8 Utviklingstrekk på statsbudsjettets utgiftsside i perioden 2005 – 2013

8.1 Innledning

I dette kapitlet omtales utgiftsutviklingen innenfor ulike formål i perioden 2005 – 2013 målt i faste 2013-priser. Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet og det er i hovedsak korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling. Beregningen er basert på kontoplanen for 2013, jf. nærmere omtale av datagrunnlaget og beregningsmetoden i boks 8.1.

Endringer i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet reflekterer dels nye politiske prioriteringer og dels endrede utbetalinger til å videreføre etablerte regelstyrte overføringsordninger eller andre lovfestede forpliktelser. I tillegg til bevilgninger over statsbudsjettet er skatter og avgifter viktige virkemidler i det årlige budsjettopplegget. Utviklingen i statens utgifter kan derfor gi et misvisende uttrykk for utviklingen og prioriteringen av områder der skatte- og avgiftspolitikken er viktig for de totale rammevilkårene. Enkeltområder kan videre vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser som pensjons- og trygdeutbetalinger. Beregningsmåten som benyttes for å omgjøre tallene til faste priser, kan også påvirke resultatene av analysen.

Beregningene av realvekst gir uttrykk for ressursbruken og ikke på resultatet av politikken. På enkelte områder kan det skje store forbedringer uten økt ressursbruk, mens det på andre områder kan være motsatt.

Ettersom velferdsordninger som barnehage, grunnskole, primærhelsetilbud og eldreomsorg i hovedsak finansieres av kommunene, vil beregningene for disse områdene ikke gi et helhetlig uttrykk for den offentlige ressursbruken. Det er ikke gjort forsøk på å fordele rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner på de enkelte utgiftsformålene. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren. Det innebærer at den sterke veksten i utgiftene til barnehager ikke lenger framkommer i realvekstberegningene for familie- og forbrukerformål.

I de senere år er det foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene, særlig på samferdselsområdet som del av forvaltningsreformen. Det har også vært en reduksjon av skattenes andel av samlede inntekter for kommunene/fylkeskommunene de siste årene. Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i beregningene.

8.2 Utgiftsveksten i perioden 2005 – 2013 fordelt på formål

Figur 8.1 viser BNP-veksten for Fastlands-Norge og statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst i perioden 2005 – 2013. Som det går fram av figuren var BNP-veksten for Fastlands-Norge særlig sterk i årene fra 2005 til 2007. I denne perioden var den reelle veksten i statsbudsjettets utgifter vesentlig lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge. Som følge av finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i norsk og internasjonal økonomi, snudde veksten i Fastlands-Norge fra om lag 5,3 pst. i 2007 til om lag 1,5 pst. i 2008. Fra 2008 til 2009 falt BNP for Fastlands-Norge med om lag 1,6 pst. Etter det kraftige konjunkturomslaget i 2008 ble det iverksatt en rekke tiltak for å dempe tilbakeslaget i økonomien og for å stimulere sysselsettingen. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2008 til 2009 var på hele 5,5 pst. Siden sommeren 2009 har det igjen vært god vekst i norsk økonomi. For 2013 anslås det nå en vekst på 2,2 pst., mens den reelle, underliggende utgiftsveksten fra 2012 til 2013 anslås noe høyere enn dette.

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

Tabell 8.1 og figur 8.2 viser årlig realvekst oppgitt i prosent fordelt på politikkområder. Figur 8.3 viser utgiftenes størrelse i 2013.

Området fellesadministrasjon omfatter blant annet utgifter til Stortinget, Kongehuset og de departementene og underliggende etatene som har karakter av fellesadministrasjon. Eksempler på store utgiftsposter på dette området er utgifter til skatte- og avgiftsadministrasjon og deltakelse i internasjonale organisasjoner. I tillegg er tilskuddet til Svalbardbudsjettet inkludert her, selv om disse utgiftene gjelder en rekke formål. Statlig byggeaktivitet og Statsbygg er også inkludert i denne gruppen. Grunnet igangsettelse og avslutning av byggeprosjekter vil utgiftene til statlig byggevirksomhet kunne variere betydelig mellom enkeltår. I perioden 2005 – 2009 økte utgiftene til fellesadministrasjon med en gjennomsnittlig årlig vekst på 2,2 pst. Dette må særlig ses i lys av at utgiftene til EØS-finansieringsordningene økte kraftig mot slutten av denne perioden. I perioden 2009 – 2013 har gjennomsnittlig årlig vekst i utgiftene til fellesadministrasjon vært -0,4 pst.

