5 Reaksjoner, administrative sanksjoner og straff

5.1 Gjeldende rett

5.1.1 Generelt om ileggelse av reaksjoner og sanksjoner

5.1.1.1 Innledning

Akvakulturloven kap. 7 omhandler reaksjoner og sanksjoner ved overtredelse og hjemler pålegg om tiltak § 27, tvangsmulkt § 28, tvungen iverksettelse § 29, overtredelsesgebyr § 30 og straff § 31. I tillegg er § 9 bokstav c – tilbaketrekking av tillatelse – til dels også en reaksjon på lovovertredelse. Akvakulturlovens sanksjons- og reaksjonsregler er presisert nærmere i forskrift 29. mars 2007 nr. 361 om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven (akvakulturreaksjonsforskriften).

I Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) er bestemmelsene i kap. 7 i liten grad drøftet særskilt eller i sammenheng. I merknadene til § 30 om overtredelsesgebyr er det kort redegjort for forholdet til Grl. § 96, og ellers vist til at ”Bestemmelsen tilsvarer deltakerloven § 28, det vises til omtale og merknader til overtredelsesgebyr i Ot.prp. nr. 70 (2003-2004) Om lov om endring i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta fiske og fangst (deltakerloven) m.v.”

Om forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff heter det at ”Overtredelsesgebyr kan gis for alle typer overtredelser. Dette gjelder både brudd på lov, forskrift og enkeltvedtak, og ikke avgrenset til grove eller gjentatte overtredelser. I praksis vil det likevel først være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr for de mer alvorlige overtredelsene.”

5.1.1.2 Reaksjoner og sanksjoners begrunnelse

Formålet med akvakulturloven er å fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammene av bærekraftig utvikling. Som all annen næringsvirksomhet påvirker akvakultur miljøet, og akvakulturloven setter et ytre rammeverk for utøvelse av virksomheten. Loven trekker derfor opp rammene for næringens videre vekst, gjennom forsvarlig forvaltning av nasjonale interesser som miljø og bruk av kystareal. Det er derfor svært sentralt at regelverket etterleves.

Etterlevelse av regelverket kan søkes oppnådd gjennom veiledning, informasjon og kommunikasjon, slik at det oppnås forståelse for de verdier loven skal ivareta. Mange av rettspliktene i eller i medhold av akvakulturloven er av en slik art at det kan være behov for reaksjoner og sanksjoner for å motivere til at reglene overholdes og markere betydningen av bestemmelsene.

Akvakultur er en tillatelsesbasert næring. Kravet om tillatelse grunner i at ”forvaltningen bør ivareta viktige overordnede samfunnsmessige hensyn som vanskeligere kan ivaretas av den enkelte næringsutøver. Hensynet til miljø og optimal bruk av kystsonen er hensyn som skal ivaretas både ved etablering, drift og avvikling av akvakultur. … Videre tilsier fordelings- og knapphetshensyn at det stilles krav om tillatelse.” Kravet om tillatelse innebærer at innehaveren får et særskilt gode, blant annet muligheten til å drive en eksklusiv drift på allmennhetens areal, mot at vilkårene som myndighetene har satt for driften overholdes og at oppdretterne bidrar til verdiskaping både lokalt og nasjonalt – eller med andre ord at det foreligger en ”samfunnskontrakt”.

Overskridelse av maksimalt tillatt biomasse (MTB) betyr at en oppdretter har stående en større biomasse i sjøen enn tillatt. Dette muliggjør også en større produksjon. Flere av akvakulturnæringens utfordringer i dag, som for eksempel sykdom, lakselus og rømming, henger også sammen med at det står mye fisk i sjøen.

I enkelte sammenhenger kan biomasse utover det som er tillatt bidra til forverring av miljøforholdene, fordi den totale belastningen fra havbruksnæringen i et område blir for stor. Videre vil overskridelse av grensen for MTB, som er satt i akvakulturtillatelsen, på sikt kunne medføre en økt risiko for spredning av sykdom, parasitter som lakselus, overgjødsling og fôrspill. En større produksjon vil videre kunne ha uønskede markedsmessige konsekvenser eller bidra til større sykdomsutfordringer, i tillegg til at dette vil gi oppdretteren en kortsiktig, uberettiget gevinst.

Akvakulturnæringen, og da særlig lakseoppdrettsnæringen, har i ulike sammenhenger gitt uttrykk for at næringens rettssikkerhet ikke er ivaretatt i tilstrekkelig grad. Lakseoppdrettsnæringen viser særlig til at det ved overtredelse av regelverket, for eksempel ved biomasseoverskridelse eller rømming, ilegges strenge reaksjoner i form av høye overtredelsesgebyr. Næringen har videre fremhevet at aktsomhetskravet som legges til grunn tolkes for strengt. På den annen side står imidlertid hensynet til naturmangfoldet og ville laksestammer, og flere villaks- og miljøinteresser har tatt til orde for at næringen burde straffes hardere ved overtredelse av regelverket.

Næringens rettssikkerhet kan imidlertid ikke bare ses fra lovovertrederens side, men det må også tas hensyn til virksomhetsutøvere som opptrer lovlydig. Lovlydige virksomheter – som er det store flertallet – vil ha en berettiget forventning om at det reageres på lovovertredelser, både av hensyn til likebehandling og rettferdighet. En effektiv håndhevelse kan også bidra til å styrke akvakulturnæringens omdømme ved at den underbygger at næringen er underlagt et seriøst regelverk og tilsyn, og at lovovertredere blir tatt.

Alle de nevnte hensynene tilsier et behov for klare, proporsjonale og rettferdige sanksjons- og reaksjonsregler ved overtredelse av akvakulturregelverket, som er velforankret i prinsipper om likebehandling og rettssikkerhet.

5.1.2 Overordnede rettslige krav

5.1.2.1 Innledning

Ved utforming av administrative sanksjoner må det tas hensyn til overordnede rettslige krav. Det er først og fremst kravene i Grunnloven § 96, menneskerettsloven (særlig Den europeiske menneskerettskonvensjon) og det alminnelige forvaltningsrettslige lovkravsprinsippet (legalitetsprinsippet).

Det har ved flere anledninger blitt reist spørsmål om disse overordnede kravene har vært tatt tilstrekkelig hensyn til innen fiskeriforvaltningen generelt og for akvakulturnæringen spesielt. Eksempler er Sivilombudsmannens uttalelse 18. november 2009 (sak 2008/2349) (Polarlaks), der ombudsmannen stilte spørsmål ved om et ilagt overtredelsesgebyr var i tråd med Grunnloven § 96, og dom 1. februar 2012 fra Oslo tingrett (Selsøyvik Havbruk), der retten fant at et overtredelsesgebyr ilagt etter akvakulturloven var ilagt i strid med Grunnloven § 96 og dermed ugyldig. Videre har lovgrunnlaget for forhåndsfastsatte tvangsmulkter blitt problematisert i Rt. 2008 side 478 (Kobbvåg Laks) og Rt. 2002 side 1298 (Polarlaks II).

5.1.2.2 Grunnloven § 96 og menneskerettloven

Grunnloven § 96 slår fast at straff bare kan ilegges ved dom. En forvaltningsilagt sanksjon som er straff vil være i strid med Grunnloven § 96. En forutsetning for et system med forvaltningsilagte sanksjoner er altså at sanksjonene ikke er straff i Grunnlovens forstand.

I tillegg til Grunnloven, stiller Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) en rekke krav til rettergangen (forvaltningsprosessen) dersom en administrativ sanksjon er å anse som straff i konvensjonens forstand. EMK gjelder som norsk lov – og skal ved motstrid med annen norsk lov gå foran, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 bokstav b og § 3. EMK er av betydning for departementets vurderinger av to grunner. For det første vil en administrativ sanksjon som utgjør en straffesiktelse (”criminal charge”) utløse krav om rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6. For det andre vil en administrativ sanksjon som er å anse som strafforfølgning (”criminal proceedings”) utløse et forbud mot gjentatt strafforfølging etter EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1.

En sanksjon som innebærer en straffsiktelse eller strafforfølging i konvensjonens forstand, er ikke nødvendigvis straff i Grunnlovens forstand. Det innebærer at forslagene til administrative sanksjoner kan være omfattet av EMK, selv om sanksjonene faller utenfor Grunnloven. Det følger ikke et domskrav av EMK slik det gjør av Grunnloven. Det innebærer at selv om en sanksjon omfattes av EMK kan den ilegges av forvaltningen. Derimot stiller EMK artikkel 6 krav til rettferdig rettergang. I kravet til rettferdig rettergang innforstås flere saksbehandlingskrav.

5.1.2.3 Legalitetsprinsippet

Administrative sanksjoner og reaksjoner er forvaltningsvedtak som krever lovhjemmel (lovkravprinsippet). Lovkravprinsippet, som kan utledes i norsk rett og EMK artikkel 7, stiller strengere krav til lovgrunnlagets klarhet jo mer inngripende forvaltningsvedtaket er. Dette er formulert slik av Høyesterett i Rt. 1995 side 530 (Fjordlaks): ”kravet til lovhjemmel må nyanseres blant annet ut fra hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes”.

Sanksjoner og reaksjoner vil ofte være inngripende, til dels også svært inngripende. Lovkravprinsippet innebærer derfor et strengt krav om klart utformede sanksjons- og reaksjonsregler. Dersom man er i randsonen til Grunnloven § 96, vil kravet til lovgrunnlagets klarhet skjerpes ytterligere, jf. Rt. 2002 side 1298 (Polarlaks II). Grunnloven § 96 vil da være et tolkningsmoment i vurderingen av om lovgrunnlaget er tilstrekkelig klart.

For straffesanksjoner følger det også et lovkrav av Grunnloven § 96 og EMK artikkel 7 (det strafferettslige legalitetsprinsipp). Straffebegrepet i EMK artikkel 7 er trolig så vidt at det også omfatter administrative sanksjoner med et klart pønalt preg, for eksempel overtredelsesgebyr, se nærmere NOU 2003: 15 side 110 følgende. Fiskeri- og kystdepartementet legger til grunn at hjemmelskravet etter EMK artikkel 7 for overtredelsesgebyr ikke er strengere enn et strengt lovkrav etter alminnelig norsk forvaltningsrett, se nærmere om kravet til lovhjemmel etter EMK artikkel 7 i Rt. 2009 side 780 avsnitt 21. I tillegg vil vernet etter Grunnloven § 97 ivareta forbudet mot tilbakevirkning. Bestemmelsen får derfor ikke selvstendig betydning ved utforming av sanksjons- og reaksjonsregler.

På den ene siden innebærer lovkravprinsippet at sanksjonerbare handlingsnormer må være utformet tilstrekkelig klart. På den annen side stilles det krav til at selve reaksjons- og sanksjonshjemmelen må være klart utformet.

Lovkravsprinsippet kan også sies å ha en rettspolitisk side. Prinsippet innebærer at en bør være noe tilbakeholdne med å delegere lovgivningsmakt til forskriftsgiver (forskriftshjemler). Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité drøftet bruken av forskriftshjemler utførlig i Innst. S. nr. 296 (1995-96) og mante til varsomhet med bruken av forskriftshjemler. Anbefalingen er vist til i veilederen Lovteknikk og lovforberedelse (Justisdepartementet, 2000)side 23 følgende. I veilederen gis følgende vurderingstema:

”Flere forhold vil være av betydning for vurderingen i denne sammenheng. Foruten rent politiske hensyn kan særlig forholdet til borgernes rettssikkerhet fremheves. Jo mer inngripende tiltak som iverksettes, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket. Rettsikkerhetshensyn tilsier også at grunnleggende saksbehandlingsregler tas inn i lov og ikke overlates til forskriftsregulering.”

5.1.2.4 Alminnelige forvaltningsrettslige rettssikkerhetsgarantier

Selv om en reaksjon på lovbrudd ikke er å betrakte som straff i Grunnloven eller menneskerettslovens forstand, gjelder det en rekke krav til saksbehandlingen. Forvaltningsloven stiller saksbehandlingskrav til forvaltningsvedtak og særlige krav dersom vedtaket er et ”enkeltvedtak”. Vedtak som er en reaksjon på lovbrudd vil gjennomgående være enkeltvedtak fordi vedtakene er ”bestemmende for rettigheter eller plikter for enkeltpersoner”, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a og b. Det innebærer en rekke rettigheter etter forvaltningsloven, for eksempel klagerett § 28, innsyn i sakens dokumenter § 18 osv. Desto mer tyngende et forvaltningsvedtak er, desto strengere krav stilles til saksbehandlingen etter forvaltningsloven. For eksempel vil kravet til vedtakets begrunnelse skjerpes desto mer inngripende et vedtak er, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25 og Rt. 1981 side 745 (Isene).

