4 Endringer i lovens kapittel III Miljøhensyn

4.1 § 10 Miljønorm

4.1.1 Gjeldende rett

Akvakulturloven § 10 inneholder en miljønorm som gir uttrykk for at akvakulturvirksomheten skal drives forsvarlig i alle stadier for å unngå at miljøet påføres uakseptabel skade. Bestemmelsen hjemler en rekke krav nedfelt i ulike forskrifter.

Bestemmelsen angir en rettslig standard og er en generell materiell bestemmelse som gir adgang til å gi nærmere bestemmelser for å sikre en miljømessig forsvarlig produksjon, samt gripe inn mot ethvert tilfelle hvor produksjonen ikke er miljømessig forsvarlig, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) side 64. Hva som er akseptabel påvirkning setter med andre ord også grensen for hvilken virksomhet som er lovlig. I dette ligger også at myndighetene aksepterer at akvakultur har en påvirkning på miljøet, som all annen matproduksjon.

I praksis har det vist seg utfordrende for påtalemyndigheten å vinne frem i domstolen med hendelser der det foreligger brudd på regler som skal sikre en miljømessig forsvarlig drift, men der det er uklart om bruddet faktisk har medført en uakseptabel skade på miljøet. I straffesaker, og ved ileggelse av administrative sanksjoner, vil kravet til lovhjemmelen være sterkt og argumentet har vært at dersom det ikke faktisk foreligger en skade, er heller ikke miljønormen brutt. Departementet viser i den forbindelse til Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) side 64, der det fremgår at ”Kravet til forsvarlighet setter grensen for akseptert påvirkning ved skadelige konsekvenser. Sannsynligheten for at skade kan oppstå og størrelsen på eventuell skade må vurderes. Skader i forhold til sentrale miljømål vil for eksempel ikke tillates.”

4.1.2 Høringsforslaget

Miljønormen i akvakulturloven § 10 innebærer i dag at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte. Departementet foreslår et nytt ledd som tydeliggjør at virksomhetene har plikt til å drive forebyggende arbeid for å unngå uheldige følger for miljøet. Plikten er oppfylt dersom driften er i samsvar med akvakulturtillatelsen, loven og forskrifter i medhold av loven.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Fiskeridirektoratet mener at det er hensiktsmessig at prinsippet om at næringens forebyggende arbeid som i sum er dekket gjennom pliktene i akvakulturtillatelsen er hensiktsmessig slik det fremgår i forslaget. Det er imidlertid uklart hva som ligger i formuleringen ”så langt som mulig”, jf. første ledd, og direktoratet mener det er usikkert om dette er en hensiktsmessig formulering, eller om den er egnet til å presisere pliktenes omfang. Fiskeridirektoratetmener at det ikke er behov for presiseringen i § 10 annet ledd annet punktum, fordi bestemmelsen ikke har et reelt eller selvstendig innhold. De foreslår derfor at setningen strykes, og foreslår følgende ordlyd i fjerde ledd: ”Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder stille krav til forebyggende tiltak, krav om merking av akvatiske organismer og krav om bruk av organismer som ikke kan formere seg, samt regulere bruk av fremmede organismer.”

Mattilsynet mener at forslaget til nytt annet ledd ikke tilfører bestemmelsen noe nytt. Den viktigste årsaken til dette er etter Mattilsynets vurdering at § 10 annet ledd annet punktum (”Plikten anses som oppfylt dersom virksomheten … ”) ikke inneholder en rettsregel, men en veiledning til tolkning av annet ledd. Endringen gir ikke en meningsfull oppklaring, ettersom mange av pliktene i lov og forskrift er funksjonsbaserte slik at tolkning og skjønn uansett må brukes. Mattilsynet foreslår at endringen strykes. Videre påpekes det at dersom første ledd slås sammen med første setning i annet ledd, vil bestemmelsen virke som funksjonskrav for mer detaljerte forskrifter, som kan fastsettes med hjemmel i bestemmelsen.

Veterinærinstituttet mener § 10 bør ha en ordlyd som mer generelt hjemler tiltak for å forebygge, overvåke og bøte på mulige fremtidige miljøeffekter.

Havforskningsinstituttet (HI) ser behovet for et klarere grunnlag for forebyggende tiltak for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, som for eksempel kan omfatte tiltak for å redusere utslipp av parasitter og andre smittestoff, redusere mulighetene for rømming, bruk av steril fisk, samt tiltak for å begrense utslipp av spillfôr, legemidler og kjemikalier. Videre mener de det eventuelt også kan stilles krav til alternativ teknologi i særlige sårbare områder eller ved særlige forhold. HI mener også det er viktig å ha hjemmel til flytting av oppdrettsanlegg, dersom anlegget har en uakseptabel påvirkning på miljøet.

Klima- og forurensningsdirektoratet støtter FKDs vurdering om behovet for endring av bestemmelsen, slik at elementene i miljønormen blir klarere og tydeligere. Direktoratet påpeker imidlertid at det må fastsettes omfattende krav.

Direktoratet for naturforvaltning anser det som tilfredsstillende at Fiskeri- og kystdepartementet mener at det bør være unødvendig at påtalemyndigheten må godtgjøre utover enhver rimelig tvil at det har skjedd skade på miljøet i hvert enkelt tilfelle. Direktoratet støtter endringen som er foreslått, som gir en tydeligere plikt til forebyggende arbeid.

ØKOKRIM og Politidirektoratet mener at miljønormen i § 10 er viktig ved den strafferettslige håndhevelsen av miljøsikkerheten (og rømmingssikkerheten) i akvakulturloven. Slik ØKOKRIM ser det, inneholder den gjeldende bestemmelsen et faredelikt, og forslaget til endring medfører derfor en svekkelse av miljønormen. Departementets utsagn på s. 10 i høringsbrevet og forslaget til endring kan tolkes som at uforsvarlig drift som skaper fare for rømming er akseptabel, så lenge rømming faktisk ikke skjer. Forslaget til nytt annet ledd første punktum bidrar også til å svekke miljønormen, som igjen kan medføre en betydelig svekkelse av muligheten til å straffeforfølge miljømessig uforsvarlig drift.

Annet ledd annet punktum er også etter ØKOKRIMs syn unødvendig, og de viser til at det allerede i kravet til forsvarlighet ligger at drift som skjer i henhold til nevnte plikter ikke rammes. I tilfeller hvor en plikt formelt sett er på plass (for eksempel plikt til å ha internkontrollsystem), men hvor det er svikt i gjennomføring og etterlevelse av systemet, bør det være mulighet til å sanksjonere.

Fylkesmannen i Rogaland mener at forslaget til § 10 bør endres slik at ”fare for uakseptabel skade på miljøet er tilstrekkelig, jf. §§ 8 og 9 i naturmangfoldloven”, og foreslår følgende ordlyd: ”Akvakulturvirksomhet skal ikke medføre uakseptabel skade på miljøet eller utgjøre fare for uakseptabel skade på miljøet”.

Nordland fylkeskommune støtter forslaget.

Sogn og Fjordane fylkeskommune ønsker å beholde nåværende lovtekst.

Norges Jeger- og Fiskerforbund støtter innføring av et nytt annet ledd i § 10.

Norske Lakseelver støtter prinsippet som foreslås i § 10, men mener at ordlyden i endringsforslaget gir uttrykk for uheldig sirkelargumentasjon.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening er enig i at forebyggende arbeid er viktig, men mener plikten må stå i forhold til hva som kan oppnås ved forebyggende tiltak, samt konsekvensene og kostnadene ved arbeidet. FHL er imidlertid enig i at kravet om å drive forebyggende arbeid kan komme tydeligere frem i lovteksten, og foreslår en annen ordlyd: ”Innehaver av tillatelse skal gjennom forebyggende arbeid gjøre tiltak for å sikre at akvakultur kan etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte.”

Salmon Group mener at forslaget til endringer i annet ledd medfører at loven blir hevet over kravet til en kunnskapsbasert forvaltning, og gir lovhåndhever et for stort spillerom for å reagere mot påvirkning uten at skadelige effekter er påvist.

4.1.4 Departementets vurdering

Departementets formål med forslaget til endring av § 10 er å styrke og presisere miljønormen på områder der overtredelsene ikke har skade på miljøet som konsekvens. Departementet ønsker å tydeliggjøre elementene i miljønormen, slik at disse fremkommer klart:

• Innehaver av akvakulturtillatelse har plikt til å redusere risikoen for at virksomheten får uakseptable følger for miljøet, bl.a. gjennom forebyggende arbeid.

• Akvakulturvirksomheten skal ikke medføre uakseptable skader på miljøet.

Selv om begge elementene er til stede i dagens miljønorm, kommer det ikke tydelig nok frem at det første elementet er selvstendig, slik at det ikke er nødvendig at det har eller vil oppstå skade på miljøet for at miljønormen er brutt. Departementet har lagt merke til at et flertall av høringsinstansene mener det kan være formålstjenlig å presisere plikten til å drive forebyggende arbeid. Enkelte av høringsinstansene mener imidlertid den foreslåtte lovteksten ikke bringer noe nytt og at teksten innebærer en sirkelargumentasjon. Departementet har vanskelig for å se at vårt høringsbrev og forslaget til endring kan tolkes som at uforsvarlig drift som skaper fare for rømming er akseptabelt, så lenge rømming faktisk ikke skjer, slik ØKOKRIM skriver. Departementets høringsforslag presiserte imidlertid at akvakultur i seg selv gir en viss fare for uønskede miljøkonsekvenser og at det derfor ikke er slik at enhver fare kan unngås, men at risikoen kan reduseres. Forslagets formål var å klargjøre innholdet i eksisterende miljønorm, og presisere at normen reelt omfatter uforsvarlig drift – og at slik drift kan sanksjoneres. Ut fra høringsinstansenes tilbakemelding er det likevel tydelig for departementet at lovteksten bør endres noe.

Departementet foreslår å slette forslaget til annet ledd, men beholde presiseringen som er gjort i fjerde ledd, om at departementet kan stille krav til forebyggende arbeid. Presiseringen gjør det klart at forebyggende arbeid er en selvstendig plikt som følger av miljønormen og at departementet gjennom forskrifter kan gi nærmere bestemmelser om slikt arbeid. Brudd på plikter om forebyggende arbeid medfører ikke nødvendigvis skade på naturen, men driften kan likevel være uforsvarlig og i strid med miljønormen. I slike tilfeller kan overtrederen bli møtt med sanksjoner mv. etter kap. 7 i akvakulturloven.