Utgiftene til internasjonal bistand (ekskl. til flyktninger i Norge) har i perioden 2009 – 2013 økt med 3,5 pst. per år i gjennomsnitt. Det har vært et mål at bistanden skal utgjøre 1 pst. av anslått bruttonasjonalinntekt (BNI). Dette målet ble nådd i budsjettforslaget for 2009, og også i Saldert budsjett 2013 utgjorde bistandsutgiftene 1 pst. av anslått BNI. Den kraftige veksten i BNI over perioden har gjort det nødvendig å prioritere en betydelig realvekst i utgiftene til bistand for å nå denne målsettingen. I årene 2005 – 2009 økte utgiftene med gjennomsnittlig 5,1 pst. per år, mens den gjennomsnittlige utgiftsveksten har vært lavere de senere årene. Dette må ses i lys av en svakere utvikling i BNI-veksten i siste del av perioden som følge av den internasjonale finanskrisen.

Deler av utgiftene til tiltak for flyktninger i Norge er godkjent som offisiell utviklingshjelp (ODA), og utgiftsføres over Utenriksdepartementets budsjett (kap. 167). Det faktiske ansvaret for disse tiltakene ligger imidlertid hos andre departementer (Justis- og beredskapsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Utgiftene til disse tiltakene føres over disse departementenes budsjetter og inntektsføres samtidig som en overføring fra Utenriksdepartementet. Flyktningutgiftene i Norge er derfor ikke inkludert i tallene for internasjonal bistand i tabell 8.1, selv om de inkluderes i det Norge rapporterer som ODA-godkjent bistand i tråd med OECDs kriterier. Utgiftene til flyktningtiltak i Norge økte betydelig i årene fram til 2009. I perioden 2009 – 2013 har utgiftene igjen vært lavere.

Utgiftene til militært forsvar og sivil beredskap har i perioden 2005 – 2013 hatt en årlig økning på 0,6 pst. i gjennomsnitt. Utgiftene til militært forsvar i Norge utgjør mesteparten av denne kategorien. Fra 2005 til 2009 ble utgiftene til militært forsvar i Norge redusert med om lag 1,3 pst. per år, mens det i den siste delen av perioden har vært en gjennomsnittlig vekst i utgiftene på om lag 2,7 pst. per år. Dette må bl.a. ses i lys av oppfølgingen av langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2009 – 2012.

Innenfor justissektoren har utgiftene økt med om lag 2,6 pst. per år i gjennomsnitt over hele perioden. Både politi og påtalemyndighet og kriminalomsorgen har hatt betydelig vekst i utgiftene i perioden 2004 – 2012. Gjennomsnittlig årlig vekst innenfor justissektoren har vært noe høyere i perioden 2009 – 2013 (2,8 pst.) enn i perioden 2005 – 2009 (2,5 pst.). I siste periode har utbyggingen av Nødnett bidratt til den økte veksten i utgiftene.

Utgiftene i kategorien utdanning og forskning gjelder i all hovedsak bevilgninger på Kunnskapsdepartementets budsjett. I perioden 2005 – 2013 økte utgiftene med gjennomsnittlig 1,3 pst. per år. Det er særlig økte tilskudd til grunnopplæringen som bidrar til å forklare utgiftsveksten innenfor dette området. Til dette formålet har det vært en gjennomsnittlig vekst på 2,7 pst. per år for hele perioden sett under ett. Utgiftene til høyere utdanning har hatt en gjennomsnittlig vekst på 0,6 pst. per år. I perioden 2005 – 2013 sett under ett har gjennomsnittlig årlig vekst i utgiftene til studiestøtte vært 1,3 pst. Forskningsbevilgninger på andre departementers budsjetter inngår i all hovedsak i øvrige politikkområder. Som mål på samlet ressursbruk innenfor forskningssektoren gir derfor tallene benyttet her begrenset informasjon. NIFU publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) på statsbudsjettet og utviklingen over tid. Basert på NIFUs analyser og Finansdepartementets anslag for Skattefunnordningen, har det vært en gjennomsnittlig årlig realvekst i samlede FoU-bevilgninger i perioden 2005 – 2013 på 3,5 pst. per år.

