7 Politiets pengeoverføringer til NNPF

7.1 Innledning

7.1.1 Problemstilling og bakgrunn

I dette kapittelet behandles mandatets spørsmål «om POD og politiet har opptrådt ryddig og korrekt når det gjelder bevilgninger og pengestøtte til NNPF.»

Bakgrunnen for mandatet er at det fra flere hold er stilt spørsmål ved politiets pengeoverføringer fra eget driftsbudsjett til Norsk narkotikapolitiforening (NNPF). 17. juni 2021 skrev NRK

Norsk Narkotikapolitiforening har fått til sammen nesten 3 millioner direkte fra politiets eget budsjett – til tross for at de ikke har en formell tilknytning til politiet og selv omtaler seg som ruspolitisk (Thommessen, 2021 A).

Saken omhandler Politidirektoratets (POD) pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanser der det fremheves at pengene ikke ble utbetalt som tilskudd og i tråd med regler for tilskuddsforvaltning. Også Justis- og beredskapsdepartementet (Justisdepartementet, JD) har blitt kritisert for tilsvarende pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanser (Thommessen, 2021 B).

Kritikken som har blitt fremmet må ses i lys av den såkalte Lysbakken-saken fra 2012. Saken gjaldt Barne-, likestillings-, og inkluderingsdepartementets pengestøtte til to organisasjoner som arrangerte selvforsvarskurs for jenter. De overførte midlene var ikke offentlig utlyst, og mottakerorganisasjonene hadde forbindelser til barne- og familieministerens eget ungdomsparti. Som følge av Lysbakken-saken foretok Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité en gjennomgang av departementenes tilskuddsforvaltning. I innstillingen til Stortinget uttalte komiteen

[D]et er avgjørende for borgernes tillit til forvaltningen at en kan være sikker på at det er fakta og politiske vurderinger som ligger til grunn for beslutninger om tildeling av offentlig tilskudd, og ikke vennskap, kjennskap eller andre bindinger mellom den som beslutter og den som søker om tilskudd (Innst. 47 S (2012–2013), s. 6).

I departementene ble det iverksatt et større arbeid med å standardisere og systematisere tilskuddsforvaltningen for å sikre overholdelse av regelverket.

Lysbakken-saken utgjør et bakteppe for forståelsen og vurderingen av herværende sak, og vil bli referert til i kapittelets følgende redegjørelses og drøftelser.

7.1.2 Begrepsavklaring, tilnærming og avgrensning

Mandatets problemstilling viser til pengeoverføringer gjort av «POD og politiet». Spørsmålet gjelder imidlertid overføringer som også Justisdepartementet har foretatt. Praksisen ble dessuten startet av departementet, og deretter adoptert av POD ved opprettelsen av direktoratet i 2001. Utvalgets vurdering omfatter både politiets og departementets overføringer.

Vurderingen skal omhandle om justissektoren har opptrådt «ryddig og korrekt» i forbindelse med pengeoverføringene til NNPF. Et utgangspunkt for en vurdering av dette, er om pengeoverføringene har skjedd i tråd med regler og retningslinjer for økonomiforvaltning. I dette tilfellet dreier det seg imidlertid om en praksis som omfatter enkeltutbetalinger tilbake i tid, til begynnelsen av 1990-tallet. Utvalget ser det ikke som mulig eller hensiktsmessig, for å oppfylle mandatet, å fordele mulig skyld og ansvar for den praksis som beskrives ut fra et rent rettslig ståsted. For utvalget er det sentrale å peke på de sider av saksbehandlingen som det er mulig å trekke lærdom av.

Utbetalinger til NNPF har forekommet både fra politiets sentralledelse, og fra enheter i politidistriktene. Utvalget fokuserer hovedsakelig på utbetalinger til NNPF fra politiet sentralt.

7.1.3 Kapittelets struktur

Før utvalget kan vurdere PODs pengeoverføringer til NNPF må det gis en redegjørelse for hvilke pengeoverføringer som har funnet sted. Utvalget gjør rede for disse faktiske forhold i delkapittel 7.3, hvor det også gis en presentasjon av utvalgets fremgangsmåte for å innhente opplysningene som redegjørelsen av de faktiske forhold bygger på.

I delkapittel 7.2 foretar utvalget en gjennomgang av regelverket som gjelder for forvaltningen av offentlige penger. Formålet med delkapittelet er å si noe om hva som er den ryddige og korrekte måten å forvalte offentlige midler på.

Utvalgets vurdering av pengeoverføringene til NNPF foretas i delkapittel 7.4. Formålet er å kunne si noe om ryddigheten og korrektheten ved justissektorens praksis, sett i lys av regelverket og de hensyn det ivaretar.

7.2 Regler for økonomistyring i staten – hvordan skal offentlige penger forvaltes?

7.2.1 Innledning

I dette delkapitlet gjøres det rede for hva som er en ryddig og korrekt måte å forvalte offentlige penger på. Formålet er å presentere relevante hensyn og kriterier for drøftelsen av justissektorens overføringer til NNPF i delkapittel 7.4.

Korrektheten og ryddigheten ved en pengeoverføring beror på hvilke regler som gjelder for den aktuelle disposisjonen. Det gjelder for eksempel ulike regler for en offentlig pengeoverføring som er en betaling for en tjeneste, og en overføring som er en ensidig støtte. Vurderingen av en pengeoverførings korrekthet forutsetter dermed at overføringen kan defineres som en bestemt type økonomisk disposisjon, som dermed utløser et bestemt sett med regler.

I det følgende vil utvalget gjøre rede for ulike typer økonomiske disposisjoner som kan foretas av offentlige organ, samt hvilke regler som gjelder for de ulike disposisjonstypene. I delkapittel 7.2.3 gjøres det rede for overføringer til egne ansatte for å utføre en intern oppgave i organet (egenregi): i 7.2.4 for overføringer til eksterne kommersielle foretak i form av betaling for en vare eller tjeneste som skal dekke et internt behov i organet (offentlig anskaffelse); og i 7.2.5 ensidige overføringer til frivillige organisasjoner for å oppnå et politisk formål (tilskudd). Først vil utvalget gjøre rede for utgangspunktet, og de overordnede rammene for enhver offentlig pengeoverføring, nemlig Stortingets bevilgningsrett og statsbudsjettet.

7.2.2 Stortingets bevilgningsrett – statsbudsjettet

Statsforvaltningens bruk av offentlige penger er bundet av Stortingets prioriteringer i det årlige statsbudsjettet. Det innebærer at penger som er budsjettert til et bestemt formål, for eksempel drift av politiet, ikke kan brukes til andre formål. Dette følger som en naturlig konsekvens av Stortingets grunnlovfestede bevilgningsrett, det vil si at «[d]et tilkommer Stortinget […] å bevilge de pengesummer som er nødvendige for å dekke statens utgifter», jf. Grunnloven (1814) § 75 bokstav d.

Den overordnede reguleringen av bevilgningsretten og statsbudsjettet følger av Stortingets bevilgningsreglement (Bevilgningsreglementet, 2005) der det er uttrykkelig uttalt at «[u]tgiftsbevilgninger kan ikke overskrides eller brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget», jf. § 5 annet ledd.311 Noe annet ville være i strid med budsjettprosessens formål, som er å sikre en demokratisk forvaltning av statens penger. Det er med grunnlag i den demokratiske styreformen at statsbudsjettet blir vedtatt av nasjonalforsamlingen; dette sikrer de folkevalgte representantene siste ord når det gjelder hva offentlige penger skal brukes til. Når Stortinget har vedtatt det årlige statsbudsjettet, blir budsjettet bindende for regjeringen og dermed for de enkelte forvaltningsenheter i statsadministrasjonen.

Statsbudsjettets rammer, med hensyn til offentlige utbetalingers formål og størrelse, gjelder for enhver overføring, uavhengig av hva slags disposisjonstype det er snakk om.

Når det gjelder statlige utgifter skiller statsbudsjettet mellom en kategori for «statens egne driftsutgifter» og en for «overføringer til andre», jf. bevilgningsreglementet § 4 tredje ledd.

Statens egne utgifter omfatter blant annet utbetalinger til egne ansatte, for eksempel lønn og reiseregninger, samt utbetalinger til eksterne leverandører for levering av varer og tjenester som statsforvaltningen trenger til gjennomføring av egen virksomhet og/eller velferd. Forvaltningsorganet står imidlertid etter disse reglene fritt til selv å velge om det vil dekke egen etterspørsel ved bruk av egne ansatte, eller ved hjelp av eksterne leverandører. Andre regler kan imidlertid begrense hvordan politiet skal organisere sin virksomhet, som for eksempel politilovens bestemmelser om politiets oppgaver. Slike begrensninger tas ikke opp i dette kapittelet, som behandler økonomiregelverket.

7.2.3 Egenregi

Økonomiregelverket bestemmer ikke hvordan politiet skal løse sine oppgaver. Som for andre forvaltningsorgan er det ikke disse reglene som bestemmer valg av fremgangsmåte for å dekke etatens behov for varer og tjenester. I det følgende forutsettes at POD kan bestemme om det vil dekke sin etterspørsel ved hjelp av eksterne leverandører, eller ved bruk av egne ansatte. Når det offentlige dekker egen etterspørsel ved anskaffelse fra eksterne leverandører, har vi å gjøre med en offentlig anskaffelse. Når etterspørselen dekkes ved bruk av egne ansatte, kalles det egenregi (Nærings- og fiskeridepartementet, 2017, s. 28–29). Som uttalt av Marianne Dragsten (2019) utgjør kjernen i egenregi at det offentlige ved sine ansatte selv utfører arbeid/tjenester for eget bruk (§ 4-1, punkt 1.2.5).

Både ved anskaffelse og egenregi skal kostnadene tilknyttet arbeidet dekkes over politiets eget driftsbudsjett, da formålet er å dekke politivirksomhetens eget behov. Dette fremgår også av Statsbudsjettets kontoplan, hvor Finansdepartementet (2020) viser til at «driftsutgifter» omfatter «alle ordinære driftsutgifter til lønn, varer og tjenester.» (s. 5).

Politiet må selv vurdere om det er mest hensiktsmessig å dekke behovet for en vare/tjeneste ved egenregi, eller ved bruk av eksterne leverandører (Nærings- og fiskeridepartementet, 2017, s. 28). Dersom politiet velger å ta i bruk eksterne leverandører må oppdraget konkurranseutsettes i tråd med anskaffelsesregelverket slik at ulike leverandører kan konkurrere om oppdraget på like vilkår. Dersom behovet dekkes ved egenregi foreligger ingen krav til konkurranseutsetting av driftsmidlene, kostnadene kan da dekkes direkte over driftsbudsjettet.

For at et arbeid skal kunne anses som egenregi, kreves det at arbeidet utføres innenfor én og samme juridiske person. Den norske stat er å anse som én juridisk person, derfor kan én statlig virksomhet utføre oppgaver for en annen statlig virksomhet uten at kravene i anskaffelsesregelverket får anvendelse (Nærings- og fiskeridepartementet, 2017, s. 30).

Ved anskaffelsesforskriften av 2016 er det åpnet for at også det som kalles utvidet egenregi, og offentlig samarbeid kan gjennomføres uten at kravene i anskaffelsesregelverket trer i kraft, jf. forskriften §§ 3-1, 3-2 og 3-3. Bestemmelsene gir adgang til samarbeid om offentlige oppgaver, selv om samarbeidet skjer mellom selvstendige rettssubjekt. Forutsetningen er at de involverte samarbeidspartnere er offentlige organer, eller at den offentlige oppdragsgiveren utøver en kontroll over den eksterne leverandøren som tilsvarer den kontroll organet utøver over egen virksomhet.

7.2.4 Offentlig anskaffelse

Over har vi sett at politiet etter økonomiregelverket står fritt til å dekke egne driftsrelaterte behov gjennom egenregi, eller ved offentlig samarbeid. I slike tilfeller foreligger ingen krav til konkurranseutsetting av oppdraget. Forutsetningen er at tjenesten leveres av politiets egne ansatte, av et annet offentlig organ, eller et organ som er underlagt politiets kontroll. Dersom det offentlige inngår en gjensidig bebyrdende avtale om tjenestelevering med en selvstendig, økonomisk aktør, kommer anskaffelsesregelverket til anvendelse.

