4 Hva er god rolleforståelse for politiet?

4.1 Innledning

Utvalget skal vurdere om ansatte i politiet har utvist «god rolleforståelse»i dialogen med aktører som har hatt kontakt med NNPF. I den sammenheng blir det viktig å tydeliggjøre hvilke forventninger samfunnet har til hvordan politiet skal utøve sin rolle, det vil si hvilke normer og verdier som skal være styrende for politirollen. Normene for politiets opptreden er forankret i grunnleggende demokrati- og rettstatsverdier. En politirolle utøvd i samsvar med disse verdiene, ivaretar en legitimitet og en tillit til politiet i befolkningen, noe som også er en forutsetning for et velfungerende politi. Fremfor alt skal normene ivareta den enkelte borgers rettssikkerhet i møte med politiet. Det er altså tilliten og legitimiteten til politiet, samt borgernes rettsikkerhet, som står på spill dersom politiet bryter normer for egen rolleutøvelse.

Hovedformålet med dette kapitlet er å gi en presentasjon av slike normer for politiets opptreden, som sentrale hensyn for vurderingen av politiets rolleforståelse. Den følgende redegjørelsen starter med politiets samfunnsrolle. I 4.2.1 redegjør vi for politiets formål og oppgaver før vi i 4.2.2 går nærmere inn på politiledelse – styring og ansvar.I delkapittel 4.3 behandler vi lojalitetsplikten og normer for politiansattes opptreden, og ser nærmere påkravene til tydelighet, respekt, faglighet og habilitet. Avslutningsvis, i delkapittel 4.4, rettes søkelyset mot konsekvensen av dårlig rolleforståelse – betydningen for tillit og legitimitet.

4.2 Politiets samfunnsrolle

4.2.1 Politiets formål og oppgaver

Normene for politiets opptreden må sees i lys av politiets overordnede samfunnsrolle. Den moderne politirollen befinner seg i skjæringspunktet mellom to ulike måter å utøve makt på, den demokratiske og den rettsstatlige. Spenningen mellom den demokratiske maktutøvelse og dens konstitusjonelle binding, er av historikere og jurister blitt begrepsfestet som en spenning mellom to ulike rettslige paradigmer, styringsjuss versus rettighetsjuss (NOU 2017: 9, s. 41). Med opphav i folkesuverenitetsprinsippet, ser styringsjussen retten som et redskap for den utøvende og lovgivende makt. Rettighetsjussen ser derimot retten som et redskap for å sikre borgernes personlige integritet og frihet, ved hjelp av rettigheter som statsmakten ikke kan gripe inn i uten å ha svært gode grunner. Begge paradigmer har som felles premiss at maktutøvelse skal bygge på respekt for grunnleggende menneskerettigheter, demokratiske prinsipper og rettsstatsverdier, men kriteriene for å vurdere for eksempel betydningen av individuelle rettigheter, kan være ganske ulike sett fra henholdsvis et rettsstatsperspektiv og et demokratiperspektiv.

Spenningsforholdet mellom styringsjussen og rettighetsjussen har gitt grunnlag for ulike sett med verdier og hensyn som er sentrale for politiet, de som hovedsakelig er begrunnet i demokratihensyn, og de som er begrunnet i hensynet til individets integritet. Den tradisjonelle rettstatstankegangen bygger på en legalistisk tenkemåte, rettighetsorientering og vektlegging av generelle regler. Ut fra et rettstatsideal skal politiets maktutøvelse være regelstyrt, men den legger også vekt på det å følge tjenestevei, formell hierarkisk autoritet, lojalitet overfor nærmeste overordnete, kommandolinjer og tjenestedisiplin. Dette for å sikre likebehandling i enkeltsaker, forutsigbarhet, upartiskhet og likhet for loven. Ut fra folkesuverenitetsprinsippet avgir folket suverenitet til Stortinget som så delegerer myndighet videre til den utøvende makt/regjeringen. Politiet er del av den utøvende makts forvaltningsapparat, og som forvaltningsorgan må politiet leve opp til normer for forvaltningens samfunnsrolle (Ellefsen, 2022, s. 45–47). Forvaltningen er det apparat den utøvende makt/regjeringen har til å forberede og iverksette saker.

Knut Dahl Jacobsen har ut fra dette perspektivet utpekt tre normer som sentrale for statsforvaltningen, nemlig lojalitet, politisk nøytralitet og faglig uavhengighet (Dahl Jacobsen, 1960). Forventingene til ansatte i politiet, i Politidirektoratet (POD) og i Justisdepartementet, er derfor preget av at ulike sett med verdier må balanseres mot hverandre (Christensen et al., 2021, s. 117). God rolleforståelse innebærer dermed en forventning til at den ansatte i sitt daglige arbeid balanserer mellom ulike hensyn. En løpende balansering av ulike sett med verdier er i hovedsak et gode og kjennemerke på en moderne og tillitsvekkende statsforvaltning og dermed politiforvaltning (Dahl Jacobsen, 1960; Seiersted, 2022). For politiområdets vedkommende betyr dette at slike spenninger er et systemtrekk, og at den enkelte ansatte må balansere ulike og ofte komplekse rolleelementer.

Når det gjelder politiets mer konkrete formål i samfunnet, fremgår det av politiloven (1995) at institusjonens «ansvar og mål» er

gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet [å] være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig (politiloven § 1, annet ledd).

Blant politiets oppgaver viser politiloven til det å «forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet», jf. § 2 nr. 2; å «avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold i samsvar med regler gitt i eller i medhold av lov», jf. § 2 nr. 3; å «yte borgerne hjelp og tjenester i faresituasjoner […]» jf. § 2 nr. 4, og å «samarbeide med andre myndigheter og organisasjoner tillagt oppgaver som berører politiets virkefelt så langt regler gitt i eller i medhold av lov ikke er til hinder for dette» jf. § 2 nr. 6.

Politiets virksomhet utøves på samfunnets vegne, og det er samfunnets behov for orden, sikkerhet og forutsigbarhet som ligger til grunn for myndigheten politiet har fått til å gjøre inngrep i borgernes rettigheter og interesser. Samtidig er det borgerne som utgjør objektet for den politimessige reguleringen og kontrollen. Ragnar L. Auglend (2016) har betegnet dette forholdet mellom politiets kontrollvirksomhet for og av befolkningen, som politivirksomhetens «dobbeltsidighet». Han viser til at politiets arbeid med å ivareta borgernes rettsikkerhet må foregå innenfor gitte rammer, og i kontrollerte former, slik at borgernes rettsvern ikke krenkes (s. 39–40).

Selv om politiet som statlig forvaltningsorgan er underlagt de normer og tillitshensyn som gjelder statstjenesten generelt, skiller politiet seg ut fra andre forvaltningsorgan da personer med politimyndighet har en rett til å gjøre inngrep i borgernes frihet og personlige integritet som andre yrkesgrupper normalt ikke har.61 I Politidirektoratets (PODs) Etiske retningslinjer for politiet (2018 A), fremheves nettopp at rollen som «samfunnets sivile maktapparat» gjør det «spesielt viktig for medarbeidere i politiet å ha et bevisst forhold til etikk, og hva som er god moral og hvordan man bør handle» (s. 2).

