8 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget

8.1 Innledning

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår en rekke endringer i akvakulturloven, som følge av etterkontroll med loven. En del av endringene innebærer en skjerping av gjeldende regler, mens andre endringer innfører nye bestemmelser. I sum vil endringene få konsekvenser ved forvaltningen av og tilsynet med akvakulturnæringen. Endringene vil også medføre økonomiske konsekvenser for næringen eller inngrep i den private rettssfære. Konsekvensene vil bli nærmere redegjort for nedenfor.

8.2 Endringer i akvakulturloven kapittel III: Miljøhensyn.

Departementet foreslår endringer i akvakulturlovens miljønorm i § 10. Endringene innebærer en presisering og utvidelse (merking av akvatiske organismer) av den gjeldende normen, men dette vil ikke påføre forvaltningen økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning. Presiseringene i miljønormen synliggjør en plikt for næringsdrivende til å drive arbeid som forebygger mot skade på miljøet. Dette har allerede og vil også i fremtiden medføre praktiske og økonomiske konsekvenser for akvakulturnæringen. Kostnadene og de praktiske konsekvensene vil bero på hvilke muligheter og teknologiske innretninger som er tilgjengelig på et gitt tidspunkt, og lar seg derfor vanskelig stadfeste. De samfunnsmessige fordelene ved at plikten til forebyggende arbeid presiseres og gjøres tydeligere anses imidlertid, som tidligere, å veie opp for både forvaltningen og det privates ulemper og økonomiske kostnader.

Departementet foreslår også endringer i §§ 11, 12 og 13, samt innføring av en ny bestemmelse i § 13a om fellesansvar for rømte akvakulturorganismer. Forslaget om et felles ansvar for ”plikten til å fjerne organismer som har rømt eller på annen måte har spredt seg” fra en akvakulturlokalitet vil innebære kostnader for akvakulturnæringen. Kostnadene forbundet med et slikt fellesansvar er etter departementets skjønn likevel nødvendige (og naturlige), blant annet av hensynet til naturmangfoldet og de konsekvenser akvakulturvirksomheter har på miljøet i sjø og elver.

Havforskningsinstituttet har i rapporten Prioriterte strakstiltak for sikring av ville bestander av laksefisk i Hardangerfjordbassenget i påvente av langsiktige forsvaltningstiltak (rapport 10-2010), anslått kostnader med å drive utfisking i enkeltvassdrag. Kostnadene vil variere stort avhengig av metode og intensitet på utfiskingen. Utsetting av fiskesperrer har en investeringskostnad på ca. 1,5 millioner kroner. I tillegg vil driftskostnader på ca. 700 000 kroner påløpe årlig. Uttak og fjerning av fisk med dykkerteam vil anslagsvis koste 20-50 000 kroner årlig.

Kostnadene for havbruksnæringen vil altså i stor grad være avhengig av hvilket nivå myndighetene pålegger. Dersom det for eksempel legges opp til at det skal drives utfisking i de 50 mest aktuelle vassdragene kan et kostnadsbilde se slik ut:

Når det gjelder administrasjon av sammenslutningen, vil dette være avhengig av organisering, men kostnadene vil neppe overstige 1-2 millioner kroner.

Forslaget vil også innebære kostnader for forvaltningen, blant annet med å administrere, treffe vedtak om hvilke elver det skal drives utfiske i og drive tilsyn med bestemmelsen. Disse kostnadene vil bli dekket innenfor eksisterende budsjettrammer.

I tillegg til kostnadene med utfisking, kan det også være naturlig at næringen betaler for nødvendig miljøovervåking av rømt fisk, jf. forslaget til endring av § 11. Kostnadene til slik overvåking vil beløpe seg til 30-35 millioner kroner, eller 3,5 øre per kg fisk produsert.

Samlet vil tiltak i forbindelse med utfisking og miljøovervåking innebære en økt produksjonskostnad per kg fisk (ut fra dagens produksjonstall) på ca. 5,6 øre, senere redusert til 4,36 øre når investeringskostnadene til fiskefeller faller bort.

Etter departementets oppfatning er disse kostnadene så marginale at de i liten grad vil påvirke næringens konkurranseevne. Samtidig er tiltakene/investeringene som kreves egnet til å bidra til å avdempe effektene av rømming og styrke villaksens evne til overlevelse.

Departementet presiserer at tallene ovenfor kun er et grovt anslag, og at kostnadene kan bli større eller mindre for næringen. Men selv om kostnadene som er anslått ovenfor dobles, vil de likevel være såpass marginale at de neppe vil svekke næringens konkurranseevne.