Departementet foreslår også enkelte andre endringer i akvakulturloven § 10, disse blir omtalt under punkt 4.4.2 og 4.4.3.

4.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at § 10 annet ledd skal lyde:

”Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder stillekrav til forebyggende tiltak...”

4.2 Endringer i bestemmelsen om miljøovervåking

4.2.1 Gjeldende rett

Paragraf 11 i akvakulturloven gir departementet hjemmel til i enkeltvedtak og forskrifter å kreve at den som har eller søker om akvakulturtillatelse skal foreta nødvendige miljøundersøkelser og dokumentere miljøtilstanden på lokaliteten ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. Det fremgår av Ot. prp. nr. 61 (2004-2005) side 65 at begrepet miljøundersøkelser innbefatter ”undersøkelser til kartlegging av blant annet forurensningsfare og økologiske effekter, herunder biologisk mangfold.”

4.2.2 Høringsforslaget

En akvakulturvirksomhet kan ha et influensområde som strekker seg relativt langt utenfor lokaliteten virksomheten drives på, eksempelvis potensiell genetisk påvirkning ved en ev. rømming. Departementet foreslo derfor å endre § 11 første ledd slik at den som har eller søker om akvakulturtillatelse kan pålegges å foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser innenfor lokalitetens influensområde. Med influensområdet forstås områder som påvirkes av akvakulturvirksomheten, ved for eksempel utslipp, rømt oppdrettsfisk m.v.

Overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk i elv, gjøres i dag dels av det offentlige og dels av private, blant annet elveeierlag. I tillegg benyttes innrapporteringer fra sportsfiskere. Etter departementets syn bør ikke kostnadene ved overvåking av rømt oppdrettsfisk i utgangspunktet hvile på private som ikke har mulighet til å påvirke omfanget av rømte organismer. Akvakulturloven åpner imidlertid ikke opp for å føre kostnadene over på kilden for miljøpåvirkningen (havbruksnæringen). Fiskeri- og kystdepartementet foreslo derfor å innføre hjemmel for å ta gebyr og avgift for å finansiere miljøovervåking i regi av det offentlige. I første omgang er det aktuelt å innføre en avgift for å finansiere myndighetenes overvåking av innslaget av rømt oppdrettsfisk i et representativt utvalg av lakseelver.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Fiskeridirektoratet er enig i at det er et behov for de utvidelser av akvakulturinnehavers ansvar for miljøovervåking som følger av endringsforslaget til § 11. De mener imidlertid at det er uklart hva som ligger i uttrykket resipientområde, noe som gir et vanskelig utgangspunkt for avgrensning av akvakulturinnehavers plikt. Fiskeridirektoratet viser til at det er brukt uttrykket ”resipientområde” i lovendringsforslaget og ”influensområde” i forskriftsforslaget, men mener at uttrykket ”influensområde” er best egnet. Uttrykket bør imidlertid presiseres i bestemmelsen. Følgende formulering foreslås:

”Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift kreve at den som har, eller søker om, akvakulturtillatelse skal foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser og miljøovervåkning for å dokumentere utstrekning og miljøtilstanden innenfor lokalitetens influensområde ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. Influensområde omfatter sjø- eller landområder som påvirkes av utslipp m.v. fra akvakulturvirksomheten”.

Mattilsynet støtter forslaget, men setter spørsmålstegn ved om det er nødvendig at det skal åpnes for å gi hjemmel for enkeltvedtak. Mattilsynet mener også uttrykket ”influensområde” er mer dekkende enn ”resipientområde”.

Havforskningsinstituttet mener det er behov for økt miljøovervåkning og dokumentasjon av miljøpåvirkning på både lokalt og regionalt nivå, og stiller seg positive til at det kan pålegges gebyr og avgift for gjennomføring av miljøovervåking og -undersøkelser i regi av det offentlige.

Direktoratet for naturforvaltning støtter forslaget om miljøundersøkelser, og viser til at paragrafen nå tydeligere er knyttet til hvem som skal bekoste undersøkelsene, i tråd med naturmangfoldloven § 11. Bestemmelsen kan, etter direktoratets oppfatning, bli et nyttig redskap for videre arbeid med overvåking av tilstand, utvikling og tålegrenser. De viser samtidig til at det bør settes krav om godkjenning til de som skal utføre overvåkingen.

Fylkesmannen i Rogaland savner en utdyping av hva Fiskeri- og kystdepartementet konkret mener med miljøovervåking og hvordan dette eventuelt vil overlappe med den miljøovervåkingen som pålegges i henhold til forurensningsloven. Fylkesmannen viser bl.a. også til at det ikke er mulig å definere et avgrenset influensområde til et gitt anlegg. Influensområdets avgrensning vil være avhengig av den enkelte påvirkningstype. Direkte og indirekte virkninger av oppdrett på viltlevende bestander av marine arter eller anadrom laksefisk vil eksempelvis ikke kunne avgrenses til et gitt antall km fra anlegget.

Fylkesmannen savner også en klarere redegjørelse for avgrensningen av roller og ansvarsforhold mellom akvakulturloven og forurensningsloven i akvakultursaker, og det påpekes at de foreslåtte endringene kan bidra til økt overlapp mellom de to lovene og ulike sektormyndigheter.

Hordaland fylkeskommune støtter ikke forslaget da det ikke er spesifikt nok hva avgiften skal brukes til. Fylkeskommunen mener videre at dersom det blir innført en avgift må den ”bli sams for alle aktørane – her må ein ta omsyn til stor og liten aktør.”

Nordland fylkeskommune, WWF og Norske Lakseelver støtter forslaget.

Sogn og Fjordane fylkeskommune fraråder å innføre hjemmel for avgift og gebyr.

Troms fylkeskommune mener det er positivt at det åpnes for utvidede muligheter for forundersøkelse av miljøtilstanden på omsøkte lokaliteter.

Fellesforbundet støtter prinsippet om at næringen skal kunne ilegges en avgift for miljøovervåking, men viser til at det ikke må påføre næringen for store kostnader. Hjemmelen må heller ikke anvendes til å pålegge næringen avgifter for offentlige undersøkelser av påberopt miljøpåvirkning over hele landet – uavhengig av om det er en sannsynlig sammenheng mellom den som blir avgiftspliktig og den påståtte miljøskaden. Det er etter forbundets syn ikke riktig å pålegge næringen å betale for en generell overvåkning.

Norges Jeger- og Fiskerforbund støtter forslaget, og viser til at det er positivt at det åpnes for avgift for overvåkning av innslaget av rømt oppdrettslaks i et representativt antall elver.

Norges Fiskarlag setter spørsmålstegn ved om ikke forslaget innebærer en risiko for utgifter som går ut over det man finner som naturlig og nødvendig.

Europharma mener forslaget i § 11 om miljøovervåking er problematisk, og mener bruken av begrepet ”influensområde” åpner for vid tolkning. Europharma kan ikke støtte forslaget til § 11.

Marine Harvest støtter forslaget, så fremt det er snakk om formålstjenlige prosjekter, og utgiftene fordeles forholdsmessig mellom næringsaktørene.

Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL) er positiv til fellesskapsløsninger, men mener næringen allerede i dag betaler nok avgifter. Dersom forslaget gjennomføres forventer NSL at avgiftene reduseres tilsvarende på andre områder. Videre mener NSL det kan være vanskelig å avgjøre hva som er en lokalitets ”influensområde”.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) går mot forslaget til endring av lovens § 11. FHL frykter at bestemmelsen kan brukes til å avgiftsbelegge næringen for offentlige undersøkelser av påberopt miljøvirkning over hele landet, uavhengig av om det er noen sammenheng mellom den avgiftspliktige og den påståtte miljøskaden. FHL finner det også svært vanskelig å følge departementets resonnement når departementet, med bl.a. henvisning til prinsippet i naturmangfoldloven § 11, konkluderer med at det ikke er formålstjenlig å pålegge havbruksnæringen å gjennomføre mer generell miljøovervåking, men mener det er naturlig at næringen hovedsakelig bekoster nødvendige miljøundersøkelser. FHL mener bestemmelsens ordlyd gir risiko for at det ”vil kunne iverksettes kostnadskrevende tiltak som ikke står i forhold til det som oppnås ved tiltaket, og som ikke står i forhold til de reelle miljømessige konsekvensene av havbruksnæringens aktivitet.”

Salmon Group mener det er lite målrettet å påføre oppdrettsnæringen kostnadene for miljøovervåking, når det er en rekke faktorer som bidrar til påvirking av miljøet. Sammenslutningen frykter blant annet at hjemmelen til å pålegge avgift for miljøovervåking kan bli en for romslig kilde til å finansiere oppgaver som burde dekkes av storsamfunnet.

Kyllingstad Kleveland advokatfirma mener forslaget pålegger næringen en uklar og potensielt omfattende økonomisk forpliktelse.

4.2.4 Departementets vurdering

Miljøovervåking innenfor influensområdet til lokaliteten

Etter departementets syn er nåværende ordlyd i akvakulturloven § 11 noe uheldig. Det fremgår av første ledd at kravet om miljøundersøkelser gjelder ”på lokaliteten”. En akvakulturvirksomhet kan imidlertid ha et influensområde som strekker seg relativt langt utenfor lokaliteten virksomheten drives på, eksempelvis potensiell genetisk påvirkning ved en eventuell rømming. Etter departementets syn er det derfor lite dekkende når bestemmelsen er innskrenket til undersøkelser ”på lokaliteten”. At bestemmelsen er innskrenket slik harmonerer også dårlig med omtalen av bestemmelsen i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005), hvor miljøundersøkelser er definert som ”undersøkelser til kartlegging av blant annet forurensningsfare og økologiske effekter, herunder biologisk mangfold.”

Departementet foreslår etter dette å endre § 11 første ledd slik at den som har eller søker om akvakulturtillatelse kan pålegges å foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser innenfor lokalitetens influensområde. Med influensområde forstås områder som påvirkes av utslipp, rømt oppdrettsfisk m.v. fra akvakulturvirksomheten. Formålet med bestemmelsen er at man på bakgrunn av miljøundersøkelser og dokumentering av miljøtilstanden innenfor influensområdet kan sikre miljøovervåking av akvakulturproduksjon.

