9 Økonomistyring i staten

I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2014 fortsette arbeidet med utvikling av rammeverket for statlig styring med utgangspunkt i økonomiregelverket. Tilbudet av økonomitjenester til statlige virksomheter vil også bli videreutviklet.

9.1 Regelverket for økonomistyring i staten

Økonomiregelverket for staten fastsetter standarder og prinsipper for statlig styring, herunder økonomistyring, regnskapsførsel og betalingsformidling. Det omfatter krav til den interne styringen i virksomheter og til departementenes overordnede styring og oppfølging av virksomhetene (etatsstyring). I tillegg omfatter regelverket forvaltning av tilskudd, stønader og garantier, samt generelle krav til oppfølging av statlige eierinteresser i selskaper.

Reglement for økonomistyring i staten og Finansdepartementets bestemmelser om økonomistyring i staten ble fastsatt 12. desember 2003, og trådte i kraft 1. januar 2004. Regelverket har senere blitt justert på enkelte punkter, senest 18. september 2013.

Finansdepartementet har et tverrgående og overordnet ansvar for økonomistyringen i statsforvaltningen. I dette ligger det et ansvar for at regelverket er hensiktsmessig, og at departementene og virksomhetene har et tilstrekkelig tilbud om kompetansebygging og systemstøtte. Ansvaret for økonomistyringen i departementene og i deres underliggende virksomheter ligger hos den enkelte statsråd.

9.2 Direktoratet for økonomistyring

Direktoratet er statens ekspertorgan for økonomi- og virksomhetsstyring i staten og skal legge til rette for hensiktsmessige fellesløsninger og god styring i statlige virksomheter. DFØ har et bredt kurstilbud innen statlig virksomhets- og økonomistyring. Disse kursene gir veiledning og rådgivning om hvordan statlige virksomheter kan tilpasse seg de krav som regelverket setter.

DFØ forvalter hoveddelen av økonomiregelverket på vegne av Finansdepartementet, og har dermed fullmakt til å behandle unntakssøknader. I 2012 ble 9 av 11 søknader innvilget. I to saker viste det seg å ikke være behov for unntak. Samlet var det 53 gyldige unntak ved inngangen til 2013, hvorav 35 gjelder valutakonto. Antall søknader i 2012 vesentlig lavere enn i 2011, men på nivå med 2010. I 2011 kom det inn mange søknader om fornyet unntak for valutakonti utenfor konsernkontoordningen. Mange av disse søknadene gjelder virksomheter som er koordinator for EU-prosjekter.

Endringene i bestemmelser om økonomistyring i staten 18. september 2013 gjør at det nå ikke lenger er nødvendig å søke om unntak fra regelverket for å etablere eller bruke valutakonti til bruk i koordinatorrollen for EU-prosjekter.

9.3 Etatsstyring

Kapittel 1 i Bestemmelser om økonomistyring i staten gjelder departementenes styring av underliggende virksomheter. Denne delen av regelverket forvaltes av Finansdepartementet.

DFØ og Finansdepartementet samarbeider om å tilby kurs i etatsstyring.

Som et ledd i arbeidet med å videreutvikle rammeverket for etatsstyring har Finansdepartementet bygget opp en bredt sammensatt faggruppe med deltakelse fra alle departementene. Formålet med faggruppen er å legge til rette for dialog, erfaringsutveksling og faglig utvikling på området.

Finansdepartementet har etablert en faglig dialog med flere forskningsmiljøer som gjennomfører prosjekter med tema etatsstyring.

9.4 Statens konsernsystemer

9.4.1 Statsregnskapet

DFØ har det operative ansvaret for statsregnskapet. Basert på rapportering fra statlige virksomheter utarbeider DFØ månedlige bevilgningsregnskap til departementene for deres budsjettkapitler. Ved årets slutt utarbeider DFØ et endelig bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap som inngår i stortingsmeldingen om statsregnskapet (Meld. St. 3).

Statsregnskapet benyttes også av Riksrevisjonen, og det inngår når Statistisk sentralbyrå (SSB) utarbeider ulike statistikker om offentlige finanser.

Finansdepartementet legger vekt på åpenhet om statsregnskapet gjennom året. Det publiseres månedlige regnskapstall på internett. I tillegg publiseres bevilgningshistorikk for den enkelte budsjettpost med referanse til proposisjoner, innstillinger og vedtak i Stortinget. Publiseringsløsningen finnes på hjemmesidene til DFØ.