4.2.2 Politiledelse – styring og ansvar

Fire helt sentrale demokratiske verdier legger føringer på hvordan offentlige organisasjoner bør fungere. For det første tilsier hensynet til borgernes personlige frihet og myndighetenes ansvar at offentlige organisasjoner, slik som politiet, har mekanismer som hindrer overtredelse av grensene for personlig frihet og ansvar. Dette innebærer at det er et betydelig omfang av regler og lover som begrenser politiets virkeområde og myndighet (March & Olsen, 1995; Jacobsen, 2019, s. 15–16). Videre tilsier hensynet til politisk likhet at politiet bør ha strukturer der ulike interesser systematisk sikres direkte innflytelse, der ansattes verdier må være brukerorienterte, og der det er store muligheter for direkte innbyggerdeltakelse. Offentlige organisasjoner skal videre arbeide aktivt for at underrepresenterte grupper blir trukket inn i beslutningsprosesser (Jacobsen, 2019, s. 16). Hensynet til deliberasjon tilsier at politiledelsen har et spesielt ansvar for at alle synspunkter kommer frem, at de blir tatt opp til vurdering og blir til gjenstand for offentlig debatt. Offentlige organisasjoner, som politiet, har et spesielt ansvar for å sikre meningsbryting og diskurs, og bør ha arenaer som legger til rette for dette (Jacobsen, 2019, s. 16). Hensynet til forutsigbarhet og stabilitet tilsier at politiet anvender allment aksepterte prosedyrer for å komme frem til sine vedtak. Dermed blir det helt sentralt å lage gode regler, rutiner og prosedyrer, samt å sørge for at disse er åpne for innsyn. Offentlige organisasjoner bør derfor være mer lov- og regelstyrte, legge mer vekt på å få frem stemmer og interesser som ikke vanligvis blir hørt, samt ha en stor grad av åpenhet for innsyn og ekstern kontroll (Jacobsen, 2019 s. 16).

For at politiet skal kunne trygge borgernes rettssikkerhet, trygghet og velferd, styres politietgjennom en rekke ulike virkemidler; juridiske (lovgivning, forskrifter, instrukser), administrative (rapporteringskrav, tilsyn, retningslinjer), organisatoriske (oppgavefordeling, organisering), økonomiske (budsjetter) og faglige (yrkesetikk, retningslinjer). Styring i denne sammenheng innebærer at det stilles krav og settes rammer for de beslutninger som treffes, og som politiet og politiansatte må ta hensyn til.

Rettslige virkemidler for å styre politiet er først og fremst lovgivning, herunder forskrifter gitt med hjemmel i lov. Lover vedtatt av Stortinget er juridisk bindende, i motsetning til for eksempel rundskriv og veiledninger fastsatt av departementer og administrative organer, eller profesjonsnormer vedtatt av yrkesorganisasjoner. Lover har legitimitet i kraft av at de er vedtatt av folkevalgte organer i tråd med demokratiske prinsipper nedfelt i Grunnloven. I demokratiske rettsstater som den norske, er lovgivning overordnet de andre styringsmidlene, både de økonomiske, administrative, organisatoriske og faglige. Dette betyr at verken departementer, fagorganisasjoner, politiansatte eller andre aktører kan treffe beslutninger i strid med lovgivningen. Også administrative og yrkesetiske regler kan ha betydning som rettskilder, men de er ikke juridisk bindende på samme måte.

Det forvaltningsrettslige legalitetsprinsippet er et grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp som innebærer at statlige inngrep i borgernes rettsstilling krever hjemmel i lov. Formålet er å verne mot vilkårlig og uforutsigbar maktbruk fra staten, ved å sikre borgerne anledning til å gjøre seg kjent med loven, og dermed forutse sin rettsstilling. I 2014 ble legalitetsprinsippet kodifisert i Grunnlovens § 113, som slår fast at «Myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov».

Som generelt forvaltningsrettslig prinsipp, gjelder legalitetsprinsippet politiets virksomhet i sin helhet. Det er imidlertid ikke alle handlinger politiansatte utfører som kvalifiserer som «inngrep», i legalitetsprinsippets forstand. Gjennom sin «forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet» jf. politiloven § 1, annet ledd, har politiet en rekke oppgaver. Herunder skal politiet «avdekke og stanse kriminell virksomhet og forfølge straffbare forhold» jf. politiloven § 2 nr. 3, jf. straffeprosessloven (1981), og «forebygge kriminalitet og andre krenkelser av den offentlige orden og sikkerhet» jf. politiloven § 2 nr. 2. Oppgavene knyttet til å avdekke og forfølge straffbare forhold kan omtales som politiets straffeprosessuelle virksomhet, mens oppgavene som gjelder forebygging og opprettholdelse av ro og orden, kan omtales som politiets funksjon som ordensmyndighet.

Politiets straffeprosessuelle handlinger, det vil si etterforskning og påtale, kan innebære inngrep i enkeltpersoners rettsstilling. Også handlinger i kraft av rollen som ordensmakt kan innebære inngrep i borgernes rettsstilling, da dette omfatter blant annet å

regulere ferdselen, forby opphold i bestemte områder, visitere person eller kjøretøy, uskadeliggjøre eller ta farlige gjenstander i forvaring, avvise, bortvise, fjerne eller anholde personer, påby virksomhet stanset eller endret, ta seg inn på privat eiendom eller område eller påby områder evakuert, jf. politiloven § 7,

samt å foreta innbringelse og arrest etter §§ 8 og 9.

Hva angår politiets forebyggende virksomhet, som dessuten er etatens hovedstrategi (POD, 2020), hefter det uklarheter når det gjelder grensene for forebyggingens tillatte formål og virkemidler. Det er blant annet viktig å stille spørsmål ved når og om et forebyggende tiltak kan regnes som «inngrep» i legalitetsprinsippets forstand.

I tillegg til det internrettslige legalitetsprinsippet, danner menneskerettighetene viktige rammer for politiets virksomhet. Både Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og Grunnloven gir borgerne prosessuelle rettigheter som skal sikre at eksempelvis arrestasjon og ransakelse ikke skjer uten tilstrekkelig grunn, og at slike inngrep er forholdsmessige og kan overprøves. Også det menneskerettslige vernet av privatlivets fred kan ha betydning. Vernet av privatlivets fred kan ha særlig betydning ved forebyggende tiltak som fremtrer som inngripende for den som utsettes for dette. Dersom et tiltak anses som et inngrep i privatlivets fred, må det både ha hjemmel i lov og være forholdsmessig i det enkelte tilfelle. Et element i vurderingen av om et inngrep er forholdsmessig er om det er effektivt. Dette er temaer som har blitt problematisert ved for eksempel ruskontrakter som innebærer plikt til å avgi urinprøve, og kontrolltiltak ved legemiddelassistert rehabilitering (Norges institusjon for menneskerettigheter, 2022, s. 85).

I tillegg til de rettslige virkemidlene, styres politiets virksomhet gjennom både økonomiske, administrative og organisatoriske virkemidler. Måten myndighetene velger å organisere politiet på er vesentlig for politiets virksomhet. Organisatorisk styring innbefatter sammenslåing, funksjonsdeling og andre tiltak rettet mot organisering av aktivitet. Et eksempel er politireformen som trådte i kraft 1. januar 2016, der antall politidistrikt i Norge ble redusert fra 27 til 12. Disse distriktene er igjen inndelt i geografiske og funksjonelle driftsenheter (Meld. St. 29 (2019–2020), s. 24). Hensikten med slike endringer i oppgave- og ansvarsfordeling er å styre politiets virksomhet i ønsket retning. Fra og med år 2001 er det POD, underlagt Justis- og beredskapsdepartementet, som leder politiet, og som har ansvar for å sikre at politiets oppgaver gjennomføres på en god måte. Der Justisdepartementet fastsetter mål, strategier og rammer for arbeidet til politietaten, har POD ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling i etaten.62 I statsbudsjettet for 2010- 2011 er det vist til at direktoratet blant annet skal «utvikle gode styringsformer for alle ledd i etaten, og sikre høy kompetanse innenfor det politifaglige området.» (Prop. 1 S (2010-2011), kap. 440). I statsbudsjettet for 2021–2022 er det fremhevet at politiets oppgaveløsning skjer

i eit samvirke med andre statlege og private aktørar, med kommunale etatar og med det sivile samfunnet og gjennom internasjonalt samarbeid, der dei ulike aktørane har utfyllande kompetanse, ressursar og verkemiddel (Prop. 1 S (2021-2022), kap. 440).