Det virker å være bred enighet blant høringsinstansene om at oppdrettsvirksomhet kan påvirke miljøet også utenfor det geografisk fastsatte området som utgjør lokaliteten. Flere høringsinstanser har imidlertid stilt spørsmål ved om bruken av uttrykket ”lokalitetens influensområde” gir tilstrekkelig veiledning til å avgrense i hvilket omfang det kan kreves undersøkelser. Dette skyldes at det kan være vanskelig å avgjøre hva som reelt utgjør influensområdet.

Departementet er klar over at det kan være usikkert hvilken utstrekning et influensområde kan ha, og på hvilke områder akvakulturvirksomheten kan påvirke det omkringliggende miljøet. Dette gjelder særlig før virksomheten er etablert. Departementet mener at uttrykket ”influensområdet” likevel er det som er best egnet for å illustrere at pliktene til miljøundersøkelser kan gjelde utover selve lokaliteten. At det er usikkert hvor omfattende et influensområde kan være, forsterker imidlertid etter vårt syn behovet for å kunne påby utvidede undersøkelser, slik at anleggets miljøpåvirkning i større grad kan bli klarlagt, se forslaget til annet ledd.

Avgift for overvåking

Havbruksnæringens organisasjoner (FHL og NSL),Hordaland fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune er negative til innføring av hjemmel for å ilegge avgift for overvåking i regi av det offentlige. For øvrig virker høringsinstansene positive til forslaget.

Departementet mener det er riktig at næringen bidrar med midler for å finansiere overvåking som er nødvendig for å føre en forsvarlig forvaltning av næringen. I første omgang vil det være aktuelt å overvåke innslaget av rømt oppdrettsfisk i utvalgte elver. Overvåkingen må sees i sammenheng med arbeidet med å utvikle indikatorer for akseptabel miljøpåvirkning. Kostnadene til slik overvåking er av Havforskningsinstituttet anslått å koste mellom 30-36 mill. kroner i året. Dette utgjør omkring 3,5 øre per kg produsert laksefisk med en produksjon på 1 million tonn i året. Departementet kan vanskelig se at dette er en urimelig kostnad for havbruksnæringen å bære. Ulempen for næringen veies uansett opp av allmennhetens interesse i en bærekraftig forvaltning av ville laksebestander. Dersom andre former for overvåking skal betales gjennom avgift eller gebyr innkrevet fra havbruksnæringen, vil dette gjennom alminnelig høringsprosess, jf. utredningsinstruksen.

Havforskningsinstituttet og Veterinærinstituttet har med bidrag fra bl.a. Norsk institutt for naturforskning (NINA) utarbeidet forslag til metoder for å overvåke og måle miljøpåvirkning fra lakselus og rømminger. Fiskeri- og kystdepartementet arbeider med å følge opp forslagene, slik at de kan brukes i forvaltningen av havbruksnæringen. Arbeidet skjer også i samarbeid med Miljøverndepartementet, fordi det vil være formålstjenlig at havbruksforvaltningen og villaksforvaltningen legger samme prinsipper og metoder til grunn ved kartlegging av forekomst og konsekvenser av rømming.

FHL har reagert på at departementet generelt mener det ikke er formålstjenlig å pålegge havbruksnæringen å gjennomføre mer generell overvåking som skal benyttes i havbruksforvaltningen, men naturlig at det er havbruksnæringen som hovedsakelig bekoster nødvendige miljøundersøkelser. Departementets syn bygger på at resultatene av overvåkingen bør ha størst mulig troverdighet. I den grad det ikke foreligger mer standardiserte undersøkelser (som eksempelvis miljøundersøkelser som NS 9410), mener vi dette normalt sikres best ved at overvåking som brukes i forvaltningen av havbruksnæringen ikke gjennomføres av aktører som har bindinger til eller blir betalt direkte av næringsaktørene.

4.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at § 11 skal lyde:

§ 11. Miljøovervåking

Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift kreve at den som har eller søker om akvakulturtillatelse skal foreta eller bekoste nødvendige miljøundersøkelser for å dokumentere miljøtilstanden innenfor lokalitetens influensområde ved etablering, drift og avvikling av akvakultur.

Miljøundersøkelser etter denne bestemmelsen kan blant annet omfatte undersøkelser for å klarlegge om og hvordan akvakulturvirksomheten forårsaker, har forårsaket eller kan forårsake påvirkning på miljøet.

Departementet kan gi forskrift om gebyr og avgift for gjennomføring av miljøundersøkelser i regi av det offentlige. Skyldig gebyr og avgift er tvangsgrunnlag for utlegg.

4.3 Krav til vare- og tjenesteprodusenter

4.3.1 Gjeldende rett

Akvakulturloven § 12 regulerer at innretninger og utstyr som nyttes i aktiviteter omfattet av loven skal være forsvarlig utformet, ha forsvarlige egenskaper og brukes med nødvendig aktsomhet. Bestemmelsen gjelder for aktiviteter omfattet av akvakulturloven og setter krav til både innretninger og utstyr som anvendes i selve akvakulturproduksjonen og til innretninger og utstyr som anvendes i vare- og tjenesteproduksjon til akvakultur, jf. § 2 annet ledd. Eksempel på dette siste kan være brønnbåt- og dykkertjenester.

Av særlig interesse i denne sammenhengen er fartøy som betjener næringen (fôrbåter, brønnbåter, ensilasjebåter mv.). Disse fartøyene foretar en rekke aktiviteter knyttet til akvakultur, som kan få konsekvenser for sentrale miljømål, som risiko for rømming. Eksempler på dette er fôrbåter som regelmessig ankommer anleggene og ensilasjefartøy som henter og pumper levende fisk om bord i båten, og avliver og ensilerer den om bord. I slike operasjoner kan navigeringen av båten i nærheten av anlegget og håndteringen og bruken av pumpeutstyr medføre risiko for rømming. Tilsvarende vil gjelde ved anløp av brønnbåter for henting av fisk til slakting eller andre oppdrag ved anlegget.

Det er derfor nødvendig å kunne ansvarliggjøre slik bruk av utstyr gjennom forskrift for å sikre hensynet til en miljømessig forsvarlig drift av akvakulturanlegg, noe som akvakulturloven hjemler allerede i dag. Det er imidlertid klart at tjenesteleverandører som leverer ikke-materielle tjenester ikke er omfattet av aktsomhetskravet i bestemmelsen, jf. henvisningen i aktsomhetskravet til ”innretninger og utstyr”.

Slakterier er å regne som en tjenesteleverandør til akvakulturnæringen og er omfattet av § 12. Det innebærer at innretninger og utstyr som benyttes i forbindelse med slakt skal anvendes med aktsomhet. Dette gjelder blant annet slaktemerder. Slakterier som tar i mot fisk direkte fra brønnbåt er i dag likevel ikke omfattet av plikt til rømmingssikringstiltak eller rømmingsforebyggende rutiner.

4.3.2 Høringsforslaget

Departementet mener det er uheldig at § 12 ikke dekker tjenesteleverandører som ikke leverer materielle tjenester. Det innebærer blant annet at akkrediterte organ som godkjenner anleggskonstruksjoner mv. etter forskrift om krav til teknisk standard for flytende oppdrettsanlegg (NYTEK) ikke omfattes av aktsomhetskravet i bestemmelsen. Akkrediterte organer leverer produkter til næringen som vil kunne være avgjørende for anleggenes rømmingssikkerhet, og de bør kunne ansvarliggjøres i forhold til aktsomhetsnormen når disse aktivitetene utføres.

Departementet foreslo derfor å endre § 12 slik at vare- og tjenesteprodusenter blir underlagt et aktsomhetskrav uavhengig av hvilken form for tjeneste selskapet leverer. Departementet foreslo at dette gjøres ved å innta et nytt første ledd som særlig legger vekt på vare- og tjenesteprodusentenes plikt til å opptre forsvarlig. Den foreslåtte endringen vil også tydeliggjøre at det foreligger plikter etter loven for vare- og tjenesteprodusenter, og skjerpe kravene til aktsomhet. Fiskeri- og kystdepartementet gjør det med dette klart at vare- og tjenesteprodusenter vil kunne underlegges krav om systematiske kontrolltiltak etter § 23 og opplysnings- og rapporteringsplikt etter § 24, jf. akvakulturloven § 2 som bestemmer at lovens kapittel VI-VIII også gjelder for vare- og tjenesteprodusenter.

4.3.3 Høringsinstansens syn

Justis- og beredskapsdepartementet ber departementet vurdere behovet for en mer presist utformet forskriftshjemmel i § 12 første ledd.

Mattilsynet er enig i endringsforslaget, men stiller spørsmål ved om det er behov for enkeltvedtakshjemmel. Videre bør bestemmelsene eller forarbeidene til bestemmelsene være tydeligere på hvilke hensyn som skal ivaretas, slik at det ikke oppstår uklarheter i forhold til andre lover, som for eksempel matloven.

Utover disse er det ingen instanser som har gitt spesielle kommentarer til forslaget, de fleste støtter det og ingen instanser er mot forslaget.

4.3.4 Departementets vurdering

Departementet ser at den foreslåtte hjemmelen til forskrift i første ledd er vid. Departementet foreslår derfor å presisere hjemmelen noe, slik at den dekker formålet med forslaget til første ledd; å sikre at vare- og tjenesteprodusenter utfører sine tjenester på en forsvarlig måte. Forsvarlighetskravet er ment å dekke forhold som sentrale formål akvakulturloven skal ivareta, for vare- og tjenesteleverandører er dette miljøhensynet. Departementet mener derfor det er riktig å avgrense forsvarlighetskravet til å gjelde ”miljømessig forsvarlig”.

Departementet ser at det er lite hensiktsmessig å fatte enkeltvedtak med hjemmel i bestemmelsens første ledd, og departementet viderefører derfor ikke denne delen av forslaget. Forholdet til matloven er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) om lov om akvakultur, og departementet går ikke nærmere inn på dette her.

For øvrig viser departementet til omtalen ovenfor i pkt. 4.3.2.

4.3.5 Departementets forslag

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det inntas et nytt første ledd i akvakulturloven § 12 der det presiseres at vare- og tjenesteprodusenter skal utføre sine tjenester på en forsvarlig måte. Forslaget lyder:

”Vare- og tjenesteprodusenter til akvakulturnæringen skal utføre sine oppdrag og tjenester på en miljømessig forsvarlig måte. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre forsvarlig gjennomføring av aktiviteter utført av vare- og tjenesteprodusenter.”