Anskaffelsesregelverket stiller krav om formbundne anskaffelsesprosedyrer ved større anskaffelser til det offentlige. Kort sagt handler anskaffelsesprosedyrene om å utlyse oppdraget gjennom anbudskonkurranse, slik at interesserte foretak kan konkurrere om oppdraget på like vilkår. Som uttalt av Dragsten (2019) er det sentrale hensynet bak anskaffelsesregelverket å sikre konkurranse om oppdrag som det offentlige setter ut til andre. Grensen mot egenregi følger av at regelverket ikke stiller krav om at oppgaver skal konkurranseutsettes, og heller ikke griper inn i oppdragsgiverens rett til å organisere egen virksomhet (Dragsten, 2019, § 4-1, punkt 1.2.6).

Kravene i anskaffelsesregelverket kommer bare til anvendelse på disposisjoner som oppfyller regelverkets vilkår for hva som utgjør en kontrakt etter anskaffelsesforskriften (2016) § 4-1 bokstav a, nemlig at det er tale om en skriftlig avtale som er

1. inngått mellom offentlig oppdragsgiver og leverandør, og
2. gjensidig bebyrdende.

Vilkåret om at avtalen er inngått med en «leverandør» innebærer for det første at leverandøren utgjør en selvstendig juridisk person, jf. EU-domstolens sak C-107/98 (1999) premiss 49. For det andre må leverandøren være en økonomisk aktør, det vil si en aktør som tilbyr varer og/eller tjenester på markedet, jf. EU-direktiv 2014/24 artikkel 2, nr. 10.312

Vilkåret om at avtalen må være «gjensidig bebyrdende» innebærer at det må være en avtale der begge avtaleparter pålegges økonomiske forpliktelser som er avhengige av hverandre.313 Videre har EU-domstolen presisert at avtalen må gi den offentlige oppdragsgiveren en økonomisk fordel, jf. sak C-451/08, (2010), premiss 48–49. Ifølge Dragsten favner vilkåret om økonomisk fordel vidt, og det må normalt legges til grunn at en ytelse gir oppdragsgiveren en økonomisk fordel dersom oppdragsgiveren har valgt å betale for den (Dragsten, 2019, § 4-1, punkt 1.3.2).

Etter dette ser vi at en økonomisk disposisjon skal anses som en offentlig anskaffelse når en offentlig oppdragsgiver betaler et vederlag til en ekstern aktør i bytte mot en ytelse som gir oppdragsgiveren en økonomisk fordel.

7.2.5 Offentlig tilskudd

Direktoratet for økonomiforvaltning (2020) definerer tilskudd i et veiledningsnotat som «overføringer fra statsbudsjettet normalt til mottakere utenfor staten for å nå bestemte mål, og som ikke er anskaffelse eller stønad» (punkt 1.2). Videre fremheves tilskudd som «et viktig økonomisk virkemiddel for å nå politisk fastsatte mål».

I Statens kontoplan for statsbudsjettet beskriver Finansdepartementet (2020) tilskudd som «overføringer til private, for eksempel enkeltpersoner, organisasjoner, private bedrifter m.m.» (s. 8). Departementet påpeker at det «[i] noen tilfeller kan […] oppstå tvil om en utgiftstype er anskaffelse av varer og tjenester eller tilskudd.» For slike tilfeller vises det til at

[h]vis det mottas varer eller tjenester til bruk for virksomheten mot betaling, vil det normalt foreligge en anskaffelse som skal budsjetteres og rapporteres på post 01. I andre tilfeller må utbetalingen kategoriseres som tilskudd som hører inn under postgruppen 60–85 (Finansdepartementet, 2020, s. 5).

Uttalelsen belyser en definerende forskjell på anskaffelse og tilskudd, nemlig at anskaffelsen er betaling for en vare eller tjeneste «til bruk for virksomheten», som kategoriseres som «statens egne driftsutgifter» i statsbudsjettet, mens tilskudd kategoriseres som «overføringer til andre» (Finansdepartementet, 2020, s. 4). Den anskaffelsesrettslige betalingen dekker med andre ord kostnader ved forvaltningsorganets egne interne drift, mens tilskudd dekker kostander knyttet til eksterne aktørers virksomhet.

En ytterligere forskjell på anskaffelse og tilskudd er at tilskuddet innvilges den eksterne aktøren som økonomisk støtte, det vil si en ensidig tildeling av midler, mens anskaffelsen innebærer en gjensidig, ytelse mot ytelse-transaksjon. I motsetning til den anskaffelsesrettslige leverandøren som mottar betaling fra en offentlig oppdragsgiver, er ikke tilskuddsmottakeren forpliktet til å levere en vare eller tjeneste av økonomisk verdi i retur til giveren. Tilskuddsmottakeren vil imidlertid være forpliktet til å bruke pengene på det samfunnsarbeidet tilskuddsordningen har til hensikt å ivareta.

Stortingets bevilgningsreglement gir regler for føring av tilskudd i statsregnskapet, samt grunnleggende vilkår for bruken av midlene. De nærmere regler for tilskuddsforvaltning følger av Reglement for økonomistyring i staten (2003) (reglementet) og Bestemmelser om økonomistyring i staten (2003) (bestemmelsene), til sammen omtalt som økonomiregelverket. Ett av hovedformålene med regelverket er å sikre gjennomføring av Stortingets vedtak og forutsetninger, jf. reglementet § 1 bokstav a.

Regler for utforming av en tilskuddsordning følger av bestemmelsene punkt 6.2. Her fremgår blant annet at tilskuddsordninger etableres ved at et departement fremmer forslag om en tilskuddsordning i budsjettproposisjon til Stortinget (bevilgningsforslag). Deretter vedtar Stortinget tilskuddsordningen i statsbudsjettet. Tilskuddsbevilgninger identifiseres ved egne postnummer i statsbudsjettet, jf. bestemmelsene punkt 6.1.

I politiets internrevisjon av politiets tilskuddsforvaltning, er det presisert at politiet selv ikke har anledning til å etablere tilskuddsordninger (POD, 2022 B, s.11). Revisjonen viser til bestemmelsene punkt 6.2.4.1 som sier at departementet kan delegere forvaltningen av tilskudd til en underliggende virksomhet, og uttaler deretter

Det fremgår imidlertid ikke at virksomheten selv kan etablere tilskuddordninger uten at dette er delegert fra departementet. Revisjonen legger derfor til grunn at politiet selv ikke har anledning til å etablere tilskuddsordninger (POD, 2022 B, s.11).

At politiet selv ikke har adgang til å etablere tilskuddsordninger følger dessuten av at bevilgningsretten er lagt til Stortinget, jf. Grunnloven § 75 d. Dersom en mottaker eller et formål ikke er angitt i statsbudsjettet, har ikke statsforvaltningen adgang til å bevilge midler til den aktuelle mottakeren/formålet.

I forbindelse med bevilgningsforslaget for Stortinget skal departementet utforme hovedelementene i en tilskuddsordning, jf. bestemmelsene punkt 6.2.1. Dette innebærer at departementet skal gi en beskrivelse av:

• Mål og målgruppe for tilskuddsordningen, det vil si «mål som tydeliggjør hva staten ønsker å oppnå med tilskuddsordningen, og hvilken målgruppe ordningen tar sikte på», jf. bokstav a.
• Kriterier for måloppnåelse, jf. bokstav b.
• Tildelingskriterier, herunder å gi føringer for hva tilskuddene kan brukes til, jf. bokstav c.
• Opplegg for kontroll og oppfølging, det vil si opplegg for kontroll med opplysninger som legges til grunn for tildeling eller inngår i etterfølgende rapportering, jf. bokstav d, og
• Evaluering, det vil si opplegg for å sikre at tilskuddsordningen blir evaluert, jf. bokstav e.

Videre skal departementet fastsette et eget regelverk for tilskuddsordningen som regulerer ordningens hovedelementer, jf. bestemmelsene punkt 6.2.3. Reglene i bestemmelsene bidrar til å ivareta kravet i reglementet om at tilskuddsforvalteren skal ivareta kontroll med at tilskuddsmottakere oppfyller de vilkår som er stilt for tilskuddet, jf. § 15 annet ledd.

Regler for tilskuddsforvaltning følger av bestemmelsene punkt 6.3. Her fremgår blant annet at tilskuddsmidlene som hovedregel skal utlyses, og at utlysningen skal skje «slik at tilskuddsforvalteren når hele gruppen av potensielle mottakere i tråd med tilskuddsbevilgningen.», jf. punkt 6.3.1.314

Økonomiregelverkets bestemmelser om tilskuddsforvaltning skal suppleres av forvaltningslovens generelle regler, jf. bestemmelsene punkt 6.3.2. Herunder gjelder forvaltningslovens habilitetsregler.

7.3 De faktiske forhold – justissektorens pengeoverføringer til NNPF

7.3.1 Innledning

I dette delkapittelet gjør utvalget rede for pengeoverføringer som er gjort fra politiet og Justisdepartementet til NNPF. Redegjørelsens hovedfokus ligger på de årlige overføringene fra politiets driftsmidler til NNFPs utdanningskonferanser (7.3.3). I tillegg omfattes penger gitt NNPF som gave (7.2.4), samt pengestøtte ved trekk av medlemskontingent fra politiansattes lønn (7.2.5). I det følgende gis en kort beskrivelse av hvordan utvalget har gått frem for å innhente faktagrunnlaget som redegjørelsen bygger på.

7.3.2 Utvalgets informasjonsinnhenting

24. januar 2022 hadde utvalgets sekretariat et møte med Justisdepartementet vedrørende informasjonsinnhenting. Dagen etter mottok utvalget en første oversendelse av dokumentasjon fra departementet.

9. februar 2022 ba utvalget om innsyn i 

[…] dokumentasjon av kommunikasjon mellom NNPF og Justisdepartementet, samt kommunikasjon som omhandler NNPF mellom JD og andre parter, herunder POD. Vi ønsker dokumentasjon fra foreningens oppstart til dags dato. For øvrig ønsker utvalget dokumentasjon som departementet eventuelt er kjent med, og som dere mener kan bidra til sakens opplysning.315

Utvalget mottok ytterligere dokumentasjon fra departementet i forsendelser av 16. mars 2022 og 11. april 2022.

22. juni 2022 var utvalgets sekretariat i møte med tidligere ekspedisjonssjef i Justisdepartementets politiavdeling, Vidar Refvik. Sekretariatet utarbeidet et referat fra møtet.

Ved brev 7. februar 2022 til POD ba utvalget om innsyn i

[…] dokumenter som viser alle økonomiske tildelinger som har gått fra POD til alle rusmiddelpolitiske organisasjoner (deriblant NNPF) som har mottatt støtte siden 2001. Utvalget ber om dokumentasjon som viser:

• Størrelsen på tilskuddsbeløpene
• Antall tilskudd per organisasjon fordelt på år
• Formålet med tildelingen, og om de ble tildelt etter søknad
• Hvorvidt midlene ble utdelt gjennom en tilskuddsordning, gjennom driftsbudsjett, eller andre poster.

I tillegg ber utvalget om innsyn i all kommunikasjon mellom POD og Justisdepartementet som omhandler NNPF, samt all kommunikasjon mellom POD og NNPF for perioden 2001–2021. For øvrig ønsker utvalget dokumentasjon som POD eventuelt er kjent med, og som dere mener kan bidra til sakens opplysning.

28. februar 2022 mottok utvalget dokumentasjon med utfyllende forklaringer og redegjørelser fra direktoratet.

7. april 2022 var utvalget i møte avdelingsdirektøren i PODs politifagavdeling, Bjørn Vandvik, og deretter, avdelingsdirektøren i styringsavdelingen, Roger Bjerke. Det ble utarbeidet referat fra møtene.

5. mai 2022 sendte utvalget skriftlige spørsmål til POD og etterspurte ytterligere dokumentasjon. 16. juni 2022 mottok utvalget direktoratets svar, samt etterspurt dokumentasjon. Herunder mottok utvalget politiets internrevisjon av politiets tilskuddsforvaltning.

10. mai 2022 var utvalget i møte med politidirektør Benedicte Bjørnland og assisterende politidirektør Håkon Skulstad. Det ble utarbeidet referat fra møtet.

Den følgende redegjørelsen av justisledelsens pengeoverføringer til NNPF er basert på dokumentene, redegjørelsene og møtereferatene beskrevet over.