Et nærliggende spørsmål ved opprettelse av en sammenslutning som beskrevet ovenfor, er hvilke skatteforpliktelser som vil oppstå. Departementet tar sikte at poolen skal være skattefri, og dette hensynet må ivaretas ved organiseringen av sammenslutningen.

Øvrige kostnader, f.eks. med merking, bruk av steril fisk mv., vil bli vurdert i forbindelse med utarbeidelse av eventuelle forskrifter.

8.3 Endringer i akvakulturloven kapittel VII: Reaksjoner ved overtredelse

Lovendringsforslagene i kapittel VII om sanksjoner, reaksjoner og straff vil innebære enkelte administrative konsekvenser for Fiskeridirektoratet. Lovforslaget inneholder for det første en ny hjemmel til å inndra ulovlig utbytte, se pkt. 5.5. I tillegg er det gjort viktige endringer i overtredelsesgebyrbestemmelsen og enkelte endringer i de andre bestemmelsene. Alle disse endringene innebærer administrative konsekvenser for Fiskeridirektoratet. Veiledninger og instrukser må vurderes på nytt og oppdateres i samsvar med det foreslåtte regelverket. I tillegg vil det trolig være behov for kompetansehevende tiltak som kurs eller lignende for tjenestemennene som skal praktisere reglene.

Etter departementets oppfatning er det flere sider ved forslaget som bidrar til å klargjøre rettstilstanden sammenlignet med dagens regler. Blant annet er vurderingstemaene i overtredelsesgebyr- og straffebestemmelsene klargjort. Flere prosessuelle spørsmål er også klargjort. Det kan innebære mindre tvil om bestemmelsens innhold og med det at mindre ressurser brukes til rettsavklaring. I så fall vil det innebære innsparinger både for akvakulturnæringen og forvaltningen. Det er også trolig at forslaget vil klargjøre arbeidsdelingen mellom politi/påtalemyndighet og forvaltning, som igjen kan føre til sparte kostnader.

Etter departementets oppfatning kan klarere reaksjons- og sanksjonsregler samt hjemmelen til å inndra ulovlig utbytte, føre til en mer effektiv håndhevelse av akvakulturlovens bestemmelser. Det vil i så fall føre til at miljøet og andre samfunnsinteresser vernet av bestemmelsene, blir bedre ivaretatt.

8.4 Tiltak for å styrke tilsynsvirksomheten mv.

Departementets forslag til endringer i § 2 er en presisering av gjeldende rett, og vil derfor ikke innebære økonomiske eller administrative konsekvenser, ei heller andre praktiske konsekvenser. Rettstilstanden blir imidlertid klarere for næringsutøverne som loven retter seg mot.

Endringsforslaget i § 24 er en forskriftshjemmel, som gir kompetanse til å stille krav til at utstyr og programvare skal oppfylle visse funksjonskrav, og at det skal kunne settes krav til at innrapportering skjer elektronisk. Krav til at utstyr og programvare skal oppfylle visse funksjonskrav vil bidra til effektivisering, ved at myndighetene enklere vil kunne samle inn, sammenstille og anvende data som rapporteres inn i tilsyns- og kontrolløyemed. Næringen vil også oppleve at innrapporteringen blir både enklere og raskere.

De fleste aktørene innen akvakulturnæringen, og da særlig innenfor lakseoppdrettsnæringen, benytter i dag avanserte produksjonsstyringsprogrammer og elektronisk innrapportering. For de som ikke benytter slike verktøy, må det påregnes at det vil påløpe kostnader ved installasjon av nytt utstyr til elektronisk databehandling og innsending (for eksempel internett, programvare, produksjonsstyringsverktøy m.m.).

Fiskeridirektoratet har i dag gode rutiner for å motta og behandle elektronisk informasjon. Det er likevel sannsynlig at det vil påløpe noen kostnader ved mottak, behandling og analysering av opplysningene. Kostnadene forutsettes dekket innenfor Fiskeridirektoratets tildelte midler.

De økonomiske og administrative konsekvensene vil kunne variere ut fra hvilke bestemmelser som foreslås med hjemmel i bestemmelsen. En nærmere kartlegging av disse vil imidlertid skje i tilknytning til høring av konkrete forskriftsforslag. Etter departementets skjønn vil gevinsten av forslaget, som effektivisering av rapportering og behandling av slik informasjon, oppveie ulempene og kostnadene ved innføring av kravet. Vi viser også til at de fleste offentlige organer i dag krever elektronisk innrapportering av opplysninger.