4.4 Tiltak mot rømming

4.4.1 Utfisking av rømt oppdrettsfisk

4.4.1.1 Gjeldende rett

Rømt oppdrettsfisk kan påvirke villaksens genmateriale og naturlige produksjonskapasitet. Nyere kunnskap tyder på at omfanget av negative effekter kan variere mellom villaksbestander også ved samme innblandingsnivåer av rømt oppdrettsfisk. I mange lakseførende vassdrag er innslaget av rømt oppdrettslaks fremdeles for høyt, og det er etter departementets oppfatning nødvendig å redusere skadevirkningene ved rømming. I denne sammenheng vises det til formålet i akvakulturloven § 1 om bærekraftig utvikling og formålet om bevaring av naturmangfold i naturmangfoldloven § 1. Det vises også til forvaltningsmålet for arter i naturmangfoldloven § 5.

Plikten til å fjerne organismer som har rømt eller på annen uønsket måte har spredt seg påligger i utgangspunktet den enkelte innehaver av akvakulturtillatelse, jf. akvakulturloven § 13. Med hjemmel i samme paragraf kan departementet i forskrift gi bestemmelser om bl.a. gjenfangst. Formålet er bl.a. å forhindre at organismer som brukes i akvakultur påvirker viltlevende bestander eller naturlige økosystemer på en uønsket måte. Begrepet ”gjenfangst” har tradisjonelt vært knyttet til akutte rømmingshendelser av fisk på stedet for rømming eller i umiddelbar nærhet av et akvakulturanlegg. Gjenfangstplikten er i forskrift begrenset til et område innenfor 500 m fra anlegget, og plikten varer til det er åpenbart at fisken ikke lenger befinner seg der. Studier viser imidlertid at laksen forflytter seg relativt raskt bort fra 500-metersgrensen som gjenfangstplikten er begrenset til, se for eksempel Havforskningsnytt nr. 11/2007. Dette stiller gjenfangstarbeidet overfor store utfordringer med dagens regelverk.

Selv om akvakulturloven i dag hjemler utfisking av rømt oppdrettsfisk i elv, er det vanskelig å føre ansvaret tilbake til en konkret ansvarlig. I den forbindelse er det også verdt å merke seg at loven ikke hjemler påbud om merking av fisk, som kunne bidratt til å skille oppdrettsfisk fra villfisk. Individmerket rømt fisk vil også kunne spores tilbake til rett ansvarlig oppdretter.

Så langt har verken havbruksnæringen eller den enkelte oppdretter tatt sin del av ansvaret for å fjerne oppdrettslaks fra lakseførende vassdrag i tilstrekkelig grad. Arbeidet med å fjerne oppdrettsfisk fra elver har derfor i stor grad blitt utført av elveeiere, og den enkelte oppdretter har i praksis ikke blitt holdt ansvarlig. Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening tok i mars 2011 initiativ til et miljøfond og en utfiskingsordning i regi av næringen selv. Det pågår et omfattende arbeid med å utvikle og forbedre teknikker for sterilisering av oppdrettsfisk, både laksefisk og torsk. Slik departementet vurderer det, er teknikken med triploidisering kommet lengst, men det gjenstår fremdeles noe arbeid før triploid laks og torsk kan brukes i stor skala i norsk akvakultur, særlig mhp. å begrense fiskehelse- og -velferdsmessige utfordringer. Andre steriliseringsteknikker kan bli aktuelle i fremtiden. Når de fiskehelse- og -velferdsmessige utfordringene er løst, kan departementet vurdere å pålegge bruk av steril fisk i hele eller deler av landet.

4.4.1.2 Høringsforslaget

Slik § 13 er utformet i dag, er bestemmelsen etter departementets syn ikke optimal for å ivareta hensynet til de viltlevende bestandene.

Akvakulturnæringen er pålagt å sikre at akvakultur etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte, jf. akvakulturloven § 10. Naturmangfoldloven § 6 slår fast at enhver skal utvise aktsomhet og gjøre det som er rimelig for å unngå skade på naturmangfoldet.

Fiskeri- og kystdepartementet la i høringsbrevet til grunn at, slik situasjonen er i dag, er det behov for en systematisk og kontinuerlig fjerning av rømt oppdrettsfisk i vassdrag som har et for høyt innslag av rømt fisk. Fjerning av rømt oppdrettsfisk må forøvrig skje i samarbeid med miljøvernmyndighetene, jf. bestemmelsene i lakse- og innlandsfiskloven. Det kan være vanskelig å vite hvem som er den ansvarlige for en rømmingshendelse, og dermed også ansvarlig for å bære kostnaden for utfisking. DNA-testing er kostbart og krever relativt store mengder arvemateriale for sikker identifisering. Individmerking av oppdrettsfisk vil kunne identifisere den ansvarlige, men er inntil videre noe prematurt, se likevel nedenfor i pkt. 4.4.2. Departementet har derfor måttet vurdere andre muligheter for å finansiere nødvendige utfiskingstiltak.

Dersom rømmingen ikke kan føres tilbake til den ansvarlige oppdretteren, er det tre ulike alternativ som fremstår som mer eller mindre nærliggende for å finansiere utfisking; oppdrettsnæringen i fellesskap betaler, staten (skattebetalerne) betaler eller elveierne/villaksinteressene betaler.

I henhold til akvakulturregelverket er næringen pålagt ansvaret for rømmingssikkerhet, og det er videre akvakulturnæringen som har den økonomiske interessen av oppdrett, og som er nærmest til å hindre at rømming skjer. Etter Fiskeri- og kystdepartementets syn er det derfor rimelig at det er akvakulturnæringen selv som bærer kostnadene ved kompensatoriske tiltak som følge av sin virksomhet. For å sikre en effektiv gjennomføring av plikten til å fjerne organismer som har rømt eller på annen uønsket måte har spredt seg, foreslo departementet i høringsnotatet at det innføres et felles ansvar for hele akvakulturnæringen.

Departementet er ikke kjent med at det er gjennomført et fellesansvar overfor andre næringer i den formen som her ble foreslått, og det hefter betenkeligheter ved å innføre et slikt krav. Departementet vil særlig peke på at ”uskyldige” virksomheter må betale for andre virksomheters handlinger og at forslaget på dette punktet går klart lenger enn ”forurenser-betaler-prinsippet”, slik det fremkommer i naturmangfoldloven § 11. Kostnadene ved et fellesansvar kan videre pulverisere ansvaret så mye at det ikke lønner seg for oppdrettsvirksomheten å innføre andre tiltak for å forebygge og bekjempe rømming.

På den annen side tilsier den kunnskapen vi har i dag at det må iverksettes tiltak for å redusere andelen rømt fisk i enkelte elver, og at innkryssing av rømt oppdrettsfisk over tid kan være skadelig for villfiskbestandene. Havbruksnæringen har gjennom særskilte tillatelser gitt av myndighetene, fått det privilegium å kunne utnytte allmennhetens areal til å drive næringsvirksomhet. Det gjør det klart mindre betenkelig å påføre næringen spesielle plikter. Departementet har videre vektlagt at fellesansvaret etter all sannsynlighet vil være midlertidig. Når de negative påvirkningene fra rømt oppdrettsfisk bringes under kontroll vil det kunne vurderes om ordningen kan avskaffes.

Det vil være kostnader knyttet til innføring av et fellesansvar. I pkt. 8.2 har departementet, basert på et grovt anslag, kommet til at innføringen av fellesansvar vil innebære en kostnad for næringen i størrelsesorden 7-21 millioner kroner i året. Kostnadene kan imidlertid, avhengig av hvilken påvirkning rømt oppdrettsfisk har på de ville bestandene, kunne øke betydelig. Et beløp i størrelsesorden 30 millioner kroner vil eksempelvis utgjøre 1 promille av eksportverdien til laksenæringen i 2011.

Departementet vurderte i høringsbrevet at hensynet til de ville bestandene veier tyngre enn de kostnadene i den str.ordenen som havbruksnæringen i fellesskap påføres, og at ansvaret skal gjennomføres gjennom pliktig medlemskap i en fellesskapsordning, se forslag til ny § 13 a i loven.

Forslaget om et økonomisk fellesansvar for å fjerne rømt oppdrettslaks i elver, springer ut av ”forurenser-betaler-prinsippet”. Det tradisjonelle prinsippet om at forurenser skal betale innebærer at tiltakshaver selv må bære merutgiftene ved forebyggende tiltak og tilpasning til miljøet. I tillegg holdes tiltakshaveren ansvarlig for ”gjenværende skader”. Fellesansvaret gir myndighetene hjemmel til å pålegge hele næringen i fellesskap å bekoste fjerning av akvakulturorganismer som på uønsket vis er kommet på avveier.

Forslaget om fellesansvar går imidlertid lenger enn ”forurenser-betaler-prinsippet” ved at en hel næring kan holdes ansvarlig for én virksomhets handling. Forslaget om fellesansvar er inspirert av prinsippet i bilansvarsloven § 10 annet ledd og naturskadeforsikringsloven. I Norge plikter alle bileiere å ha bilansvarsforsikring. Dersom det er voldt skade fra en ukjent skadevolder, skal forsikringsselskapene bære skaden i fellesskap, som om motorvognen hadde vært forsikret hos det enkelte selskap. Siden alle som eier kjøretøy er forpliktet til å ha ansvarsforsikring, blir fellesansvaret for ukjent skadevolder i praksis pulverisert. Etter naturskadeforsikringsloven plikter alle forsikringsselskap som dekker naturskade (alle selskap som dekker brannskader er pliktig å dekke naturskade) å være medlem av en felles skadepool. Skadepoolen utlikner naturskadeerstatningene mellom selskapene. Utlikningen skjer på grunnlag av forsikringssummer eller forsikringspremier etter nærmere bestemmelse av Kongen. Det er forskjeller mellom ordningen i bilansvarslova, naturskadeforsikringsloven og den ordningen som foreslås her. For det første er det ikke skader som søkes erstattet i dette tilfellet, men plikten til å iverksette tiltak for å forebygge skade, som er hensikten med bestemmelsen. På hvilken måte slike tiltak utføres, eller hvor mye det koster, blir alle innehavere av tillatelse til akvakultur sitt ansvar.

Når det gjelder fellesansvaret som er foreslått i ny § 13 a i akvakulturloven, vil dette også pulveriseres, imidlertid på et langt mindre antall enn etter bilansvarslova og naturskadeforsikringsloven. Til sammenligning har petroleumsnæringen gått sammen om en beredskapsorganisasjon – NOFO (Norsk Oljevernforening For Operatørselskap) og forsikringsselskapene er lovpålagt å delta i en fellespool for å dekke naturskader og skader gjort av motorvogner der skadevolder er ukjent. Selv om dette er forskjellige næringer, har de til felles at de ved uhell kan påvirke miljøet og næringsgrunnlaget for andre eller påføre en uskyldig part utgifter.