7.3.3 Pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanser

I dette delkapittelet tar utvalget for seg justissektorens pengeoverføringer til gjennomføring av NNPFs utdanningskonferanser. Som beskrevet i rapportens kapittel 5 er utdanningskonferansen en årlig fagkonferanse arrangert av foreningen for blant annet politiansatte som jobber med narkotikakriminalitet. På konferansen avholdes en rekke foredrag av utvalgte fagpersoner, som de politiansatte kan delta på. Pengeoverføringene til konferansen er gjennomført på årlig basis etter årlige søknader fra NNPF.

Tabell 2 gir en samlet oversikt over Justisdepartementets og PODs utbetalinger til gjennomføring av NNPFs utdanningskonferanser. Se tabell med utfyllende detaljer i rapportens vedlegg 3 og 4.

Tabell 2

Praksisen med å bevilge penger til NNPFs utdanningskonferanser ble innledet på begynnelsen av 1990-tallet av det som da var Justis- og politidepartementet. PODs bevilgninger til konferansen startet med etableringen av direktoratet i 2001. I brev til NNPF opplyste direktoratet i 2001 at behandlingen av foreningens søknader «er overført til Politidirektoratet, da det beskrevne faglige formålet for søknaden hører inn under direktoratets ansvarsområder.»316

For årene 2001–2003 foreligger ingen dokumentasjon av pengeoverføringer til utdanningskonferansen fra Justisdepartementet, noe som er forenelig med at saksbehandlingen da skal ha blitt overført til POD. Fra og med 2004 fortsetter imidlertid departementets bevilgninger til utdanningskonferansen. På spørsmål fra NRK om oppholdet i utbetalingene fra 2001 til 2003 har departementet uttalt at det ikke har lyktes å finne dokumentasjon fra disse årene.317 Det synes dermed som at departementets praksis med å behandle og bevilge penger til NNPFs utdanningskonferanse ble stanset ved etableringen av direktoratet i 2001, og at praksisen av ukjente årsaker ble gjenopptatt i 2004.

Departementet og direktoratets utbetalinger til konferansen foregikk deretter parallelt, frem til departementet på nytt stanset sine utbetalinger i 2014, denne gangen ved henvisning til at behandlingen av søknader om støtte «til frivillige organisasjoner» nå hadde blitt overført til POD.318 Direktoratets overføringer til konferansen pågikk frem til og med 2018. I brev til utvalget har direktoratet begrunnet stansen ved henvisning til «beslutning fra Styringsavdelingen i Politidirektoratet om endret praksis.»319

Under følger to adskilte redegjørelser for henholdsvis Justisdepartementets og PODs pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanser. Redegjørelsene er i hovedsak basert på innholdet i departementets og direktoratets svarbrev til foreningens søknader om støtte til konferansen.

Justis- og beredskapsdepartementets pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanse

NNPFs første utdanningskonferanse ble avholdt i 1991; dokumentasjonen av departementets pengeoverføringer til konferansen dekker imidlertid bare tidsrommet fra og med 1994. Ifølge departementet skyldes dette at dokumenter fra før 1994 ikke er søkbare.320 Utvalget anser at det likevel er grunn til å anta at foreningen mottok støtte også tidligere, da det i NNPFs søknad av 1994 vises til at foreningen «[p]å bakgrunn av departementets positive holdning til tidligere utdanningskonferanser» tillater seg «igjen å søke om økonomisk støtte til årets konferanse» (utvalgets utheving).321

Etter dette ser vi at Justisdepartementet på årlig basis, fra senest 1994 til og med 2013, har bevilget penger til NNPFs utdanningskonferanse. Det årlige beløpet har variert fra kr. 25 000 til kr. 150 000, totalt kr. 1 262 000 over 16 år, i snitt, rundt kr. 80 000 per år.

Pengene er innvilget etter søknad fra NNPF. Foreningen har fått innvilget samtlige søknader med unntak av i 2009 og 2014. I 2009 ble søknaden avvist ved henvisning til at det ikke var «midler igjen til slike formål på inneværende års budsjett»; departementet anmodet NNPF om å søke tidligere på året ved nye søknader.322 I 2014 ble søknaden avvist fra behandling med henvisning til at behandlingen av søknader om «støtte til frivillige organisasjoner» nå hadde blitt overført til POD (se rapportens vedlegg 3).323

Ifølge oversikt sendt fra Justisdepartementet til NRK, var pengene departementet overførte til utdanningskonferansen i all hovedsak tatt fra politiets driftsbudsjett,324 det vil si statsbudsjettets kapittel 440 post 01 «Driftsutgifter» (se for eksempel Figur 3 under). Det er dokumentert at midlene ble tatt fra driftsbudsjettet ved samtlige overføringer i perioden 1998–2013, med unntak for årene 2008, 2012 og 2013. De sistnevnte årene ble pengene overført fra en tilskuddspost i politiets budsjett. Ifølge departementet har det på grunn av endringer i regnskapssystemet ikke vært mulig å frembringe informasjon om hvilken budsjettpost overføringene ble gjort fra før 1998.325 Utvalget antar at utbetalingene også i perioden 1994–1997 ble gjort fra driftsbudsjettet, ettersom dette var fast praksis fra 1998 frem til det første unntaket i 2008.

Politiets driftsbudsjett omfatter penger bevilget av Stortinget til drift av politiets virksomhet, det vil si ordinære driftsutgifter i politiets enheter.326 Som det fremgår av rapportens kapittel 3, har POD ansvar for faglig ledelse og styring av politietaten. Også i statsbudsjettet har det i beskrivelsen av direktoratets oppgaver blitt presisert at det skal «sikre høy kompetanse innenfor det politifaglige området» (Prop. 1 S (2010–2011) kapittel 440, punkt 1). Tiltak for kompetanseheving av politiansatte utgjør med andre ord en del av politiets virksomhet. Kompetanseheving faller dermed innenfor det formål Stortinget har bevilget politiets driftsmidler til.

Forstørr bilde

Figur 3

Selv om ordlyden i Justisdepartementets bevilgningsbrev har variert noe, og selv om det ikke alltid er gitt en uttrykkelig begrunnelse, viser dokumentasjonen at departementets begrunnelse for å bevilge penger til utdanningskonferansene i all hovedsak har fokusert på de samme forhold, nemlig at departementet – som formulert i bevilgningsbrev av 1998 og 1999 –

ser på den årlige utdanningskonferansen som et nyttig supplement til annen opplæring gitt for å styrke politiets kompetanse i bekjempelsen av narkotikakriminalitet (se rapportens vedlegg 3).

I tillegg er det vektlagt at konferansen styrker samarbeidet internt i politiet, og mellom politiet og andre etater. For eksempel lyder departementets begrunnelse fra 2010 som følger

Departementet deler oppfatningen at utdanningskonferansen gir viktige bidrag til kompetanseutviklingen innen politiet og tollvesenet på narkotikaområdet, samt at den bidrar til å styrke samordning og samarbeid mellom politikvinner-/menn og andre etater som jobber med narkotikabekjempelse.

Videre viser dokumentasjonen at departementet i de fleste av bevilgningsbrevene har spesifisert at midlene skal dekke NNPFs utgifter til forelesere på konferansen. De øvrige år er det ikke spesifisert hva pengene konkret skal gå til, bortsett fra å dekke «kostander knyttet til konferansen», eller kostnader «som skissert i søknaden» (se rapportens vedlegg 3).

Utvalgets dokumentasjon viser at NNPF i 1997,1998 og 1999 søkte om driftsstøtte til foreningen fra Justisdepartementet. Søknadene om driftsstøtte kom i tillegg til søknadene om støtte til utdanningskonferansene. Selv om departementet innvilget støtte til utdanningskonferansene, ble samtlige søknader om driftsstøtte avslått.

I avslaget på søknaden om driftsstøtte av 1997 skriver departementet at det har støttet NNPF med midler til utdanningskonferansen fordi det ser på konferansen som nyttig med hensyn til «opplæring gitt for å styrke politiets kompetanse i bekjempelsen av narkotikakriminalitet», men at det «ser det imidlertid ikke som naturlig å bevilge penger til drift av slike organisasjoner.»327

I svarbrevet av 1998 avslås søknaden med henvisning til at det ikke er «avsatt midler til drift av slike organisasjoner», og at departementet «således ikke [har] anledning» til å bevilge den omsøkte driftsstøtten.328

Når NNPF på nytt søker om driftsstøtte i desember 1999, kommer departementets avslag i februar 2000 med det utvalget oppfatter som en advarsel mot rolleblanding. Med henvisning til NNPFs beskrivelse av foreningens forebyggingsarbeid i søknadsbrevet, herunder «arbeidet med å oppdatere foreldre, lærere og andre som arbeider med barn og ungdom»329, svarer departementet at det

[...] finner det ikke riktig å gi slik støtte. Politiets ordinære forebyggende arbeid må fange opp dette behovet. Dette arbeidet dekkes over politiets budsjetter og er en av politiets viktigste oppgaver. Med dette som bakgrunn blir det neppe riktig å støtte NNPF, selv om hovedtyngden av medlemmer er ansatt i politiet. En slik støtte vil måtte tas av politiets allerede meget anstrengte driftsbudsjett. Departement har ikke mottatt noen signaler fra politidistriktene som går i retning av at politiet ikke selv makter å gjennomføre slike oppgaver. Det er også viktig å trekke grenser i forhold til hva som er et ansvar for bl.a. skoleverket selv. På dette området er det god kontakt mellom skolene og lokalt politi. Som nevnt ovenfor er vi her inne på et av kjerneområdene til norsk politi. Departementet er av den klare oppfatning at denne modellen må videreføres. Det vil også kunne fremstå som underlig om en og samme person i sin ordinære arbeidstid opptrer som tilsatt i et politidistrikt, mens den samme tjenestemannen i en annen sammenheng opptrer som medlem av NNPF, i noen sammenhenger også mot vederlag. En situasjon hvor driften av dette konseptet i tillegg skulle finansieres av driftsbudsjettet til politiet synes lite hensiktsmessig.330

Avslagsbrevet sitert over er signert av daværende ekspedisjonssjef i Justisdepartementets politiavdeling, Vidar Refvik. Utvalgssekretariatet var i møte med Refvik 22. juni 2022.

På spørsmål om hvorfor departementet skilte mellom støtte til utdanningskonferansen og til drift av NNPF, uttalte Refvik at «konferansene deres ble ansett for å holde god faglig kvalitet og de temaer som ble presentert og drøftet på konferansene ga mye god informasjon til konferansedeltagerne.»331 Videre uttalte Refvik følgende

Vi fant at vi kunne akseptere å bruke penger på forelesere på denne konferansen. Justisdepartementet fikk hvert år tilsendt programmet for konferansen og vi fikk også tilsendt foreningens regnskaper slik at vi kunne se at de bevilgede pengene ble brukt i samsvar med bevilgningen. Vi fant det imidlertid ikke riktig å bevilge penger til ordinær drift av NNPF.332

Refvik fremhevet at

[...] mye av politiets opplæring foregår på Politihøgskolen, men det brukes også en del penger på kurs for ansatte i politiet ved andre utdanningsinstitusjoner både i inn og utland.

Det var derfor departementets oppfatning at det var

berettiget til å bruke av politibudsjettet slik at NNPF kunne engasjere eksterne forelesere med god kompetanse innen bekjempelse av narkotikakriminalitet. Departementet fant imidlertid ikke grunnlag for å støtte den ordinære driften av foreningen.333

Senere i møtet gjentok Refvik at departementet

brukte ved flere anledninger av politibudsjettet for å dekke reiseutgifter og lignende i forbindelse med politiansattes deltakelse på kurs/utdanning, både i inn- og utland. Vi brukte penger på tiltak som vi erfarte som gode og nyttige. […] NNPF stod for organiseringen av utdanningskonferansen, men de hentet inn eksterne forelesere til å holde foredrag. Vi syntes det var greit å støtte at foreningen fikk gode forelesere på konferansen, slik at våre ansatte fikk anledning til å høre og lære av disse foreleserne.334

Videre uttalte Refvik

Politiavdelingen hadde den holdning at det ikke var aktuelt å støtte den ordinære driften av Narkotikapolitiforeningen. Når det gjelder kriminalitetsforebyggende arbeid, er dette en ordinær del av politiets arbeidsmetode og den politiansatte utførere denne tjenesten som en del av sine tjenesteplikter og skoleverket eller andre skal selvfølgelig ikke betale for dette. Det vi var bekymret for, var om NNPF og polititjenestepersoner fikk betalt for å stille opp. I så fall måtte dette godkjennes av politimesteren som biervev – noe det vel neppe var adgang til – Man kan ikke på formiddagen komme i uniform, [for eksempel på skolebesøk] og så senere dukke opp i samme uniform og representere NNPF.335

Når det gjelder departementets kontroll med NNPFs bruk av de innvilgede midler, skrev departementet i bevilgningsbrevet av 1996 at «[d]et forutsettes en skriftlig tilbakemelding om bruken av midlene».336 Det er ikke dokumentert for utvalget at en slik skriftlig tilbakemelding ble gitt.