PODs ansvar for styring i etaten er avgrenset mot Riksadvokatens overordnede ansvar for faglig ledelse av straffesaksbehandlingen i påtalemyndigheten, og i politiet. Nærmere bestemt omfatter Riksadvokatens fagledelse et særlig ansvar for å stille krav til og sørge for at kvaliteten på straffesaksbehandlingen holder et høyt nivå (Prop. 1 S (2021–2022), kap. 445).

Etiske retningslinjer for statstjenesten (2017) fremhever den sentrale politiledelsens ansvar for å sikre en god gjennomføring av politiets oppgaver

Topplederne i departementene og underliggende virksomheter har et særlig ansvar for oppfølging av retningslinjer. For det første fordi lederne gjennom ord, handlinger og lederadferd har stor innflytelse på kulturen og normene for adferd i organisasjonen. For det andre fordi topplederne selv kan bli satt i situasjoner hvor valg og beslutninger krever etisk refleksjon og klokskap. For det tredje fordi det er toppledernes ansvar å sørge for at hele organisasjonen er seg bevisst de etiske kravene som stilles i virksomheten, og at det umiddelbart blir tatt opp i organisasjonen dersom det skjer brudd på lover og regler eller det utvikler seg en uheldig kultur (Kommunal- og moderniseringsdepartementet 2017, forord).

I tillegg viser retningslinjene til ansvaret som påligger den enkelte ansatte

Den enkelte ansatte plikter å gjøre seg kjent med de bestemmelser og instrukser som til enhver tid gjelder for vedkommendes stilling, og har et personlig ansvar for å følge retningslinjene på beste måte» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, forord).

I NOU 2009: 12 Et ansvarlig politi, fremheves at «[p]olitiet skal stå til ansvar både som organisasjon og som enkeltansatte», med henvisning til meningsinnholdet i den engelske termen «police accountability» (NOU 2009: 12, s. 30). En allmenn forståelse av begrepet «ansvarlighet» handler om å overholde de normer og regler som gjelder for en konkret eller generell situasjon. Ansvarlighet handler dermed i neste omgang også om kontroll, og om muligheten for å sikre at slike normer og regler overholdes.

Det kan skilles mellom tre faser i ansvarliggjøring (Christensen et al., 2021). For det første må aktøren informere om sine handlinger, for det andre må denne informasjonen diskuteres og debatteres, og for det tredje må det følges opp gjennom sanksjoner dersom handlingene ikke er akseptable. Dette innebærer at politiet skal holdes ansvarlige for de tjenester som politiet skal levere, men også at det forventes at individuelle politiansatte skal holdes ansvarlig for sine handlinger. Hovedansvaret for dette ligger hos politiet selv, som ifølge Et ansvarlig politi, forplikter seg overfor samfunnet til å representere profesjonell selvregulering i samsvar med retningslinjer som klargjør politiets samfunnsmandat (NOU 2009: 12, s. 30–31). System- og individnivå henger imidlertid nøye sammen. Dersom det avdekkes systematiske feil på ansattnivå, det vil si at man ser et mønster og ikke bare enkelthendelser, er det grunn til å tro at noe har sviktet på system- eller ledelsesnivå. Av dette følger det at politiledelsen må sikre at politiet ute i samfunnet er bevisst sin rolle; dersom feil gjøres på individnivå, kan dette altså henge sammen med feil begått på et overordnet nivå.

Samfunnet er villig til å gi enkelte profesjoner et større handlingsrom i sin yrkesutøvelse enn andre, også når det gjelder utøving av makt (Egge et al., 2012). Politiet står her i en særstilling, og det at politiet er gitt stor makt, handler også om at de er gitt et stort rom for å utøve skjønn. Politirolleutvalgets ti grunnprinsipper for norsk politi fremhever at politiet skal være underlagt effektiv kontroll fra samfunnets side, som ett av ti sentrale prinsipper for politiet rolle i samfunnet (NOU 1981:35).63 Prinsippet om ansvarlighet handler her om at politiet må holdes ansvarlig for skjønnsutøvelsen. Ansvarlighet gjelder både den enkelte politiansatte og politiorganisasjonen som helhet, og må ivaretas gjennom ulike mekanismer som involverer både rettsvesenet, den utøvende makten og publikum.

Det er et særtrekk ved politiyrket at den enkelte politibetjent, innenfor de rammer som lovgivningen setter, må utvise skjønn i en rekke situasjoner (Rønning, 2017, s. 18).64 Det er ulike hensyn som anses saklige og relevante å vektlegge i utøvelsen av skjønnet. Politiske hensyn faller utenfor det som er tillatt å tillegge vekt. Når det gjelder politiets forebyggende virksomhet, utgjør denne en sentral oppgave og dessuten politiets primærstrategi; her anses skjønnsrommet spesielt stort. Dette handler om at forebygging ikke er like regulert som for eksempel politiets etterforskning. Hild Rønning (2017) skriver følgende om rettslige rammer for politiets skjønnsutøvelse

Politiet kan gripe inn med en rekke midler, for blant annet å forebygge ordensforstyrrelser, farlige situasjoner og lovbrudd, jf. politiloven § 7, 1.ledd jf. 2.ledd. (…) Å forebygge at nye situasjoner oppstår som nødvendiggjør politiets inngripen, er en sentral oppgave for politiet, og av sentral relevans ved vurderingen av hva tjenestehandlingen tillater av skjerming. Vektlegging av forebygging anses derfor som saklig (s. 170–171).

Åpenhet om politiets arbeidsmetoder er en forutsetning for at politiet skal kunne holdes ansvarlig. I Etiske retningslinjer for statstjenesten, står følgende om åpenhet

Statsforvaltningen må utvise åpenhet så vel utad mot innbyggerne som innad i egen virksomhet og mellom de forskjellige forvaltningsgrener. Dette er en nødvendig forutsetning for allmennhetens tillit til statstjenesten, og motvirker klanderverdig atferd og ukultur (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3).

Ved at allmennheten får innsyn i politiets arbeidsmåter blir politiet altså underlagt et eksternt blikk og dermed en ekstern kontroll. På denne måten bidrar åpenhet til å sannsynliggjøre at politirollen utøves på en god og rettmessig måte, samt at politiet holdes ansvarlig for sine handlinger.

Et annet sentralt spørsmål er hva man er ansvarlig for. Her skilles det gjerne mellom å være ansvarlig for å følge gjeldende regler, fremgangsmåter og prosedyrer, altså prosessuelle trekk; ansvar for budsjett og pengestrømmer, og ansvar for resultater. Helt sentralt er det at kontroll må foreligge som en mulighet.