9.4.2 Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester

I henhold til § 17 i Reglement for økonomistyring i staten skal virksomhetene benytte felles standarder for statens betalingssystemer, noe som innebærer at betalingsformidlingen skal skje gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter, og dekker statens behov for betalingstjenester og likviditetsforvaltning. Den innebærer at statens midler daglig samles i Norges Bank. Finansdepartementet har på vegne av staten inngått en avtale om et konsernkontosystem i Norges Bank. DFØ har etter fullmakt fra Finansdepartementet inngått rammeavtaler med enkelte banker om betalingstjenester og kontohold. Rammeavtalene gir virksomhetene tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene. De forenkler også anskaffelsesprosessen for virksomhetene.

Direktoratet for økonomistyring inngikk 29. juni 2010 nye rammeavtaler for staten med DnB NOR bank ASA, Nordea Bank Norge ASA og Alliansesamarbeidet Sparebank 1 DA. Det ble også inngått tilleggsavtaler for valutakonti med alle bankene. En tilleggsavtale om utbetalinger knyttet til statslån ble inngått med DNB NOR Bank ASA. DFØ har 15. januar 2013 inngått tilleggsavtaler med alle de tre bankene om bruk av kontantkort for utbetalinger til personer som av ulike årsaker ikke tilfredsstiller krav til å opprette vanlig bankkonto.

Gjeldende rammeavtaler løper fram til 31. desember 2014, etter at DFØ benyttet retten som avtalene gir til å forlenge avtaleverket med ett år. I august 2013 har direktoratet kunngjort anbudskonkurranse for ny rammeavtaleperiode med frist for å gi tilbud medio november 2013. I løpet av 2014 skal alle virksomhetene i staten ha gjort avrop på de nye rammeavtalene.

9.4.3 Ny standard kontoplan i staten fra 2014

Høsten 2012 fastsatte Finansdepartementet en ny artskontoplan i staten. Den nye kontoplanen er obligatorisk for statlige virksomheter fra 1. januar 2014, men flertallet av virksomhetene har allerede tatt den i bruk. Fra samme tidspunkt skal virksomhetene rapportere inn regnskapstall til statsregnskapet både etter standard kontoplan (kapittel og post) og etter den nye artskontoplanen.

Kontoplanen gjøres gjeldende for alle departementer og statlige virksomheter som er en del av staten som juridisk person. Nærmere retningslinjer om bruk av kontoplanen går fram av et eget rundskriv R-102 om fastsettelse og bruk av standard kontoplan for statlige virksomheter.

Standard kontoplan gir en felles struktur for inndeling av virksomhetenes utgifter, inntekter og balansekonti gruppert etter art. Art er betegnelsen på type ressurs som er benyttet, eller type inntekt. Eksempler på dette er utgifter til lønn og godtgjørelser, utgifter til kjøp av tjenester, utgifter til leie av lokaler, og inntekter fra salg, gebyrer mv.

Med den nye kontoplanen får vi en standard for hele staten, mens det tidligere var opp til den enkelte virksomhet å velge sin egen kontoplan. Med ny kontoplan oppnås en standardisering på virksomhetsnivå, samtidig som kontoplanen gir langt mer informasjon enn dagens underposter.

Formålet med en felles, standard kontoplan for statlige virksomheter er å legge til rette for sammenlikninger internt i virksomheter og mellom ulike virksomheter. Videre skal den gi økt informasjon om utgifts- og inntektsstrukturen i virksomheten, og det vil kunne bidra til å øke kvaliteten på virksomhetsregnskapene.

I tillegg legger standardiseringen til rette for stordriftsfordeler i forvaltningen av den statlige kontoplanen (herunder veiledning og kompetanseutvikling).

I Gul bok 2012 redegjorde Finansdepartementet for arbeidet med å aggregere regnskapsinformasjon for staten som helhet, basert på inndelingen i standard kontoplan. Det vil først være mulig å presentere aggregert informasjon for staten når alle virksomheter har tatt i bruk den nye kontoplanen. Det foreligger ikke en oversikt over eventuelle unntakssøknader fra kravet om å ta i bruk kontoplanen fra 1. januar 2014.

Det vil være aktuelt å presentere uttrekk av denne tilleggsinformasjonen i vedleggstabeller i stortingsmeldingen om statsregnskapet.

9.5 Videreutvikling av regelverket

9.5.1 Kartlegging av kompetansesituasjonen i staten

I tildelingsbrevet til DFØ for 2012 fikk direktoratet i oppdrag å kartlegge og analysere kompetansesituasjonen i staten på direktoratets fagområde. Formålet med analysen var å avdekke behov for kompetanseheving og legge grunnlaget for å prioritere mellom ulike kompetansetiltak. Kartleggingen omfatter også arbeidet med etatsstyring i departementene.