Fra 1997 til 2013 har departementet informert om NNPFs rapport og regnskapsplikt, og det er vist til myndighetenes adgang til å iverksette kontroll med bruk av midlene etter bevilgningsregelverket (se rapportens vedlegg 3).

Til og med 2000 ber departementet om oversendelse av foreningens regnskap med revisors rapport i retur for de innvilgede midler. For 1999 og 2000 er det dokumentert at NNPF fulgte opp kravet gjennom oversendelse av foreningens revisjonsberetning og resultatregnskap. Slik dokumentasjon foreligger ikke for 1997, men foreningens resultatregnskap for 1996/1997 er vedlagt neste års søknad. For 1998 er det ikke dokumentert noen form for oppfølging av kravet om regnskap og revisjonsrapport (se rapportens vedlegg 3).

Fra og med 2004 ber departementet ikke lenger om foreningens regnskap, men mer spesifikt om rapport «over bruken av de innvilgede midler.» For 2010 og 2011 er det dokumentert at NNPF fulgte opp kravet med rapport over bruken av midlene. For 2005 og 2006 er det dokumentert at foreningen fulgte opp med overordnede redegjørelser for bruken av pengene, disse ble imidlertid oversendt først i november 2007. For de øvrige år, det vil si 2004, 2007, 2008, 2012 og 2013, er det ikke for utvalget dokumentert noen form for oppfølging av kravet om regnskap og revisjonsrapport (se rapportens vedlegg 3). Det forblir dermed ukjent for utvalget om slik rapportering fant sted.

Refvik uttalte til utvalget at departementet var av den oppfatning at det kunne bruke penger på forelesere på utdanningskonferansen «mot at vi fikk se regnskapet og at de leverte inn konferanseprogrammet, slik at vi hadde sikkerhet for at pengene ble brukt til det formål de var bevilget for».337

På spørsmål om det var noen form for systematisk kvalitetssikring av innholdet på utdanningskonferansen uttalte Refvik

Departementet mottok søknader, regnskap og konferanseprogram. Vi hadde også god faglig kompetanse innen narkotikaområdet i departementet, som var godt kjent med dette arrangementet og kunne vurdere innholdet i konferansene.338

PODs pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanse

Som det fremgår av Tabell 2 over, har POD på årlig basis, fra 2001 til og med 2018, innvilget støtte til NNPFs utdanningskonferanse. Det årlige beløp har variert fra kr. 50 000 til kr. 400 000, totalt kr. 3 050 000 over 19 år, i snitt kr. 161 000 per år.

Pengene er innvilget etter søknad fra NNPF. Foreningen har fått innvilget samtlige av sine søknader med unntak for 2019; direktoratets saksbehandling i 2019 redegjøres for under. NNPF har spesifisert ønsket beløp i søknadene av 2002–2005 og 2007–2011. De øvrige år har foreningen vist til at den ønsker «økonomisk støtte» til gjennomføring av konferansen, uten å spesifisere beløp (se rapportens vedlegg 4).

I likhet med Justisdepartementet har også PODs begrunnelse for bevilgningene til utdanningskonferansen fremhevet de samme forhold, nemlig at direktoratet ser på konferansen som et meget viktig kompetansehevende forum for tjenestemenn /kvinner som arbeider med bekjempelse av og forebygging av narkotikakriminalitet. I tillegg har også direktoratet vektlagt konferansen som en viktig arena for samhandling, nettverksbygging og deling av kompetanse mellom deltakere i politidistriktene, og mellom politiet og samarbeidende etater (se rapportens vedlegg 4).

POD har i brev av 28. februar 2022 opplyst utvalget om at midlene til utdanningskonferansene ble utbetalt fra politiets driftsbudsjett.339 Direktoratet synes å sette dette i sammenheng med begrunnelsen for bevilgningene, da det i brevet vises til at konferansen har vært et «kompetansehevende tiltak for ansatte i politiet», og deretter at «[m]idlene til kompetansehevende tiltak er gitt over driftsbudsjettet til politiet» (utvalgets utheving).340

På spørsmål fra utvalget om begrunnelsen for at midlene til utdanningskonferansen ble tatt fra driftsbudsjettet, uttalte direktoratet i brev 16. juni 2022 følgende

Politidirektoratet har tidligere hatt en egen pott på sitt internbudsjett til bruk for å støtte kompetansehevende tiltak. Støtten til Utdanningskonferansen i regi av NNPF og PKF-konferansen har vært belastet denne potten.341

Når det gjelder PODs kontroll med NNPFs bruk av de innvilgede midler, viser dokumentasjonen at direktoratet i samtlige bevilgningsbrev har informert om foreningens rapport og regnskapsplikt. Direktoratet har bedt om oversendelse av rapport over bruken av midlene og det er vist til myndighetenes adgang til å iverksette kontroll etter bevilgningsregelverket.

I desember 2003 ble direktoratets bevilgning fulgt opp av NNPF med oversendelse av revisjonsberetning og resultatregnskap. For 2011 er det dokumentert at NNPF oversendte rapport over bruken av de innvilgede midler i mars 2012. Utover dette foreligger det for utvalget ingen dokumenter som viser at NNPF har rapportert om foreningens bruk av de innvilgede midler.

På utvalgets spørsmål om hvorfor NNPFs regnskap og rapporteringer ikke inngår i dokumentasjonen utvalget har fått innsyn i, har direktoratet svart følgende

Det er avdekket at det for en rekke årganger mangler rapportering i vårt arkivsystem. Den mest sannsynlige forklaringen på dette er at rapportering for bruk av midlene er mottatt hos saksbehandlere i brevpost (tilbake i tid), og etter hvert på e-post, uten at disse har vært scannet og arkivert i saksbehandlingssystemet doculive/websak. POD beklager at det her er avdekket mangelfulle arkiveringsrutiner tilbake i tid.342

Ifølge POD skyldes altså manglende dokumentasjon av rapportering sannsynligvis mangelfulle arkiveringsrutiner, og ikke mangelfulle kontrollrutiner fra direktoratets side.

I 2015 og 2016 innvilget POD kr. 400 000 per år til utdanningskonferansen. Beløpets størrelse var en betydelig økning sammenlignet med tidligere praksis ettersom direktoratet de syv foregående år hadde innvilget kr. 150 000 per år til konferansen. Før den tid var beløpet enda lavere (se rapportens vedlegg 4).

Bakgrunnen for beløpsøkningen i 2015 fremgår ikke av NNPFs søknad det året og søknaden er omtrent likelydende med tidligere år; det omsøkte beløp er heller ikke spesifisert. Heller ikke av direktoratets bevilgningsbrev fremgår noen begrunnelse for økningen da også dette brevet – utover beløpet – er likelydende med de foregående år. Det samme gjelder for søknaden og bevilgningsbrevet i 2016.

I mediene er det blitt fremhevet at to av de ansatte i POD som var involvert i saksbehandlingen av NNPFs søknad dette året, selv var medlemmer i foreningen (Ording & Fjeld, 2022). Dette gjelder en seksjonssjef og en politiinspektør som begge har signert bevilgningsbrevene i 2015 og 2016, i tillegg til fagdirektøren. Hverken seksjonssjefen eller politiinspektøren hadde tidligere vært involvert i saksbehandlingen av NNPFs søknader om støtte til utdanningskonferansen.

På utvalgets spørsmål om hvordan direktoratet har fastsatt bevilget beløp når NNPF ikke har spesifisert omsøkt beløp, har direktoratet svart følgende

[d]en mest sannsynlige forklaringen her er at vurderingen gjøres ut fra en kombinasjon av tidligere praksis og en vurdering av midler som er til rådighet til kompetansehevende tiltak.343

På spørsmål om bakgrunnen for økningen av støtten i 2015 har direktoratet uttalt at

[d]en mest sannsynlige forklaringen til endringen i 2015/2016 er at det fra dette tidspunkt avsettes en større pott til kompetansehevende tiltak på internbudsjettet til Politidirektoratet, og at det fra disse midlene gis støtte til Utdanningskonferansen.344

Under henvisning til de spørsmål som i media har blitt stilt til saksbehandlernes habilitet, har direktoratet uttalt

Det er riktig at det i enkelttilfeller er avdekket at det har vært medlemmer av organisasjonen som har vært involvert i saksbehandlingen. Dette er selvsagt uheldig.

Det er samtidig viktig å presisere at det alltid har vært flere personer involvert i prosessen knyttet til saksbehandling og ledergodkjenning av disse sakene. Det er ingen indikasjon på at medlemskap har påvirket saksbehandlingen.345

Utvalget behandler de habilitetsmessige spørsmål som her reises i delkapittel 7.4.2.

I 2019 avslo POD NNPFs søknad om støtte til utdanningskonferansen. Senere samme måned ble avslaget omgjort og støtte ble innvilget. I avslagsbrevet av 1. august 2019 ble det uttalt at «Politidirektoratet har dessverre ikke anledning til å gi økonomisk støtte til årets konferanse.»346I etterfølgende brev av 21. august 2019 innvilget direktoratet likevel kr. 50 000 til konferansen. Bevilgningsbrevet gir ingen begrunnelse for omgjøringen av avslaget utover en henvisning til at støtten innvilges «etter en ny vurdering».347 Ifølge direktoratet ble midlene imidlertid aldri utbetalt «grunnet beslutning fra Styringsavdelingen i Politidirektoratet om endret praksis.»348

I møte med utvalget opplyste avdelingsdirektør i PODs fagavdeling, Bjørn Vandvik, om at avslaget av 1. august 2019 ble besluttet omgjort etter et møte mellom direktoratet og foreningen. Videre uttalte Vandvik at utbetalingen likevel ble stoppet fordi styringsavdelingen fant at dette var midler som måtte gis gjennom en tilskuddsordning.349

På utvalgets oppfølgingsspørsmål om det ovennevnte møte mellom POD og NNPF som resulterte i omgjøringen av direktoratets avslag, har direktoratet uttalt følgende i brev 16. juni 2022

Benedicte Bjørnland tiltrådte som politidirektør 01.04.2019. POD mottok 20.06.2019 en e-post fra NNPF med forespørsel om et møte med politidirektøren. […] Møtet fant sted 20.08.2019. Møtet var av uformell karakter og det foreligger ikke en dagsorden eller et referat fra møtet. Formålet med møtet var å hilse på hverandre.

På møtet ble det gitt en presentasjon av NNPF og foreningens virksomhet. POD fikk også invitasjon til å delta på NNPFs Utdanningskonferanse 2019 og til å holde et åpningsinnlegg. Det ble nevnt fra NNPFs side at de hadde fått avslag på støtte fra POD til gjennomføring av utdanningskonferansen og at de ville motta støtte fra Tolldirektoratet. Det ble ikke gitt noen lovnader i møtet. I etterkant av møtet ble det internt i POD anmodet om å se på søknaden på nytt, og eventuelt vurdere – forutsatt et faglig relevant program – å gi en mindre sum i støtte. En eventuell innvilgelse forutsatte imidlertid – og var tydelig betinget av – en godkjennelse fra Styringsavdelingen. Det ble gjort en ny vurdering i Politifagavdelingen, hvor det ble gitt støtte på kr. 50 000 […] Styringsavdelingen fastholdt derimot sin opprinnelige vurdering og støtten ble ikke utbetalt. Det er beklagelig at saksbehandlingen ble som den ble i dette tilfellet. Brevet om ny vurdering og tildeling av kr. 50 000 burde ikke vært sendt ut, all den tid dette ikke var formelt godkjent for utbetaling fra Styringsavdelingen. Dette var en glipp fra vår side.350

På spørsmål fra utvalget om saksbehandlingen i 2019 har avdelingsdirektør i PODs styringsavdeling, Roger Bjerke, uttalt følgende

Måten budsjettdisponeringen er innrettet i POD er at hver avdelingsdirektør får et budsjett og har ansvar for å disponere sitt budsjett innenfor de økonomiske rammene. Første gangen jeg kom i befatning med denne støtten var da avdelingsdirektøren i politifag spurte meg om det var greit å innvilge søknad om økonomisk støtte til NNPF. Jeg så gjennom søknaden og sa at jeg anbefalte at det skulle man ikke gjøre. Det var av hensyn til størrelsen på beløpet og innretningen mot direkte stønad, jeg syntes det var lite hensiktsmessig og egentlig med uklart formål.351

Av politiets internrevisjon fremgår at POD høsten 2021 ba alle politidistrikt og særorgan i politiet om å stoppe utbetalinger til frivillige organisasjoner. Videre uttales det at direktoratets økonomiseksjon opplyste til revisjonen at

[…] utbetaling av støtte til NNPF over driftsbudsjettet ble stoppet allerede i 2018, men det var noen utbetalinger i 2019 og 2020 før det senere, i 2021, igjen ble stoppet. Begrunnelsen fra økonomiseksjonen for å stoppe utbetalingene var at praksisen ikke var i tråd med tilskuddsregelverket. Det ble presisert at tilskudd skal ha en åpen søknadsprosess og ikke skal utbetales over driftskapitlet (POD, 2022 B, s. 12).