Når det gjelder strategier for å styrke politiets ansvar, har det tradisjonelt vært argumentert for to ulike og konkurrerende kontrollmekanismer, der Et ansvarlig politi beskriver hvordan den ene retningen «legger vekt på intern kontroll gjennom for eksempel ledelse, veiledning og disiplinærreaksjoner», og den andre på «eksterne kontrollmekanismer, for eksempel i form av uavhengige etterforskningsorganer og domstolskontroll av politiet» (NOU 2009: 12, s. 30). Videre vises det til at i stedet for å se på disse som konkurrerende alternativer, er det et samspill mellom begge disse formene for kontroll som preger det nye perspektivet på hvordan politiet bør kontrolleres og utvikles (NOU 2009: 12, s. 30–31). Kontrollmuligheter er med andre ord et viktig premiss for ansvarliggjøring, og for et ansvarlig politi. Dette gjelder både på system- og individnivå. At politiet kontrolleres og holdes ansvarlig kan også kobles direkte til befolkningens tillit til politiet, særlig i lys av politiets særegne rolle som statens voldsmonopol. Et ansvarlig politi beskriver også hvordan forskningen levner liten tvil om at den viktigste kontrollen gjøres av politiet selv, begrunnet særlig i det at politiet forventes «å profesjonelt vurdere skjønnsutøvelsens kvalitet i det publikumsnære politiarbeidet og sørge for at oppgaveutførelsen gjøres i overensstemmelse med vedtatte regler og demokratiske prinsipper» (NOU 2009: 12, s. 30–31).65 Det fremstår i alle tilfeller klart at dersom politiets skjønn og kontrollvirksomhet utøves på en måte som oppleves som urettferdig, truer det tilliten til politiet.

4.3 Lojalitetsplikten og normer for politiansattes opptreden

4.3.1 Innledning

Over har vi sett på politiets formål i samfunnet, og politiledelsens ansvar for en forsvarlig og rettmessig gjennomføring av politiets oppgaver. Som det fremgår der, forutsetter et velfungerende politi at også den enkelte politiansatte gjennomfører sitt daglige virke på en forsvarlig og rettmessig måte, og det er politiledelsens ansvar å sikre etisk bevisste ansatte. Gjennom arbeidsavtalen mellom politiet og den enkelte politiansatt etableres en gjensidig, arbeidsrettslig lojalitetsplikt, der den ansattes plikt går ut på å opptre i samsvar med politivirksomhetens interesser. Som det fremgår av Etiske retningslinjer for statstjenesten innebærer dette blant annet at statsansatte plikter å «følge de rettslige regler og etiske retningslinjer som gjelder for virksomheten» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 2.1). Hva gjelder slike etiske retningslinjer omfatter dette allerede nevnte Etiske retningslinjer for statstjenesten, supplert av Etiske retningslinjer for politiet. De krav som fremgår av retningslinjene anses som nyttige kriterier for vurderingen av politiansattes rolleforståelse. De er ment å fungere som overordnete rettesnorer for å øke etisk bevissthet i statstjenesten, og å bidra til at tjenesteutøvelsen har en etisk kvalitet som gjør at innbyggerne har tillit til statstjenesten.66

I det følgende gjøres det nærmere rede for politiets lojalitetsplikt, og de krav til politiansattes opptreden som følger av denne plikten.

4.3.2 Overordnet om lojalitetsplikten

Lojalitet er en allmenngyldig etisk verdi (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, forord). I alminnelig forstand handler lojalitet om å yte troskap til noe, det være seg lov og samfunnsorden, eller en person, sak, institusjon, parti eller gruppe (Nilstun, 2021). I offentlig forvaltning handler lojalitet om at man skal følge opp det som er bestemt av den eller dem som har fullmakt til å fatte beslutninger (Lie, 2022).

Retningslinjene for statstjenesten viser til en «gjensidig lojalitetsplikt mellom arbeidstaker og virksomheten»,der arbeidstakerens lojalitetsplikt går ut på at vedkommende «må opptre i samsvar med virksomhetens interesser», mens arbeidsgiver på sin side skal sikre at «arbeidstakers interesser blir ivaretatt så langt det er mulig» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3).

For ansatte i politiet er det politietaten som utgjør «virksomheten» de ansatte skal opptre i samsvar med interessene til. Men i motsetning til arbeidsforhold av privat karakter, plasseres ansatte i politiet ikke bare i et tjenesteforhold til politietaten som arbeidsgiver, men også til staten generelt, og – fordi vi lever i et folkestyre – til folket. I retningslinjene for statstjenesten er lojalitetsplikten til utøvere av offentlig myndighet begrunnet i nettopp «det demokratiske systems funksjon og legitimitet» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3). De etiske retningslinjene som gjelder for politiet representerer altså på én og samme tid både virksomhetens interesser og samfunnets interesser. I forordet til Etiske retningslinjer for statstjenesten heter det at retningslinjene har utspring i

allmenngyldige etiske verdier og normer, som for eksempel rettferdighet, lojalitet, ærlighet, pålitelighet, sannferdighet og at man skal behandle andre slik man selv ønsker å bli behandlet (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, forord).

Fordi retningslinjene har forankring i etikken og allmenngyldige verdier, er de gode uttrykk for samfunnets interesser og forventninger til politiet.

Politiansattes lojalitetsplikt overfor arbeidsgiver innebærer altså en plikt til å opptre i tråd med rettslige regler og etiske retningslinjer som gjelder for politiet. Politiledelsens lojalitetsplikt overfor statsledelsen og samfunnet for øvrig innebærer en plikt til å sikre, så godt det lar seg gjøre, at de ansatte opptrer i tråd med slike regler og retningslinjer. På bakgrunn av de regler og retningslinjer som gjelder for politiet, anses normene om tydelighet, faglighet, habilitet og respekt som særlig relevante for vår sak.

Fordi samfunnets forventninger til politiets opptreden endres over tid, må vurderingen av politiansattes rolleforståelse foretas etter normer som var gjeldendepå tiden for den konkrete opptredenen. Selv om normene om faglighet og lojaliteteksisterte for et gitt antall år siden, vil det konkrete innholdet i dem endre seg med samfunnsforholdene (Lie, 2022). Dessuten vil balanseforholdet mellom normene kunne ha endret seg over tid (Seiersted, 2022).

Normen må også ha vært gjeldende i den konkrete situasjonen opptredenen skjedde. I herværende sak er dette først og fremst et spørsmål om den aktuelle normen er begrenset til å gjelde i politiets formelle tjenesteutøvelse, eller om normen også får betydning for hva en politiansatt kan foreta seg på egen fritid.

4.3.3 Lojalitetpliktens krav til politiansattes opptreden – tydelighet, faglighet, habilitet og respekt

Tydelighet

Utvalget skal vurdere om politiansatte i NNPF har vært «tilstrekkelig klare» på at de representerer en privat organisasjon og ikke politiet. Vurderingen forutsetter en nærmere avklaring av hva det innebærer å være «tilstrekkelig klar».

Til forskjell fra normene om faglighet, habilitet og respekt, er ikke klarhet eller tydelighet oppstilt som eget hovedpunkt eller en selvstendig norm i retningslinjene som gjelder for politiansatte. Likevel finner utvalget grunnlag for å kunne operere med tydelighet som et generelt og selvstendig hensyn i denne rapporten, det vi omtaler som kravet om tydelighet, eller tydelighetskravet.

Under hovedpunktet om «integritet» i Etiske retningslinjer for politiet uttales det at «[d]et må ikke være tvil for andre om vi representerer politiet eller oss selv som privatpersoner», og videre at medarbeidere i politiet må «passe på at våre personlige synspunkter ikke blir oppfattet som politiets standpunkter» (POD, 2018 A, s. 5).