Statlig styring skal tilpasses egenart-, vesentlighets- og risikovurderinger i den enkelte virksomhet. Det er fastsatt få objektive kriterier for å vurdere hva som er god nok kompetanse innen statlig økonomistyring. Dette har gitt metodiske utfordringer i arbeidet med å kartlegge kompetansesituasjonen i statlige virksomheter. Funnene fra kompetansekartleggingen er derfor i hovedsak en egenevaluering av opplevd kompetansebehov fra departementer og virksomheter.

Et viktig funn i kartleggingen er at departementer og virksomheter i hovedsak er tilfreds med den kompetansen de har innenfor statlig økonomistyring. Det er generelt god kjennskap til økonomiregelverket i departementer og virksomheter, og regelverket er innarbeidet i styringsdokumenter.

Både departementer og virksomheter framhever risikostyring og internkontroll som områder hvor det er størst behov for å styrke kompetansen. Statlige virksomheter peker i tillegg på et behov for å styrke kompetansen innenfor fagkategoriene: kobling av budsjett og plan samt operasjonalisering av mål og strategiarbeid. Departementene angir i tillegg et behov for å styrke kompetansen innenfor fagkategoriene utarbeidelse av styringsparametere, resultat- og effektmåling, regnskapsinformasjon i styringen og strategiarbeid.

Både departementer og virksomheter vurderer selv å ha lavest kompetanse innenfor fagkategoriene samfunnsøkonomisk analyse og gevinstrealisering.

Kartleggingen viser at både departementer og virksomheter selv mener at de har høy kompetanse når det gjelder etatsstyring, og at det er et moderat behov for å heve kompetansen.

9.5.2 Nye standarder for årsrapport og årsregnskapsoppstilling på virksomhetsnivå i staten

Årsrapport og årsregnskap er den sentrale kilden for informasjon om resultatet av aktivitetene i statlige virksomheter. Det er i dag stor variasjon i struktur og omfang på den årlige rapporteringen fra statlige virksomheter. I Danmark, Sverige og Finland er kravene til innholdet i årsrapporter i statsforvaltningen standardiserte og mer detaljerte enn i Norge.

Økonomiregelverket har tidligere ikke inneholdt detaljerte retningslinjer eller mal for oppstilling og presentasjon av statlige virksomhetsregnskap som avlegges etter kontantprinsippet. Rapportering av resultater skal ta utgangspunkt i tildelingsbrevet til virksomheten.

Finansdepartementet har ment at det er et behov for å etablere en standard for presentasjon av årsrapport og årsregnskap i staten. Innføringen av den nye obligatoriske kontoplanen fra 2014 er et viktig grunnlag for innføringen av en standard for årsregnskap.

Det er allerede utarbeidet en mal for årsregnskap i virksomheter som i samråd med sitt overordnede departement har valgt å føre virksomhetsregnskapet i henhold til de anbefalte, men ikke obligatoriske statlige regnskapsstandardene (SRS). De fleste virksomheter i staten bruker imidlertid fortsatt kontantprinsippet.

I samarbeid med DFØ utarbeidet derfor Finansdepartementet et utkast til mal for årsrapport, årsregnskap og oppstillinger for statlige virksomheter. Formålet med en slik ny standard er å øke kvaliteten på resultatrapporteringen i statsforvaltningen uten å øke rapporterings-omfanget. Årsrapport og årsregnskap skal gi helhetlig informasjon om statlige virksomheters resultater og ressursbruk. Departementenes behov for relevant styringsinformasjon vil dermed være dekket. Riksrevisjonen, media og samfunnet for øvrig vil også være viktige målgrupper.

Forslaget ble sendt på bred høring i desember 2012. Et stort flertall av høringsinstansene sluttet seg til forslagene i høringsnotatet. Utredningen er fulgt opp ved endringer i bestemmelsene, jf. pkt. 9.5.3.

9.5.3 Endringer i Bestemmelser om økonomistyring i staten

Finansdepartementet fastsatte 18. september 2013 endringer i bestemmelser om økonomistyring i staten av 12. desember 2003 («bestemmelsene»), med hjemmel i reglement for økonomistyring i staten § 3. Endringene gjelder i hovedsak de fire første kapitlene i bestemmelsene, men det er også gjort enkelte endringer i de øvrige kapitlene.