5.1.2.5 Grunnloven § 110b og naturmangfoldloven

Også akvakulturloven er en viktig miljølov. I lovens formålsbestemmelse slås det fast at loven skal ”fremme akvakulturnæringens lønnsomhet og konkurransekraft innenfor rammen av bærekraftig utvikling”, jf. § 1. Bærekraftig utvikling setter med andre ord en grunnleggende ramme for akvakulturvirksomhet.

Akvakulturloven må også forstås i samsvar med det overordnede kravet til miljøet som følger av Grunnloven § 110 b. Det er særlig første ledd som har interesse i denne sammenheng:

”Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.”

Denne grunnsetningen skal gjennomføres i lovgivningen, jf. Grunnloven § 110 b tredje ledd. For at lovgivningen som er ment å realisere Grunnloven § 110 b skal få sin tiltenkte virkning, er det etter departementets oppfatning en forutsetning med effektive sanksjoner og reaksjoner overfor lovbrudd. Grunnloven § 110 b gir dermed en viktig ramme for departementets forslag og vurderinger.

I naturmangfoldloven §§ 8 til 12 oppstilles prinsipper for offentlig beslutningstaking. Prinsippene skal legges til grunn ved ”utøving av offentlig myndighet”, jf. naturmangfoldloven § 7. Det innebærer at prinsippene også har relevans i en reaksjons- eller sanksjonssak. Blant annet kan prinsippene ha betydning for om det skal ilegges et overtredelsesgebyr og for utmålingen av det.

Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsforslaget sett hen både til Grunnloven § 110b og naturmangfoldloven ved utformingen av lovforslaget.

5.1.3 Lovgivers valg mellom straff og administrativ sanksjon

5.1.3.1 Overordnede rettspolitiske føringer

Innledning

Fiskeri- og kystdepartementet har i vurderingen av utforming av regler om sanksjoner og reaksjoner lagt til grunn overordnede anbefalinger i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (Justisdepartementet, 2000), NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, den praksis lovgiver har lagt seg på i utformingen av regler om sanksjoner og reaksjoner i lov- og forskriftverket ellers og vurdert særlig de hensyn som gjelder på akvakulturområdet. I tillegg gir Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), som er forarbeidene til straffeloven 2005, generelle rettspolitiske føringer for bruk av straff i særlovgivningen.

Utredningsinstruksen legger også rammer for departementets forslag. Det er særlig utredningsinstruksens krav til utredning av konsekvenser for næringslivet, miljø og overordnete rettslige normer som er relevant, se utredningsinstruksen punkt 2.3.2.

NOU 2003: 15 Fra bot til bedring

I NOU 2003: 15 Fra bot til bedring foretar sanksjonsutvalget en ”grunnleggende gjennomtenkning av hvordan det bør reageres mot lovbrudd” og utreder ”hvilke sanksjoner som etter omstendighetene kan være mer effektive enn straff”. Utvalget foreslår alminnelige bestemmelser om administrative sanksjoner og reaksjoner i forvaltningsloven. Justisdepartementet sluttet seg i ”det vesentlige til vurderingene i […] Sanksjonslovutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring”, jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 88.

I tillegg til å foreslå generell regulering av administrative sanksjoner, gis det i utredningen en rekke anbefalinger for hvordan bestemmelser om administrative sanksjoner og reaksjoner i særlovgivningen bør utformes. Det oppstilles blant annet prinsipper for bruk av administrative sanksjoner, se NOU 2003: 15 side 147 følgende. Prinsippene har på ulike måter fått tilslutning i senere lovarbeid. Både prinsippene og anbefalingene gitt i NOU 2003: 15 gir veiledning til departementets forslag. Vi ser det som et selvstendig poeng å følge anbefalingene, både fordi anbefalingene hviler på en grundig utredning, men også fordi anbefalingene er fulgt opp i senere lovgivning og ubegrunnede avvik mellom ulike lover bør unngås.

Sanksjonsutvalget foreslo regler som skulle gjelde allment dersom ikke annet var fastsatt i særlovgivningen. Anbefalingene kan dermed bli mer eller mindre treffende på særlovsområder – og i noen grad forutsetter anbefalingene at det blir tatt gjennomtenkte avvikende valg i særlovgivningen.

Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) om lov om straff (straffeloven)

I forarbeidet til straffeloven 2005, Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), gis det grunnleggende anbefalinger og prinsipper for når lovgivningen bør åpne for bruk av straff (kriminaliseringsprinsippene), valget mellom straff og administrativ sanksjon (side 82 følgende) og utformingen av straffebud i spesiallovgivningen (blant annet kapittel 10 og 11).

Lovgivningspraksis

Lovgivningspraksis på andre forvaltningsområder har betydning for departementets vurdering på to måter. Utformingen av reaksjons- og sanksjonsbestemmelser i andre lover kan tjene som inspirasjon for departementets forslag. I tillegg bør ubegrunnede forskjeller mellom ulike lover, særlig på tilstøtende områder, unngås.

Fiskeri- og kystdepartementet tar til etterretning at lov- og forskriftsgiver har vedtatt en rekke bestemmelser om administrative sanksjoner og reaksjoner. Selv om det er en viss variasjon i utformingen av bestemmelsene, er det klare likhetstrekk og i stor grad bygger bestemmelsene på anbefalingene i NOU 2003: 15. Slik departementet ser det, er det uheldig dersom det utvikler seg ubegrunnede forskjeller mellom ulike forvaltningsområder. Vi har blant annet på denne bakgrunn valgt å legge forslaget nært opp til praksis og overordnede anbefalinger, både med hensyn til valg og utforming av reaksjons- og sanksjonsformer. Samtidig ser departementet det som viktig at erfaringer som er gjort både innen akvakulturregelverket og annet regelverk vurderes kritisk, og at regelverket stadig forbedres. Det er også nødvendig å se hen til hvert enkelt forvaltningsområdes særegenheter ved utformingen av reglene. Regler om reaksjoner og sanksjoner ved overtredelse av akvakulturregelverket bør tilpasses akvakulturnæringens særegenheter.

Departementet har sett hen til hvordan regelverk er utformet innen marin ressursforvaltning ellers, for eksempel i havressursloven og deltagerloven. Det er flere lignende hensyn som gjør seg gjeldende innen akvakultur, og dels de samme myndighetene som anvender regelverket. Departementet har også sett hen til tilstøtende regler som har betydning for akvakulturnæringen: matloven, dyrevelferdsloven, havne- og farvannsloven, forurensningsloven, naturmangfoldloven etc.

I tillegg har vi sett hen til skipssikkerhetsloven og konkurranseloven. Begge lovene er utformet med grunnlag i grundige utredninger og reglene har fått virke en stund, slik at det er mulig å dra veksler på erfaringer gjort innen disse sektorene. Konkurranseloven er under revisjon. Konkurranselovutvalget la frem sin utredning NOU 2012: 7 Mer effektiv konkurranselov 14. februar 2012, hvor utvalget foretar en full gjennomgang av dagens regler. Gjennomgangen er av interesse også for bruk av administrative sanksjoner innen akvakultur.

5.1.4 Høringsforslaget

5.1.4.1 Innledning

Fiskeri- og kystdepartementet satte 17. november 2011 ned en ekstern ekspertarbeidsgruppe som fikk i oppdrag å vurdere behovet for å komme med forslag til nye regler i akvakulturlovens sanksjonskapittel. Arbeidsgruppen overleverte sin rapport Administrative sanksjoner, reaksjoner og straff 26. april 2012. Arbeidsgruppens vurderinger dannet et viktig grunnlag for Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturloven kapittel VII (reaksjoner ved overtredelse).

I akvakulturloven er det hjemmel både til å ilegge straff og administrativ sanksjon. Valget mellom straff og administrativ sanksjon er et lovgivningspolitisk valg ved utforming av loven, men også et valg i praksis av hvilken sanksjonsform som skal benyttes i en enkeltsak. Valg i praksis av sanksjonsform behandles under punkt 5.2.2.1.

Det er viktig at valget mellom overtredelsesgebyr og straff, som er et viktig prinsipielt og praktisk spørsmål, avklares. I høringsbrevet har departementet også vist til at det i samsvar med anbefalingene i NOU 2003: 15 er foretatt en helhetsvurdering av hvordan forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff bør være.

Det er for eksempel mulig å se for seg en lov

• der den eneste sanksjonsmuligheten er straff, eksempler på det er naturmangfoldloven og forurensningsloven,

• der den eneste sanksjonsmuligheten er administrativ sanksjon, eksempel på det er mineralloven, eller det som er vanligst;

• som gir hjemmel både til straff og administrativ sanksjon.

Det er også viktig å merke seg at en overtredelse av akvakulturloven ofte kan være straffbar etter flere særlover samt straffeloven. Den mest aktuelle bestemmelsen i straffeloven for overtredelser av akvakulturloven er straffeloven § 152 b om alvorlig miljøkriminalitet.

Justisdepartementet oppstiller i forarbeidene til straffeloven 2005, Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), prinsipper for når en lovovertredelse bør føre til straff (kriminaliseringsprinsippene). Justisdepartementet understreker i proposisjonen på side 88:

”Skadefølgeprinsippet bør være utgangspunkt og grunnvilkår for kriminalisering: Atferd bør bare gjøres straffbar dersom den fører til skade eller fare for skade på interesser som bør vernes av samfunnet. I tillegg må to andre kriterier vurderes for at loven skal sette straff for en bestemt atferd: (1) Straff bør bare brukes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelige. (2) Straff bør bare brukes dersom nyttevirkningene er klart større enn skadevirkningene.”

I høringsbrevet gir Fiskeri- og kystdepartementet uttrykk for at det er flere brudd på akvakulturloven hvor en gjennomgåelse av kriminaliseringsprinsippene tilsier at straff kan være begrunnet og hensiktsmessig. Typiske overtredelser av reglene om miljøforsvarlig drift og overskridelser av MTB-grenser har klare skadefølger for blant annet miljø, fiskehelse og like forretningsvilkår; og dette er interesser som bør vernes av samfunnet. (Se punkt 5.1.1.2 ovenfor, og utdypning i arbeidsgruppens rapport punkt 2 om interessene akvakulturloven beskytter.) Spørsmålet i denne sammenheng er om ”andre reaksjoner og sanksjoner ikke finnes eller åpenbart ikke vil være tilstrekkelig”. At straff skal være subsidiær til administrativ sanksjon er understreket i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) på side 125 der det slås fast at ”følges [NOU 2003: 15] opp, vil straff for den aktuelle type overtredelse [brudd på spesiallovgivning som regulerer næringsvirksomhet] bare bli aktuelt når de øvrige sanksjoner ikke har vist seg å være tilstrekkelige (gjentakelse) eller når overtredelser er grov”.

Fiskeri- og kystdepartementet har lagt til grunn at administrative sanksjoner i prinsippet er mindre inngripende enn straff. Videre har departementet sluttet seg til vurderingen i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) om at straff bare bør benyttes dersom administrative sanksjoner ikke er tilstrekkelige. Samtidig er det påpekt i høringsbrevet at det i realiteten kan være slik at lovovertredere kan ønske strafforfølging fremfor administrativ sanksjonsforfølging,fordi straff gir andre prosessuelle rettigheter enn administrativ sanksjon. Departementet har også vurderet det slik at denne siden av saken har betydning for vurderingen av hvilken reaksjonsform som er best egnet.

I NOU 2003: 15 side 147 oppstilles ytterligere tre hensyn som er særlig viktige for vurderingen av om brudd på en handlingsnorm skal kunne sanksjoneres administrativt: 1) det må være påvist et sanksjonsbehov, 2) bruk av administrative sanksjoner må være hensiktsmessig og forholdsmessig, og 3) det bør være et forvaltningsorgan som håndheving og sanksjonskompetanse kan legges til. Hensynene kan ses som en konkretisering av avveiningen mellom effektiv håndhevelse og rettsikkerhet, jf. NOU 2003: 15 side 149.

Fiskeri- og kystdepartementet har lagt disse retningslinjene til grunn for sitt forslag.

5.1.4.2 Behov for forvaltningsilagte overtredelsesgebyrer

Det er et stort behov for hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i akvakulturloven.

Akvakulturdrift er tuftet på offentlig tillatelse (konsesjon). Systemet med tillatelser, begrenser produksjonen og regulerer hvem som skal få produsere og hvor mye.

Tillatelsessystemet bidrar til en bærekraftig forvaltning, som er en grunnleggende forutsetning for akvakulturdrift i Norge (se punkt 5.1.1.2 ovenfor, samt utdypning i arbeidsgruppens rapport punkt 2.5).