Roger Bjerke har orientert utvalget om at uttalelsen over er upresis da utbetalingene i 2019 og 2020 ikke er å regne som støtte til NNPF, men refusjon av deltakelse på kurs/konferanse, noe som er helt vanlig der dette vurderes som faglig relevant.352 Praksisen med utbetaling av støtte til NNPFs utdanningskonferanse har ikke funnet sted etter den ble stanset i 2018.

Utvalget har som nevnt avgrenset den detaljerte gjennomgangen til Justisdepartementets og PODs pengeoverføringer. Utvalget har ansett dette som det avgjørende for å besvare mandatets spørsmål. Uklarheter ved den sentrale behandlingen vil lett forplante seg til økonomiforvaltningen lokalt, og utvalget har også måttet prioritere ut fra tilgjengelige ressurser. Utvalget vil likevel gjøre oppmerksom på at det foreligger informasjon om utbetaling fra politiets driftsmidler til NNPF også fra politidistriktene. Utvalget har ikke gjennomgått dette i detalj, men har likevel funnet det riktig å vise til nedenstående eksempel fra politiets internrevisjon

Agder politidistrikt hadde (…) en utbetaling til NNPF i 2019 på kr. 40 000, hvor det av bilaget fremgår at dette er økonomisk støtte til foreningen. Som svar på en innsynsbegjæring i mai 2021 om politiets utbetalinger til NNPF 2017–2020, oppgis det at denne utbetalingen gjelder støtte til NNPF Agder for medlemmer av lokallaget sin deltagelse på Utdanningskonferansen i 2018 og 2019. Midlene er tildelt lokalforeningen NNPF Agder på bakgrunn av søknad til politidistriktet. Samme distrikt har betalt NNPF kr. 16 000 for å avholde et kurs for eksterne aktører, blant annet fra utelivsbransjen. Av bilaget fremgår det at kursholder er en ansatt i distriktet (POD, 2022 B, s. 16–17).

Etterfølgende uttalelser om pengeoverføringene til NNPFs utdanningskonferanse

I det foregående har utvalget gjort rede for justissektorens pengeoverføringer fra politiets driftsbudsjett til NNPFs utdanningskonferanser. Vi har sett at både Justisdepartementet og POD avgrenset bevilgningen til utdanningskonferansen, og i de fleste tilfeller til foreningens utgifter til foredragsholdere på konferansen. Bevilgningene var begrunnet i formålet om kompetanseheving av politiansatte.

I det følgende vil utvalget gjøre rede for etterfølgende uttalelser og vurderinger fra justissektorens hold om pengeoverføringene til NNPFs utdanningskonferanse. Uttalelsene og vurderingene har bakgrunn i kritikken som politiet og Justisdepartementet har blitt gjenstand for, fra sommeren 2021.

PODs uttalelser til NRK, juni 2021

I sak av 17. juni 2021 stilte NRK kritiske spørsmål ved PODs pengeoverføringer fra politiets driftsbudsjett til «den ruspolitiske organisasjonen NNPF» NRK skriver: «Det innebærer at [pengene] ikke har blitt delt ut etter en offentlig søknadsprosess, som andre interesseorganisasjoner kan søke gjennom». (Thommesen & Zondag, 2021).

På spørsmål fra NRK siteres avdelingsdirektør i PODs politifagavdeling, Bjørn Vandvik, som følger

At organisasjonen jobber med ruspolitikk har ikke Politidirektoratet vært opptatt av, sier de selv. De har ansett NNPF som en fagorganisasjon.

– Det er den dimensjonen av NNPF vi har vært opptatt av å spille på. Det er den rollen de har hatt […].

NRK-journalisten innvender at NNPF «har etablert seg som en stemme i rusdebatten» og har fått driftstilskudd fra Helsedirektoratet i kraft av å være en rusmiddelpolitisk organisasjon. På journalistens spørsmål: «[m]ener Politidirektoratet det er mulig å kun anse NNPF som en politiorganisasjon?», uttalte Vandvik

– Det er det faglige formålet som ligger bak vår tildeling av støtte, derfor har det vært begrunnelsen for at vi har gitt støtte […]

og videre,

– Det er viktig å få sagt at tildelinger til NNPF har alltid vært faglig begrunnet, ikke politisk begrunnet. Støtte til frivillige politiforeninger er det som har vært praksis å håndtere innenfor Politidirektoratets eget budsjett […].

På spørsmål om hvorfor midlene ikke ble gitt gjennom en tilskuddsordning, siteres Vandvik

[…] Fordi pengene fra Politidirektoratet ikke skulle gå til drift, men til et konkret tiltak, mener Vandvik at det er naturlig at pengene ikke ble gitt gjennom en tilskuddsordning.

og videre,

– Tilskuddsordninger er forankret i forskrifter fra departementene. Støtten fra POD er gitt til enkeltstående tiltak ut fra begrunnelsen at det har vært et relevant kompetansehevende tiltak for ansatte i politiet. Det har ikke vært sett som nødvendig at vi skal gi tilskudd til denne typen organisasjoner.

NRK-journalisten spør

– Men hvis departementet ikke har sett på det som nødvendig å opprette en tilskuddsordning for kompetansehevende tiltak, hvorfor har POD gitt midler til et sånt tiltak likevel?

hvorpå Vandvik svarer

– Vi mener det er forskjell på støtte til et konkret tilbud, og en tilskuddsordning som går til drift. Departementet er ikke inne i hvordan vi løser et kurs eller en konferanse. Det er innenfor vårt handlingsrom. Så det går mer på hvordan vi har valgt å disponere og forvalte de midlene vi har fått. Vi ønsker likevel nå å gå en ekstra runde på dette (som gjengitt i Thommessen & Zondag, 2021).

PODs brev til utvalget, 28. februar 2022

I brev til utvalget av 28. februar 2022 viser POD til utvalgets begjæring om innsyn i «dokumenter som viser alle økonomiske tildelinger som har gått fra POD til alle rusmiddelpolitiske organisasjoner (deriblant NNPF)», hvorpå direktoratet uttaler

POD har siden opprettelsen i 2001 ikke gitt støtte til noen organisasjoner i kraft av at de er «rusmiddelpolitiske organisasjoner». Den eneste organisasjonen som eventuelt kunne vurderes å falle inn under en slik paraplybetegnelse er Norsk narkotikapolitiforening (NNPF). Samtidig er det viktig å understreke at POD har forholdt seg til NNPF som en fagorganisasjon, som har organisert mange medarbeidere i politietaten, samt medarbeidere i samarbeidende sektorer som påtalemyndighet, kriminalomsorg, toll og forsvaret. Støtten har videre vært avgrenset til enkeltstående tiltak som har vært vurdert som kompetansehevende for ansatte i politiet.353

Vedrørende pengeoverføringene til utdanningskonferansen uttaler direktoratet

Støtten er gitt ut fra en vurdering av at dette har vært et relevant kompetansehevende tiltak for ansatte i politiet – i regi av en fagorganisasjon hvor medlemmene er ansatte i politiet og samarbeidende etater.354

Utvalgets møte med POD ved avdelingsleder i fagavdelingen, Bjørn Vandvik, 7. april 2022

I møte med utvalget ga avdelingsleder i POD, Bjørn Vandvik, følgende uttalelser om direktoratets pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanser

Da POD ble etablert i 2001 kom det føringer fra Justisdepartementet om at direktoratet skulle overta oppgaven med å vurdere støtte til NNPF. Foreningen har i mange år vært en interesseforening for dedikerte fagpersoner innen fagfeltene forebygging og bekjempelse av narkotikakriminalitet. […] Utdanningskonferansen har blitt ansett som en kompetansehevende arena.

Det ruspolitiske ved NNPF som har blitt trukket frem i debatten etter rusreformen har ikke vært et tema i politiet, slik jeg har oppfattet det i min tid der. Foreningen har vært oppfattet som en faglig interesseorganisasjon, forbeholdt ansatte i politietaten, påtalemyndigheten og tolletaten, altså for de som jobber på fagområdene. […] Vi ser poenget med tilskuddsordning og at støtte nok skulle blitt behandlet annerledes.

Vandvik orienterte om at han ikke var ansatt i POD da Lysbakken-saken fant sted, men delte hans personlige refleksjoner rundt mulige årsaker for at tildelingen til utdanningekonferansene ikke ble tatt inn i en tilskuddsordning på den tiden

Etter Lysbakkensaken i 2012 skjedde det endringer i departementene, men det skjedde ingen endringer i vår etat. Jeg tror den ordningen vi hadde med å støtte utdanningskonferansen var så høyt forankret i ledelsen, og at konferansen var så innarbeidet som utdanningsarena, at man fortsatte ordningen uten å tenke at det var noe feil med det. Politiet anså dette som støtte til kompetanseheving og ikke noe som skulle vært gjort via tilskudd. Det er utdanningskonferansen som har vært formålet med støtten fra vår side. […] Vi ser nå at det er flere ting vi skulle vært bedre på, at tildeling av penger må skje gjennom tilskuddsordninger, alternativt støtte til velferdstiltak i henhold til Statens personalhåndbok.355

PODs brev til utvalget, 16. juni 2022

På spørsmål fra utvalget om grunnlaget for at NNPF mottok årlig støtte til utdanningskonferansen, skriver POD i brev 16. juni 2022

Utdanningskonferansen har vært vurdert som et relevant kompetansehevende tiltak for medarbeidere i politiet og samarbeidende etater innenfor fagfeltet rus/narkotika. Støtten er begrunnet i dette.356

Om grunnlaget for direktoratets vurdering av utdanningskonferansen som et kompetansehevende tiltak, skriver direktoratet

Konferansene har hatt program med faglige innlegg fra både politi, påtalemyndighet, toll og andre samarbeidende etater og fra forsknings- og praksisfeltet. Det er disse faglige innleggene som har ligget til grunn for vurderingen av at dette har vært et relevant kompetansehevende tiltak for medarbeidere i politiet.357

Utvalgets møte med POD ved avdelingsleder i styringsavdelingen, Roger Bjerke, 7. april 2022

Bjerke begynte som avdelingsdirektør i PODs styringsavdeling i 2018, og kom da fra en stilling som avdelingsdirektør i Direktoratet for økonomistyring. Utvalget er kjent med at stansingen av PODs utbetalinger til NNPF i 2018 skjedde på Bjerkes initiativ.

Om PODs utbetalinger til NNPFs utdanningskonferanser, kom Bjerke blant annet med følgende refleksjoner i møte med utvalget

Lysbakken-saken i 2012 medførte en innskjerping av departementenes pengestøtte og tilskuddsforvaltning, […] samtidig ser vi at støtten fra POD til NNPF fortsatte etter 2012, vi ser ikke dokumenterte spor av at det ble gjort vurderinger i POD av om dette var en støtte som burde fortsette eller ikke, heller ikke dokumenterte spor av dialog med departementet om dette var noe som burde opphøre. Dette kan skyldes flere ting, f.eks. at etatens fokus lå andre steder, som på arbeidet med å følge opp 22. juli kommisjonens-rapport og politianalyseutredningen. Det kan også være at man ikke tenkte på disse utbetalingene som tilskudd – at det ble ansett uproblematisk å fortsette, og – gitt at dette var en praksis man hadde arvet fra JD – at den fortsatte på autopilot.358

Bjerke forklarte at «pengestøtte» dreier seg om utbetalinger etter enkeltsøknader, mens «tilskudd», eller tilskuddsordning, er en ordning etablert for å oppnå et bestemt formål – og noe etaten ikke kan utbetale på eget initiativ. Videre uttalte Bjerke

Generelt synes jeg at offentlige virksomheter må være varsom med å gi støtte til andre virksomheter eller organisasjoner direkte. Utgangspunktet her, med at direktoratet arvet denne praksisen fra JD, samt at støtte ble gitt underveis også fra JD, kan ha blitt tolket i direktoratet som et signal på at dette var en akseptabel ordning. Jeg mener at innstramningen av tilskuddsforvaltningen i 2012 var et naturlig tidspunkt for POD å vurdere støtten til NNPF. Et relevant spørsmål i en slik vurdering ville vært om NNPF var den eneste som kunne gi dette kompetansetilbudet. Hvis svaret på det var nei, burde man sett på om det det var nødvendig å fremme forslag om en tilskuddsordning for dette formålet […] Hvis man anså at det var behov for et slikt kompetansetilbud, men at det ikke burde dekkes gjennom tilskuddsordning, burde man vurdert om det skulle skjedd i egen regi ved PHS […], eller om det skulle vært nedsatt et regelverk for å hindre faste overføring til organisasjoner, uavhengig av om de er enetilbydere eller ikke.