Endringene i bestemmelsene er gjort med bakgrunn i utviklingsarbeider de siste årene innenfor statlig økonomistyring, jf. omtale i Gul bok 2012 og 2013 (kapittel 9). Det er særlig to utviklingsarbeider som har betydning for endringene:

• Fastsettelsen av en standard kontoplan for statlige virksomheter som obligatorisk med virkning fra 1.1.2014, jf. Finansdepartementets rundskriv R-102 av 16.11.2012. Kravet om at standard kontoplan skal brukes i virksomhetenes bokføring, og at rapporteringen til statsregnskapet skal inneholde regnskapsinformasjon etter inndelingen i standard kontoplan, er nå tatt inn i bestemmelsene.

• Utvikling av nye krav til innhold i årsrapporter og oppstilling av årsregnskap for statlige virksomheter, jf. Finansdepartementet høringsforslag sendt ut i desember 2012. Krav til årsrapport og årsregnskap er nå tatt in i bestemmelsene. Årsrapporten skal publiseres på virksomhetens nettsider innen 1. mai eller så snart den er behandlet i styringsdialogen mellom departementet og virksomheten. Årsregnskapet skal publiseres innen 15. mars.

I tillegg er kravene til bokføring, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsmateriale oppdatert med bakgrunn i endringer i bokføringsloven, og videreutviklet i tråd med endringene som nå gjøres med standard kontoplan og årsregnskap.

Endringene i bestemmelser om økonomistyring i staten trer i kraft 1. januar 2014, med en overgangsbestemmelse for fastsettelse av oppdaterte instrukser.

9.5.4 Bruk av periodiseringsprinsippet i statlige virksomheter

Fra 1. januar 2010 ble det fastsatt anbefalte, men ikke obligatoriske regnskapsstandarder for statlige virksomheter som i samråd med overordnet departement benytter andre føringsprinsipper enn kontantprinsippet i sitt interne virksomhetsregnskap. DFØ forvalter disse statlige regnskapsstandardene (SRS), og bistår virksomheter som ønsker å ta dem i bruk. Virksomhetene rapporterer fortsatt til statsregnskapet etter kontantprinsippet.

For å sørge for at det foreligger en samlet oppdatert oversikt om regnskapsprinsipper i bruk i staten, har Finansdepartementet bestemt at hvert departement skal ha informasjon og oversikt over hvilke regnskapsprinsipper som departementet og underliggende virksomheter benytter i sine virksomhetsregnskap. Departementene skal ha slik informasjon oppdatert og tilgjengelig for årlig rapportering. DFØ sammenstiller denne informasjonen. Fra regnskapsåret 2012 er det publisert en oversikt på direktoratets hjemmesider. Ved inngangen til 2013 var det 59 statlige virksomheter som bruker SRS. Dette er om lag hver fjerde virksomhet i staten.

9.5.5 Regulering av internrevisjon i staten

Internrevisjon er en uavhengig og objektiv bekreftelses- og rådgivningsfunksjon som kan inngå som en del av statlige virksomheters ledelses- og kontrollstruktur. En internrevisjon kan styrke virksomhetens evne til risikovurdering, forbedre internkontrollen, gi råd til ledelsen og utføre bekreftelsesoppdrag. Internrevisor rapporterer direkte til øverste leder av virksomheten.

Det er i dag etablert internrevisjoner i 15 statlige virksomheter og ett departement (FD). Virksomhetene er NAV, Statens pensjonskasse, Statsbygg, Forsvaret, Skatteetaten, Toll- og avgiftsetaten, Utlendingsdirektoratet, Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen, Forskningsrådet, Statens vegvesen og Jernbaneverket. I tillegg har Forsvarsdepartementet internrevisjon for departementet, Forsvarsbygg, Forsvarets forskningsinstitutt og Nasjonal sikkerhetsmyndighet. Samlet sett håndterer disse virksomhetene 55 pst. av statsbudsjettets utgifter, eksklusive petroleumssektoren.

Det har vært en vekst i antall internrevisjonsenheter i staten i de senere år, blant annet begrunnet med behovet for å styrke internkontrollen. Det finnes i dag ingen felles, faglige standarder for slike enheter, og heller ingen kriterier for hvilke virksomheter som bør etablere en internrevisjon.

Norge bruker relativt sett like store ressurser på internrevisjon som en gjør i Sverige og Danmark. I disse landene er funksjonen gjenstand for en omfattende regulering og normering.

OECD anbefaler i sin rapport Value for Money in Government (publisert sommeren 2013) at Norge utvikler og regulerer bruken av internrevisjon i statlige virksomheter.

Finansdepartementet vil i 2014 utrede spørsmålet om en nærmere regulering av internrevisjon i staten. Det er naturlig at en eventuell regulering på dette området innarbeides i økonomiregelverket.