I politilovens bestemmelse om politiansattes adgang til å ha bierverv, uttales det at samtykke til bierverv ikke må gis «der det kan oppstå tvil om hvilken egenskap politimannen opptrer i», jf. § 22 andre ledd. I et utfyllende rundskriv fra POD (biervervsrundskrivet), er begrensningene i politiets biervervsmuligheter begrunnet blant annet i risikoen for «uakseptabel rolleblanding» (POD, 2008 A, punkt 2.4). Dette illustrerer at kravet om tydelighet har til formål å minimere risikoen for at den politiansatte blander rollene som polititjenesteperson og privatperson. På denne måten er kravet om å være tydelig på egen rolle forbundet med politiets plikt til å opptre objektivt (objektivitetsprinsippet), beskrevet i forarbeidene til politiinstruksen som at

offentlig myndighetsutøvelse» (…) ikke [skal] utføres etter myndighetsutøverens eget forgodtbefinnende eller til å fremme vedkommendes subjektive formål eller interesse (Auglend, 1988, s. 15).

Objektivitetsplikten innebærer altså at politiansatte ikke skal bruke offentlig myndighet til å fremme egeninteresser, noe som i politiinstruksen (1990) kommer til uttrykk som et forbud mot å «hevde politimyndighet i egne forhold» jf. § 53. Kravet om å skille tydelig mellom rollen som politi og privatperson skal bidra til å forhindre at dette skjer. På denne måten utfyller tydelighetskravet objektivitetsplikten ved å forhindre, ikke bare faktisk og intensjonell misbruk av politimyndighet, men også opptreden som kan gi grunnlag for tvil om hvem den politiansatte handler på vegne av. På denne måten deler kravet om tydelighet fellestrekk med habilitetskravet, da inhabilitet foreligger ved omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til en tjenesteutøvers upartiskhet, uavhengig av om vedkommende faktisk lar seg påvirke av private interesser ved behandlingen av en sak. På samme måte vil det forhold alene at et politiansatt medlem i NNPF ikke er tilstrekkelig klarpå egen rolle være problematisk, uavhengig av om vedkommende faktisk har til hensikt å oppnå private interesser ved å opptre med tilsynelatende politimyndighet.

I redegjørelsen for forholdet mellom lojalitetsplikten og ansattes ytringsfrihet i Etiske retningslinjer for statstjenesten, uttales det at ytringsfriheten bare gjelder for ytringer på egne vegne, og at arbeidsgivere har full frihet til å avgjøre hvem som kan uttale seg på virksomhetens vegne. Videre uttales det:

Der det er tvil om en arbeidstaker har fremsatt ytringer på egne eller arbeidsgivers vegne, er det avgjørende hvordan ytringen er egnet til å bli oppfattet. Her må det legges vekt på ytringens innhold, sammenhengen den inngår i, billedbruk eller andre forhold ved fremstillingen og hvordan den ansatte presenterer seg selv. Det vil ofte være en fordel om det fremgår klart at ytringen er fremsatt på egne vegne. Statens brevhode og logo skal aldri brukes i privat korrespondanse (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3) (utvalgets utheving).

Av dette følger at vurderingen av om en uttalelse skal anses fremsatt på vegne av politiet, eller den politiansatte som privatperson, beror på «hvordan ytringen er egnet til å bli oppfattet», som igjen beror på hva den politiansatte rent konkret har sagt, i hvilken sammenheng, samt «billedbruk» og hvordan den politiansatte «presenterer seg selv». Bruk av «statens brevhode og logo» – i vårt tilfelle politiets logo – er uttrykkelig fremhevet som noe som aldri må forekomme, da det gir inntrykk av at uttalelsen er fremsatt på myndighetenes vegne. Også i Etiske retningslinjer for politiet er det understreketat«privat bruk av politiets e-post, brevark eller uniform» kan medføre tvil om hvem en politiansatt opptrer på vegne av (POD 2018 A, s. 5).

I PODs biervervsrundskriv er det uttalt at det kan det oppstå tvil om tjenestepersonens rolle dersom vedkommende utøver et bierverv som kan «forveksles med utøvelse av politimyndighet». Som eksempel vises det til «virksomheter som utad har likhetstrekk med politiets virksomhet»,først og fremst vakt- og sikkerhetstjeneste (POD, 2008 A, punkt 2.4, andre avsnitt). Videre uttales det at tvil kan oppstå «når det er fare for at publikum ikke klarer å skjelne mellom tjenestemannen som sådan og som privatperson», noe som typisk vil være tilfelle ved «kurs-, foredrags-, eller instruksjonsvirksomhet på politifaglige områder», da det innebærer en «nærliggende fare for at publikum vil identifisere vedkommende som polititjenestemann slik at det som blir sagt anses som etatens offisielle uttalelser» (POD, 2008 A, punkt 2.4, tredje avsnitt).

Anvendt på vurderingen av hvorvidt politiansatte i NNPF har vært tilstrekkelig klare på at de opptrer på vegne av en privat organisasjon og ikke politiet, innebærer biervevrsregleverket og retningslinjene at svaret beror på en vurdering av hvordan de politiansattes opptreden er egnet til å bli oppfattet av andre. Dette beror igjen blant annet på hvordan de politiansatte presenterer seg selv når de opptrer på vegne av foreningen, herunder om de bruker politisymboler, om aktiviteten deres har likhetstrekk med politiets virksomhet, og/eller om de driver med virksomhet på politifaglige områder. Utvalgets hovedfokus ligger ikke på hvordan de politiansatte rent faktisk har blitt oppfattet i en konkret sammenheng, men hvordan de mer objektivt sett er egnet til å bli oppfattet. Informasjon om hvordan NNPF har blitt oppfattetutad, vil likevel kunne tjene som en klar indikasjon på om de politiansatte har vært tilstrekkelig klare på egen rolle.

Selv om behovet for tydelighet gjelder i alle sammenhenger, gjør det seg særlig gjeldende i forbindelse med NNPFs kontakt med samfunnsaktører utenfor justissektoren. Sammenlignet med ansatte i justissektoren vil nemlig samfunnsaktører som foreldregrupper og ansatte i skole, barnevern og privat næringsliv, ikke nødvendigvis ha de samme forutsetninger – med hensyn til kunnskap om politiets enheter og organisering – for å forstå NNPF-medlemmenes rolle, hvis denne ikke blir tydelig avklart.

Der mesteparten av normene for politiets opptreden gjelder for politiansattes opptreden når de er på jobb, er kravet om tydelighet først og fremst myntet på politiansattes opptreden på fritiden, da det er i forbindelse med opptreden på vegne av egne private interesser den politiansatte må være tydelig på at hen ikke handler med politimyndighet. Opptreden i regi av en frivillig organisasjon på det politifaglige område, slik som NNPF, vil i seg selv kunne innebære en viss forvekslingsfare og dermed kunne skjerpe dette kravet. Selv om kravet om tydelighet pålegger den enkelte polititjenesteperson en plikt til å opptre på en bestemt måte, det vil si ansvar på individnivå, er det politiledelsensansvar å gripe inn og å oppklare eventuelle misforståelser rundt politiansattes roller.

Objektivitet – faglig uavhengighet og habilitet

Objektivitet i ordets alminnelige betydning handler om å være saklig eller upartisk.67 Som norm for politiansattes opptreden ble objektivitet formalisert allerede i politiinstruksen av 1920 som i § 33 fastslo at politibetjenten «[i] sine forklaringer om tjenstlige meldinger må […] være til det ytterste sannferdig og upartisk» og i § 35 at «[p]olitimannen må ikke hevde politimyndighet i egne anliggender eller blande seg inn i andres private saker.»