Fellesansvaret foreslås nedfelt i en ny bestemmelse, § 13 a. Pliktens omfang må begrenses i forhold til hva som er hensiktsmessig ut fra skadeomfanget og risikoen den rømte organismen kan medføre.

Fiskeri- og kystdepartementet foreslo at fellesansvaret organiseres gjennom at næringsaktørene plikter å delta i en pool, som igjen dekker utgiftene for å gjennomføre fellesansvaret. Departementet vil gjennom forskrift gi nærmere regler om organisering av poolen. Poolen kan kreve regress dersom den ansvarlige identifiseres.

Departementet foreslo videre at det innføres hjemmel til å innføre krav om å merke akvatiske organismer og bruk av steril fisk. Forslaget utformes teknologinøytralt og foreslås gjennomført ved å endre akvakulturloven § 10. Departementets forslag må sees på i sammenheng, og oppdrettere som kan dokumentere at fanget rømt oppdrettsfisk ikke stammer fra egen virksomhet, bør heller ikke bekoste utfisking av rømt fisk i elvene.

4.4.1.3 Høringsinstansenes syn

Norske Lakseelver, WWF, Nordland fylkeskommune, Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget.

Rogaland fylkeskommune og Sogn og Fjordane fylkeskommune støtter ikke forslaget.

Fiskeridirektoratet mener betegnelsen ”pool” ikke passer inn i akvakulturloven, og foreslår at uttrykket byttes ut med tiltaksfond eller lignende. Fiskeridirektoratet mener at det ville være hensiktsmessig om bestemmelsen i § 13 a første ledd også omfattet annen uønsket spredning i tillegg til rømming. Fiskeridirektoratet foreslår at overskriften bør endres til ”Fellesansvar for fjerning av organismer på avveie”. Direktoratet mener også at presiseringen ”fra naturen” i § 13 a tredje ledd er overflødig og bør strykes. Videre foreslås det at andre punktum, som gjelder dekning av utgifter for pliktene i tråd med bestemmelsen, kan forenkles ved at presiseringen om at den som er innehaver av tillatelse er pliktig å dekke utgiftene. Dette er etter Fiskeridirektoratets mening allerede dekket av uttrykket ”den som driver akvakultur”. Etter Fiskeridirektoratets mening gir lovteksten i forslaget inntrykk av at opprydding av innretninger og utstyr skal dekkes av fellesansvaret, dersom den ansvarlige er ukjent. Slik direktoratet leser høringsnotatet er imidlertid dette ikke intensjonen, se punkt 3.4.1.2.2 i høringsnotatet. Dette må derfor presiseres. Det er uansett å strekke ansvaret overfor næringen for langt, dersom fellesansvaret også skal omfatte opprydding. Fiskeridirektoratet foreslår følgende formulering i § 13 a tredje ledd:

”Felles tiltaksfond skal dekke utgifter det offentlige eller det private har med fjerning av organismer som er nevnt i første ledd. Fondet skal også dekke utgifter til fjerning av organismer etter § 13, dersom den ansvarlige er ukjent.”

I § 13 a annet ledd fremgår det ikke hvor ansvaret for opprettelsen av tiltaksfondet ligger, og det trekkes heller ikke en ramme for medlemskapet. Oppdretters plikt til medlemskap vil derfor ikke kunne oppfylles før nærmere bestemmelser om organiseringen av poolen og dennes virksomhet er fastsatt med hjemmel i § 13 a femte ledd. Videre mener Fiskeridirektoratet det er uheldig at plikten inntrer allerede ved ikrafttredelsen av den nye lovbestemmelsen. Skjæringspunktet for en slik plikt bør derfor være knyttet til forskriftens ikrafttredelse, og Fiskeridirektoratet foreslår følgende formulering av § 13 a femte ledd:

”Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om tiltaksfondets ikrafttreden, organisering og virksomhet, herunder om unntak fra plikten til medlemskap, avgift for deltakelse i tiltaksfondet, begrensninger i ansvaret etter tredje ledd og utbetaling.”

Mattilsynet støtter prinsippet, men mener det er uklart hvem som har en plikt og et ansvar og for hva. Mattilsynet viser også til at det er uklart om poolen kan inndeles i flere lag, for eksempel basert på geografi. Det bør, etter Mattilsynets vurdering, være klar hjemmel for dette, dersom det er ønskelig, noe som kan bidra til at ansvaret ikke pulveriseres. Mattilsynet etterspør en videre hjemmel for gjennomføring av tiltak som ikke bare er begrenset til rømming, og mener at det bør tenkes mer helhetlig i forhold til alle skader eller farer som akvakulturaktivitet kan påføre naturen. Tilsvarende hjemler bør også utredes i matloven og dyrevelferdsloven.

Havforskningsinstituttet er også av den oppfatning at en ut fra dagens kunnskap bør ha ordninger som ansvarliggjør innehavere av akvakulturtillatelser i fellesskap for rømt oppdrettsfisk.

Direktoratet for naturforvaltning (DN) mener en ordning med fellesansvar er riktig og fornuftig, og viser dessuten til at det er positivt at forslaget er koblet til naturmangfoldloven og at det legges til rette for sporing og merking av rømt fisk. DN frarår at ordningen kan opphøre dersom det utvikles gode metoder for bruk av steril fisk i kommersiell lakseoppdrett. Fisken kan likevel påvirke ville laksebestander gjennom roting i gytegroper, eller utsette vill laksefisk for smittsomme sykdommer.

DN påpeker at fjerning av rømt fisk må skje i samarbeid med miljøforvaltningen, og at det bør stilles krav til godkjenning for de som skal forestå arbeidet.

Troms fylkeskommune mener forslaget vil gjøre det lettere å nå målene i bærekraftstrategien, og at de harmonerer med prinsippene i naturmangfoldloven.

Fellesforbundet støtter i utgangspunktet ordningen med en felles pool for fjerning av rømte organismer og at det må legges til grunn et føre-var-prinsipp mht. hvor store skader rømt oppdrettsfisk kan ha påført villaksbestandene. Det forutsettes imidlertid at det må foreligge sikre metoder for å identifisere oppdrettsfisk, en felles forståelse for hvordan ordningen skal organiseres og klarhet i hvem som avgjør om utgifter er dekningsmessige.

Norges Jeger- og Fiskerforbund (NJFF) støtter endringsforslaget slik det foreligger, men det påpekes at innføringen av en slik ordning forutsetter at oppdrettslaksen er synlig merket. NJFF mener at anslagene over kostnader departementet har gitt er urealistisk lave.

Europharma går i mot forslaget om fellesansvar for å dekke kostnadene med utfisking av rømt oppdrettsfisk, og mener forslaget er mangelfullt utredet. Når det i dag finnes tilgjengelige metoder for merking av fisk, mener selskapet det gir liten mening i å innføre en slik ordning.

Marine Harvest støtter forslaget, men mener næringen ikke bare bør ilegges avgiften. Etter deres syn bør næringen stå sammen om å gjennomføre utfiskingstiltak og ha ansvaret for organisering og administrering av poolen, herunder beslutningsmyndighet.

Norske Sjømatbedrifters Landsforening (NSL) er positiv til fellesskapsløsninger, men mener næringen allerede i dag betaler nok avgifter. Dersom forslaget gjennomføres forventer NSL at avgiftene reduseres tilsvarende på andre områder.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) går mot forslaget. FHL er ikke enig i at ”verken havbruksnæringen eller den enkelte havbruksaktør har tatt sin del av ansvaret for å fjerne oppdrettslaks fra lakseførende vassdrag i tilstrekkelig grad”, slik departementet skriver på s. 17 i høringsnotatet. FHL viser til at havbruksnæringens miljøfond siden våren 2011 har bevilget 11,6 millioner kroner til ulike villaksprosjekter. Dette er tiltak som fungerer og som næringen finansierer, og FHL stiller derfor spørsmål ved om det er behov for en poolordning. FHL mener det er vanskelig å skille mellom villfisk og oppdrettsfisk i elv, og at en omfattende utfisking i verste fall kan medføre ytterligere forverring for villaksens situasjon. FHL stiller også spørsmål ved departementets konstatering av at rømt oppdrettsfisk har skadevirkninger for villaksbestandene og naturlige økosystemer. I den forbindelse viser FHL til sprikende forskningsresultater.

Når det gjelder utformingen av bestemmelsen, kan ikke FHL se at de begrensningene i ansvaret som departementet skisserer på s. 21 i høringsnotatet, fremgår av lovforslaget. FHL mener departementets henvisning til naturskadeforsikringspoolen og bilansvarspoolen ikke blir korrekt. FHL reiser også en rekke spørsmål knyttet til poolens organisering og administrasjon, og mener departementet har anslått for lave kostnader knyttet til administrasjon. I den forbindelse henviser de til at det går med 4,5 årsverk til administrasjon av naturskadepoolen. Videre mener de også at departementet har undervurdert antall vassdrag det vil være ønskelig med fiskesperrer i, noe som vil øke kostnadene.

I alt mener organisasjonen at departementet har oversett mange sentrale spørsmål som etablering av et poolsystem reiser, og at effektene av tiltaket er usikkert. Før en slik hjemmel kan innføres må forslaget utredes nærmere og næringen må involveres i langt større grad, og ikke bare foreslås som finansiør. FHL ber om at forslaget til § 13 a tas ut.

Salmon Group mener forslaget ikke er tilstrekkelig utredet når det gjelder hvordan poolordningen skal knyttes opp til et effektivt apparat mot uttak av rømt oppdrettsfisk i elver. Forslaget bør derfor utgå.

Kyllingstad Kleveland Advokatfirma mener forslaget er svært inngripende og at det ikke finnes tilsvarende ordninger på andre livsområder. Forslaget er også for dårlig utredet.

4.4.1.4 Departementets vurdering

Høringsinstansene er delt i synet på om det bør innføres et felles objektivt økonomisk ansvar for fjerning av rømte organismer eller organismer som på annen uønsket måte har spredt seg fra en lokalitet for akvakultur. Motforestillingene som anføres er i første rekke at forslaget ikke er godt nok utredet, og at det ikke foreligger tilstrekkelig kunnskap om skadevirkningene av rømt oppdrettsfisk til at det forsvarer en ordning med fellesansvar. En høringsinstans mener forslaget bør utgå fordi det finnes tilstrekkelige merkeordninger som gjør fellesansvaret overflødig.

