Det har i liten grad eksistert konkurrerende tilbud, og det beskrives hvordan foreningen synes å ha hatt et politisk og faglig eierskap til kunnskapen på narkotikafeltet. Utvalget understreker at kompetansehevingen av politiansatte må organiseres på en måte som sikrer objektivitet og faglighet, og at rollen politiet har gitt NNPF tillater en risiko for sammenblanding av fag og politikk. Videre stiller utvalget spørsmål ved Dopingprosjektet. Utvalget betegner dette som tjenesteutsetting av en sentral politioppgave til en privat forening, som i all hovedsak består av ansatte i politiet. Denne ordningen svekket mulighetene for politiets kvalitetssikring og kontroll. Utvalget spør også om prosjektet kan ha bidratt til å underbygge en praksis i politiet der tvangsmiddelbruk i mindre alvorlige narkotikasaker har blitt oppfattet som akseptabelt.
Kapittel 6, Politihøgskolen og NNPF, knytter seg på samme måte som kapittel 5, til den delen av mandatet som omhandler politiets bruk av NNPF til opplæring av politiet (her politistudenter). I tillegg handler det om politiet og politiansatte i NNPF i sin dialog og arbeid med ulike samfunnsaktører, har vært tilstrekkelig klare på at de representerer en privat organisasjon og ikke politiet. For å belyse disse spørsmålene redegjøres det for hva som har vært og er forholdet mellom PHS og NNPF. Særlig ser vi nærmere på kursene i «Tegn og symptomer» som tilbys både av NNPF og av PHS. Utvalgets vurdering er at det ikke er lett å skille disse fra hverandre, verken når det gjelder kursenes opprinnelse eller innhold. NNPF har siden oppstarten engasjert seg i undervisningen ved PHS på narkotikafeltet, og foreningen har oppnådd en viss innflytelse. I foreningens medlemsblad gis PHS både ris og ros for ulike forhold knyttet til narkotikaundervisningen. Misnøyen handler om innholdet i undervisningen, og holdninger og meninger til enkeltansatte ved PHS. Liberale holdninger til narkotikapolitiske spørsmål omtales i til dels svært negative ordelag. Utvalget finner få eksempler på at PHS har brukt NNPF som forening til opplæring av politistudenter direkte, men foreningens rolle som en fagressurs har blitt anerkjent av PHS, og sentrale foreningsmedlemmer har hatt fagansvar for undervisning i «Tegn og symptomer» ved høgskolen. På noen av foreningens fagdager for PHS-studenter har det vært formidlet obligatorisk oppmøte. NNPF refererer i sine medlemsblader og årsberetninger til en rekke samarbeid og dialoger med PHS. PHS betegner i dag, på sin side, disse dialogene som uformelle og på lavere organisatoriske nivå, og avviser at det har vært samarbeid eller avtaler med foreningen. Etter utvalgets vurdering kan uformelle dialoger gjøre det vanskelig å kontrollere og følge med på en privat forenings innflytelse over undervisningen på narkotikafeltet for politistudenter. I sin markedsføring av egne produkter og tjenester refererer NNPF til PHS, også i foreningens omtale av egne kurs i «Tegn og symptomer», og inntrykket er dermed at foreningen «låner» legitimitet fra PHS. Det problematiske ved dette, altså en potensiell uklar grense mellom foreningen og politiet, forsterkes gjennom NNPFs bruk av «politi» i foreningsnavnet.
I kapittel 7, Politiets pengeoverføringer til NNPF, besvarer utvalget spørsmålet om hvorvidt POD og politiet har opptrådt ryddig og korrekt når det gjelder bevilgninger og pengestøtte til NNPF. Kapitlet gir en gjennomgang av regler for hva som er en ryddig og korrekt måte å forvalte offentlige midler på. Deretter gjennomgås pengeoverføringer som rent faktisk har funnet sted, før det deretter foretas en vurdering. Utgangspunktet for vurderingen er om pengeoverføringene har skjedd i tråd med regler og retningslinjer for økonomiforvaltning i staten. Kapitlet viser at Justisdepartementet og POD i en årrekke har støttet gjennomføringen av NNPFs utdanningskonferanse med politiets egne driftsmidler. Pengestøtten har vært begrunnet i utdanningskonferansens bidrag som kompetansehevende tiltak for politiansatte, og NNPFs rolle som fagorganisasjon i politiet. Pengestøtten har vært avgrenset mot driftsstøtte til foreningen. Etter utvalgets syn har politiets finansiering av NNPF ikke skjedd etter tilstrekkelig reflektert saksbehandling.