I Auglends forarbeider til någjeldende politiinstruks (1990), introduserte han «objektivitetsprinsippet» blant det han omtalte som «alminnelige og grunnleggende prinsipper» ment som skranker for politiets bemyndigelse, beskrevet på følgende måte

Dette er et prinsipp som gjelder for all offentlig myndighetsutøvelse, og innebærer at denne skal være upartisk/nøytral og saklig. Tjenesten skal altså ikke utføres etter organets eller myndighetsutøverens eget forgodtbefinnende eller til å fremme vedkommendes subjektive formål eller interesser. Videre skal det ses bort fra utenforliggende hensyn (Auglend, 1988, s. 15).

Av denne beskrivelsen fremgår at politiansatte har en generell plikt til å utføre sin myndighetsutøvelse på en upartisk og saklig måte, og å se bort ifra egne interesser og andre utenforliggende hensyn. Kravet om objektivitet kommer til syne i politiloven der det er uttalt at politiet, i forbindelse med tjenesteutførelsen og inngrep overfor personer, skal opptre «saklig og upartisk […]» jf. § 6 tredje ledd, jf. paragrafens overskrift, samt av politiinstruksen som sier at politiansatte (med angitte unntak), «ikke [må] hevde politimyndighet i egne forhold […]», jf. § 5-3.

Normene om faglighet og habilitet, som gjelder for politiet, kan anses som to konkrete utslag av den alminnelige objektivtetsplikten, der faglighet viser til hva offentlige tjenestepersoner skal vektlegge for å være objektive, mens habilitet viser til hva som ikke kan vektlegges for å sikre en objektiv tjenesteutøvelse.

Faglighet handler om at statsansatte, herunder politiet, skal fatte sine beslutninger på faglige premisser og at usaklige hensyn holdes utenfor. Forventningen er at statsansatte skal legge fram sine vurderinger etter beste faglige skjønn, uansett hvor lite ønskelig dette måte være for den politiske ledelsen. Det er et hensyn som er forankret i troen på vitenskapelig basert kunnskap som verdi for statsstyret (Christensen et al., 2021, s. 15), men faglighet kan også innebære å ha god forståelse for hvordan norsk forvaltning er organisert, styrt og ledet, å ha kunnskap om virksomhetene og om den aktuelle sektoren (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2019; Lie, 2022).

I Etiske retningslinjer for statstjenesten er «Faglig uavhengighet og objektivitet» inntatt som et eget hovedpunkt (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 5), der faglig uavhengighet defineres som et prinsipp om at «statsansatte skal legge sine faglige kunnskaper og sitt faglige skjønn til grunn gjennom hele tjenesteutøvelsen» (punkt 5.1). I Etiske retningslinjer for politiet er det uttalt at «profesjonalitet og faglig skjønn (…) alltid [skal] ligge til grunn for politiets myndighetsutøvelse og tjenesteyting» (POD, 2018 A, s. 5). I relasjon til det generelle objektivitetsprinsippets krav om saklighet ser vi her at det å være saklig i stor grad betyr faglig. Til grunn for dette ligger sannferdighetog sannhetssøken som en mer grunnleggende og allmenngyldig etisk verdi (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, forord).

Prinsippet om faglig uavhengighet innebærer både en rett og en plikt for ansatte i politiet. Som plikt innebærer prinsippet et krav om å utføre tjenesteutøvelsen på bakgrunn av objektiv, faglig kunnskap; vi kan således snakke om et krav om faglighet. Kravet om faglighet oppfyller lojalitetsplikten da kravet om faglighet i tjenesteutførelsen vil være i tråd med politietatens-, samt statens og folkets interesser. Som rettighet kan prinsippet om faglig uavhengighet imidlertid stå i et spenningsforhold til lojalitetsplikten, da det medfører

en rett og plikt til å reise faglig begrunnete innvendinger eller motforestillinger til politiske og administrative overordnetes synspunkter og til etablert praksis, der det måtte være nødvendig (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 5.1).

Tross retten til å reise faglige innvendinger mot egen ledelse, presiseres det i retningslinjene at de statsansatte skal kunne arbeide under skiftende politiske regimer, og at faglig uavhengighet

[ikke] innebærer (…) noen rett til å ignorere standpunkter, beslutninger, praksis mv. som (…) ledelsen fastholder etter at den underordnete har gitt uttrykk for sine betenkeligheter, med mindre det skulle dreie seg om ulovlige eller uetiske beslutninger mv. (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 5.1).68

Kravet om faglighet medfører altså at politiansatte bør etterstrebe å formidle informasjon som er saklig og faglig og har vitenskapelig forankring. Kravet er imidlertid myntet på politiansattes ytringer og opptreden når de er på jobb; retningslinjene for statsansatte viser til at faglighet skal legges til grunn «gjennom hele tjenesteutøvelsen», mens retningslinjene for politiet uttaler at det skal ligge til grunn for politiets«myndighetsutøvelse og tjenesteyting». For ytringer og informasjon som formidles på private vegne og på egen fritid, vil ytringsfriheten legitimere uttalelser som ellers ville kunne komme i konflikt med kravene til faglighet. I tillegg innebærer prinsippet om faglig uavhengighet, i seg selv, en rett til faglig ytringsfrihet: utvalget viser til behandlingen av «Ansattes ytringsfrihet» i retningslinjene for statstjenesten, hvor det fremheves at samfunnets behov for en åpen og informert debatt taler for at «statsansatte gis mulighet til å formidle et kritisk og kompetent perspektiv i det offentlige ordskiftet» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3) (utvalgets utheving). Videre uttales det at brudd på lojalitetsplikten i form av ytringer som kan skade virksomhetens interesser, ikke i seg selv vil være tilstrekkelig for å innskrenke den ansattes ytringsfrihet da

[d]et må foretas en helhetlig vurdering i det enkelte tilfellet, hvor grunnene for å gjøre inngrep i den ansattes frihet veies opp mot hensynet til demokrati, sannhetssøken og individets frie meningsdannelse. For kritiske ytringer på eget fagområde skal det i utgangspunktet særlig tungtveiende grunner til før et inngrep er legitimt» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3) (utvalgets utheving).

Ved en vurdering av politiansattes rolleforståelse kan det være av betydning om de politiansatte har formidlet informasjonen som er forankret i faglighet, eller om den for eksempel har grunnlag i mer ideologiske forestillinger. Fordi NNPFs informasjonsformidling har rusforebygging som formål, må vurderingen av ytringenes faglighet og saklighet sees i lys av behovet for å engasjere og å gjøre inntrykk, som forebyggings-retorikken krever. Dersom de politiansattes budskap formidlet på vegne av foreningen anses å komme i konflikt med kravet til faglighet, må det vurderes om ytringene likevel må anses som legitime uttrykk for de politiansattes rett til faglig uavhengighet eller deres ytringsfrihet som privatpersoner.

Vi har nå sett at normen om faglighet omhandler hva politiansatte skal se hen til for å oppfylle sin objektivitetsplikt. Kravet om habilitet, omhandler hva politiansatte ikke skal se hen til for å sikre objektiv tjenesteutøvelse. At en person er inhabil innebærer at det foreligger omstendigheter som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet i en sak. I Etiske retningslinjer for statstjenesten er «Tillit til statsforvaltningen» inntatt som et eget hovedpunkt, der «habilitet» er inntatt som et underpunkt til dette hovedpunktet (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 4). Her uttales følgende

[f]or å ivareta og styrke befolkningens tillit til statsforvaltningen, er det særlig viktig at de avgjørelsene som tas, ikke blir påvirket av hensyn som er saken uvedkommende (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 4).