Tillatelsessystemet er i mange hensender tuftet i tillit. Allmennheten har behov for tillit til at tillatelsessystemet faktisk holder hva det lover; å sikre akvakulturdrift innen rammen av bærekraftig utvikling, jf. akvakulturloven § 1. Staten har behov for tillit til at tillatelseshaver driver i henhold til akvakulturtillatelsen. Tillatelsessystemet er også avhengig av at næringen har tillit til at rammene satt i tillatelsen overholdes. At rammene overholdes har både betydning for næringens omdømme, for like forretningsvilkår (lovbrudd skal ikke lønne seg) og kan også ha betydning for handels-, pris- og markedssituasjonen. Det er viktig at regelverket overholdes slik at tilliten til tillatelsessystemet og at hensynet til miljømessig bærekraft ivaretas. Dette tilsier at staten må ha mulighet til å oppdage og reagere raskt og effektivt mot overtredelser av tillatelse, lov og forskrift.

Det kan være krevende for politi og påtalemyndighet å forfølge saker innen akvakultur. Akvakultur er et spesielt forvaltningsregime som er gjennomregulert. Flere overtredelsessaker forutsetter inngående kunnskap om næringens særegenheter. Sakene kan være preget av et komplisert og omfattende faktum og det kan være ressurskrevende å innhente beviser. Det er ikke gitt at dette er saker som politi og påtalemyndighet prioriterer å forfølge. Forvaltningen har fordelen av den stadige kunnskap det bærer med seg å være godkjennings-, kontroll- og tilsynsmyndighet, selv om denne myndigheten etter akvakulturloven er delt mellom fylkeskommunene (tildeling av visse typer tillatelser) og Fiskeridirektoratet (tildelingsmyndighet, klageorgan for vedtak fra fylkeskommunen, tilsyn og kontroll). I høringsbrevet fremgår det at Fiskeri- og kystdepartementet har vurdert det som formålstjenlig å benytte seg av kunnskapen også i reaksjons- og sanksjonssaker. I tillegg vil Fiskeridirektoratet ved å ha et stort sakstilfang kunne bygge opp en kompetanse som det enkelte politidistrikt vanskelig kan klare.

Politiets utfordringer ved etterforskning av akvakulturkriminalitet er blant annet beskrevet i Økokrims tidskrift ”Miljøkrim” nummer 2/2011 ”En dårlig sak”:

”Denne saken er ikke bare en dårlig sak, den er nok også en typisk sak på sitt felt. Slike saker oppstår regelmessig i små lensmannsdistrikter som ikke har noen videre kompetanse på området, og dessuten dårlig med bemanning å sette inn på etterforsking. Dette er ikke noe godt utgangspunkt på et saksfelt som er komplisert både med hensyn til faktum og juss. Det er dessuten ikke mange slike saker, og det blir derfor sparsomt med kompetanseoppbygging i det enkelte politidistrikt. Dette problemet forsterkes ytterligere i distrikter der slike saker spres på tilfeldige lensmannskontorer og jurister. Realiteten er nok også at politiet ikke har ressurser til å prioritere disse sakene, slik at de havner i køen bak annen kriminalitet.

Oppdrettsnæringen setter på sin side store ressurser inn i disse sakene og forsvarer seg godt. De er på hjemmebane når det gjelder alle sider av sin virksomhet, og de er representert med godt kvalifiserte advokater og sakkyndige med solid bransjekunnskap.”

Beskrivelsen tegner et dystert bilde av påtalemyndighetens mulighet til å vinne frem med denne type saker og understøtter at dette er et område der det etter departementets oppfatning klart er behov for forvaltningsilagte overtredelsesgebyr.

På bakgrunn av dette har Fiskeri- og kystdepartementets vurdert det slik at det foreligger et administrativt sanksjonsbehov.

5.1.4.3 Betryggende og forutsigbar ileggelse av overtredelsesgebyr

Det neste spørsmålet er om det er spesielle betenkeligheter med å forfølge lovovertredelser av akvakulturloven med overtredelsesgebyr.

Som det fremgår av departementets forslag, bør et administrativt sanksjonssystem ha klare og forutsigbare rammer, det må være gjennomtenkt, velbegrunnet og betryggende. Det innebærer også at det må være et forvaltningsorgan som på betryggende vis kan forfølge og sanksjonere administrativt. Dette forutsetter at Fiskeridirektoratet er i stand til å behandle overtredelsessaker på en betryggende måte. Videre innebærer det at direktoratet må ha tilstrekkelige ressurser og relevant juridisk kompetanse. For å sikre en forsvarlig saksbehandling har direktoratet nylig sentralisert ileggelsen av overtredelsesgebyr til to regionkontor.

I høringsbrevet er det påpekt at det ikke bør være ubegrunnede forskjeller mellom tilstøtende lovverk som regulerer akvakulturnæringen. Det er også viktig at praksis etter hver enkelt lov og etter ulike lover er mest mulig lik og enhetlig. Riksrevisjonen påpeker i sin undersøkelse av havbruksforvaltningen, Dokument 3:9 (2011–2012) side 12:

”Undersøkelsen viser videre at det er betydelige regionale og lokale forskjeller i sanksjonsbruken i Mattilsynet og Fiskeridirektoratet. Bruken av tvangstiltak har eksempelvis variert mellom rundt 2 prosent og 24 prosent blant Fiskeridirektoratets regioner, mens det blant Mattilsynets regioner har variert fra 9 til over 17 prosent. Fiskeri- og kystdepartementet viser til at det er nedfelt regler for bruken av reaksjoner for både Fiskeridirektoratet og Mattilsynet, men at det har vært kritikk av Fiskeridirektoratets bruk av sanksjoner. Fiskeri- og kystdepartementet skal blant annet på denne bakgrunn foreta en etterkontroll av akvakulturloven, som også vil inkludere en gjennomgang og en vurdering av sanksjonsreglene i denne loven.”

Det er viktig for tilliten til sanksjonssystemet at fiskeriforvaltningen treffer vedtak for å sikre mest mulig lik praksis. Det er særlig viktig at praksis ved ileggelse av overtredelsesgebyr er konsekvent. Ulik praksis kan foruten å føre til ugyldighet også føre til at tilliten til systemet svekkes. Vilkårlige ulikheter kan også ha betydning for vurderingen av hvor betryggende systemet er i sin alminnelighet.

Etter departementets vurdering i høringsbrevet sikrer forslagene til lovbestemmelser om sanksjoner og reaksjoner, samt alminnelige forvaltningsrettslige rettsikkerhetsgarantier, at reaksjons- og sanksjonsileggelse etter akvakulturloven er både betryggende og forutsigbar.

5.1.4.4 Når er det hensiktsmessig med overtredelsesgebyr?

Som det går frem av høringsbrevet er det, etter Fiskeri- og kystdepartementets syn, et relevant moment i vurderingen av om overtredelsesgebyr eller straff skal ilegges om det er tale om overtredelser begått av enkeltperson eller foretak. Akvakulturloven regulerer først og fremst økonomisk aktivitet drevet av foretak. Foretakene er hovedpliktsubjektet etter loven og har den økonomiske interessen i driften. Selv om overtredelser faktisk i mange tilfeller foretas av enkeltpersoner er det som ledd i en virksomhet i foretakets interesse og det gir alt i alt en rimeligere ansvarsplassering og bedre insentiver til systematisk forebyggende arbeid hvis foretaket bærer ansvaret, se nærmere under punkt 5.3.2.2 og 5.3.4. Akvakulturdrift er kompleks, omfattende og med stadig risiko for lovovertredelser er det først og fremst ved strenge krav til internkontroll, rutiner og systemer at lovovertredelser kan forebygges. Akvakulturregelverkets mange krav til slike forholdsregler synliggjør viktigheten av at slike tiltak blir tatt. Derfor vil gjennomgående en plassering av ansvaret hos foretaket best ivareta allmenn- og individualpreventive hensyn.

Det er også foretaket som har best forutsetninger for og oppfordring til å holde seg orientert om til enhver tid gjeldende reguleringer for akvakultur.

Disse momentene er særlig relevante når det er tale om reguleringslovgivning som retter seg mot risiko for uønskede hendelser, med andre ord der systematisk forebyggende arbeid er en forutsetning for å redusere risikoen, typiske reguleringsområder i så måte er helse, miljø og sikkerhet.

Det er videre rimelig å legge til grunn at det er færre rettsikkerhetsmessige betenkeligheter forbundet med å forfølge foretak administrativt enn dersom privatpersoner forfølges på tilsvarende måte. Trolig vil det for foretak være mindre forskjell mellom å bli ilagt overtredelsesgebyr og bot, enn det vil være for en enkeltperson. Det er trolig den økonomiske virkningen av reaksjonen som har størst betydning for foretaket. En viktig prinsipiell forskjell mellom overtredelsesgebyr og bot ilagt personer er at boten skal gis med subsidiær fengselsstraff jf. straffeloven § 28 første ledd (tilsvarende for forelegg, jf. straffeprosessloven § 256 første ledd nr. 4).

Som vi har påpekt ovenfor, bør foretaket være det primære ansvarssubjekt etter loven. Andres ansvar, da særlig ansatte, bør være subsidiært foretakets ansvar. Foretaket har ansvar også for arbeidstakeres lovovertredelser (arbeidsgiver- og organansvar). Når det gjelder rettsikkerheten ved sanksjonsileggelsen fremheves det videre at akvakulturregulering ikke er tale om regulering av den alminnelige handlefrihet eller næringsfrihet – altså regler som retter seg mot enhver. Men, det er tale om regler som retter seg mot en bestemt gruppe – akvakulturvirksomheter. Det er videre tale om økonomisk drift med profesjonelle aktører. Driften er forankret i et konsesjonssystem som gir en særlig rettighet. Tillatelsen innebærer dermed en særlig oppfordring til å være årvåken i å overholde loven.

I departementets vurdering i høringsbrevet, er det vist til at spørsmålet vil stille seg annerledes der det er tale om forfølging av andre, for eksempel ansatte i selskapet. For det første, er det som tidligere understreket virksomheten som bør ha ansvaret og ansatte bør bare forfølges om de har utvist grov uaktsomhet eller forsett. I tillegg til at det er på systemnivå at forholdsregler bør tas, tilsier ikke allmenn- og individualpreventive hensyn at ansatte bør møtes med reaksjoner eller sanksjoner ved lovovertredelse, med mindre lovovertredelsen er alvorlig. Videre har departementet vurdert at strafforfølgning vil være en hensiktsmessig fremgangsmåte i slike situasjoner. Konstateringen av sterkt klanderverdig opptreden av ansatte er så vidt belastende at straffeprosessens former ut fra departementets vurdering er best egnet til å ivareta den ansattes interesser. Den ansatte vil med det nyte godt av straffeprosessen, blant annet ved at søksmålsbyrden fortsatt ligger på det offentlige og retten til offentlig oppnevnt forsvarer.

Tilsvarende vurderinger er gjort i nyere lovforarbeider. Blant annet er det etter konkurranseloven bare foretak som kan ilegges overtredelsesgebyr, jf. konkurranseloven § 29. (Ansvarsplasseringen foreslås videreført i NOU 2012: 7). Ved vedtakelsen av skipsikkerhetsloven valgte lovgiver å gå fra skipsfører som primært sanksjonssubjekt til rederiet, se nærmere om begrunnelsen for overgangen i NOU 2005: 14 På rett kjøl blant annet side 89 følgende. Dette er også i tråd med praksis innenfor flere områder, herunder akvakultur. Det er bare foretak som er ilagt overtredelsesgebyr etter akvakulturloven.

Som det vises til i høringsbrevet, er det etter Fiskeri- og kystdepartementets oppfatning, først og fremst ved alvorlige overtredelser at personer bør sanksjoneres. Saker av en viss alvorlighet vil trolig være forbundet med klanderverdig oppførsel og ha negative sidevirkninger; for eksempel kan det bli vanskeligere å få tilsvarende arbeid eller man kan møte sosial misbilligelse. Dette tilsier etter vår oppfatning at slike saker er best egnet for straffeprossessens former. Det er blant annet særlig god grunn til at ansatte i en slik situasjon skal få sakskostnadene sine dekket av det offentlige. I en konkret sak kan det være en interessemotsetning mellom foretaket og den ansatte. For foretaket kan det være ønskelig å etablere at handlingen til den ansatte var av en slik grov karakter at det lå utenfor hva foretaket kunne regne med fra den ansatte.