Departementet vil presisere at forslaget til lovendring gjennomfører et prinsipp om økonomisk fellesansvar for havbruksnæringen. Etter vårt syn er prinsippet og de økonomiske konsekvensene av forslaget tilstrekkelig utredet, og vi har vanskelig for å se at det ikke skulle foreligge et faglig grunnlag for å innføre ordningen slik FHL anfører. NJFF mener at tiltaket forutsetter merking, slik at det kan skilles mellom rømt og vill fisk i elv. Departementet viser til at det i dag drives utfisking av rømt oppdrettsfisk i elv med de begrensninger og muligheter som foreligger, og uten at oppdrettsfisken er merket. Det er etter det vi kjenner til ikke grunnlag for å si at dette generelt er uforsvarlig, men det kan være uheldig i små og svake bestander. Uansett vil ”føre-var-prinsippet” forsvare et fellesansvar slik departementet foreslår.

Departementet viderefører derfor forslaget, men i noe endret form. Ordet ”sammenslutning” erstatter ordet ”pool” og det gjøres en rekke endringer i utformingen av bestemmelsen. Materielt mener departementet ansvarssubjektet i bestemmelsen bør endres fra ”innehavere av akvakulturtillatelse” til ”sammenslutningen”. Dette gjøres for å tydeliggjøre hvem forpliktelsene etter bestemmelsen påligger, og for å fjerne eventuell tvil om ansvar ved rettslige tviser, opphør av sammenslutningen, manglende dekning for utgifter med videre. Det blir nå klart at det er sammenslutningen som bærer ansvaret.

Det er imidlertid viktig å påpeke at havbruksnæringen skal bære et underliggende objektivt og solidarisk ansvar for utgiftene som sammenslutningen påføres. Rent praktisk er det derfor liten forskjell på departementets høringsforslag og forslaget som fremmes her.

Før ordningen kan gjennomføres i praksis må det utarbeides en forskrift som omhandler viktige tema som organisering av sammenslutningen og hvilke tiltak som skal dekkes. Det siste vil også variere fra år til år avhengig av antall rømte organismer, geografisk fordeling av disse og sårbarheten til miljøet som påvirkes. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å gjøre slike detaljerte vurderinger i en lovproposisjon, men vi har foretatt grove beregninger av forventede kostnader. Enkelte av høringsinstansene mener disse beregningene er for lave, dette gjelder blant annet NJFF og FHL. Departementets anslag bygger på beregninger gjort av Havforskningsinstituttet i rapporten ”Prioriterte strakstiltak for sikring av ville bestander av laksefisk i Hardangerfjordbassenget”. Vi vil imidlertid ikke utelukke at kostnadene kan bli høyere, men dette vil være avhengig av en rekke faktorer hvor ambisjonsnivået i den enkelte elv vil ha stor betydning. Når det gjelder kostnadene til administrasjon av sammenslutningen, vil disse være avhengige av hvordan sammenslutningen organiseres. Departementet mener at vårt anslag på 1-2 millioner kroner er realistisk, i lys av at dette anslaget ikke inkluderer forvaltningens kostnader. Dersom oppdrettsnæringen gis en større innflytelse over administreringen av sammenslutningen, for eksempel beslutningsansvar for prosjekter mv., vil administrasjonskostnadene kunne øke betydelig.

Det følger også av forslaget til lovendring at departementet gjennom forskrift kan begrense pliktens omfang. Etter departementets syn må omfanget begrenses i forhold til hva som er hensiktsmessig ut fra skadeomfanget og risikoen den rømte organismen kan medføre. Dette vil blant annet bero på hvor stort innslag av rømt fisk i et lakseførende vassdrag som vil utløse en plikt til å fjerne de rømte organismene, og i hvilke elver innsatsen skal konsentreres. Det vil være naturlig å prioritere vassdrag som er gitt spesielt vern av Stortinget, se Innst. S. nr. 134 (2002-2003) og Innst. S. nr. 183 (2006-2007). I tillegg til momentene som er nevnt ovenfor, må omfanget av plikten til utfisking vurderes mot andre samfunnsmessige interesser, slik det også gjøres for tiltak etter naturmangfoldloven, jf. denne loven § 14. Slike interesser kan være kostnadene ved utfisking, lønnsomhet og arbeidsplasser i havbruksnæringen. Pliktens omfang og rekkevidde må derfor fastsettes nærmere i forskrift.

Departementet er enig med Fiskeridirektoratet i at enkelte elementer i den foreslåtte ordlyden bør justeres. I høringsforslaget foreslo departementet at sammenslutningen skal dekke utgifter som den ansvarlige er pliktig til etter § 13, dersom den ansvarlige er ukjent. Som direktoratet påpeker omhandler § 13 også utgifter til å fjerne forlatte anlegg mv., og slike utgifter er det ikke hensikten at sammenslutningen skal dekke. I § 13 a tredje ledd er det derfor presisert at sammenslutningen bare skal dekke utgifter til fjerning av rømte organismer. I bestemmelsen er det også presisert at departementet kan bestemme når fellesansvaret tar til å gjelde, slik at sammenslutningen blir etablert før ansvaret trer i kraft.

Departementet mener fremdeles at de oppdrettere som kan dokumentere at fangede rømte organismer ikke stammer fra egen virksomhet, ikke skal holdes økonomisk ansvarlig for utgifter som sammenslutningen dekker, men mener dette mest hensiktsmessig kan reguleres gjennom forskrift.

Departementet utelukker for øvrig ikke at havbruksnæringen, i tråd med myndighetenes føringer, selv kan organisere og gjennomføre utfiskingstiltakene, dersom dette av ulike grunner for eksempel skulle være mer kostnadseffektivt, men det følger ingen plikt til dette av § 13 a. Departementet ser det heller ikke som hensiktsmessig å lovfeste hvordan organiseringen av sammenslutningen skal skje.

Departementet har kommet til at det ikke bør lovfestes når avgiften skal inndrives for medlemmene i sammenslutningen, men at dette heller bør fremgå av forskrifter.

Når det gjelder status for merkeordninger mv. viser departementet til høringsbrevet, og gjengivelsen nedenfor i pkt. 4.4.2.1.

4.4.1.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at fellesansvaret for gjenfangst og utfisking av rømte organismer og prinsippene for hvordan ansvaret skal organiseres lovfestes i ny § 13a i akvakulturloven. Forslaget lyder:

§ 13a Fellesansvar for fjerning av rømte organismer

Innehaver av akvakulturtillatelse plikter å delta i en sammenslutning opprettet av departementet og å betale avgift til sammenslutningen.

Sammenslutningen skal, med de begrensninger som er fastsatt i forskrift, dekke utgifter det offentlige eller private har med fjerning av organismer som har rømt eller på annen uønsket måte har spredt seg fra en lokalitet for akvakultur. Sammenslutningen skal også dekke utgifter til fjerning av organismer som innehaver av tillatelse er pliktig til å dekke etter § 13, dersom den ansvarlige er ukjent. Dersom den rømte akvatiske organismen kan spores tilbake til innehaver av akvakulturtillatelse, kan sammenslutningen kreve regress hos den ansvarlige.

Innehavere av akvakulturtillatelse svarer en for alle og alle for en på objektivt grunnlag for sammenslutningens utgifter.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser sammenslutningens ikrafttreden, organisering og virksomhet, herunder om unntak fra plikten til medlemskap, årlig avgift for deltakelse i sammenslutningen og tilleggsinnbetalinger, begrensninger i ansvaret etter annet og tredje ledd og utbetaling.

Manglende innbetaling av avgift for deltakelse i sammenslutningen er tvangsgrunnlag for utlegg.

4.4.2 Merking av oppdrettsfisk

4.4.2.1 Gjeldende rett

Akvakulturloven inneholder i dag ikke noen egen hjemmel til å påby merking av fisk. Selv om § 10 etter en ordlydsfortolkning vil kunne hevdes å innebære adgang til å påby merking, vurderer departementet det slik at loven ikke hjemler et slikt påbud. Bakgrunnen for dette er at Stortingets næringskomité under forberedelsen av akvakulturloven drøftet om en slik hjemmel burde innføres, men forkastet et forslag fra mindretallet i komiteen om å innføre hjemmel for merking av fisk.

Flertallet i komiteen uttalte blant annet følgende i Innst. O. nr. 99 (2004-2005):

”Flertallet viser til at det ble opprettet et utvalg som jobbet videre med denne saken, og at utvalget la frem sin utredning i juni 2004, rapporten ”Identifisering av rømt oppdrettslaks”. Flertallet viser til at utvalget har vurdert flere former for merking eller identifisering av rømt oppdrettsfisk.

Flertallet viser til at de i sin rapport sier følgende på side 7: ”Utvalget har ikke sett det som sin primæroppgave å anbefale et bestemt system eller teknologi, men snarere å vurdere hvilke metoder som kan være egnet. Etter utvalgets oppfatning er det to metoder/tilnærminger som kan være egnet for bruk i norsk oppdrettsvirksomhet; snutemerker (Coded Wire Tags) og den såkalte ”Beredskapstilnærmingen”. Begge metoder forutsetter etter utvalgets oppfatning utprøving under kontrollerte norske forhold før en kan gi klare anbefalinger om egnethet i forhold til kostnadseffektiv og tilstrekkelig presis sporing.”

Flertallet har merket seg at utvalget i sin rapport anbefaler at metoden utredes nærmere.

Flertallet har forståelse for dette synspunktet og forutsetter at ansvarlige myndigheter fortsetter arbeidet med å utrede de to metodene nærmere.”

4.4.2.2 Høringsforslaget

Problemstilling

Dersom det ansvarlige oppdrettsselskapet ikke melder fra om en rømmingshendelse, kan det være utfordrende for myndighetene på egen hånd å oppdage rømmingen, og direktoratet vil derfor som oftest være avhengig av tips fra publikum, for eksempel fiskere som oppdager unormale forekomster av fisk. Selv om Fiskeridirektoratet skulle bli klar over at det har funnet sted en rømmingshendelse, kan det i mange tilfeller være vanskelig eller umulig å spore den rømte oppdrettsfisken tilbake til rett oppdrettsanlegg. Dette skyldes ofte at kilden til rømmingen kan være langt unna både i tid og rom.