Etter utvalgets syn burde NNPFs rolle som uavhengig, ruspolitisk organisasjon påkalt en større grad av refleksjon rundt det problematiske ved å overføre driftsmidler direkte til foreningen, uten å sikre en åpen søknadsprosess. Foreningens ruspolitiske rolle har betydning for publikums tillit til at statens penger forvaltes objektivt og rettferdig. Utvalget anser at den økonomiske støtten utfordrer kravet om å sikre faglig og objektiv tjenesteutøvelse.
I kapittel 8, Rusforebyggende arbeid: politiet og NNPF, vurderer utvalget hvorvidt politiet og politiansatte i NNPF i dialoger og samarbeid med ulike samfunnsaktører, har vært tilstrekkelig klare på at de representerer en privat organisasjon og ikke politiet. Dette gjøres ved å ta utgangspunkt i NNPFs rusforebyggende prosjekt «Bry Deg – si nei til narkotika». Gjennom prosjektet har NNPF drevet et aktivt og utadrettet forebyggingsarbeid rettet mot sivilsamfunnet, ofte i samarbeid med politiet. Det at politiet og politiansatte NNPF-medlemmer deltar samtidig, på samme arena og i samme hensikt, medfører utydelige roller og dermed forvekslingsfare. Enkelte forhold ved prosjektet er problematiske i seg selv. Dette gjelder fremvisning av beslag og tilfeller der politiuniform eller politisymboler har blitt brukt. Videre er utforming av plaketter med påbud og forbud til bruk på skjenkesteder, som formaliserer samarbeid mellom politiansatte i foreningen og ulike samfunnsaktører, egnet til å skape uklarhet om hvem som utøver myndighet – NNPF eller politiet. Samlet sett er det utvalgets oppfatning at «Bry Deg»-prosjektet har gjort det vanskelig å skille foreningens virksomhet fra politiets virksomhet når det gjelder forebygging av narkotikakriminalitet. Skillet mellom NNPF og politiet i konkrete sammenhenger har blitt utydeliggjort særlig på grunn av de politifaglige trekkene ved kampanjen, og henvisninger til politierfaring og politikunnskap.
Kapittel 9, God rolleforståelse?, reiser spørsmålet om hva de foregående kapitlene forteller om forholdet mellom politiet og NNPF på et overordnet nivå. Utvalget konkluderer med at NNPF har spilt en viktig rolle for politiet som fagorganisasjon på narkotikafeltet. I tillegg er NNPF en privat forening med et klart narkotikapolitisk syn. Forebyggingsarbeidet som gjøres av politiansatte i NNPF ligner på politiets eget rusforebyggende arbeid. Forholdet mellom politiet og foreningen har vært tett, og NNPF har drevet kompetanseheving av politiet, narkotikaforebygging og politisk virksomhet i én og samme forening. Dette har skjedd med politiets aksept, oppmuntring og økonomiske støtte. Dobbeltheten har også ligget til grunn for det offentliges støtte av NNPF, der foreningen har fått støtte både som fagorganisasjon og narkotikapolitisk forening. Utvalget vurderer foreningens navn som en kilde til rolleuklarhet i seg selv, og at navnet er en medvirkende årsak til at utydelighet oppstår i flere konkrete sammenhenger.