Videre viser retningslinjene til forvaltningslovens habilitetsregler som «[v]åre viktigste regler for å sikre tilliten til den offentlige forvaltning» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 4).

Forvaltningsloven § 6 første ledd bokstav a til e gir en rekke konkrete eksempler på når en tjenestemann vil være «ugild» til å være involvert i behandlingen av en forvaltningssak. For eksempel følger det av bokstav e nr. 1, at en tjenesteperson som er styremedlem i en forening som er part i forvaltningssaken vil være inhabil i saken. Etter bestemmelsens andre ledd fremgår i tillegg at en tjenesteperson vil være inhabil «når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet […]». Bestemmelsen tar altså hensyn til hvordan den konkrete situasjonen er egnet til å fremstå for utenforstående, og hvilken betydning den kan ha for tilliten til forvaltningens objektivitet.

I retningslinjene for statstjenesten vises det til at

[e]nkelte rollekombinasjoner vil kunne føre til at det oppstår interessekonflikter, eller påstander om dette, og at det stilles spørsmål ved tjenestemannens uavhengighet og integritet. Dette kan f.eks. gjelde hvor statsansatte i sentralforvaltningen sitter i styrer og råd mv. Det vil derfor være viktig å unngå rollekombinasjoner hvor man ofte vil måtte erklære seg inhabil (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 4-1) (utvalgets utheving).

Også i Etiske retningslinjer for politiet er «Habilitet» tatt inn som et eget hovedpunkt. Her fremgår at medarbeidere i politiet «handler (…) på vegne av etaten, og (…) derfor ikke [skal] la personlige holdninger, forventninger eller trusler påvirke våre handlinger eller beslutninger», videre at politiansatte ikke skal «håndtere eller tilrettelegge for saker som (…) personer i nære relasjoner vil kunne oppleve goder eller konsekvenser av», og at «[d]obbeltroller og rollekombinasjoner som kan føre til interessekonflikter eller påstander om dette, skal unngås» (POD, 2018 A, s. 8).

Habilitetskravet skal altså forhindre at offentlige tjenesteutøvere tar hensyn til private interesser ved tjenesteutøvelsen. For at det skal foreligge inhabilitet er det imidlertid ikke nødvendig at den politiansatte rent faktisk har latt seg påvirke av personlige holdninger eller interesser, kun at det foreligger omstendigheter som kan vekke mistanke hos andre om at så er tilfelle. På denne måten sikrer habilitetsreglene at befolkningen kan ha tillit til at offentlig myndighet utøves objektivt.

Habilitetsreglene beskytter også tjenestepersoner mot å treffe avgjørelser i saker der vedkommende har fremtredende særinteresser.

Respekt

I Etiske retningslinjer for politiet er «Respekt» inntatt som et eget hovedpunkt, der det vises til at «[m]edarbeidere i politiet skal møte publikum, aktører og kollegaer med respekt og verdighet» og «uten fordommer» basert på nærmere angitte sosiale og kulturelle trekk, herunder «livssyn, politisk standpunkt, sosial bakgrunn eller lignende forhold» (POD, 2018 A, s. 11). Videre er det uttalt at politiansatte

[i] møte med både publikum, aktører og kollegaer er det viktig at vi er bevisst på våre holdninger og tenker over hvordan dette kommer til uttrykk gjennom ord og handlinger (POD, 2018 A, s. 11).

Respekt nevnes også i Etiske retningslinjer for statstjenesten, i det det vises til at ansatte i statsforvaltningen, som «myndighetsutøver, tjenesteyter og forvalter av betydelige samfunnsressurser»,er pliktet til å «ta hensyn til innbyggernes interesser, tilstrebe likebehandling og opptre med respekt overfor det enkelte individ» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 1.1). Videre utdypes dette blant annet ved følgende føringer

Både i myndighetsutøvelse og tjenesteytelse skal enhver statsansatt være hensynsfull, vennlig, høflig, korrekt og imøtekommende overfor publikum i så vel skriftlig som muntlig kommunikasjon. Dette gjelder selv om den annen part ikke er det» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 1-1).

I retningslinjene for politiet fremheves et særskilt forbud mot «mobbing og trakassering», og det uttales at «[a]nsatte i politiet skal jobbe for å bekjempe enhver form for mobbing, diskriminering, vold, trusler og trakassering». Dette gjelder, «ikke bare i arbeidstiden eller på arbeidsplassen, men også på alle former for sosiale sammenkomster» (POD, 2018 A, s. 11).

God rolleforståelse forutsetter ikke bare at en politiansatt er kjent med og etterstreber én eller flere spesifikke normer i sin rolleutøvelse, men at vedkommende i sitt daglige arbeid balanserer mellom ulike hensyn, og evner å avveie dem mot hverandre i lys av de reelle behov som gjør seg gjeldende i en konkret situasjon.

4.3.4 Lojalitetpliktens gjensidighet – arbeidsgivers plikter og grensen mellom jobb og fritid

Over har vi sett på en rekke krav som lojalitetsplikten stiller til politiansattes opptreden. Lojalitetsplikten mellom politiet og de politiansatte er imidlertid gjensidig, noe som innebærer at også politiledelsen må «sikre at arbeidstakers interesser blir ivaretatt så langt det er mulig» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 2). Dette innebærer blant annet at politiet må sikre og respektere arbeidstakerens faglige uavhengighet, og vedkommendes rettigheter som privatperson. Fordi den enkeltansattes lojalitetsplikt gjelder i kraft av arbeidsforholdet, er kravene som følger av lojalitetsplikten i hovedsak myntet på tjenesteutøvelse for politiet. Lojalitetsplikten har således en grense mot de ansattes friheter som privatpersoner. Denne grensen er viktig for vår sak, da politiansatte i NNPF i utgangspunktet ikke opptrer på vegne av politiet, men på vegne av en privat organisasjon og på egen fritid.

Det foreligger imidlertid holdepunkter for at lojalitetsplikten i enkelte tilfeller også kan gi grunnlag for begrensninger i den private ytringsfriheten. Som det fremgår av Etiske retningslinjer for statstjenesten, gjelder ytringsfriheten bare for «ytringer på egne vegne» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3). Også Sivilombudet har i en sak fra 2015 uttalt at begrensninger av en arbeidstakers ytringer kan skje dersom det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser (Sivilombudet, 2015). I 2021 ble det uttalt at begrensningsadgangen også rammer ytringer som med tydelighet er avgitt på arbeidstakerens egne, private vegne, fordi

En privat ytring kan ha et innhold som gjør at det vanskelig lar seg forene med de arbeidsoppgaver den ansatte har, for eksempel der den ansatte gir uttrykk for sterk mistillit eller forakt for grupper eller personer virksomheten skal ivareta (Sivilombudet, 2021).

Også i Etiske retningslinjer for statstjenesten er lojalitetsplikten uttrykkelig nevnt som en begrensing av ytringsfriheten til statsansatte, da det uttales at «lojalitetsplikten i arbeidsforhold [vil] kunne begrunne visse begrensninger», men at «[d]et er bare ytringer som kan skade virksomhetens saklige og legitime interesser, som vil bryte lojalitetsplikten […]» (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3).Når det gjelder hvilke lojalitetskrav som skal stilles til den statsansatte, er det uttalt at dette vil avhenge av

[…] hvor sentral stilling og hvilke oppgaver vedkommende har. Ansatte som naturlig vil oppfattes som representanter for virksomheten, vil som utgangspunkt måtte tåle strengere krav enn andre. Dette vil for eksempel gjelde virksomhetens talspersoner (Kommunal- og moderniseringsdepartementet, 2017, punkt 3.3).