I elver kan det være utfordrende å skille mellom rømt oppdrettsfisk og villfisk, slik at selv om det drives aktivt utfiske, vil mange oppdrettsfisk slippe gjennom til gyteplassene.

Merking av oppdrettsfisk kan bidra til å løse to utfordringer:

• Spore rømt fisk tilbake til ansvarlig oppdretter

• Identifisere rømt oppdrettsfisk i elv

Per dags dato er det imidlertid ikke innført obligatorisk merking av fisk, men det har i flere miljøer over lengre tid vært diskutert ulike sporingsteknikker som kan spore rømt oppdrettsfisk tilbake til rett anlegg. De mest aktuelle metodene er fysisk merking og gensporingsteknikker. I St.prp. nr. 32 (2006-2007) om vern av villaksen og ferdigstillelse av ordningen med nasjonale laksefjorder og laksevassdrag, ble det lagt til grunn at innføring av obligatorisk fysisk merking ikke var tilrådelig verken ut fra fiskevelferds-, logistikk- og feilkildebetraktninger eller ut fra en kost-nytte-vurdering.

Spørsmålet om fysisk merking er imidlertid stadig aktuelt. I Arealutvalgets rapport ”Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen – areal til begjær” (2011) er det bl.a. foreslått obligatorisk fettfinneklipping av all oppdrettsfisk (se side 171 i rapporten). Fettfinneklipping vil kunne bidra til å skille oppdrettsfisk fra villfisk, men ikke til å spore tilbake rømt fisk til ansvarlig anlegg. Mattilsynet har, på oppdrag fra Fiskeri- og kystdepartementet, vurdert om fettfinneklipping bør innføres i stor skala. I brev 2. juli 2012 konkluderte Mattilsynet med at dette ikke er tilrådelig ut fra en vurdering der dyrevelferd og miljøgevinst er målt opp mot kostnader for oppdrettsnæringen. Fiskeri- og kystdepartementet skrev i brev til Mattilsynet og Fiskeridirektoratet 19. september 2012 at tilbakemeldingene ”fra Mattilsynet og Fiskeridirektoratet tilsier at det etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering ikke er aktuelt å kreve fettfinneklipping av all oppdrettsfisk på kort eller mellomlang sikt, da kostnadene vil være betydelige.” Etatene ble imidlertid bedt om å løpende følge utviklingen av merke- og sporingssystemer, for å vurdere om det skjer en utvikling der kost-nytte-effekten kan tilsi at obligatorisk merking bør innføres.

I forbindelse med årsmøtet i Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening i april 2011, lanserte foreningen en selvpålagt tiltaksliste for å redusere de negative miljøeffektene av sin virksomhet. En teknologi for fysisk merking av all oppdrettsfisk, som muliggjør sporing tilbake til en opprinnelig kilde ved rømmingshendelser, var ett av tiltakene som ble presentert.

Dagens muligheter for å merke fisk

Havforskningsinstituttet har utviklet et DNA-basert analyseverktøy som i mange tilfeller kan brukes til å spore opphavet til urapportert, rømt oppdrettslaks. Metoder og prosedyrer for bruk av dette verktøyet er i bruk i fiskeriforvaltningen. Metoden fungerer også for regnbueørret og torsk.

DNA-sporing brukes jevnlig, og hittil har fiskerimyndighetene hatt en god del saker som har startet med ukjent rømming, men hvor man ved hjelp av DNA-sporing har funnet frem til hvilket anlegg fisken hadde rømt fra. Dette har medført at politiet har ilagt relativt store forelegg. For eksempel har det blitt utstedt et forelegg på kr 1,5 millioner til et selskap for uforsvarlig drift som bl.a. medførte rømming. Selskapet ble senere frifunnet på noen punkter i retten, og forelegget redusert til kr 700 000,-. Dommen er fra desember 2011 og er rettskraftig. I en annen sak ble et selskap ilagt et forelegg på kr 100 000,-. Selskapet måtte i tillegg erstatte utgiftene til sporing med kr 112 166,-. Metoden har imidlertid svakheter, og vil ikke bidra til å finne den ansvarlige ved alle rømminger.

Seks prosjekter finansiert av Fiskeri- og havbruksnæringens forskningsfond (FHF) om merking og sporing av rømt oppdrettslaks tilbake til eier, er nå i startgropen. Prosjektene er plukket ut etter en åpen utlysning, der søknader ble evaluert av et ekspertpanel oppnevnt av Forskningsrådet, og FHF sitt eget fagapparat.

Totalt investerer FHF mer enn 17 millioner kroner over de 2-3 neste årene i denne forskningen. I prosjektene vurderes det både metoder for å skille villfisk og oppdrettsfisk i naturen, og metoder for å spore rømt oppdrettsfisk tilbake til ansvarlig oppdretter.

De seks prosjektene er:

• Tracing the Origin of Farmed Atlantic Salmon Escapees by DNA Parentage Assignment: Optimizing Methods and Real-Life Validation Studies.

• Fysisk merking av oppdrettslaks

• SporLaks: Industry-wide tracing of Norwegian farmed Atlantic salmon

• Identifisering og sporing av rømt oppdrettslaks med sjeldne grunnstoffer

• Sporing av rømt oppdrettslaks ved otolitt fingeravtrykk

• Dyrevelferdsmessige sider ved fysisk å merke all oppdrettslaks

Krav om merking

Metoder for merking av fisk og sporing tilbake til lokalitet er, som beskrevet ovenfor, under utvikling. Departementet antok i høringsnotatet at det innen få år vil være på plass gode løsninger som vil kunne tas kommersielt i bruk av næringen. Departementet har i den forbindelse lagt merke til at Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening tidligere har foreslått krav om individmerking. I dag er vi nærmere en fast metodikk, og næringen bør gis insitament til å intensivere utviklingen av slik merking. For myndighetene vil merking av fisk, avhengig av metode, gjøre det mulig å spore rømt fisk tilbake til den ansvarlige oppdretter og/eller skille mellom rømt fisk og villfisk ved utfisking i elv.

På grunn av vandringsmønsteret til rømt fisk, bl.a. det faktum at vandringsmønsteret varierer med alder på den rømte fisken, vil det ikke være direkte sammenheng mellom hvor fisken rømmer fra og i hvilke elver den gjenfinnes. Eksempelvis påvises stadig rømt oppdrettslaks i Glomma, hvor det er langt til nærmeste lakseoppdrettsanlegg. Det vil derfor være naturlig at kravet om merking etter bestemmelsen som nå foreslås først og fremst pålegges hele eller deler av havbruksnæringen gjennom forskrift. Dette utelukker imidlertid ikke enkeltvedtak rettet mot individuelle selskap i bestemte regioner. Et slikt krav kan også kombineres med for eksempel et vilkår om bruk av steril fisk, se nedenfor pkt. 4.4.3.

Ordet ”merking” åpner for at departementet kan stille krav om både bruk av fysisk merking og genetiske metoder. Fysisk merking kan innebære både generell merking og individmerking i form av for eksempel tag. Ved å bruke ordet ”akvatiske organismer”, vil det være mulig å innføre et slikt krav også for andre arter enn laks, som i dag er mest aktuelt.

I høringsnotatet la departementet til grunn at et eventuelt krav om merking må utredes nærmere, og at krav til merkingen og metode fastsettes i forskrift. Før et krav innføres må det være på det rene at merking både er velferdsmessig og kostnadsmessig forsvarlig. Dette vil det bli redegjort nærmere for i forbindelse med høring av forskrift før eventuell fastsettelse av et merkekrav.

Akvakulturloven er i utgangspunktet ment å være teknologinøytral. Dyrevelferdsmessige betraktninger kan imidlertid medføre at myndighetene vil stille krav til metode for merking, og ikke bare et funksjonskrav om at fisken eller organismen skal være merket – eventuelle slike krav vil imidlertid bli satt i medhold av dyrevelferdsloven.

4.4.2.3 Høringsinstansenes syn

Rogaland fylkeskommune og Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget.

Fellesforbundet og Fiskeridirektoratet foreslår at § 10 tredje ledd i forslaget strykes fordi leddet er overflødig. Etter deres skjønn er bestemmelsen dekket opp av § 10 fjerde ledd.

Mattilsynet støtter at akvakulturloven gir hjemmel til å kunne påby merking av akvatiske organismer og bruk av steril fisk. Dette forutsetter imidlertid at metodene som anvendes er forsvarlige ut fra hensynet til fiskehelse og -velferd.

Direktoratet for naturforvaltning er meget tilfreds med at det gis hjemmel for merking av fisk, og mener hjemmelen bør operasjonaliseres gjennom forskrift snarest.

Nordland fylkeskommune støtter forslaget. Merkemetodene må likevel utredes nærmere med tanke på dyrevelferd og kostnader.

Hordaland fylkeskommune støtter ikke forslaget før det er etablert en optimal merkeordning.

Sogn og Fjordane fylkeskommune støtter ikke forslaget.

Norges Jeger- og Fiskerforbund mener et krav om å merke er positivt, selv om Fiskeri- og kystdepartementet etter deres oppfatning er for passive når det gjelder dette spørsmålet.

Norske Lakseelver er positive til forslaget om hjemmel til merking, men mener at Fiskeri- og kystdepartementets konklusjon når det gjelder fettfinneklipping er feil. Organisasjonen viser til at Fiskeridirektoratet og arealutvalget (se rapporten ”Effektiv og bærekraftig arealbruk i havbruksnæringen – areal til begjær”), i motsetning til Mattilsynet, ikke mener fettfinneklipping er frarådelig.

Europharma støtter forslaget til lovhjemmel til merking av fisk, men mener departementet er for pessimistisk i vurderingen av hvor langt utviklingen har kommet på merkeområdet. Selskapet hevder de kan tilby individmerking allerede i 2013 til en pris av 30 øre per fisk.

Marine Harvest er positive til forslaget, men mener merkekravet ikke kan gjennomføres før egnede metoder er utviklet og uttestet.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening er enig i at merking vil kunne være hensiktmessig for å kunne skille oppdrettsfisk fra vill fisk, samt for å kunne spore eventuell rømt fisk tilbake til rømmingsstedet, men FHL mener at dersom det skal stilles krav om merking, må dette skje i tett dialog og samarbeid med næringen. Videre må det finnes en merkeordning som er akseptabel ut fra hensynet til dyrevelferd.