Fraværet av oppfølging fra JD frigjør ikke POD for ansvar, spesielt etter 2012 kunne og burde POD hatt ryddigere praksis. Svarbrevene der POD innvilger støtten, bærer preg av at pengeoverføringene var i gråsonen inn mot en tilskuddsordning, bl.a. fordi det bes om rapportering om hva midlene er brukt til, dette tilsier at støtten burde vært gitt gjennom en tilskuddsordning.359

På spørsmål fra utvalget uttalte Bjerke

[…] Det er ikke soleklart om dette var tilskudd, eller burde vært det, men i svarbrevene fra POD, hvor det kreves regnskap og rapportering over pengebruken, der stilles det slike krav som skal være nedfelt i en tilskuddsordning. Legger man til grunn at dette var tilskudd burde det vært behandlet på en annen måte. Helhetlig sett er utbetalingene i en gråsone, men det tilsier i seg selv behov for ryddighet.360

På spørsmål om hans tanker om hvorfor praksisen ikke ble evaluert tidligere uttalte Bjerke

Etter min oppfatning er det ingen indikasjoner på at enkeltpersoner i politiet har hatt noen personlig vinning av dette. Jeg tenker at noe av grunnen kan være det det enorme arbeidet knyttet til 22. juli-kommisjonen og politianalysen, utbetalingspraksisen kan ha druknet litt opp i det hele, det bærer preg av at dette har gått på autopilot.361

På spørsmål om støtten til utdanningskonferansen kan anses legitimt forankret i driftsbudsjettet fordi det gikk til kompetanseheving av politiansatte uttalte Bjerke

Ja, jeg mener man kan se på det på den måten. Kompetanseheving dekkes over drift, for eksempel politiansattes deltakelse på kurs og konferanser, også etter- og videreutdanning på PHS dekkes over politiets driftsbudsjett, det er ikke noe unaturlig i at kompetanseheving dekkes over driftsbudsjettet. Det tenker jeg i utgangspunktet er uproblematisk. Det som i mitt hode blir utfordringen, er det å være så sikker på at NNPF er den eneste over tid som kan tilby dette kompetansehevende tiltaket. Når man utbetaler offentlige penger så skal flere aktører gis mulighet til å konkurrere om midlene. Samtidig har jeg snakket med mange politiansatte som sier at de har vært medlemmer av foreningen fordi NNPF var de eneste som tilbød relevant kompetansehevende tilbud på området.362

Politiets internrevisjon av egen tilskuddsforvaltning 2019–2021

I forlengelsen av kritikken av politiets pengeoverføringer til NNPF, har politiet gjennomført en egen internrevisjon av politiets tilskuddsforvaltning. Utvalget mottok revisjonens rapport 16. juni 2022.

Revisjonens formål beskrives som «å undersøke om politiets tilskuddsforvaltning er i tråd med krav i økonomiregelverket.» I den hensikt har revisjonen «undersøkt om POD har etablert føringer og retningslinjer for forvaltning av tilskudd» samt «om krav i lovverk og retningslinjer blir etterlevd i forvaltning av tilskudd og ved tildeling av annen støtte» (POD, 2022 B, s. 4–5).

Politiets internrevisjon har begrenset relevans for utvalgets vurdering av flere årsaker. For det første har revisjonen begrenset relevans fordi hovedfokuset ligger på «politiets tilskuddsforvaltning». Som beskrevet tidligere ble pengene fra POD til NNPFs utdanningskonferanser ikke utbetalt gjennom tilskuddsordning, men direkte fra politiets driftsbudsjett. Utbetalingene til utdanningskonferansen faller dermed utenfor det revisjonen omtaler som «politiets tilskuddsforvaltning.» Når revisjonen skriver at «politiets tilskuddsforvaltning i hovedsak er i tråd med krav i økonomireglementet» (POD, 2022 B, s.1), gjelder dette altså ikke pengeoverføringene som er gjenstand for utvalgets vurdering.

Revisjonen viser imidlertid til at det «også [har] eksistert en praksis for utbetalinger til organisasjoner utenfor de fastsatte tilskuddsordningene, som ikke har vært i tråd med økonomiregelverket» (POD, 2022 B, s.1). Det er denne kategorienutbetalinger overføringene til utdanningskonferansen omfattes av, det vil si, utbetalinger «utenfor de fastsatte tilskuddsordningene.»

For det andre har internrevisjonen begrenset relevans fordi revisjonens funn er knyttet til utbetalingspraksiser i politietaten som helhet. Revisjonens funn og vurderinger som gjelder enheter i politidistriktene, kan dermed ikke nødvendigvis legges til grunn for praksisen som har funnet sted i Justisdepartementet og POD.

For det tredje har internrevisjonen begrenset relevans for utvalgets vurdering fordi den er avgrenset til utbetalinger i perioden 2019–2021. Som nevnt tidligere ble PODs utbetalinger til NNPFs utdanningskonferanser stanset i 2018.

I det følgende vil utvalget gjengi uttalelser i internrevisjonen som antas å ha relevans for utvalgets vurdering.

Et av revisjonens hovedtema er hvorvidt det er etablert føringer og retningslinjer for forvaltning av tilskuddsordninger (punkt 3.1). Temaet har grunnlag i kravet i Reglement for økonomistyring i staten § 15 om at tilskuddsforvaltere skal ivareta kontroll med at tilskuddsmottakere oppfyller de vilkår som er stilt for tilskuddet.

I punkt 3.2 vurderer revisjonen om det er «etablert føringer for å gi støtte til organisasjoner og tiltak utenom fastsatte tilskuddsordninger.» Her uttales det innledningsvis at departementet kan delegere forvaltningen av en tilskuddsordning til underliggende virksomhet, men at politiet ikke selv har anledning til å etablere tilskuddsordninger uten at dette er delegert fra departementet (POD, 2022 B, s. 11).

Videre viser revisjonen til at det i PODs instruks for økonomi og regnskap slås fast at «støtte til lag og foreninger» som belastes driftsbudsjettet «kun gjøres som støtte til velferdstiltak i henhold kapittel 10 i Statens personalhåndbok.» Det fremheves at instruksen ikke gir nærmere føringer for hva som kan betegnes som velferdstiltak, samt om det er anledning til å gi støtte til lokale lag og foreninger utenfor politiet (POD, 2022 B, s. 11).

Deretter viser revisjonen til at politiet «har utbetalt støtte/midler til organisasjoner over driftsbudsjettet», og videre

Økonomiseksjonen i POD viser til at enhetene har et visst handlingsrom for å kunne tildele støtte til interne velferdstiltak som julebord og trening i arbeidstiden iht. statens personalhåndbok kapittel 10, men det er også foretatt utbetalinger til eksterne organisasjoner. Utbetalinger til Norsk narkotikapolitiforening ble eksempelvis tidligere regnet som et slikt tiltak (POD, 2022 B, s. 11).

Her uttaler revisjonen altså at Statens personalhåndbok gir politiet et visst handlingsrom til å tildele støtte til «interne velferdstiltak» fra driftsbudsjettet, men påpeker at politiet også har foretatt utbetalinger til «eksterneorganisasjoner». Deretter uttales det at utbetalinger til NNPF «tidligere ble regnet som et slikt tiltak.» Det fremstår noe uklart for utvalget hva «et slikt tiltak» peker tilbake på, men formuleringen synes å knytte seg til henvisningen til «velferdstiltak» i setningen før. I så fall fremgår det av dette at utbetalinger til NNPF har blitt regnet som støtte til interne velferdstiltak. En konsekvens av dette ville i så fall være at NNPFs arrangementer har blitt forstått som interne velferdstiltak.

Videre opplyser revisjonen om

[…] en usikkerhet om hva som er riktig praksis for denne typen tildelinger. PFT lønn og regnskap opplyser at skillet mellom hva som defineres som tilskudd, sponsing og velferdstiltak er uklart, og at det kan være utfordrende å tolke regelverket. PFT mottar regelmessig henvendelser fra distriktene som omhandler distriktenes mulighet til å tildele støtte til eksempelvis frivillige organisasjoner. PFT har vurdert det dithen at distriktene ikke har anledning til dette, og at det finnes andre statlige ordninger som skal ivareta støtte til slike organisasjoner.

Både økonomiseksjonen i POD og PFT lønn og regnskap oppgir at det tidligere ikke har vært etablert føringer eller retningslinjer for om politiet kan tildele støtte/midler utenom de fastsatte tilskuddsordningene. I svar på spørrebrev fra politidistriktene fremgår det at det heller ikke lokalt er utarbeidet rutiner for tildeling av støtte. Økonomiseksjonen opplyser imidlertid i intervju at de i lys av NNPF-saken har jobbet med en retningslinje som presiserer hvordan enhetene skal håndtere denne type støtte.

[…] Økonomiseksjonen opplyser videre at utbetaling av støtte til NNPF over driftsbudsjettet ble stoppet allerede i 2018, men det var noen utbetalinger i 2019 og 2020 før det senere, i 2020, igjen ble stoppet. Begrunnelsen fra økonomiseksjonen for å stoppe utbetalingene var at praksisen ikke var i tråd med tilskuddsregelverket. Det ble presisert at tilskudd skal ha en åpen søknadsprosess og ikke skal utbetales over driftskapitlet.

Som tidligere nevnt har Bjerke korrigert uttalelsen sitert over og presisert at PODs overføringer til utdanningskonferansen ble stanset i 2018.

Etter utvalgets forståelse knytter de ovennevnte uttalelser seg til utbetalinger foretatt i politidistriktene. Tilbakemeldingene om usikkerhet rundt regelverket, herunder forståelsen av velferdstiltak, synes således å gjelde for politienhetene i distriktene, ikke POD. Snarere knyttes usikkerheten til at POD ikke har etablert retningslinjer for politidistriktene. Direktoratets egen praksis adresseres slik

Politifagavdelingen opplyser at den ikke lenger har en praksis for å utbetale støtte til organisasjoner eller tiltak. Avdelingen har utbetalt midler til ulike organisasjoner tidligere, men dette var før perioden som er omfattet av revisjonen (2019–2021). Dette gjelder blant annet midler til Norsk narkotikapolitiforening og Politiets kriminalforebyggende forum (PKF). […] Avdelingen påpeker at utbetalingene til NNPF er basert på en lang historikk. Foreningen var eneste aktør som tilbød kompetansebygging på området gjennom å arrangere utdanningskonferanser. I ettertid mener politifagavdelingen at politiet har blitt mer bevisst på problematikken rundt dette (POD, 2022 B, s. 12).

På spørsmålet om det er etablert føringer for å gi støtte til organisasjoner og tiltak utenom fastsatte tilskuddsordninger, er revisjonens hovedkonklusjon at «POD har etablert overordnede føringer for tildeling av tilskudd og annen støtte, men det er behov for presiseringer», jf. punkt 5.1. Det vises til at POD gjennom Instruks for økonomi og regnskap har gitt overordnede føringer for utbetaling av tilskudd og støtte, men at det mangler en presisering av hva som kan inngå som velferdstiltak i henhold til Statens personalhåndbok, samt om det er anledning til å gi støtte til lokale lag og foreninger utenfor politiet (POD, 2022 B, s. 20). Revisjonen vurderer at

uklare føringer på området kan medføre ulik praksis ved tildeling av midler til organisasjoner og tiltak. Dette medfører videre risiko for at politiet tildeler støtte som ikke er i tråd med økonomiregelverket (POD, 2022 B, s. 20).