For ordens skyld gjøres det oppmerksom på at foretaket som driver akvakulturvirksomheten alltid vil være innehaver av konsesjon. Det følger av akvakulturloven § 4 annet ledd at: ”Ingen kan drive akvakultur uten å være registrert som innehaver av akvakulturtillatelse i akvakulturregisteret, jf. § 18 første ledd”. Lovens § 19 tredje ledd slår fast at utleie av akvakulturtillatelser heller ikke er tillatt. Med andre ord skal den som driver akvakulturvirksomheten også inneha tillatelsen. I departementets forslag er det også gjort oppmerksom på at næringsvirksomhet ikke kan drives uten selskapsorganisering. Det innebærer at all virksomhet etter konsesjon gitt etter akvakulturloven er virksomhet drevet i regi av foretak. (For særlige problemstillinger som oppstår for enkeltpersonforetak, se punkt 5.3.2.2 og 5.3.4).

Loven gjelder også for tjenesteytere til akvakulturvirksomhet, jf. § 2 annet ledd. Langt på vei vil de samme hensyn gjøre seg gjeldende her som for selve akvakulturvirksomheten. En forskjell er at det er virksomhet som ikke drives i henhold til konsesjon. I en særstilling i loven står forskriftshjemmelen i § 17 tredje ledd til å forby blant annet ferdsel i nærheten av akvakulturanlegg. Dette er en plikt som retter seg mot enhver og har mest til felles med regulering av friluftslivet i friluftsloven. Denne plikten vil først og fremst overtres av privatpersoner og overtredelser må etter departementets forslag eventuelt møtes med strafforfølging.

Fiskeri- og kystdepartementet har på denne bakgrunn vurdert det slik at det ikke er behov for å ilegge overtredelsesgebyr til personer i sin alminnelighet. Departementet har heller ikke sett behov for å ilegge overtredelsesgebyr til ansatte med et særlig ansvar for driften – også særskilt ansvarlige må forfølges med straff.

Når er det hensiktsmessig med straff?

Fiskeri- og kystdepartementet har vurdert at overtredelsesgebyr, administrativ inndragning og tvangsmulkt i all hovedsak vil være tilstrekkelig og hensiktsmessige sanksjoner og reaksjon mot overtredelser av akvakulturloven. Departementet har likevel sett grunn til å fastholde muligheten for straff i to situasjoner, for alvorlige overtredelser begått av privatpersoner og foretak.

I NOU 2012: 7 vurderer Konkurranselovutvalget om foretaksstraff i konkurranseloven bør oppheves. I den forbindelse drøfter utvalget grundig om straff har en preventiv virkning utover virkningen risikoen for ileggelse av overtredelsesgebyr har (side 49 følgende). Utvalget konkluderer med at ”foretaksstraffen ikke har noen betydelig preventiv verdi ved siden av overtredelsesgebyret som sanksjonsform”, men velger likevel ikke å oppheve foretaksstraffen dels under henvisning til at ”at straffehjemmelen i seg selv signaliserer at overtredelser av konkurranseloven er en alvorlig form for økonomisk kriminalitet.”

Konkurranselovutvalgets vurderinger har etter departementets oppfatning interesse også for akvakulturområdet. Det er trolig liten eller ingen ytterligere preventiv virkning ved bruk av foretaksstraff overfor akvakulturforetak enn virkningen overtredelsesgebyr gir. Først og fremst er det er den økonomiske realiteten for foretak som betyr noe.

Likevel, trusselen om straff kan i seg selv ha en viktig signaleffekt. Dette gjelder kanskje særlig på forvaltningsområder der beskyttelse av naturmiljøet står sentralt, slik det gjør for akvakulturområdet. I og med at det særlig er tale om overtredelser med risiko for stor skade på miljøet er det viktig å signalisere alvoret. Å fjerne straffetrusselen for foretak (eller for person) harmonerer i liten grad med senere års utvikling innen både lovgivnings- og rettspraksis, der behovet for å reagere hardt overfor miljøforbrytelser er sterkt understreket, se blant annet Rt. 2012 side 149 (Vest Tank) avsnitt 120 følgende med videre henvisninger.

Som det fremgår av Fiskeri- og kystdepartementets høringsforslag, er departementet derfor av den oppfatning at adgangen til å strafforfølge foretak bør videreføres. I tillegg bør det etter departementets oppfatning fortsatt være mulig å bruke straff overfor personer der personene gjør seg skyldige i grovt uaktsomme eller forsettlige overtredelser. I disse tilfellene vil sannsynligvis det gi en best samlet preventiv effekt om både foretaket og personen sanksjoneres. Igjen er det først og fremst på et overordnet nivå at det er mulig å drive godt forebyggende arbeid, det tilsier at det først og fremst er ansatte med et særlig ansvar det er aktuelt å straffe.

5.1.5 Høringsinstansene

En rekke av høringsinstansene har hatt merknader til Fiskeri- og kystdepartementets forslag til endringer i akvakulturlovens kapittel 7 om administrative sanksjoner, reaksjoner og straff. En del av merknadene er generelle, og det foretas derfor en overordnet gjennomgang og oppsummering av høringsinstansenes syn i dette punktet.

Flere høringsinstanser, blant annet Direktoratet for naturforvaltning (DN), Norges jeger og fiskeforbund (NJFF), Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif), Mattilsynet og WWF er positive til at det settes fokus på reaksjoner og sanksjoner og de endringer som er foreslått i akvakulturloven kap. 7. Direktoratet for naturforvaltning viser dessuten til at dette bidrar til å sikre at vilkårene for akvakulturvirksomheten overholdes og at hensynet til miljømessig bærekraft ivaretas.

WWF støtter forslagene til lovendringer i stor grad og mener de vil bidra til en mer bærekraftig havbruksnæring. WWF er imidlertid av den oppfatning at hensynet til vill laksefisk og marint miljø må vektlegges og tydeliggjøres mer i lovforslaget. Vurderingen om at inndragning av tillatelser ikke bør brukes som sanksjonsmiddel støttes heller ikke av WWF, og organisasjonen mener at det både i bestemmelsen om overtredelsesgebyr og i bestemmelsen om straff bør presiseres at miljøskade også omfatter eventuell skade på villaksbestander.

FHL har i sitt høringsinnspill påpekt at mye i departementets forslag innebærer en styrking og presisering av akvakulturloven, og at regelen om overtredelsesgebyr innebærer en forbedring av den gjeldende regelen. Etter organisasjonens mening innebærer dette en styrking av næringens forutberegnelighet, samtidig som det ivaretar hensynet til likebehandling. Det presiseres imidlertid at det bør gis fradrag for usikkerheten ved estimering av biomasse. Samtidig påpeker foreningen at det er mye som ikke bygger opp under at næringen skal videreutvikles til en mer miljømessig, bærekraftig, matproduserende næring. FHL uttrykker videre en generell skuffelse over at høringsbrevet gir uttrykk for at det beste departementet kan gjøre for å oppnå målet om å bli verdens beste sjømatnasjon er å skjerpe adgangen til å ilegge ”pålegg og straff”.

NSL mener at høringsnotatet er ensidig og går i retning av å underbygge så strenge sanksjoner som mulig. Departementet synes ikke å være opptatt av å gi best mulig regler for å utvikle akvakulturnæringen som næring og samfunnsaktør. NSL viser til at for strenge reaksjoner vil gi et inntrykk av at næringen består av mange lovbrytere som utøver grov miljøkriminalitet og som må straffes deretter.

Advokatfirmaet Steenstrup Stordranges merknader går i samme retning som FHL og NSL, men det fremheves også at Fiskeri- og kystdepartementets sammenligninger mellom akvakulturvirksomheter og annen virksomhet er lite treffende, og bidrar til et feilaktig bilde av at det er nødvendig å reagere strengt på miljøregelbrudd i havbruksnæringen.

Endelig er FHL og Kyllingstad og Kleveland Advokatfirma uenig i departementets vurdering om at overtredelsesgebyr ikke er straff etter EMK, og de viser til at de ikke er enig i departementets tolkning av Inocêncio-dommen.

5.1.6 Departementets vurdering

Fiskeri- og kystdepartementet finner grunn til å fremheve at et administrativt sanksjonssystem må ha klare og forutsigbare rammer, det må være gjennomtenkt, begrunnet og betryggende. Lignende betraktninger er også fremhevet i et representantforslag fra Høyre i 2011 (Representantforslag 25 S (2010–2011)).

Fiskeri- og kystdepartementet har i vurderingen av utforming av regler om sanksjoner og reaksjoner lagt til grunn de overordnede anbefalingene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (Justisdepartementet, 2000), NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, den praksis lovgiver har lagt seg på i utformingen av regler om sanksjoner og reaksjoner i lov- og forskriftverket ellers, og vurdert særlig de hensyn som gjelder på akvakulturområdet. I tillegg gir Ot.prp. nr. 90 (2003-2004), som er forarbeidene til straffeloven 2005, generelle rettspolitiske føringer for bruk av straff i særlovgivningen.

Utredningsinstruksen legger også rammer for departementets forslag. Det er særlig utredningsinstruksens krav til utredning av konsekvenser for næringslivet, miljø og overordnete rettslige normer som er relevant, se utredningsinstruksen punkt 2.3.2.

De overordnede føringene tilsier på den ene side at sentrale momenter i bestemmelser om administrative sanksjoner og reaksjoner fremgår av loven selv og at forskriftshjemler er utformet relativt presis. På den annen side er det viktig at loven ikke blir for detaljert. Det er også viktig at forvaltningen gis en viss fleksibilitet til å endre reglene dersom det viser seg at regelverket ikke virker som ønsket.

Akvakultur er et forvaltningsområde med profesjonelle aktører som driver med grunnlag i offentlig tillatelse og som må forutsettes å ha god kjennskap til reglene. Dette tilsier at det må være et betydelig rom for å angi sanksjonerte handlingsnormer i forskrifter, se også NOU 2003: 15 side 184. Lovkravprinsippet er heller ikke til hinder for at plikten angis med en generell rettslig standard i loven som så presiseres i forskriftene. Et eksempel er standarden i akvakulturloven § 10 ”miljømessig forsvarlig måte”, som blant annet er presisert nærmere i akvakulturdriftsforskriften.

Kravet til klart lovgrunnlag vil imidlertid variere for de ulike reaksjonene og sanksjonene. Følgelig vil kravet til hjemmelens klarhet være mildere for en påleggs- eller tvangsmulkthjemmel, enn for en overtredelsesgebyr- eller straffehjemmel.

Når det gjelder sanksjonshjemlene, er departementet av den oppfatning at det er gode grunner for å angi skyldkrav, sentrale momenter ved sanksjonsileggelse og -utmåling samt sentrale saksbehandlingsregler i akvakulturloven. Her er vi ved kjernen av lovkravsprinsippet, og det er ikke samme behov for fleksibilitet for forvaltningen her som det er for handlingsnormene.

Som det fremgår av høringsbrevet, vurderer departementet det slik at det bare er grunnlag for å diskutere om overtredelsesgebyr er straff i Grunnloven eller menneskerettslovens forstand. Det er etter departementets oppfatning klart at verken tvangsmulkt eller administrativ inndragning er straff i Grunnlovens eller menneskerettslovens forstand. Grunnlovs- og menneskerettmessigheten av disse forvaltningsreaksjonene vil drøftes svært kort under departementets vurderinger av hver enkelt reaksjonsform. Departementets vurdering i høringsbrevet av Grunnloven § 96 og menneskerettsloven blir derfor i all hovedsak redegjort for i forbindelse med vurderingen av overtredelsesgebyr under punkt 5.3.

Den gjeldende regelen om overtredelsesgebyr i akvakulturloven har vært utsatt for mye kritikk og flere rettslige prosesser. Det er særlig spørsmålet om overtredelsesgebyr etter akvakulturloven er straff i Grunnlovens forstand, samt fiskeriforvaltningens praktisering av overtredelsesgebyrbestemmelsen som har vært satt på spissen. Videre har miljøinteresser ment at straffenivået for overtredelser av akvakulturloven er for lavt, mens næringsinteresser har vært bekymret for om rettssikkerheten er ivaretatt.

Etter departementets syn har det blant annet på bakgrunn av dette vært både nødvendig og hensiktsmessig at reglene i akvakulturloven kapittel 7 har vært gjenstand for en fullstendig revisjon og etterkontroll. Avveiningen mellom miljøhensyn og næringsinteresser kan fremstå som krevende, men departementet er av den oppfatning at etterkontrollen og revisjonen av akvakulturlovens kapittel 7 reflekterer en bedre balanse mellom disse hensynene.

Selv om terskelen for å ilegge overtredelsesgebyr er skjerpet, og det foreslås at overtredelsesgebyr bare skal kunne ilegges foretak, er terskelen for å ilegge straff etter departementets forslag høyere. Straff vil etter forslagets § 31 også primært bare kunne rettes mot personer med ledende stillinger eller ansvar innad i et foretak. Departementet er av den klare oppfatning at endringene i kap. 7, sammenholdt med forslaget til endringer i lovens miljøkapittel, bidrar til en vesentlig styrking av hensynet til likebehandling, næringens rettssikkerhet og effektivitet i forvaltningen, og endelig en klar ansvarsplassering.