9.6 Samfunnsøkonomiske analyser

Samfunnets ressurser er knappe. Samfunnsøkonomiske analyser er et verktøy til å belyse konsekvensene av ressursbruk i offentlig sektor. Analysene kan brukes på ulike offentlige tiltak, herunder investeringer, regelendringer og programmer. Hovedformålet med en samfunnsøkonomisk analyse er å klarlegge og synliggjøre konsekvensene av tiltak. Samfunnsøkonomiske analyser er dermed en måte å systematisere informasjon på. Analysene inngår særlig i beslutningsgrunnlaget for nye tiltak.

I Norge ble den første veilederen på området utarbeidet i regi av Finansdepartementet i 1978 under navnet «Programanalyse». På 1990-tallet ble det gjennomført nye faglige utredninger av «Kostnadsberegningsutvalget», og dette arbeidet ledet til NOU 1997: 27 Nytte-kostnadsanalyser og NOU 1998: 16 Veiledning i bruk av lønnsomhetsvurderinger i offentlig sektor. Finansdepartementets veiledning i samfunnsøkonomiske analyser ble utgitt i 2000 på bakgrunn av dette utredningsarbeidet.

Det er viktig at rammeverket er faglig oppdatert. Finansdepartementet reviderte veilederen i samfunnsøkonomiske analyser i 2005. Sentrale elementer i gjennomgangen var justeringer av retningslinjene for fastsettelse av kalkulasjonsrente og presentasjon av flere eksempler. I tillegg ble veilederen mer pedagogisk og brukervennlig. I 2010 ga Direktoratet for økonomistyring ut en håndbok i samfunnsøkonomiske analyser.

Siden revisjonen i 2005 har det nasjonalt og internasjonalt vært en faglig utvikling på området nytte-kostnadsanalyser. På bakgrunn av dette nedsatte Regjeringen et ekspertutvalg for å gjennomgå enkelte sider ved rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser i staten på ny. Et viktig tema i denne revisjonen er samfunnsvirkninger som endres gjennom analyseperioden og kommer langt fram i tid, og usikkerhet som er forbundet med dette. Den foreliggende NOU’en er et supplement til NOU 1997: 27 og NOU 1998: 16.

NOU 2012: 16 Samfunnsøkonomiske analyser, som ble overlevert til finansministeren 3. oktober 2012, tilrår ulike endringer av rammeverket for samfunnsøkonomiske analyser.

Utvalget kom i alt med 51 tilrådinger, hvor hovedpunktene er som følger:

• Reell risikojustert kalkulasjonsrente for normale offentlige tiltak foreslås satt til 4 pst. for de første 40 år. Renten skal deretter falle til 3 pst. etter 40 år og 2 pst. etter 75 år.

• Den vanlige analyseperioden for vegprosjekter anbefales økt fra 25 til 40 år. Restverdier etter 40 år baseres på framtidig nytte og ikke på kostnadene ved investeringstidspunktet.

• Verdien av redusert risiko som sparer ett liv (verdien av et såkalt statistisk liv) foreslås satt til 30 mill. kroner. I analyser av tiltak spesielt rettet mot barns sikkerhet kan det som en tilleggsanalyse anvendes et nivå to ganger dette.

• Verdien av tid og statistisk liv foreslås justert med forventet vekst i BNP per innbygger. Perspektivmeldingen 2013 presenterer et anslag i gjennomsnittlig vekst i BNP per innbygger på 1,3 pst. fram mot 2060.

• Under visse forutsetninger tilrår utvalget at det gjennomføres tilleggsanalyser av «ringvirkninger», for eksempel hvordan arbeidsmarkeder som knyttes sammen kan øke den gjennomsnittlige produktiviteten.

• Utvalget foreslår at det bør legges til grunn en felles karbonprisbane for samfunnsøkonomiske analyser, uten å anbefale en bestemt framgangsmåte.

Utredningen ble sendt på høring i oktober 2012, og det kom inn 50 høringsuttalelser. Høringsrunden viser at hovedprinsippene som utvalget redegjør for i NOU 2012: 16 har bred tilslutning.

Finansdepartementet utarbeider nå et nytt rundskriv om samfunnsøkonomisk analyse som vil avløse dagens R-109 Behandling av kalkulasjonsrente, risiko, kalkulasjonspriser og skattekostnad i samfunnsøkonomiske analyser. DFØ har fått i oppdrag å utarbeide en ny veileder som bygger på dette rundskrivet. Både rundskriv og veileder vil foreligge i 2014.