Innenfor politikkområdet kirke og kultur har utgiftene økt med gjennomsnittlig 3,4 pst. per år. Økningen skyldes i hovedsak at utgiftene til kulturformål har økt med 4 pst. per år i gjennomsnitt. Dette må ses i ses i sammenheng med økte bevilgninger for å oppfylle målsettingen i Kulturløftet om at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal gå til kultur innen 2014.

Kilde: Finansdepartementet

Kilde: Finansdepartementet

Kategorien trygder, pensjoner og arbeidsliv omfatter utgifter til Statens pensjonskasse, Arbeids- og velferdsetaten, alderspensjon, ytelser til uførhet, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og enkelte andre pensjoner, samt utgifter til arbeidsmarkedstiltak, dagpenger og tiltak for å bedre arbeidsmiljøet. Området er det største utgiftsområdet på statsbudsjettet. Utgiftene som inngår i denne kategorien økte med i gjennomsnitt 1,9 pst. per år i perioden 2005 – 2013. Ettersom utgiftene samlet sett er store, har utviklingen innenfor dette politikkområdet likevel bidratt vesentlig til den samlede veksten i statsbudsjettets utgifter. Utgiftsnivået i 2013 er om lag 50 mrd. kroner høyere enn i 2005 målt i 2013-priser. Av dette utgjør økte utgifter til alderspensjon i folketrygden alene om lag 44 mrd. kroner. Den høye veksten i perioden 2009 – 2013 må ses i sammenheng både med at større kull nå pensjoneres og at det fra 1. januar 2011 ble mulig å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år.

Helse og sosialomsorg omfatter sykehusdrift, tiltak innen psykisk helsevern og på rusfeltet, statlig helseadministrasjon, medisiner, tiltak for eldre og funksjonshemmede, samt utgifter på innvandrings- og integreringsområdet. Siden 2005 har utgiftene på dette området i gjennomsnitt økt med om lag 2,1 pst. årlig. Utgiftene til spesialisthelsetjenesten har i perioden 2005 – 2013 hatt en gjennomsnittlig årlig vekst på 2 pst. Utgiftene til formålet utgjør om lag 2/3 av utgiftene innenfor kategorien helse- og sosialomsorg. Utgiftene til tiltak for eldre og funksjonshemmede har gått ned i perioden 2005 – 2013. Investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser ble innført i 2008 og har bidratt til økte utgifter til tilskudd til sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Utgiftene på innvandrings- og integreringsområdet økte i gjennomsnitt med 4,3 pst. per år fra 2005 til 2013. Utgiftsnivåene varierer imidlertid mye i løpet av perioden, blant annet som følge av variasjon i antallet asylsøkere de enkelte årene. De største utgiftspostene på innvandrings- og integreringsområdet er drift av statlige asylmottak, integreringstilskudd til kommunene og tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

Området familie og forbruker omfatter blant annet utgifter til barnetrygd, kontantstøtte, foreldrepenger, støtte til boligformål, statlig barnevern samt forbrukerpolitiske tiltak. Det har vært en betydelig reduksjon i utgiftene til barnetrygd og kontantstøtte, mens det har vært økte utgifter til barnevernet. Utgiftene til foreldrepenger øker også gjennom perioden, noe som bl.a. skyldes utvidede rettigheter. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til drift av barnehager innlemmet i rammetilskuddet til kommunene. Dette bidrar til å redusere utgiftsnivået innenfor området familie og forbruker. Den sterke veksten i utgiftene til barnehager de senere årene framkommer derfor heller ikke. Medregnet utgiftene til barnehager som er innlemmet i rammetilskuddet til kommunene, utgjør de samlede bevilgningene til barnehageformål 31,9 mrd. kroner i 2013. Dette er 20 mrd. kroner mer enn i 2005 målt i løpende priser, og innebærer en årlig gjennomsnittlig realvekst på om lag 8,8 pst.