I revisjonens punkt 4.3 gjøres det rede for «omfanget av utbetalinger til andre tiltak og organisasjoner utenom fastsatte tilskuddsordninger». Her fremgår at POD og politidistriktene i perioden 2019–2020 utbetalte totalt kr. 165 470 til NNPF utenom fastsatte tilskuddsordninger (POD, 2022 B, s. 17).363 PODs utbetalinger er avgrenset til kr. 3 990 i 2020 (POD, 2022 B, s. 17).364 Revisjonen fremhever at utbetalingene til NNPF har blitt vesentlig redusert gjennom perioden som er omfattet av revisjonen, og at det i 2021 ikke ble foretatt noen utbetalinger til foreningen.

Ifølge revisjonen omhandler utbetalingene til NNPF «kjøp av informasjonsmateriell og kurs, samt deltagelse på kurs og konferanser» (POD, 2022 B, s. 17).365 Roger Bjerke fra PODs styringsavdeling har som nevnt opplyst om at utbetalingene fra direktoratet omhandler refusjon av utgifter knyttet til politiansattes deltakelse på NNPFs kurs og konferanser.

På spørsmålet om omfanget av utbetalinger utenom fastsatte tilskuddsordninger, er revisjonens hovedkonklusjon at «utbetalinger til organisasjoner utenom fastsatte tilskuddsordninger er vesentlig redusert», jf. punkt 5.3. Videre uttaler revisjonen

Selv om utbetalingene til organisasjoner i perioden 2019–21 i hovedsak gjelder deltagelse for ansatte på kurs og konferanser i regi av NNPF og PKF, vil det være en risiko for uheldig rollesammenblanding, da det i noen tilfeller er politiets egne ansatte som holder innlegg på kursene. De etiske retningslinjene inneholde klare krav om habilitet og at dobbeltroller og rollekombinasjoner som kan føre til interessekonflikter eller påstander om dette, skal unngås (POD, 2022 B, s. 21).

Revisjonen gir følgende anbefalinger på bakgrunn av revisjonens funn

1. «POD bør sørge for at forvaltningen av tilskudd etterlever krav i økonomiregelverket.»
2. «POD bør etablere klare retningslinjer for hva, og om, enhetene kan gi støtte til andre tiltak og organisasjoner utover de etablerte tilskuddsordningene. Dette bør inkludere en presisering av hva som kan gis av støtte til velferdstiltak iht. statens personalhåndbok.»

7.3.4 Gaver fra justissektoren til NNPF

Gave fra Justisdepartementet i 2000

Ved bevilgningsbrev av oktober 2000 innvilget Justisdepartementet kr. 100 000 til NNPFs utdanningskonferanse det året. Inntil da hadde departementet innvilget mellom kr. 25 000 og 60 000 per år til konferansen. I bevilgningsbrevet skriver departementet: «Grunnen til at beløpet dette året er større enn tidligere år, er at foreningen er 10 år».366

Det fremstår av dette som deler av det innvilgede beløp i 2000 var en gave til NNPF, begrunnet i foreningens 10-års jubileum.

Departementets utbetalinger til NNPFs utdanningskonferanser stanset med etableringen av POD i 2001. Da departementets utbetalinger ble gjenopptatt i 2004, lå det innvilgede beløp på kr 100 000, selv om det ikke var snakk om jubileum eller lignende. Det kan altså synes som om jubileumsåret 2000 satte en ny standard for omfanget av den årlige støtten fra departementet til NNPF.

Gave fra POD i 2016

I brev 28. februar 2022 opplyste POD om at direktoratet ga en gave til NNPF på kr. 100 000 i forbindelse med foreningens 25-års jubileum i 2016. Ifølge direktoratet ble gaven gitt i forbindelse med den årlige utdanningskonferansen.

Pengegaven er dokumentert ved brev 5. desember 2016 fra daværende politidirektør Odd Reidar Humlegård, til NNPF. I brevet viste Politidirektøren til utdanningskonferansen i oktober 2016, «hvor undertegnede var en av innlederne under åpningen.» Også gjennom utvalgets innspillsmøter er utvalget gjort kjent med at Politidirektøren, under sitt åpningsinnlegg på konferansen, erklærte at direktoratet ville tildele foreningen kr. 100 000 i jubileumsgave. Politidirektøren skrev i brevet i til NNPF

NNPF har en viktig rolle for å spre kunnskap og heve kompetansen innen forebygging og bekjempelse av narkotika- og dopingkriminalitet. Utdanningskonferansen har gjennom mange år vært en unik møteplass på tvers av kontrolletater, politidistrikt og særorgan.367

Deretter skrev direktøren

Som takk for innsatsen over 25 år ønsker Politidirektoratet å overrekke en gave til NNPF på kr. 100 000.368

På spørsmål fra utvalget har Humlegård i brev av 8. juni 2022 uttalt at beslutningen om å gi NNPF jubileumsgaven var vurdert av økonomiavdelingen i POD på forhånd av utdanningskonferansen. Videre opplyser Humlegård

Vi fikk en henvendelse fra NNPF om vi kunne bidra med et beløp ettersom det var 25-års jubileum og Justisministeren skulle også være tilstede. Pengene skulle gå til å dekke noe av arrangementet slik at det ikke ble for dyr deltageravgift. Det ble vurdert hvorvidt det var anledning til å gi en slik gave. Vi var også kjent med at Helsedirektoratet ga støtte til NNPF. Mange av deltagerne fra politiet brukte deler av helgen på dette arrangementet og gaven ble gitt som en støtte til gjennomføringen av jubileet.369

7.3.5 PODs trekk av medlemskontingent fra lønn

Mediene har belyst en mangeårig praksis i POD med å trekke NNPFs medlemskontingent direkte fra politiansattes lønn. I sak 15. juli 2021 viste NRK til at NNPF tidligere opplyste følgende til sine medlemmer på foreningens nettsider: «Som ansatt i politiet blir du trukket automatisk fra din lønn for medlemskapet. Dette knyttes opp mot ditt ansattnummer» (Thommessen, Holm-Nilsen & Zondag, 2021). Førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Politihøgskolen, Katrine Holter, uttalte følgende til NRK om kontingenttrekket

Å få medlemskontingent trukket fra lønn, er jo en ordning som normalt praktiseres for fagforeninger. Det er jo bemerkelsesverdig at politietaten har bidratt til å opprette en slik ordning overfor en privat politisk interesseorganisasjon, noe som er egnet til å styrke inntrykket av at båndene mellom politiet og NNPF har vært alt for tette (Thommesen, Holm-Nilsen & Zondag, 2021).

På spørsmål fra utvalget har direktoratet i brev 16. juni 2022 opplyst om at praksisen med lønnstrekk startet i juni 2009. Ifølge direktoratet kom dette i stand ved at

NNPF kom med en henvendelse om politiet kunne opprette lønnstrekk. POD var da opptatt av at det fremkom i vedtektene til NNPF at det ble trukket av lønn slik at medlemmene var klar over dette.370

I politiets internrevisjon er det opplyst følgende om ordningen med trekk i lønn for å dekke medlemskontingent

PFT lønn og regnskap opplyser i intervju at det har vært en ordning der ansatte i politiet har blitt trukket i lønn for å dekke kontingenten til et fåtall foreninger, deriblant Norsk narkotikapolitiforening. PFT lønn og regnskap presiserer videre at dette, i tillegg til Norsk narkotikapolitiforening, gjelder Forsvarets personellservice, Rådhusets personellservice og Kristent politilag. Revisjonen har mottatt en oversikt over lønnstrekkene for de fire ordningene for perioden 2019–2021. Tabellen gir en oversikt over ansatte som har trukket medlemskontingenten via lønnstrekk og det beløpet som har gått til hver organisasjon.

Forstørr bilde

Figur 4

Av tabellen fremgår det at det er stor variasjon, både i antall føringer og i beløp mellom de ulike organisasjonene. Videre fremgår det at Norsk Narkotikapolitiforening er den organisasjonen der flest ansatte har benyttet lønnstrekk og at NNPF også er den organisasjonen der beløpene samlet sett er størst (POD, 2022 B, s. 19).

I møte med utvalget opplyste Bjerke om at han stanset denne praksisen da han begynte som leder i PODs styringsavdeling. Bjerke uttalte

Å gi penger til kompetansehevende tiltak, det er én sak, men denne biten kan tolkes som en indirekte støtte til drift av NNPF. Derfor valgte jeg å avslutte denne praksisen straks jeg fikk vite om den. Støtte til drift er noe annet enn til kompetanseheving – det er uaktuelt.371

POD har opplyst i brevet 16. juni 2021 om at praksisen med lønnstrekk ble avsluttet i 2021, for alle lønnstrekk med unntak av fagforeningskontingent.372

7.3.6 Politiets tiltak for å forbedre økonomiforvaltningen og Justisdepartementets forslag om ny tilskuddsordning til politiforeninger

PODs årlige støtte til NNPFs utdanningskonferanse ble stanset i 2018. I 2021 ble ordningen med automatisk trekk av medlemskontingenten fra lønn stanset. Videre ble det i 2021 gjennomført en internrevisjon av hele politietatens økonomiforvaltning (jf. over); direktoratet oppdaterte sitt styringsdokument, Instruks for økonomi og regnskap, for å sikre ryddig og korrekt økonomiforvaltning i etaten, og det ble sendt ut brev til alle politidistrikt med beskjed om å stanse alle utbetalinger til frivillige foreninger.

I statsbudsjettet for 2023 har Justisdepartementet foreslått å opprette en «tilskuddsordning til politiforeninger» (Prop. 1 S (2022–2023) Justis- og beredskapsdepartementet). Av departementets høringsnotat av 7. november 2022 fremgår at forskriftsfestingen «skal sikre at tilskuddsordningen er i samsvar med kravene til utforming og forvaltning av tilskuddsordninger i forvaltningsloven og økonomiregelverket» (Høringsnotat, 2022, punkt 1). Videre fremgår at formålet med tilskuddsordningen er å «støtte drift av landsdekkende lag, selskap og foreninger som ivaretar felles faglige, sosiale, kulturelle og velferdsmessige interesser for politiets tilsatte og pensjonister» (punkt 5, § 1). Når det gjelder de krav som stilles til tilskuddsmottakere i forskriftsforslaget, viser høringsnotatet blant annet til at mottakers aktivitet må understøtte politiets samfunnsoppdrag, at medlemskap må være åpent for alle nåværende og tidligere ansatte i politietaten, og at mottaker må være «partipolitisk uavhengig» (punkt 5, § 2). Selv om NNPF er en ruspolitisk organisasjon, er foreningen partipolitisk uavhengig.

7.4 Drøftelse – utvalgets vurdering av justissektorens pengeoverføringer til NNPF

7.4.1 Innledning

I dette delkapittelet foretar utvalget en vurdering av om Justisdepartementet og POD opptrådte «ryddig og korrekt» i forbindelse med pengeoverføringene til NNPF beskrevet over. Som nevnt over beror svaret særlig på hva slags regelverk som gjelder for den aktuelle disposisjonen, noe som igjen beror på hva slags disposisjonstype man har å gjøre med.

7.4.2 Pengeoverføringene til NNPFs utdanningskonferanse

Departementet og PODs pengeoverføringer til NNPFs utdanningskonferanser kan vanskelig gis en entydig definisjon som hverken egenregi, anskaffelse eller tilskudd. Transaksjonene bærer preg av å ha ulike sider som trekker i ulike retninger.

At pengene ble overført for å arrangere en fagkonferanse for politiansatte, kan muligens sies å trekke i retning av at konferansen ble arrangert i en form for egenregi. Utvalget viser til at pengene gikk til å dekke et internt behov i politiet, og at konferansen ble arrangert av ansatte i politiet, det vil si medlemmer av Norsk narkotikapolitiforening. Dersom arrangementet skulle anses utført i egenregi, ville det være både naturlig og forsvarlig å overføre pengene direkte fra politiets eget driftsbudsjett, uten å utlyse midlene.

Selv om det er NNPFs rolle som fagorganisasjon som har ligget til grunn for pengeoverføringene til utdanningskonferansen, er foreningen også en ruspolitisk organisasjon uten noen form for formell tilknytning til politiet. Juridisk sett forutsetter egenregi – i motsetning til anskaffelse – at samarbeidet skjer mellom aktører innenfor én og samme juridiske person, for eksempel mellom to statlige organer, to offentlig organer, eller et offentlig organ og en ekstern leverandør som er underlagt det offentlige organets kontroll. NNPF oppfyller ingen av de nevnte vilkår. Det er derfor ikke mulig å anse dette som egenregi.