I likhet med flere av høringsinstansene mener Fiskeri- og kystdepartementet at det er viktig med en presisering av bestemmelsene i akvakulturloven kapittel 7. Vi mener at endringene som er foreslått vil bidra preventivt, og bidra til å ivareta utvikling og konkurranse på like vilkår innad i næringen, innenfor rammen av miljømessig bærekraft. Samtidig presiserer vi at reglene er i tråd med overordnede føringer i Grunnloven § 96, EMK og de anbefalinger som er kommet til uttrykk i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring.

Departementet har også latt seg inspirere av rettsregler og -praksis fra andre rettsområder, blant annet miljø- og havressursområdet. Selv om uttalelser fra disse rettsområdene ikke er direkte anvendelig på akvakulturområdet, er imidlertid en tilsvarende tankegang både egnet og relevant, og harmonerer dessuten med sektorovergripende regelverk, som for eksempel naturmangfoldloven.

5.2 Straff

5.2.1 Gjeldende rett

Akvakulturloven § 31 lyder:

Ӥ 31. Straff

Den som forsettlig eller grovt uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven, straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år eller begge deler, dersom forholdet ikke rammes av strengere straffebestemmelse.

Foreligger særlig skjerpende omstendigheter, kan fengsel i inntil 2 år anvendes, om ikke strengere straffebestemmelse får anvendelse.

Medvirkning og forsøk straffes på samme måte.

I forskrift gitt i medhold av denne lov kan det fastsettes at overtredelse av forskriften ikke er straffbar.”

Fra 2009 og frem til og med april 2012 har om lag 40 saker blitt anmeldt av Fiskeridirektoratet til påtalemyndigheten. Av de 40 sakene er ca. 10 av sakene endelig avgjort, mens resten ligger ubehandlet hos påtalemyndigheten. I perioden 2010-2011 ble fire forhold anmeldt for overskridelse av maksimalt tillatt biomasse (MTB). To av sakene gjaldt mistanke om manipulasjon av innrapporterte opplysninger om biomasse.

De øvrige anmeldelsene gjelder i all hovedsak brudd på bestemmelser om generelle krav til forsvarlig drift, beredskapsplan, krav om lokalitetsklarering, krav til akvakulturtillatelse, plikten til å forebygge rømming eller å iverksette gjenfangst.

Utover dette er det dessuten en økende tendens til anmeldelse av vare- og tjenesteleverandører til næringen (for eksempel brønn- og fôrbåter) på grunn av rømming av fisk som følge av uforsvarlig opptreden ved båtanløp.

5.2.2 Høringsforslaget

5.2.2.1 Valget i praksis mellom straff og overtredelsesgebyr

I og med at det vil være mulighet til å forfølge en lovovertredelse overfor foretaket med overtredelsesgebyr og straff, og overfor person med straff, har departementet funnet det nødvendig å si noe om hvordan valget mellom disse sanksjonsformene i praksis kan løses og hvordan lovutformingen og andre rettslige virkemidler kan tilrettelegge for hensiktsmessige valg (sporvalg).

5.2.2.2 Presis angivelse av straffbare og sanksjonerbare plikter

For mange lovovertredelser kan valget mellom overtredelsesgebyr og straff løses ved presis angivelse av hvilke pliktbrudd som sanksjoneres med hva i lov eller forskrift. I tillegg til at det løser sporvalget, er det i samsvar med overordnede anbefalinger i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) at det presist angis hvilke pliktbrudd som er straffbare. Det er nærliggende å vurdere det på samme måte for pliktbrudd som kan møtes med overtredelsesgebyr, jf. NOU 2003: 15. Skipssikkerhetslovens bestemmelser om overtredelsesgebyr §§ 55 og 56 og straff §§ 58 til 67 er eksempler på presisering av hvilke overtredelser som skal være sanksjons- eller straffbare, for hvem og med hvilket skyldkrav som skal gjelde.

Pliktene som fremgår av akvakulturloven er formulert relativt vidt og presisert ytterligere i forskrift. For de aller fleste pliktene i loven vil det være aktuelt med både straff og overtredelsesgebyr, se nærmere under punkt 5.1.3. Dermed vil ikke valget mellom straff og overtredelsesgebyr løses i loven selv. Derimot har departementet påpekt i høringsbrevet at det i forskrift bør tilstrebes å vurdere for hver enkelt plikt om overtredelse skal være sanksjonsbar, straffbar eller begge deler. (I forskrift 29. mars 2007 om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven (akvakulturreaksjonsforskriften) er det presisert hvilke pliktbrudd som kan møtes med overtredelsesgebyr i §§ 10 og 11.) For en stor del av pliktene i forskrifter til akvakulturloven er det lite aktuelt med bruk av straff. Det er tilstrekkelig at regelbrudd møtes med administrativ sanksjon eller reaksjon. Slik loven fremstår i dag, er det til en viss grad en overkriminalisering: overtredelse av ”bestemmelser gitt i eller i medhold av loven” kan straffes.

En presis angivelse av pliktene gjør loven mer forutberegnlig og tydelig for både forvaltningen, påtalemyndigheten og næringen. Valget mellom overtredelsesgebyr og straff vil i mange tilfeller løses direkte i loven.

5.2.2.3 Helhetsvurderingen

Etter departementets vurdering bør straff reserveres for alvorlige overtredelser. Her kan straff fortsatt ha en viktig funksjon ved siden av administrative sanksjoner, ved å statuere at samfunnet reagerer alvorlig på slike overtredelser. Avveiningen mellom behovet for straffeprosessens rettsikkerhetsgarantier og hensynet til effektiv sanksjonsileggelse vil i de aller fleste tilfelle tilsi at overtredelsen blir forfulgt administrativt der overtrederen er et foretak, og særlig dersom foretaket eier en eller flere akvakulturtillatelser. Se for øvrig også punkt 5.1.3.1.

Det er flere måter å innføre et kvalifikasjonskrav for straff – altså reservere straff for mer alvorlige overtredelser. Det kan formuleres direkte i lovteksten, angis ved momenter i merknaden til bestemmelsen som forvaltningsorganet kan ta som utgangspunkt, fastsettes i en anmeldelsesinstruks eller overlates nærmere til departementet å fastsette i forskrift.

Sanksjonslovutvalget anbefaler lovfesting av kvalifikasjonskrav, jf. NOU 2003: 15 side 153 følgende. Det er også gjort i flere lover vedtatt etter NOU 2003: 15 deriblant havressursloven. Sanksjonslovutvalget foreslår at kvalifikasjonen angis ved at den som ”vesentlig overtrer” kan straffes, jf. NOU 2003: 15, side 157. Sanksjonsutvalget foreslår videre at ”vesentlig” presiseres i loven slik: ”Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang og virkninger og graden av utvist skyld.”

I tillegg til vesentlige overtredelser, foreslår Sanksjonsutvalget at gjentatte overtredelser kan møtes med straff. Det har utvalget formulert på følgende måte:

”Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt sanksjon for overtredelse av denne lov eller forskrift gitt i medhold av loven, kan straff anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig.”

Kvalifikasjonskravet ”vesentlig” er i ettertid benyttet i skipssikkerhetsloven §§ 59 til 66 og havne- og farvannsloven § 62. I begge lovene er kriteriet presisert – på litt ulike lovtekniske vis, men med samme innhold. I havne- og farvannsloven § 62 annet ledd presiseres det at i vurderingen av om noe er vesentlig ”skal det særlig legges vekt på omfanget og virkningene av overtredelsen og graden av utvist skyld.”

I høringsbrevet er tatt til orde for at det vil fremstå som ryddig og klargjørende at anvendelsesområdet til straff og administrative sanksjoner blir antydet i loven. Departementet har i høringsforslaget derfor foreslått at det bør fremgå av lovteksten at det er ”alvorlige overtredelser” som kan straffes. Departementet var av den oppfatning at uttrykket ”alvorlig” peker i retning av en bredere helhetsvurdering enn ”vesentlig overtrer” og er derfor bedre egnet.

5.2.2.4 Skyldkrav

Dagens straffebestemmelse gjelder for forsettlige eller grovt uaktsomme lovbrudd. Den nedre terskelen er altså grov uaktsomhet, som er presisert av Høyesterett slik: ”Det må foreligge en kvalifisert klanderverdig opptreden som foranlediger sterke bebreidelser for mangel på aktsomhet”, jf. Rt. 1970 side 1235. Som det fremgår av departementets høringsnotat, er det vurdert om dette er et hensiktsmessig skyldkrav.

Det er gitt generelle retningslinjer om skyldkrav i særlovgivningen i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004). Der er det uttalt på side 115:

”Før en handling kan kriminaliseres, må det først vurderes om skadefølgeprinsippet tilsier bruk av straff. Er så tilfelle, må det tas stilling til om hovedregelen om forsett bør fravikes, slik at også uaktsomme handlinger gjøres straffbare. Og i så fall må det vurderes om enhver uaktsomhet skal kvalifisere for straffansvar, eller om det bare er de kvalifisert klanderverdige overtredelsene som skal rammes.

Samtidig må ikke betydningen av å oppstille grov uaktsomhet som utgangspunkt overdrives. Fortsatt bør det være grunnlag for å straffe en rekke overtredelser som begås med alminnelig (simpel) uaktsomhet. Dette vil særlig være aktuelt for handlinger som kan ha alvorlige konsekvenser, hvor det er praktisk at normen overtres uforsettlig, og hvor det ikke finnes andre normer eller sanksjoner som bidrar til å forebygge overtredelser. Spørsmålet om når skyldkravet bør være simpel uaktsomhet må vurderes nærmere for hvert enkelt straffebud som ledd i departementets arbeid med en ny spesiell del i straffeloven, og tilsvarende for straffebud i spesiallovgivningen.”

Med andre ord, grov uaktsomhet bør være skyldkravet med mindre gode grunner tilsier et lavere eller høyere skyldkrav. Etter Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) er det vanlige i særlovgivningen at skyldkravet settes til grovt uaktsomme og forsettlige overtredelser.

I høringsbrevet vises det imidlertid til at det er noen unntak fra dette. Skyldkravet i havressursloven §§ 60 til 63 er ”med vilje eller aktlaust”. (Tilsvarende deltagerloven § 31 ”forsettlig eller uaktsomt”.) Den nedre terskelen for ansvar er altså vanlig uaktsomhet og ikke i samsvar med anbefalingene Ot.prp. nr. 90 (2003-2004). Vurderingene i forarbeidene til havressursloven har interesse i denne sammenheng, Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) side 163:

”Departementet vil i høve til brot på reglane i eller i medhald av havressurslova ta utgangspunkt i at ei rekkje av normene i eller i medhald av lova vert brotne aktlaust. Rettspraksis viser at dette er følgt opp, slik at aktlause lovbrot har vorte straffa. Departementet meiner dette er nødvendig for at straffeføresegnene i lova skal kunne fylle formålet sitt. Brot på reglane fastsett i eller i medhald av havressurslova vil kunne gje ein betydeleg ulovleg gevinst, og det er difor nødvendig at aktlause brot på kvoteføresegner, tekniske reguleringar, rapporterings- og opplysningsplikter og reglar om kontroll og handheving, skal kunne straffast. Departementet ser det difor som tenleg at heimelen for sanksjonar slik han er nedfelt i saltvassfiskelova vert ført vidare i havressurslova, slik at også aktlause lovbrot vert ramma. For grove lovbrot, jf. § 64 første ledd, er kravet til skuld likevel grov aktløyse eller forsett.

…

Departementet vil framheve at innføringa av ein heimel for å påleggje lovbrotsgebyr reelt sett leier til at terskelen for straff i fleire tilfelle kan verte heva. Departementet meiner det er best om dette utviklar seg i praksis gjennom forvaltninga sine val av reaksjonsformer, jf. nedanfor i kapittel 9.7.4 om lovbrotsgebyr.

I den samanheng meiner departementet det er naturleg å ta ein gjennomgang av sanksjonsføresegnene i havressurslova når ordninga med lovbrotsgebyr har fått verka ei stund. Så kan ein vurdere endringar knytt til spørsmålet om ytterlegare avkriminalisering av enkelte handlingar, eller eventuelt differensiering av skuldkrav.”

Langt på vei er det de samme hensynene som gjør seg gjeldende for forvaltningen av akvakulturloven som for havressursloven. Men, det er særlig grunn til å merke seg det siste avsnittet i det siterte der departementet bebuder en ny vurdering av skyldkravet etter at bestemmelsen om overtredelsesgebyr har fått virke en stund. Situasjonen innen akvakultur er at overtredelsesgebyr har vært ilagt en stund. Dette er et viktig skille mellom havressursloven og akvakulturloven. Departementet har påpekt at det som oftest er aktuelt å straffe foretak, hva som er den nedre terskelen for straffansvar får liten betydning for ileggelse av foretaksstraff – som er regulert av straffeloven §§ 48a og b der straff kan ilegges med grunnlag i et arbeidsgiver- og organansvar.