Miljøvern og fornybar energi består av utgifter til miljøtiltak under Miljøverndepartementet. Videre omfatter kategorien energi- og vassdragforvaltning (utenom petroleum), energiomlegging, klimatiltak og utgifter til forskning på budsjettområdene til Miljøverndepartementet og Olje- og energidepartementet, samt utgifter til kjøp av klimakvoter over Finansdepartementets budsjett. Utgiftene i denne kategorien har i perioden 2005 – 2013 hatt en gjennomsnittlig vekst på 10,5 pst. per år. Dette skyldes blant annet at det er bevilget betydelige midler til energiomlegging og klimatiltak på Olje- og energidepartementets budsjettområde. Dette gjelder blant annet økte utgifter til CO₂-håndtering og overføringer til Energifondet. Det har også vært en markert økning i utgiftene til miljøtiltak over Miljøverndepartementets budsjett. Miljøpolitikken føres i tillegg i stor grad også ved hjelp av skatter, avgifter og regulering, slik at utgiftene alene ikke gir et fullstendig uttrykk for de samlede politiske prioriteringene innen dette området.

Næringsstøtte og distriktspolitikk inkluderer bl.a. støtte og administrasjon knyttet til primærnæringene, sjøfart, handel og industri, tiltak for næringsutvikling, Innovasjon Norge, eksportstøtte inkl. støtte til skipsbygging og næringsbasert forskning. Utgiftene innenfor denne kategorien har gått ned med gjennomsnittlig om lag 0,3 pst. per år fra 2005 til 2013. Deler av nedgangen skyldes reduserte utgifter over statsbudsjettet til jordbruksavtalen. Jordbrukspolitikken føres med flere virkemidler enn de direkte tilskuddene. Målprisene og jordbruksfradraget er økt vesentlig de senere årene. I perioden 2006 – 2013 er antall årsverk i jordbruket redusert med om lag 4 pst. per år. I samme periode har jordbruksavtalene lagt til rette for en nominell inntektsvekst på om lag 81 pst. per årsverk. Utviklingen innenfor enkelte andre områder har bidratt til økte utgifter. Dette gjelder bl.a. utgifter under Kystverket, tilskudd gjennom Innovasjon Norge, tilskudd til romvirksomhet og eksportstøtte.

Utgiftene til samferdsel økte i gjennomsnitt med 6,8 pst. per år i perioden 2005 – 2013 sett under ett. Oppfølging av Nasjonal transportplan 2010 – 2019 bidrar særlig til økte utgifter til veg og jernbane i siste del av perioden. 3,2 mrd. kroner av bevilgningsøkningen til vegformål i 2013 gjelder kompensasjon for opphevelsen av vegfritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013. Også utgiftene til annen kollektivtrafikk har økt betydelig de senere år.

Petroleumsvirksomheten omfatter utgifter til forvaltning av petroleumsvirksomheten, statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten har i perioden 2005 – 2013 hatt en gjennomsnittlig vekst på 4,2 pst. per år. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom årene. Dette skyldes store forskjeller i utgiftene til SDØE, som utgjør rundt 97 pst. av bevilgningene innenfor kategorien. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

I tabellen framkommer tall for rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. Ettersom rammetilskudd kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Videre kan rammetilskuddene endres betydelig mellom år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og fastsettelsen av skattørene for kommunene og fylkeskommunene. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Utgiftene til renter av statsgjelden varierer i hovedsak som følge av endringer i rentenivået.

Tallene ovenfor viser at det i perioden 2005 – 2008 var en særlig sterk vekst i utgiftene til miljøvern og fornybar energi samt til internasjonal bistand. Utgiftene til militært forvar og sivil beredskap og til familie og forbruker ble redusert. For perioden 2009 – 2013 viser tallene en særlig høy vekst i utgiftene innenfor samferdsel.

Fra 2005 til 2013 anslås den gjennomsnittlige, årlige realveksten i kommunesektorens samlede inntekter til 2,6 pst. Til sammenligning anslås den gjennomsnittlige årlige inntektsveksten i perioden fra 1990 til 2005 til 2,2 pst., jf. nærmere omtale i kap. 3 i Nasjonalbudsjettet 2014.