Det forhold at departementet og politiet har utbetalt penger til en ekstern aktør for å foreta en form for leveranse av en fagkonferanse til politiet, trekker i retning av at pengeoverføringene utgjorde betaling for en offentlig anskaffelse.

Ytelsene som ble utvekslet mellom departementet/politiet og foreningen var imidlertid ikke gjensidig avhengige av hverandre, da foreningens konferanser ble avholdt uavhengig av om de fikk innvilget offentlig støtte eller ikke. Konferansen ble med andre ord ikke levert som en gjenytelse mot vederlag fra departementet/politiet. Det forhold at det var NNPF som tok initiativ til konferansen, og at den ikke konkret var etterspurt av en oppdragsgiver, gjør det også mindre naturlig å se betalingene som resultatet av en anskaffelsesrettslig kontrakt.

Flere trekk ved justissektorens overføringer til NNPFs utdanningskonferanse trekker i retning av dette reelt sett var utbetaling av tilskudd. Dette gjelder det forhold at mottakeren av midlene var en ekstern, frivillig organisasjon, og at utdanningskonferansene ikke ble levert av NNPF som en gjenytelse mot vederlag, men var del av en uavhengig vedvarende virksomhet som politiet valgte å overføre penger til. Sistnevnte forhold trekker i retning av at dette var en ensidig støtte, som dermed skulle vært gitt som tilskudd, og i tråd med et tilskuddsregelverk.

Også det forhold at pengene ble bevilget etter søknad fra foreningen, og at departementet selv rådde over om og med hvor mye det ønsket å overføre, taler for at dette reelt var et tilskudd. Departementet og politiets behandling av NNPFs søknader var dessuten typiske for tilskuddsforvaltning, blant annet fordi det i bevilgningsbrevene ble stilt krav om rapportering av foreningens bruk av de innvilgede midler.

Politiets internrevisjon omfatter som nevnt ikke utbetalinger før 2019, og behandler dermed ikke utbetalingene til utdanningskonferansen. Som beskrevet i gjennomgangen av revisjonen over (delkapittel 7.3), viser revisjonen imidlertid til at politifagavdelingen i POD «tidligere» har utbetalt midler til ulike organisasjoner, der utbetalinger til NNPFs utdanningskonferanse nevnes spesifikt. Til dette uttales at direktoratet «ikke lenger har en praksis for å utbetale støtte til organisasjoner eller tiltak.» Her omtales altså blant annet utbetalingene til utdanningskonferansen som «støtte», uten at det problematiseres nærmere hva slags disposisjon de enkelte utbetalinger var.

Som beskrevet over har imidlertid både POD og Justisdepartementet begrunnet pengeoverføringene til utdanningskonferansen med at dette var utbetalinger til fagkonferanser som dekket et internt driftsrelatert behov i politiet. Videre har forskjellen mellom utbetalinger til slike enkeltstående kompetansehevingstiltak og støtte til generell drift av en ekstern forening blitt fremhevet med anførsel om at bare sistnevnte disposisjon forutsetter tilskuddsordning, mens førstnevnte faller innenfor politibudsjettets handlingsrom (se delkapittel 7.3).

Som beskrevet over er tilskudd en politisk begrunnet støtte av frivillige virksomheter med formål om å påvirke forhold i samfunnet. Utbetalingene til NNPF var ikke en politisk begrunnet støtte av foreningens rusforebyggende arbeid. Utvalget er dermed enig i at utbetalingenes formål om kompetanseheving i politiet, isolert sett, taler mot å betrakte overføringene til utdanningskonferansen som tilskudd.

Dette er imidlertid ikke avgjørende for om disse tildelingene var korrekte. Utvalget viser til Roger Bjerkes uttalelser om at utbetalingene til utdanningskonferansene bar preg av å være i «gråsonen inn mot en tilskuddsordning», men at det «ikke var soleklart om dette var tilskudd, eller burde vært det». Helhetlig sett mente Bjerke at pengene utbetalt til NNPF til gjennomføring av utdanningskonferansen var i en gråsone, og at dette «tilsier i seg selv behov for ryddighet.»

Utvalget har problemer med å se at utbetalinger fra politiets driftsbudsjett direkte til NNPF har vært i tråd økonomiregelverket, og er kritisk til at politiet ikke på et tidligere tidspunkt reflekterte over hvilke rammer økonomiregelverket satt for denne type disposisjoner. Etter utvalgets syn har politiets finansiering av NNPF ikke skjedd etter en tilstrekkelig reflektert saksbehandling.

Etter utvalgets syn burde NNPFs rolle som uavhengig, ruspolitisk organisasjon påkalt en større grad av refleksjon rundt det problematiske ved å overføre driftsmidler direkte til foreningen, uten å sikre en åpen søknadsprosess. Utvalget finner det uheldig at finansieringen ble foretatt på den måten som utvalget har beskrevet.

Slik praksis kan skape tvil om tildelinger skjer etter objektive kriterier. Det er viktig å unngå tvil om at statens penger brukes på best mulig måte, og saksbehandlingen må være betryggende.

Det synes å ha utviklet seg praksiser på området som det lenge ikke ble stilt spørsmål ved.

Da Roger Bjerke begynte i POD i 2018 – uten tidligere erfaring med politiet eller NNPF – reagerte han på utbetalingene til den private foreningen. Politiets internrevisjon har også kritiske merknader til pengeoverføringer gjort utenom tilskuddsordninger. Utvalget har altså merket seg at økt oppmerksomhet etter hvert har medført endret syn på utbetalingene, også basert på de da gjeldende regler. Det er viktig at økonomiforvaltning ikke åpner for praksiser som avhenger av intern kultur, nedarvede forestillinger eller personlige preferanser.

Det er også viktig at publikum kan ha tillit til at regelverk og praksis har tilstrekkelig kvalitet. Selv om utvalget ikke har grunnlag for å klandre enkeltpersoner, vil det være ekstra uheldig om det viser seg at medlemmer av foreningen selv har vært med på beslutninger om å utbetale penger til NNPF. NNPF har atskillig innflytelse, og med den store medlemsmassen kan det lett oppstå mistanke om påvirkning.

Økonomiforvaltningen skal sikre at statens penger brukes på best mulig måte, og at publikum kan ha tillit til det. Dette innebærer ikke bare at man skal unngå unødig pengebruk, men også at det skal være et reelt behov for det som pengene brukes til, og at kvaliteten på dette er så god som mulig. Blant annet skal staten av slike grunner i noen tilfeller påse at flere aktører gis mulighet til å levere det som etterspørres.

Svakhetene ved økonomiforvaltningen har etter utvalgets oppfatning ledet til en svekkelse av tillit i «begge ender» av prosessen. Dels leder svakhetene til at det kan stilles spørsmål ved den kompetansebyggingen som pengene ble brukt til, og dels kan det stilles spørsmål ved om pengene ble tildelt på en riktig måte.

Som beskrevet i delkapittel 7.3.3 over, har NNPF-medlemmer selv vært involvert i behandlingen og bevilgningen av midler til NNPFs utdanningskonferanse. Utvalget viser til at en tjenesteperson ikke kan delta i behandlingen av en sak hvor det foreligger særegne forhold «som er egnet til å svekke tillitten til hans upartiskhet», jf. forvaltningsloven § 6 andre ledd. Utvalget tar ikke stilling til om tjenestepersonene som deltok i behandlingen av tildelingen av midler til NNPF var inhabile ved de aktuelle tildelingene, men er enig med POD i at det er uheldig at medlemmer av NNPF har deltatt i denne saksbehandlingen. Dette særlig siden det kan spørres om økonomiregelverket åpnet for de aktuelle tildelingene.

Utvalget har ikke grunnlag for å si at manglende refleksjon rundt lovlighetene av disse tildelingene skyldes saksbehandlernes medlemskap i foreningen, men minner om at inhabilitetsreglene ikke bare skal sørge for at det ikke tas utenforliggende hensyn, men også at det utad fremstår som at saksbehandlingen er objektiv og ikke påvirket av slike hensyn. Utvalget viser i denne sammenheng til hva Kontroll- og konstitusjonskomiteen fremholdt etter den såkalte Lysbakken- saken. Det ble her påpekt at inhabilitetsvurderingen «må skje i lys av de sentrale hensyn bak habilitetsreglene, som er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen», (Innst. 47 S (2012–2013), s. 7). Grunnet politiets særlige behov for tillit, vil utvalget fremheve at det i politiets saksbehandling er spesielt viktig at disse hensyn ivaretas, særlig når den aktuelle avgjørelsen ikke fremstår som kurant.

7.4.3 Gavene til NNPF

Som beskrevet i delkapittel 7.3, overførte POD i 2016 en gave på kr. 100 000 til NNPF i forbindelse med foreningens 25-års jubileum. Beløpet kom i tillegg til kr. 400 000 som foreningen mottok i støtte til gjennomføring av utdanningskonferansen det året.

Også Justisdepartementet begrunnet i 2000 en økning i bevilgningen til NNPFs utdanningskonferanse fra kr. 50 000 til kr. 100 000 ved henvisning til foreningens 10 års jubileum. Utvalget legger derfor til grunn at av de kr. 100 000 som ble innvilget dette året utgjorde kr. 50 000 en gave.

I den grad det er uheldig at støtte ble gitt til NNPFs utdanningskonferanse, fremstår det for utvalget klart at en ren gave til foreningen – helt utenfor reglene om økonomiforvaltning – må bedømmes desto strengere. Dette er langt på vei tilstrekkelig for utvalgets vurderinger.

Utvalget nevner også at det finnes en del regler som forbyr eller begrenser adgangen til å gi eller motta gaver. Etiske retningslinjer for statstjenesten behandler temaet, og det er utdypet i en veileder fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet (2017, veileder). Statens personalhåndbok begrenser størrelsen på «velferdstiltak» som kan ytes til ansatte og adgangen til å tildele gaver ved runde år og lignende er begrenset til institusjonens egne ansatte (Kommunal- og distriktsdepartementet, 2022). I verste fall kan statsansatteloven (2017) § 39 eller straffelovens (2005) bestemmelser om korrupsjon komme til anvendelse. Utvalget mener ikke at slike bestemmelser kan anvendes i vår sak, og går derfor ikke nærmere inn på dem. Denne rettslige bakgrunnen viser imidlertid at det må utvises den største varsomhet når det er aktuelt å gi ut store pengebeløp som gave. Dette må anses velkjent.

Den mest eksplisitte veiledningen er trolig å finne i PODs Instruks for økonomi og regnskap. Instruksen ble utgitt i desember 2018, sist oppdatert i mars 2022. Instruksen beskrives som et styringsdokument som «definerer overordnede føringer og krav til Politi- og lensmannsetaten knyttet til økonomiforvaltningen i økonomi- og regnskapsfunksjonen i etaten» (side 3).

I instruksen er det uttalt følgende om «Gaver til andre virksomheter» i punkt 2.4.2.

Gaver til andre virksomheter (inkludert lag og foreninger) skal gjøres i henhold til Kommunal- og Moderniseringsdepartementets (KMD) veileder om gaver i tjenesten, samt etiske retningslinjer for statstjenesten. Ved forskjellige former for jubileer og lignende er det vanlig at det gis gaver, men i henhold til veilederen fra KMD (punkt 4.2.3) skal det uansett ikke gis pengegaver eller gaver som lett kan omsettes i penger (Politidirektoratet, 2018 B).

Statlige virksomheter har følgelig ikke adgang til å gi gaver til private organisasjoner med mindre slik adgang følger av statsbudsjettet.

7.4.4 Trekk av medlemskontingent fra lønn

Som beskrevet i delkapittel 7.3, har POD fra 2009 til 2021 trukket politiansattes medlemskontingent til NNPF direkte fra de ansattes lønn.

Etter utvalgets vurdering har POD ved denne ordningen besørget en driftstjeneste kostnadsfritt for NNPF, noe som dermed innebar en økonomisk gevinst for foreningen. Tjenesten må etter utvalgets oppfatning forstås som en indirekte driftsstøtte til en privat forening. Regelverket for økonomistyring i staten gir som kjent ikke anledning til slik driftsstøtte når det ikke skjer gjennom en tilskuddsordninger etablert ved Stortingsvedtak.