Uaktsomme miljøovertredelser av akvakulturregelverket kan også straffes etter naturmangfoldloven. I naturmangfoldloven § 75 er skyldkravet forsettlig eller uaktsom overtredelse. I Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) side 456 har Miljøverndepartementet begrunnet det slik:

”Departementet har sett det som viktig at også uaktsomme overtredelser av lovens bestemmelser kan håndheves og sanksjoneres, da et slikt skyldkrav avspeiler alvoret bak lovens formål om bærekraftig bruk og vern av naturmangfoldet.”

I den grad det oppfattes å være et behov for straff for uaktsomme overtredelser av bestemmelser for å beskytte miljøet, gir altså naturmangfoldloven en slik mulighet.

Som Fiskeri- og kystdepartementet viser til i høringsbrevet, er det tilstrekkelig at uaktsomme overtredelser blir sanksjonert administrativt overfor foretaket, slik at personstraff forbeholdes grovt uaktsomme og forsettlige overtredelser. Departementet foreslo derfor at skyldkravet ”forsettlig eller grovt uaktsomt” burde videreføres uforandret, med følgende begrunnelse:

For det første er den primære sanksjonsform i lovforslaget overtredelsesgebyr rettet mot foretak med et arbeidsgiver- og organansvar. Overtredelsesgebyr eller foretaksstraff mot foretak vil være en tilstrekkelig og hensiktsmessig sanksjon mot uaktsomme overtredelser. For det andre kunne Fiskeri- og kystdepartementet ikke se at det er særskilte trekk ved akvakulturloven som begrunner et avvik fra det alminnelige utgangspunkt oppstilt i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004).

Fiskeri- og kystdepartementet påpekte at der det følger flere særlige aktsomhetsplikter av loven eller i forskrift til loven, skal det mindre til for at handlingen vurderes som grovt uaktsom i straffebestemmelsens forstand. Et eksempel på en særskilt aktsomhetsplikt er akvakulturdriftsforskriften § 15 som stiller krav til ”særlig aktsomhet” ved bruk av legemidler. Hva som er grovt uaktsomt må vurderes på bakgrunn av avviket fra aktsom atferd. Der handlingsplikten pålegger noen å opptre særlig aktsomt, vil nettopp særlig aktsomhet være utgangspunktet for vurderingen av om avviket er stort nok til at handlingen er å anse som grovt uaktsom. Akvakulturnæringen er ellers preget av en rekke kjente risikofaktorer som det må forutsettes at akvakulturvirksomheten tar høyde for.

Departementet fremhevet også at et strengt skyldkrav bare skal få betydning for straff mot personer og ikke for muligheten til å ilegge foretak straff. For foretak ilegges straff etter straffeloven §§ 48a og 48b. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) drøftes konsekvensene av å innføre grov uaktsomhet som uaktsomhetsansvar for adgangen til å ilegge foretak straff. Justis- og politidepartementet uttaler i den forbindelse:

”Departementet foreslår i denne proposisjonen at forsett skal være den primære skyldformen for personlig straffansvar, og at det som utgangspunkt bør kreves grov uaktsomhet der et uaktsomhetsansvar er ønskelig. Skal slike skyldkrav gjelde også i samband med foretaksstraff, kan det komme til å begrense adgangen til å ilegge foretaksstraff sammenlignet med rettstilstanden i dag. Det kan falle vanskeligere å karakterisere anonyme eller kumulative feil som utslag av grov uaktsomhet enn som utslag av vanlig uaktsomhet. Dette kan gjøre det mindre aktuelt å reagere strafferettslig mot overtredelser, blant annet av nærings- og miljølovgivning, som skjer som del av virksomheten i større foretak uten at det kan påvises relativt grove feilvurderinger hos bestemte enkeltpersoner i foretaket. Prosessøkonomisk er det kompliserende og fordyrende å måtte bevise subjektiv skyld for at foretaksstraff skal kunne idømmes. Departementet mener at ordningen med foretaksstraff har virket godt, og ser en effektiv foretaksstraff som et viktig element i den nye straffeloven. Det kan etter departementets syn virke uheldig om det forhold at en bestemt gjerningsperson ikke kan straffes på grunn av manglende skyld, alltid skal gjøre at man ikke kan anvende foretaksstraff mot det foretaket som vedkommende har handlet på vegne av. Departementet vil videre finne det uheldig om de regler om subjektiv skyld som foreslås i proposisjonen, skulle begrense adgangen til å bruke foretaksstraff. Departementet foreslår etter dette at det ikke settes som betingelse for å ilegge foretaksstraff at bestemte personer som har handlet på vegne av foretaket, har utvist subjektiv skyld, og at det heller ikke skal gjelde noe skyldkrav ved anonyme eller kumulative feil. Men foretaksstraff skal – som nå – ikke kunne ilegges dersom overtredelsen må anses som et hendelig uhell eller utslag av force majeure.”

Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsforslaget fremhevet at skyldkravet ”forsettlig eller grovt uaktsomt” ikke skal innebære en høyere terskel for ileggelse av foretakstraff etter akvakulturloven § 30, jf. straffeloven § 48 a. Om den nedre grense for skyldansvaret i akvakulturloven er uaktsom eller grovt uaktsomt har altså ingen betydning for foretaks straffansvar. Graden av utvist skyld vil derimot ha betydning for spørsmålet om det bør ilegges foretaksstraff i den enkelte sak (opportunitetsskjønnet) og utmålingen av straffen.

5.2.2.5 Bare foretak og ansatte kan straffes

Spørsmålet i det følgende blir hvem som skal straffes for overtredelser. Gjeldende straffebestemmelse hjemler straff til ”Den … som overtrer”, med andre ord kan en enhver som bryter loven straffes. Ved lovovertredelser vil det typisk være ansatte i foretaket eller oppdragstakere som forårsaker lovovertredelsen. Dermed melder spørsmålet seg om hvor ansvaret skal plasseres.

Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsbrevet vist til at det ved ulike anledninger har blitt fremhevet av foretak at foretaket ikke skal holdes ansvarlig fordi ansatte er holdt – eller kan holdes – ansvarlig. For det første er dette en uheldig ansvarsplassering, se drøftelsen i underavsnittet ”Når er det hensiktsmessig med overtredelsesgebyr” i punkt 5.1.4, og for det andre kan det i slike situasjoner bli en interessemotsetning mellom ansatte og foretaket, der foretaket vil ha et insentiv til å fremheve den ansattes uaktsomhet. I punkt 5.3.2.2 og 5.3.4 har Fiskeri- og kystdepartementet redegjort for at ansvar først og fremst bør ilegges foretaket. Det synspunktet gjelder likevel ikke fullt ut for straff.

Straffen er reservert for ”forsettlig eller grovt uaktsomme” overtredelser. Det er altså tale om ”kvalifisert klanderverdig opptreden som foranlediger sterke bebreidelser for mangel på aktsomhet”, jf. Rt. 1970 side 1235. I slike situasjoner er det svært god grunn til å reagere også overfor ansatte. Men departementet har også funnet grunn til å understreke at selv om den ansatte straffes, bør også foretaket straffes eller ilegges overtredelsesgebyr og omvendt. Om den ansattes handlinger skal ha betydning for foretakets straffansvar beror på en vurdering etter straffeloven §§ 48a og b, der blant annet et klart illojalt instruksbrudd etter omstendighetene kan ha betydning for om – og hvor hardt – foretaket skal straffes.

Høyesteretts dom inntatt i Rt. 2012 side 65 (Vest Kran) er illustrerende. Saken gjaldt ulovlig rensning av bensin, som resulterte i en eksplosjon og forurensning, jf. forurensningsloven § 78. Foretaket ble ilagt et forelegg på to millioner kroner. I tillegg ble daglig leder idømt to års fengsel og fradømt retten til å være daglig leder eller sitte i styret i selskap hvis virksomhet krever tillatelse fra Klima- og forurensningsdirektoratet eller Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap.

I høringsutkastet har Fiskeri- og kystdepartementet videre påpekt at det ikke er like god grunn til å straffe alle ansatte. I enkelte lover avgrenses straffansvaret til bestemte grupper av ansatte. Havressursloven er et eksempel. Straff er i havressursloven regulert slik i § 64 annet ledd: ”Når straffansvar etter §§ 60 til 63 kan gjerast gjeldande mot fartøyføraren for ei handling nokon av mannskapet på eit fartøy står for, kan den underordna berre straffast dersom han har brote føresegner med vilje. Ved avgjerda av om ein underordna skal straffast, skal det særleg takast omsyn til den preventive verknaden av straffa, kor grovt lovbrotet er, og om vedkomande har hatt eller kunne ha oppnådd fordel ved brotet.”

Bestemmelsen slår fast at ansatte bare kan straffes for forsettlige overtredelser dersom fartøyføreren kan straffes. Skipssikkerhetsloven er et annet eksempel. Straff er i loven regulert i flere bestemmelser med ulike ansvarssubjekter, jf. skipssikkerhetsloven §§ 58 til 70. I det alt vesentlige er det rederiet og skipsfører som kan straffes for overtredelser.

En grunn til at det er hensiktsmessig å ansvarliggjøre skipsfører i havressurslova og skipssikkerhetsloven, er skipsførerens særlige selvstendige stilling og utvidede ansvar for driften av skipet. Skipsfører (fartøyfører) har i stor grad muligheten til å forebygge overtredelser og er dermed et naturlig ansvarssubjekt.

Det er ikke en ansatt med et tilsvarende ansvar som skipsfører innen akvakultur. Dermed er det ikke like lett å avgrense ansvaret til slike funksjoner i akvakulturloven. En tilsvarende ansvarsbegrensning innen akvakultur måtte i tilfelle være daglig leder eller driftsleder (akvakulturdriftsforskriften § 6). Det hefter imidlertid svakheter ved begge kategoriene – daglig leder vil ofte ikke være til stede ved det enkelte anlegg og kan sitte langt fra selve driften. Betegnelsen ”driftsleder” er ikke definert, og måtte i tilfelle klargjøres nærmere dersom det skulle bli brukt i denne sammenhengen i loven.

Fiskeri- og kystdepartementet har derfor i høringsutkastet foreslått å videreføre bestemmelsen, slik at enhver som overtrer loven i prinsippet kan straffes. Videre presiserte departementet at straff først og fremst bør benyttes mot enkeltpersoner som har et særlig ansvar for hele eller deler av driften og har begått alvorlige overtredelser.

5.2.2.6 Grove overtredelser

Akvakulturloven § 31 gir en forhøyet strafferamme dersom det foreligger ”særlig skjerpende omstendigheter”. Formuleringen ”skjerpende omstendigheter” er i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) anbefalt endret til ”grov overtredelse”. Anbefalingen er fulgt opp i lovgivningen, se for eksempel havressursloven § 64.

Departementet har foreslått at ordlyden i akvakulturloven § 31 oppdateres i samsvar med anbefalingen i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004).

Det er også vurdert om det er behov en forhøyet straff for overtredelser av akvakulturloven. Strafforfølging for forhold som er en overtredelse av akvakulturloven kan forfølges etter flere lover. Dersom det er tale om miljøskadelige overtredelser, kan forholdet i prinsippet forfølges med overtredelsesgebyr (akvakulturloven § 30), straff (akvakulturloven § 31 første ledd, inntil ett år), forhøyet straff (akvakulturloven § 31 annet ledd, inntil to år), straff (naturmangfoldloven § 75 første ledd, inntil ett år), forhøyet straff (naturmangfoldloven § 75 annet ledd, inntil tre år) og straff (straffeloven § 152b, inntil 10 år). Sett hen til alle de ulike grunnlagene for straffeforfølging, kan det spørres om det er behov for en forhøyet straffehjemmel i akvakulturloven.

Fiskeri- og kystdepartementet har i høringsforslaget kommet til at det bør videreføres en adgang til forhøyet straff. Dagens bestemmelse bør imidlertid presiseres, slik at det er tydeligere i hvilke tilfeller det særlig bør anvendes forhøyet straff.

I havressursloven § 64 er det gitt momenter til vurderingen av om en overtredelse er grov. I vurderingen skal det legges vekt på om den økonomiske eller potensielle økonomiske verdien er stor, om overtredelsen har skjedd systematisk over tid og om det har skjedd som ledd i organisert virksomhet.

Departementet vurderte det slik at disse momentene også er relevante for akvakulturområdet, og foreslo at momentene derfor bør inntas i akvakulturloven.