Departementet foreslår videre at det innføres en bestemmelse som gir akvakulturmyndighetene hjemmel til å gi eller motta opplysninger fra andre forvaltningsorganer eller påtalemyndigheten, uten hinder for taushetsplikten i forvaltningsloven § 13. Utveksling av opplysninger vil kunne bidra til forbedrede risikoanalyser for Fiskeridirektoratet og andre organer. Dette vil igjen kunne bidra til at forvaltningens ressurser utnyttes mer effektivt, ved at tilsyn og kontroll med større treffsikkerhet rettes mot aktører som ikke driver i henhold til akvakulturregelverket.

Lovforslaget vil ikke direkte påføre private rettssubjekter økonomiske eller praktiske konsekvenser, men indirekte kan bestemmelsen medføre at overtredere vil bli forfulgt strafferettslig eller administrativt, dersom det som følge av utveksling av opplysninger konstateres brudd på akvakulturloven eller bestemmelser i medhold av denne.

Bestemmelsen er også et inngrep i den private rettssfære. Ulempene utvekslingsbestemmelsen medfører, oppveies likevel etter departementets skjønn av at det legges bedre til rette for risikobasert tilsyn og kontroll. Dette vil også kunne medføre at aktører som driver i samsvar med regelverket i mindre grad vil bli berørt av tilsyn og kontroll. Tilsyn og kontroller kan beslaglegge ressurser hos tilsynsorganet og den det føres tilsyn med. Et mer effektivt og målrettet tilsyn vil dermed i det lange løp være ressursbesparende for næringen og myndighetene.

Bestemmelsen kan videre berøre rettsikkerhets- og personvernhensyn. Etter departementets vurdering må likevel opplysninger som i alle tilfeller er samlet inn av en tilsynsmyndighet også kunne brukes til andre samfunnsnyttige formål, slik som for eksempel til avdekking av miljøkriminalitet. Videre er det i denne sammenhengen verd å merke seg at muligheten til å utveksle opplysninger mellom myndigheter allerede eksister hos en rekke av de øvrige kontroll- og tilsynsmyndigheter som fører tilsyn med akvakulturnæringen.

Departementet foreslår at det bør innføres hjemmel til å fastsette søksmålsfrist i forskrift, jf. utkastet § 33a. Muligheten for å fastsette en bestemt søksmålsfrist vil kunne bidra til større forutsigbarhet og dessuten være prosessbesparende. For næringen kan adgangen til å fastsette søksmålsfrist ha positive effekter for næringsutøverne, fordi de med større trygghet kan innrette seg etter de avgjørelser som er fattet av forvaltningen. På den andre siden kan næringen oppleve at det ikke kan fremmes søksmål etter at fristen har løpt ut selv om øvrige vilkår for å fremme søksmål er tilstede.

For myndighetene kan en søksmålsfrist i enkelte tilfelle, for eksempel ved tildelingsrunder av akvakulturtillatelser, være nyttig som ressursplanleggingsverktøy. Bestemmelsen som foreslås er som nevnt en forskriftshjemmel. Departementet gjør oppmerksom på at de konkrete konsekvensene ved forslaget vil måtte utredes nærmere ved fastsettelse av en bestemt søksmålsfrist i forskrift.

8.5 Endring i akvakulturloven §§ 7 og 34 om fordeling og avgrensning av produksjonskapasiteten innen lakse- og ørretoppdrett

Forslaget til endring i §§ 7 og 34, som overfører kompetansen til å fastsette endringer i eierkontrollforskriften eller nye bestemmelser om fordeling og avgrensning av tillatelsesbiomassen i lakse- og ørretoppdrettsnæringen, vil ikke påføre havbruksnæringen eller forvaltningen økte kostnader eller administrative byrder.

Endringsforslaget bereder grunnen for endringer i den gjeldende forskriften, slik at det kan stilles krav til næringen som ivaretar regionale hensyn som sysselsetting, bosetting og verdiskaping, samt en rettferdig fordeling av fordelen av å bruke fellesskapets arealer til akvakultur. Slike krav vil også kunne påføre havbruksnæringen og forvaltningen økte kostnader og adminitrative byrder. Dette vil det imidlertid bli redegjort for i forbindelse med høringen av et eventuelt forskriftsforslag.

Endringen av hjemmelsgrunnlaget til forskriften vil dermed legge til rette for at hovedformålet i akvakulturloven § 1, om å ”fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av en bærekraftig utvikling, og bidra til verdiskaping på kysten”, i større grad vil kunne ivaretas på sikt.