I politiets etiske retningslinjer vises det til at politiansatte ved utøvelse av sin ytrings-, religions- og organisasjonsfrihet, må «ta hensyn til den objektivitet og habilitet som er nødvendig for politiets tillit i befolkningen», ved å «reflektere rundt hvordan vi uttaler oss, og hvordan det kan oppfattes utad» (POD, 2018 A, s. 6). Som det gjøres nærmere rede for under, tilsier politiets behov for tillit et forholdsvis strengt lojalitetskrav for politiansatte, sammenlignet med øvrige statsansatte.

I tillegg til grensen mot de politiansattes ytringsfrihet som privatpersoner, har lojalitetsplikten som nevnt en grense mot de ansattes faglige uavhengighet, det vil si retten til å reise faglig begrunnede innvendinger til overordnedes synspunkter, og til etablert praksis. Kravet om lojalitet innebærer likevel en plikt til å følge opp beslutninger som den politiske eller administrative ledelse fastholder, etter at den ansatte har gitt uttrykk for sine motforestillinger.69

4.4 Konsekvensen av dårlig rolleforståelse – betydningen for tillit og legitimitet

Det norske samfunnet har en tradisjon for å ha et politi med sivilt preg, med fokus på befolkningens rettigheter, og på grunnverdier som legitimitet og tillit (NOU 2017: 9, s.11). Mens legitimitet handler om det politiske systemets «evne til å skape og opprettholde troen på at de politiske institusjonene man har er de som passer samfunnet best» (Lipset, 1968, s. 74), handler tillit om vår evne til å stole på andre, det være seg personer eller institusjoner (Grimen, 2009). Sammenhengen mellom legitimitet og tillit har blitt beskrevet slik av POD (2008 B): «Ved siden av formell legitimitet er sosial aksept av politiets autoritet avgjørende for at politiet skal kunne operere med støtte fra publikum» (s. 22). Liv Finstad (2000) betegner dette som «det store samarbeidsprosjektet», der hun poengterer at politiets oppgaver vil bli svært vanskelige å utføre om ikke forholdet mellom politi og publikum er godt. I et slikt samarbeid er tillit essensielt. Tillit referer her både til tillit til politiet som institusjon og system, til personene i politiet, og til en implisitt tillit som betyr at vi deler den samme underforståtte kunnskap om felles normer og regler (Giddens, 1997, i Egge & Ganapathy, 2010).

Betydningen av tillit har historisk forankring. Politiinstruksen av 1920 § 30 sa følgende om politibetjenten

Både i og utenfor tjenesten må han opptre på en aktverdig og sømmelig måte, som kan skaffe ham medborgeres respekt og tillit. Enhver politimann må huske på at resultatet av hans arbeid ofte i høy grad er avhengig av den tillit han nyter blant allmenheten, og at daddelverdige forhold fra hans side ofte ikke bare går utover ham selv, men også skader hans kolleger og deres virksomhet.

Siden 2004 har POD gjennomført innbyggerundersøkelser der hensikten er å kartlegge innbyggernes oppfatninger av politiet. Disse undersøkelsene viser at norsk politi har svært høy tillit i befolkningen. I 2021 oppgir 80 prosent av innbyggerne at de har svært eller ganske stor tillit til politiet (POD, 2022 A). Men undersøkelsen viser også at det er innbyggere med høy utdanning, kvinner, de som ikke har vært utsatt for kriminelle hendelser og innbyggere som oppfatter at politiet regelmessig er synlig og tilgjengelig, som oppgir at de har høyest tillit til politiet. Dessuten viser undersøkelsen at tilliten til politiet er gjennomgående noe høyere i de store kommunene enn i de små og mellomstore gjennom måleperioden. Undersøkelsen viser nedgang i tilliten til politiets evne til å forhindre lovbrudd der det blir truet med eller utøvet vold (POD, 2022 A). Andre undersøkelser har vist at tilliten til politiet varierer i befolkningen, med lavest oppslutning blant deler av minoritetsbefolkningen (Singh, 2020; Solhjell, 2019; Egge, Strype & Thomassen, 2012).70

I utvalgets mandat understrekes det at for at den høye tilliten til politiet skal kunne bevares, er det viktig at det ikke er tvil om at politiansatte kun utfører sin jobb i kraft av sin stilling i politiet, og at deltakelse i en privat organisasjon som NNPF ikke skaper tvil om hvilken funksjon som utøves. Det sentrale spørsmålet er om ansatte i politiet har utvist god rolleforståelse i dialogen med offentlige eller private organisasjoner som har hatt kontakt med NNPF. Det er altså tilliten til politiet som står på spill dersom ansatte i politiet ikke utviser god rolleforståelse.

Hva som skaper tillit, finnes det ulike forklaringer på i litteraturen (NOU 2009:12, s. 36). Ifølge Robert Putnam er det først og fremst gjennom erfaring med aktiv, ansikt til ansikt- deltakelse i frivillige organisasjoner og delvis gjennom andre sosiale nettverk i lokalsamfunnet, at vi lærer at andre er til å stole på (Putnam, 1993). Tillit oppstår ut fra dette perspektivet som et produkt av sosial interaksjon i det sivile samfunn (Selle & Wollebæk 2015). Andre har pekt på at frivillige organisasjoners rolle er sterkt overdrevet i litteraturen om sosial kapital (Rothstein & Stolle, 2003, 2008). Her hevdes det at det er de politiske forhold som må vektlegges, og at tillit skapes gjennom universelle, rettferdige og velfungerende velferdssystemer og institusjoner som regulerer konflikter slik som rettssystemet og politiet. Hvordan vi oppfatter institusjoner som politi, sykehus og skole er viktig, blant annet fordi at når vi er trygge på at politiet, domstoler og andre institusjoner fungerer, så stoler vi også mer på hverandre (Rothstein 2011; Rothstein 2013).

De ulike delene av det politiske systemet kan nyte ulik grad av tillit (Norris, 1999). Mens politiske ledere som ikke innehar velgernes tillit kan byttes ut gjennom valg, er konsekvensene langt alvorligere hvis befolkningen ikke har tillit til de sentrale politiske institusjonene. Politiet i Norge er en slik helt sentral politisk institusjon med monopol på retten til å utøve legitim tvangsmakt innen landets grenser.

Som individer trekker vi våre konklusjoner på bakgrunn av våre personlige erfaringer med blant annet rettssystemet og politiet. Dersom en person opplever urettferdig behandling, manipulasjon og korrupsjon fra politiet, så påvirker dette holdninger og atferd. I den grad politiet og rettssystemet fungerer på en upartisk, effektiv og rettferdig måte, kan vi føle oss trygge på at betydelige avvik vil bli sanksjonert, og på den måten blir det lettere å vise tillit til andre (Selle & Wollebæk, 2015). Forutsigbare, rettferdige og upartiske institusjoner er en forutsetning for å utvikle samfunnstillit (Rothstein, 2011; Rothstein, 2013; Rothstein & Stolle, 2008; Egge et al., 2012). Et politi som opptrer slik i sine reaksjoner på samfunnsproblemer, og som er nær innbyggerne, bidrar til å sikre folkets tillit og legitimitet (Christensen et al., 2018).Selv om det blir hevdet at generell tillit er en forutsetning for tillit til politi og rettsvesen, må politiet som en demokratisk samfunnsinstitusjon også bevisst bygge et selvstendig tillitsgrunnlag (Egge et al., 2012).