5.2.2.7 Endringens betydning for foreldelsesfristen

Endringen fra ”særlig skjerpende omstendigheter” til ”grov overtredelse” kan skape usikkerhet rundt hvilken foreldelsesfrist som skal gjelde for overtredelsen.

Foreldelsesfristen for straffbare overtredelser er regulert i straffeloven § 67, hvor det fremgår at det for overtredelser med en strafferamme på inntil ett år er foreldelsesfristen to år. For overtredelser med en strafferamme på inntil fire år, er foreldelsesfristen fem år. Det er sikker rett at foreldelsesfristen ved overtredelser der strafferammen forhøyes ved ”særlig skjerpende omstendighet” tar utgangspunkt i den forhøyede strafferammen. Etter dette er altså foreldelsesfristen etter gjeldende straffebestemmelse fem år, uavhengig av om det foreligger ”særlig skjerpende omstendigheter”.

Endringen til ”grov overtredelse” – sammenholdt med enkelte uttalelser i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) – kan skape en viss usikkerhet om dette utgangspunktet, se nærmere om bakgrunnen i ”Foreldelse av saker om miljøkriminalitet”, Miljøkrim nr. 3/2009. Fiskeri- og kystdepartementet understreker at det med endringen fra ”særlig skjerpende omstendigheter” til ”grov overtredelse” ikke er til hensikt å endre gjeldende foreldelsesfrist. Foreldelsesfristen skal fortsatt være fem år for alle overtredelser som er straffbare etter loven.

5.2.3 Høringsinstansenes syn

Det er en generell enighet blant høringsinstansene at straff bør reserveres de alvorligste overtredelsene og at det angis hvilke bestemmelser som kan møtes med straff ved overtredelse.

ØKOKRIM og Politidirektoratet er ikke enig i Fiskeri- og kystdepartementets vurdering om at avveiningen mellom behovet for straffeprosessuelle rettssikkerhetsgarantier og hensynet til effektiv sanksjonering vil tilsi at overtredelsen blir forfulgt administrativt der overtrederen er et foretak. Rettssikkerhetsgarantier er også viktige overfor foretak, og videre vil det i alvorlige tilfeller ofte være slik at etterforskningen mot en person springer ut av etterforskningen mot foretaket. Det vil derfor svekke den strafferettslige forfølgningen av personer i ledelsen, dersom alvorlige overtredelser skjer i regi av foretak og hendelsen ikke anmeldes.

FHL påpeker på sin side at departementet etter deres skjønn tar feil i sin påstand om at skyldkravet i § 31 ikke innebærer en høyere terskel for ileggelse av foretaksstraff, jf. straffeloven §§ 48 a og 48b. Slik FHL ser det ”må skyldrekvisitten i straffebudet, altså ”grov uaktsomhet”, i utgangspunktet være oppfylt” for å ilegge straff etter § 48a. FHL viser i denne sammenheng til Rt. 2002 side 1312, og konstaterer at det ikke uten videre generelt kan legges til grunn at foretak kan straffes uten skyld.

Etter Mattilsynets og Fiskeridirektoratets syn er uttrykket ”alvorlig overtrer” ikke hensiktsmessig og kan dessuten være prosessdrivende. Fiskeridirektoratet mener dessuten at grensen mellom alvorlige overtredelser og grove overtredelser (jf. annet ledd) kan bli vanskelige å trekke. Direktoratet foreslår derfor at ”alvorlig” strykes i første ledd.

Mattilsynet etterspør også en vurdering av behovet for en egen bestemmelse om foretaksstraff i akvakulturloven, siden foretak etter deres syn ikke kan straffes etter akvakultorloven, fordi dette må reguleres særskilt.

Riksadvokaten mener at lovgivningsteknikken som er valgt i departementets forslag, hvor det listes opp hvilke bestemmelser som kan medføre straff, gir økt forutsigbarhet og dermed er å foretrekke. Riksadvokaten påpeker videre at dersom uttrykket ”alvorlig” innføres i § 31, bør det presiseres nærmere hva som ligger i vilkåret, og også hva som skiller et forhold som faller innenfor første ledd og forslaget til nytt annet ledd om ”grov overtredelse”. Etter Riksadvokatens mening er det uheldig å innføre et nytt vilkår, særlig sett hen til at både sanksjonsutvalget og miljølovgivningen ellers anvender den rettslige standarden ”vesentlig overtrer”.

ØKOKRIM og Politidirektoratet mener at terskelen for straffansvar bør følge alminnelig strafferettslig begrepsbruk; nemlig uttrykket ”vesentlig”. ØKOKRIM påpeker at det ikke er noen avgrensning av hvilke momenter som kan være relevante i helhetsvurderingen av om en overtredelse er ”vesentlig”. Dersom departementet ønsker at ”alvorlig” skal medføre en annen vurdering enn ”vesentlig”, bør det redegjøres for forskjellen. Paragraf 31 bør dessuten utformes mer i tråd med annen miljølovgivning, se nml. § 75 annet ledd.

Siden tilsynsmyndigheten ikke har effektive sanksjonsmidler mot utleie av tillatelser, jf. akvakulturloven § 19, ønsker Fiskeridirektoratet at bestemmelsen også tilføyes i opplistingen av hvilke overtredelser som kan møtes med straff. Etter ØKOKRIMs oppfatning bør også §§ 22-25 tilføyes i oppramsingen av hvilke bestemmelser som kan medføre straffansvar. Hvis ikke det ønskes, bør det begrunnes nærmere.

Til departementets forslag i § 31 annet ledd viser Fiskeridirektoratet til at også overtredelsens omfang og karakter bør være med i vurderingen av om overtredelsen er grov.

Riksadvokaten støtter at grove overtredelser bør straffes strengt. I vurderingen av om det foreligger en ”grov overtredelse” bør det også legges vekt på om overtredelsen har ”medført eller voldt fare for en betydelig miljøskade”, sml. nml. § 75 annet ledd. Det er ikke tilstrekkelig å se hen til om miljøskaden er uopprettelig, fordi naturen som oftest vil kunne gjenopprette skader som er forårsaket av overtredelse av akvakulturloven. Et farekriterium vil i større grad ha en konkret og praktisk betydning ved etterforskning og iretteføring av saker etter straffebestemmelsen i loven.

Alvorlige overtredelser av akvakulturloven kan være alvorlig miljøkriminalitet, og Riksadvokaten mener at det bør vurderes om straffen bør økes fra to til tre års fengsel, som i annen nyere miljølovgivning (se nml. § 75 annet ledd).

5.2.4 Departementets vurdering

Fiskeri- og kystdepartementet er ikke uenig i at foretak også har behov for straffeprosessuelt vern. Endringene i sanksjonskapitlet i akvakulturloven, herunder forslaget til endring i § 31, legger også opp til en klargjøring og styrking av forutberegnelighet og rettssikkerhet generelt. Vi er imidlertid av den oppfatning at karakteren og alvorligheten av de fleste overskridelser etter akvakulturloven og tilhørende forskrifter som hovedregel vil tilsi administrativ forfølgning, der overtrederen er et foretak og eier tillatelse til akvakultur.

FHL har påpekt i sin høringsuttalelse at ”skyldrekvisitten i straffebudet, altså ”grov uaktsomhet”, i utgangspunktet [må] være oppfylt” for å ilegge straff etter straffeloven § 48a om foretaksstraff. FHL viser i denne sammenheng til Rt. 2002 side 1312, og konstaterer at det ikke uten videre generelt kan legges til grunn at foretak kan straffes uten skyld. Departementet viser til at dersom overtredelsen er begått av en bestemt enkeltperson i foretaket, er det etter Høyesteretts dom i Rt. 2002 side 1312 på det rene at vedkommende må ha utvist subjektiv skyld på vanlig måte dersom foretaksstraff skal kunne idømmes. Når det gjelder skyldkravet ved anonyme og kumulative feil ved ileggelse av foretaksstraff, viser vi til redegjørelsen for skyldkravet i punkt 5.2.2.4.

Flere av høringsinstansene er kritiske til departementets forslag til å presisere i loven at straff bør forbeholdes de alvorligste overtredelsene av loven, ved at uttrykket ”alvorlig overtrer” inntas i § 31. Basert på innspillene, vil Fiskeri- og kystdepartementet foreslå at uttrykket ”alvorlig” tas ut av lovteksten og erstattes med ”vesentlig”, i tråd med sanksjonsutvalgets anbefaling i NOU 2003: 15. Tilsvarende kvalifikasjonskrav er anvendt i havressursloven, i skipssikkerhetsloven §§ 59-66 og havne- og farvannsloven § 62.

Departementet vil likevel understreke at straff bør forbeholdes alvorlige overtredelser av akvakulturloven. Kvalifikasjonskravet er relativt, og det vil variere fra handlingsnorm til handlingsnorm hvor mye som skal til før kravet er oppfylt. I vurderingen av om overtredelsen er ”vesentlig”, må det legges vekt på overtredelsens omfang og virkning, samt graden av utvist skyld.

Som det fremgår av departementets høringsnotat, vil en god indikasjon på om en overtredelse bør forfølges i straffesporet være dersom overtredelsen er så alvorlig at forvaltningen vurderer at et riktig sanksjonsnivå ligger over det øvre taket for overtredelsesgebyr. Det understrekes imidlertid at en overtredelse kan være ”vesentlig”, og dermed også kunne strafforfølges, selv om det øvre taket for å ilegge overtredelsesgebyr ikke er nådd. Valget mellom å reagere på en overtredelse i straffe- eller forvaltningssporet må vurderes konkret, og departementet viser til at en god dialog mellom forvaltningen og påtalemyndigheten i det enkelte tilfellet kan være oppklarende.

Riksadvokaten foreslår at det i oppregningen av om en overtredelse er grov, også bør kunne tillegges vekt om overtredelsen har ”medført eller voldt fare for en betydelig miljøskade”. Departementet er enig i dette, og foreslår at lovforslaget endres i tråd med Riksadvokatens vurdering.

Fiskeri- og kystdepartementet støtter ØKOKRIM og Fiskeridirektoratets forslag om å tilføye §§ 19 og 22-25 i oppregningen av hvilke bestemmelser som skal kunne sanksjoneres med straff.

Departementet mener imidlertid at det er tilstrekkelig med en toårs strafferamme for overtredelse av akvakulturloven. Vi viser her til drøftelsen over i punkt 5.2.2 flg.

5.2.5 Departementets forslag

Departementet foreslår at § 31 skal lyde:

Den som forsettelig eller grovt uaktsomt vesentlig overtrer bestemmelsene gitt i eller i medhold av §§ 4, 5, 10, 12, 13, 14, 17, 19, 22, 23, 24 og 25 straffes med bøter eller fengsel inntil 1 år eller begge deler, dersom forholdet ikke rammes av strengere straffebestemmelse.

Grov overtredelse av første ledd straffes med bot eller fengsel inntil 2 år eller begge deler, om ikke strengere straffebestemmelse får anvendelse. Ved avgjørelsen av om overtredelsen er grov, skal det særlig legges vekt på om den økonomiske eller potensielle økonomiske verdien av overtredelsen er stor, om overtredelsen har skjedd systematisk og over tid, om overtredelsen har skjedd som ledd i organisert virksomhet, om overtredelsen har medført eller voldt fare for en betydelig miljøskade og om miljøskade som følge av overtredelsen er uopprettelig.

Medvirkning og forsøk straffes på samme måte.

Departementet kan i forskrift gitt i medhold av denne lov fastsette at overtredelse av forskriften ikke er straffbar.

5.3 Overtredelsesgebyr

5.3.1 Gjeldende rett

5.3.1.1 Generelt om overtredelsesgebyr etter akvakulturloven

Overtredelsesgebyr kan ilegges etter akvakulturloven § 30. Bestemmelsens første ledd lyder slik:

”Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, kan ilegges et overtredelsesgebyr av tilsynsmyndigheten. Gebyret skal stå i forhold til den fortjeneste som den ansvarlige har hatt ved overtredelsen. Det kan videre tas hensyn til tilsynsmyndighetens kostnader i tilknytning til kontrolltiltak og behandling av saken.”

Akvakulturloven § 30 hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr overfor uaktsomme og forsettlige lovovertredelser. Ansvaret for overtredelsesgebyr forutsetter at det er bevist at noen har utvist skyld.

I akvakulturloven § 30 er det ikke – utover henvisningen til faktisk fortjeneste – angitt momenter som skal vektlegges ved vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og hvor stort gebyret i tilfelle skal være.

Hjemmelen til å ilegge overtredelsesgebyr er presisert nærmere i forskrift 29. mars 2007 nr. 361 om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven (akvakulturreaksjonsforskriften) §§ 9 til 11.