Politiet har i stor grad overlatt ansvaret for gjennomføring og organisering av opplæringen på doping- og narkotikafeltet til en privat forening. Gjennom utdanningskonferansen har NNPF tatt, og blitt tildelt, ansvar for en kompetanseutvikling av politiansatte som politiet burde gjort selv. Foreningens rolle i det såkalte Dopingprosjektet beskrives som et eksempel på tjenesteutsetting av sentral polisiær virksomhet. Det er problematisk at private aktører får stor innflytelse over kompetanseheving og opplæring av voldsmonopolet. Kapittel 9 redegjør for flere risikofaktorer ved dette, for eksempel at foreningens ruspolitiske syn kan ha formet politiets kultur og praksis på narkotikafeltet. Det blir et demokratisk problem, og et rettssikkerhetsproblem, når politipraksis og politipolitikk utvikles av ildsjeler i en privat forening, framfor å forankres og styres av ansvarlig politiledelse sentralt og lokalt.
Utvalget beskriver et tett og langvarig samspill mellom politiet og NNPF, og konkluderer med at politiet ikke har tatt tilstrekkelig ansvar for en praksis som har gitt grobunn for både potensiell og faktisk rolleblanding. Utvalget reiser avslutningsvis i kapittelet spørsmål om hva som har muliggjort denne utviklingen: Hvorfor har ikke politiledelsen utøvd tilstrekkelig kontroll som kunne hindret rolleblandingen, herunder sikret etterlevelsen av grunnleggende politinormer? Den samfunnsmessige konteksten, det særegne ved forebyggingsfeltet og den ruspolitiske brytningstiden som Norge befinner seg i, beskrives som en mulig forklaring på politiledelsens manglende kritiske refleksjon rundt foreningens rolle. Utvalget slår fast at som privat forening, kan ikke de politiansatte medlemmene i NNPF holdes ansvarlig slik politiet skal holdes ansvarlig. Politiet kan og skal holdes ansvarlig for hvordan alle sider ved rollen som voldsmonopol og døråpner til straffeapparatet håndteres.
Kapittel 10, Utvalgets anbefalinger, tar utgangspunkt i at mandatet ber utvalget å komme med «anbefalinger til tiltak for å rette opp eventuelt kritikkverdige forhold og for å unngå dette for fremtiden.» Utvalget har vært opptatt av at uheldig praksis kan ha sammensatte årsaker, og for eksempel skyldes et samvirke av den ledelse, opplæring, kontroll og grad av oppmerksomhet som har vært viet de fenomener som utvalget har beskrevet og vurdert. Etter utvalgets syn er det ikke mangel på regler og normer som har medført de uheldige virkningene som er beskrevet i rapporten, men mangel på etterlevelse av disse. Etterlevelse er et ansvar som påhviler både den enkelte politiansatte og ledere på ulike nivåer. Utvalget har til dels behandlet det som kan hevdes å være «enkelttilfeller» av rolleblanding. Etter utvalgets syn foreligger det imidlertid også systemiske sammenhenger ut over dette, som gir grunnlag for mer generelle anbefalinger. Utvalget retter oppmerksomheten mot følgende problem: Når politiansatte som er medlemmer av NNPF bruker sine politierfaringer i kommunikasjon med offentligheten, vil forvekslingsfaren alltid være til stede, fordi informasjon og synspunkter lett kan oppfattes som politiets syn og ikke bare synet til et foreningsmedlem – selv om foreningsmedlemmet er iført NNPFs T-skjorte.
Utvalget kommer med anbefalinger på følgende områder: Ledelse og internkontroll, ytringsklima, opplæring og medlemskap i foreninger, opplæring og kunnskapsbygging, formidling av erfaringsbasert kunnskap, økonomi, tilskudd mv., om bruk av «politi» i foreningers navn og om forebygging og vitenskapelig kunnskap. Utvalget anbefaler blant annet at det bør vurderes om ansvaret for opplæring av politiet bør inntas som en av politiets oppgaver i politilovens § 2. Etter utvalgets syn bør utdanning, etter- og videreutdanning av politiets tjenestepersoner være en kjerneoppgave for politiet selv, siden det handler om opplæring for utøvelse av statens voldsmonopol; en opplæring i polisiær virksomhet for de som vokter en inngangsport til straffeapparatet. Utvalget anbefaler også at politiet må basere informasjon og virksomhet på det som til enhver tid anses som vitenskapelig kunnskap, og at det må forskes mer på politiets forebyggende virksomhet.