4.4.2.4 Departementets vurdering

Departementet legger merke til at et stort flertall av høringsinstansene er positive til å innføre en hjemmel til å pålegge merking av akvatiske organismer som brukes i oppdrett, men flere høringsinstanser påpeker at en slik ordning må være forsvarlig ut fra hensyn til fiskehelse, dyrevelferd og økonomi. Departementet kan slutte seg til dette, og det er i pkt. 4.4.2.2 gitt en redegjørelse for hvordan departementet vurderer status. Når et eventuelt påbud om merking vurderes iverksatt, vil også høringsbrevet til forslaget til forskrift inneholde en grundig vurdering av disse hensynene.

Fiskeri- og kystdepartementet er for øvrig enig med Fiskeridirektoratet m.fl. om at forslaget til tredje ledd kan strykes og er overflødig, ettersom det allerede følger av endringsforslaget til § 10 siste ledd en forskriftshjemmel til å innføre krav om merking av fisk.

Med disse justeringene videreføres forslaget om å innføre en hjemmel i akvakulturloven § 10 til å påby merking av akvatiske organismer.

4.4.2.5 Departements forslag

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår å endre akvakulturloven § 10 siste ledd, slik at departementet gis hjemmel til å innføre krav om merking av akvatiske organismer.

Forslaget lyder:

”Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder … krav om merking av akvatiske organismer. …”

4.4.3 Bruk av steril fisk

4.4.3.1 Gjeldende rett

Akvakulturloven § 10 bestemmer at akvakultur skal etableres, drives og avvikles på en miljømessig forsvarlig måte, og at departementet i enkeltvedtak eller forskrift kan gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur. Etter departementets syn kan det gjennom forskrift påbys bruk av steril fisk, dersom dette anses som nødvendig.

4.4.3.2 Høringsforslaget

Bruk av steril laks i akvakulturproduksjon kan være en gunstig metode for å redusere den genetiske påvirkningen rømt laks kan ha på villfiskbestander. Den mest aktuelle metoden er i dag produksjon av triploide individer. Havforskningsinstituttet peker i sin prosjektrapport ”Oppdrett av steril fisk” (2012) på at det fortsatt gjenstår forskning før en har et fullgodt kunnskapsgrunnlag for å kunne pålegge bruk av triploid fisk i stor kommersiell skala. Viktige deler av kunnskapsgrunnlaget som kan belyse konsekvensene for dyrevelferden ved bruk av steril fisk under praktisk oppdrett, transport og slakt mangler fremdeles. En annen metode for sterilisering av fisk – immunosterilisering – ligger fremdeles på forskningsstadiet. Det viser seg at triploid hunnfisk mister mye av gyteadferden sin, mens triploide hannfisk har gyteadferden i behold og således kan forstyrre villaks på gyteplassene. Effekten av bruk av steril fisk kan derfor økes ved å bare bruke ”all-female” i oppdrett.

Bruk at steril fisk reiser etiske spørsmål. Noen hensyn taler klart for å produsere steril oppdrettsfisk (naturforvaltning og sportsfiskere) og andre imot (hensynet til oppdrettsfiskens helse og velferd). Andre hensyn, som for eksempel forbrukerhensyn og hensynet til oppdrettsnæringen, trekker i begge retninger. Imidlertid mangler som nevnt viktige deler av kunnskapsgrunnlaget som kunne belyst konsekvensene for dyrevelferden. Dette gjelder først og fremst velferdskonsekvenser for steril fisk under praktisk oppdrett, transport og slakt. Dersom steril fisk kan produseres med små negative implikasjoner for fiskens helse og velferd, er tungtveiende dyreetiske hensyn ivaretatt. Neste trinn vil da være å kartlegge eventuelle konsumentreaksjoner på bruk av steril fisk opp mot de positive konsekvenser steril oppdrettsfisk vil ha for bevaring av villfiskpopulasjonene.

Departementet antok i høringsnotatet at det uansett innen ikke alt for mange år vil være på plass gode løsninger. Metodene kan da tas i bruk kommersielt av næringen. Før et krav om bruk av steril fisk innføres må det være kostnadsmessig og velferdsmessig forsvarlig. Dette vil det bli redegjort nærmere for i forbindelse med eventuell fastsettelse av et slikt krav. Akvakulturloven § 10 gir i dag hjemmel til å innføre et krav om bruk av steril fisk. Departementet foreslo likevel, av pedagogiske grunner, å presisere dette i § 10. Et krav om bruk av steril ”all-female” fisk, vil kunne hjemles i loven gjennom § 10 første og fjerde ledd.

Departement la til grunn at det vil være naturlig at kravet om bruk av steril fisk etter bestemmelsen først og fremst pålegges hele eller deler av havbruksnæringen gjennom forskrift. Dette utelukker imidlertid ikke enkeltvedtak rettet mot individuelle selskap i bestemte regioner. Et slikt krav kan også kombineres med eksempelvis et vilkår om bruk av merket fisk, se ovenfor pkt. 4.4.2.

Akvakulturloven er i utgangspunktet ment å være teknologinøytral. Dyrevelferdsmessige betraktninger kan imidlertid medføre at myndighetene vil stille krav til metode, og ikke bare et funksjonskrav om at fisken eller organismen skal være steril - slike krav vil imidlertid mest sannsynlig bli satt i medhold av dyrevelferdsloven.

4.4.3.3 Høringsinstansenes syn

Fiskeridirektoratet mener henvisningen til ”sterile akvatiske organismer” innebærer en unødvendig begrensning av muligheten til å stille krav. Formuleringen bør derfor generaliseres i den hensikt å fange opp alle metoder som kan forhindre at fisk formerer seg. Direktoratet mener også at formuleringen ”gi … krav” er uheldig og misvisende, og foreslår følgende formulering: ”Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder stille krav til … bruk av organismer som ikke kan formere seg.”

Mattilsynet støtter at akvakulturloven gir hjemmel til å kunne påby bruk av steril fisk. Dette forutsetter imidlertid at metodene som anvendes er forsvarlige ut fra hensynet til fiskehelse og -velferd. Videre mener de det bør vurderes å finne en ordlyd som også åpner for andre muligheter enn bruk av steril fisk, jf. departementets forslag til nytt tredje ledd og siste ledd. Mattilsynet mener det også er uheldig at loven gir en så generell og vid hjemmel til å fatte enkeltvedtak innenfor de andre temaene som er nevnt i siste ledd. Temaene er omfattende og bør derfor fastsettes i forskrift. Mattilsynet foreslår at siste ledd strykes, og endres til følgende ordlyd:

”Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder krav til forebyggende tiltak, krav om merking av akvatiske organismer, bruk av fremmede organismer og bruk av sterile akvatiske organismer eller organismer som på annen måte ikke er formeringsdyktige i interaksjon med ville populasjoner.”

Direktoratet for naturforvaltning støtter forslaget, og mener det snarest mulig bør innføres bruk av steril fisk.

Fylkesmannen i Rogaland og Fylkesmannen i Østfold støtter forslaget.

Nordland Fylkeskommune mener forslaget er unyansert og dårlig belyst.

Hordaland fylkeskommune mener det må gjøres mer forskning før det kan innføres en hjemmel til bruk av steril fisk.

Sogn og Fjordane fylkeskommune støtter ikke forslaget.

Troms fylkeskommune mener forslaget vil gjøre det lettere å nå målene i regjeringens strategi for en miljømessig bærekraftig havbruksnæring.

Europharma støtter forslaget.

Marine Harvest mener forslaget om å innføre hjemmel for bruk av steril fisk er forhastet.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening (FHL) mener det er prematurt å innføre lovhjemmel for å kreve bruk av steril fisk, og FHL går mot forslaget på nåværende tidspunkt. FHL mener, i tillegg til de hensyn som departementet har anført, at det må legges vekt på produksjonsmessige konsekvenser. Før en slik hjemmel blir innført må det foretas omfattende og grundige undersøkelser for å sikre at de hensyn som er nevnt blir ivaretatt. FHL er ikke enig i at nåværende § 10 gir hjemmel til å innføre krav om bruk av steril fisk.

Salmon Group mener at innføring av hjemmel til bruk av steril fisk er en forskuttering av potensialet til en slik tilpasning, og at det ikke vil gagne fiskehelse, miljøhensyn eller næringen.

Kyllingstad Kleveland Advokatfirma mener et eventuelt krav om steril fisk vil kunne ha inngripende økonomiske, drifts-, og markedsmessige konsekvenser for havbruksnæringen. De mener det ikke bør etableres hjemmel til slikt tiltak før effekten og konsekvensene av tiltaket er utredet.

4.4.3.4 Departementets vurdering

En rekke høringsinstanser går mot forslaget om å innføre av en hjemmel om bruk av steril fisk. Hovedargumentene synes å være at det er for prematurt. Departementet finner grunn til å presisere at vi mener akvakulturloven allerede i dag gir hjemmel til å innføre et slikt krav, og at forslaget derfor ikke inneholder ny materiell rett. Departementet mener, som flere av høringsinstansene, at det likevel vil være prematurt å innføre et krav om bruk av steril fisk i dag. Selv om akvakulturloven i dag ikke skulle hjemlet et slikt krav, er det vårt syn at forskningen på bruk av steril fisk har kommet så langt at det uansett ikke ville vært prematurt å innføre en hjemmel til stille krav om bruk av steril fisk.

Før et eventuelt krav innføres, vil det måtte utredes nærmere, og det vil også være en allmenn høringsrunde før forskriftsfastsettelse.

Departementet viderefører derfor forslagets innhold. Fiskeridirektoratet og Mattilsynet mener imidlertid forslagets ordlyd er uheldig, og begrunner dette med at ”sterile” ikke er tilstrekkelig teknologinøytralt. Departementet er enig med Mattilsynet og Fiskeridirektoratet og endrer derfor forslagets ordlyd i tråd med direktoratets forslag.

4.4.3.5 Departementets forslag

Departementet foreslår å endre § 10 fjerde ledd slik at departementet gis hjemmel til i enkeltvedtak eller forskrift å påby bruk av steril fisk. Forslaget lyder:

”Departementet kan i enkeltvedtak eller forskrift gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder krav til forebyggende tiltak, krav om merking av akvatiske organismer, bruk av akvatiske organismer som ikke kan formere seg og bruk av fremmede organismer.”

4.5 Forholdet til naturmangfoldloven

Som all annen matproduksjon påvirker akvakultur miljøet. Bestemmelsene i naturmangfoldloven om formål og alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk, vil supplere akvakulturloven ved vurderinger og avgjørelser myndighetene gjør etter akvakulturloven.