I akvakulturreaksjonsforskriften er det satt et tak for utmåling av overtredelsesgebyr for overskridelse av lovlig biomasse på 15 ganger folketrygdens grunnbeløp (G) per overtredelse, jf. akvakulturreaksjonsforskriften § 10 annet ledd. Taket utgjør totalt 1 231 830 kroner (15*82 122 kroner). For andre overtredelser kan det utmåles overtredelsesgebyrer på en, tre, seks eller ti G, jf. akvakulturreaksjonsforskriften § 11 første ledd. Dersom det foreligger særlige grunner kan overtredelsesgebyret forhøyes, men det skal ikke overstige 15 G, jf. § 11 tredje ledd.

I perioden 2007 til 2011 har Fiskeridirektoratet fattet 42 vedtak om overtredelsesgebyr. 36 av disse vedtakene er ilagt med hjemmel i akvakulturreaksjonsforskriften § 11 og gjelder ulike overtredelser, blant annet akvakultur uten tillatelse eller lokalitetsklarering, mangler ved beredskapsplan, manglende tiltak for å forebygge eller begrense rømming og brudd på gjenfangstplikten eller meldeplikten ved rømming. I tillegg er det fattet åtte vedtak om overtredelsesgebyr i saker som gjelder biomasseovertredelser på selskaps- eller lokalitetsnivå med grunnlag i akvakulturreaksjonsforskriften § 10. To av sakene ble politianmeldt og er henlagt, tre av sakene er i rettsystemet, i to saker er gebyr ilagt og innfridd og én sak er nylig anmeldt.

Det fremgår ikke klart av gjeldende bestemmelse at den hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr til foretak. Lovavdelingen i Justis- og politidepartementet har i en uttalelse 29. oktober 2008 lagt til grunn at bestemmelsen hjemler å ilegge foretak gebyr, jf. sak 2009/00906. Også enkeltpersoner kan ilegges gebyr etter dagens bestemmelse, men det har ikke skjedd i praksis.

Dagens bestemmelse har vært problematisert både hva gjelder akvakulturreaksjonsforskriftens hjemmelsgrunnlag og forholdet til Grunnloven § 96. Spørsmålene er problematisert i to saker om overtredelsesgebyr som står for domstolene, hvorav en sak er avgjort, dom 1. februar 2012 Oslo tingrett (Selsøyvik Havbruk) (TOSLO-2011-47336). Retten kom til at overtredelsesgebyret var ilagt i strid med domskravet i Grunnloven § 96. Saken er anket av staten. Den andre saken er stanset i påvente av rettskraftig dom i Selsøyvik Havbruk-saken.

Også Sivilombudsmannen har problematisert forholdet mellom overtredelsesgebyr og Grunnloven § 96. Sivilombudsmannens uttalelse 18. november 2009 (sak 2008/2349) gjaldt ileggelse av overtredelsesgebyr, med hjemmel i akvakulturreaksjonsforskriften § 10, jf. akvakulturloven § 30, til fiskeoppdrettsselskapet Polarlaks AS. Polarlaks ble 18. januar 2008 ilagt et overtredelsesgebyr på 9 197 684 kroner for biomasseoverskridelse på 467 362 kg i november 2007.

Sivilombudsmannen uttalte i saken at det ”knytter seg ’begrunnet tvil’ […] til om overtredelsesgebyret Polarlaks ble ilagt var straff etter Grl. § 96.” I vurderingen av gebyrets grunnlovmessighet, la Sivilombudsmannen særlig vekt på overtredelsesgebyrets størrelse, samt at formålet med gebyret er å virke pønalt og preventivt, i tillegg til at det forelå uklarhet rundt domstolenes prøvelsesrett.

Om utmålingen av overtredelsesgebyrets størrelse uttalte ombudsmannen at

”[f]ormålet med å ilegge overtredelsesgebyr etter akvakulturloven § 30 ser etter dette ikke ut til å skille seg nevneverdig fra straffens formål. Ikke bare skal overtredelsesgebyret oppleves som et onde, det skal også virke preventivt. Selv om sanksjonens pønale formål nok ikke er tilstrekkelig for at det er snakk om straff i Grunnlovens forstand […] er formålet likevel et sentralt moment i vurderingen […].

Det pønale preget ved overtredelsesgebyret etter akvakulturlovens § 30 kan imidlertid bli meget fremtredende, noe som synes å være tilfelle i denne saken. Det kan ikke være tvilsomt at et overtredelsesgebyr på kr 9 197 684 er et dramatisk høyt beløp som utgjør en betydelig byrde for Polarlaks…”

Det ble i denne sammenheng også pekt på at det ikke var fastsatt noe maksimum for overtredelsesgebyrets størrelse, samt at det ikke ble gitt fradrag for oppdretterens variable kostnader. Sivilombudsmannen uttalte at ”[n]år det ved utmålingen av overtredelsesgebyret ikke er rom for å ta hensyn til den faktiske fortjenesten ved overtredelsen, kan et bruttoprinsipp ramme den ansvarlige svært hardt”.

Etter Sivilombudsmannens uttalelse vurderte Fiskeri- og kystdepartementet reglene om overtredelsesgebyr for biomasseoverskridelser i akvakulturreaksjonsforskriften. Departementet konkluderte med at akvakulturreaksjonsforskriften § 10 ikke hadde tilstrekkelig hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften § 10 og alle vedtak med hjemmel i den ble derfor opphevet. Opphevede vedtak ble behandlet på nytt, og nye overtredelsesgebyr ble ilagt med direkte hjemmel i akvakulturloven § 30. Akvakulturreaksjonsforskriften § 10 ble senere endret, og endringen trådte i kraft 1. januar 2011.

5.3.2 Høringsforslaget

5.3.2.1 Grunnloven § 96 og EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1

Grunnloven § 96 slår fast at straff bare kan ilegges ved dom. En forutsetning for et system med forvaltningsilagte sanksjoner er at sanksjonene ikke er straff i Grunnlovens forstand.

I tillegg til Grunnloven stiller Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) en rekke krav til rettergangen (forvaltningsprosessen) dersom en administrativ sanksjon er å anse som straff i konvensjonens forstand. EMK gjelder som norsk lov – og skal ved motstrid med annen norsk lov gå foran, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 1 bokstav b og § 3. EMK er av betydning for arbeidsgruppens vurderinger av to grunner. For det første vil en administrativ sanksjon som utgjør en straffesiktelse (”criminal charge”) utløse krav om rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6. For det andre vil en administrativ sanksjon som er å anse som strafforfølgning (”criminal proceedings”) utløse et forbud mot gjentatt strafforfølging etter EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1.

En sanksjon som innebærer en straffsiktelse eller strafforfølging i konvensjonens forstand er ikke nødvendigvis straff i Grunnlovens forstand. Det innebærer at forslagene til administrative sanksjoner kan være omfattet av EMK, selv om sanksjonene faller utenfor Grunnloven. Det følger ikke et domskrav av EMK slik det gjør av Grunnloven. Det innebærer at selv om en sanksjon omfattes av EMK kan den ilegges av forvaltningen. Derimot stiller EMK artikkel 6 krav til rettferdig rettergang. I kravet til rettferdig rettergang innforstås flere saksbehandlingskrav.

I høringsbrevet var det derfor nødvendig for departementet å vurdere forholdet til Grunnloven § 96 og EMK.

Grunnloven § 96

Grunnloven § 96 slår fast at straff bare kan ilegges ved dom, jf. ”Ingen kan dømmes uden efter Lov, eller straffes uden efter Dom”. Dersom en sanksjon er straff i Grunnlovens forstand er kravet i § 96 absolutt – sanksjonen må ilegges av domstolen. Hovedformålet med Grunnloven § 96 er å verne mot vilkårlig bruk av straff av forvaltningen. Kravet om dom innebærer en trygghet mot administrativt maktmisbruk.

Ordlyden i Grunnloven gir liten veiledning om hvilke reaksjoner og sanksjoner som regnes som straff. Straff har tradisjonelt blitt forstått som et ”onde som staten tilføyer en lovovertreder på grunn av lovovertredelsen, i den hensikt at han skal føle det som et onde”, jf. blant annet Rt. 1977 side 1207 og NOU 2003: 15 side 54. Dette tilsiktede ondet omtales ofte som at straffen har et pønalt formål. Kjerneområdet for Grunnloven § 96 er straff i form av frihetsberøving.

Spørsmålet i denne sammenheng er hvor langt grunnlovsvernet rekker for overtredelsesgebyrer av en viss størrelse. Høyesterett har tidligere vurdert overtredelsesgebyrer grunnlovsmessige, eksempler er overbelastningsgebyr (Rt. 1973 side 846) og tilleggskatt (Rt. 1961 side 1217). Høyesterett har hittil ikke funnet forvaltningsilagte økonomiske sanksjoner å være straff i Grunnlovens forstand.

I NOU 2003: 15 vurderer sanksjonsutvalget grundig hvilke skranker Grunnloven § 96 setter for forvaltningsilagte sanksjoner, se særlig NOU 2003: 15 side 54 flg. Sanksjonsutvalget oppsummerer rettstilstanden slik: ”Det foreligger etter utvalgets syn ingen avgjørelser som endrer den tradisjonelle oppfatning om at lovgivers karakteristikk av en sanksjon normalt er avgjørende også i forhold til Grunnloven, selv om reaksjonen har et klart pønalt formål, så lenge det er ikke er tale om frihetsberøvelse”. Sanksjonsutvalget utelukker likevel ikke at ”en administrativ sanksjon unntaksvis kan bli bedømt som straff i Grunnlovens forstand. Hensyn ved vurderingen vil være reaksjonens art og omfang, samt hva slags overtredelse den er en reaksjon på. Forholdet til Grunnloven må vurderes konkret for den enkelte sanksjonshjemmel i lovverket og i prinsippet også i forhold til den konkrete sak der en sanksjonshjemmel benyttes”, jf. NOU 2003: 15 side 57.

Sanksjonsutvalget legger til grunn på side 58 at ”også mer inngripende rettighetstap, større overtredelsesgebyrer og tap av offentlig ytelse for et større beløp eller et lengre tidsrom vil være forenlig med Grunnloven, dersom ordningene er saklig begrunnet, bygget opp med gode rettsikkerhetsgarantier – herunder klageadgang og domstolsprøvelse – og lovgiver har gitt uttrykk for at sanksjonene ikke skal anses som straff i Grunnlovens forstand.”

I alt er det vedtatt nærmere 40 lover med hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr eller tilsvarende (tilleggskatt eller lovbrotsgebyr) siden 2003. Forholdet til Grunnloven og menneskerettsloven er vurdert i flere av disse lovforarbeidene. Så langt Fiskeri- og kystdepartementet kan se, er det gjennomgående gitt tilslutning til vurderingene i NOU 2003: 15.

Sivilombudsmannen uttalte i sak 2008/2439 (Polarlaks) som det er redegjort for ovenfor, at det ”knytter seg ’begrunnet tvil’ […] til om overtredelsesgebyret Polarlaks ble ilagt var straff etter Grl. § 96.” I vurderingen av gebyrets grunnlovmessighet, la Sivilombudsmannen særlig vekt på overtredelsesgebyrets størrelse, samt at formålet med gebyret var å virke pønalt og preventivt, i tillegg til at det forelå uklarhet rundt domstolenes prøvelsesrett.

Sivilombudsmannen sluttet seg for øvrig til rettsoppfatning uttrykt i NOU 2003: 15 om at også større overtredelsesgebyr kan være forenlig med Grunnloven, forutsatt at ordningen er ”saklig begrunnet” og ”bygget opp med gode rettsikkerhetsgarantier – herunder klageadgang og adgang til domstolsprøvelse”, jf. sak 2008/2349 side 11 og NOU 2003: 15 side 56 til 57.

Departementet slutter seg i det vesentlige til sanksjonsutvalgets vurderinger referert ovenfor.

Rettstilstanden kan oppsummeres slik: Svært inngripende og omfattende administrative ilagte økonomiske sanksjoner vil befinne seg i randsonen til, og kan etter omstendighetene stride mot, Grunnloven § 96. For slike sanksjoner vil grunnlovsmessigheten trolig bero på en vurdering av flere momenter. Nedenfor gjennomgår departementer de momenter vi antar vil kunne ha betydning i denne sammenheng.

Det har betydning om lovgiver har klassifisert sanksjonen som administrativ eller strafferettslig. Høyesterett har så langt ikke kommet til at en sanksjon klassifisert som administrativ av lovgiver er omfattet av Grunnloven § 96. I Rt. 1973 side 846 (overbelastningsgebyr) er det tillagt betydning at gebyrene ”ikke er ment som straff” med henvisning til lovens forarbeider. I motsatt fall, der lovgiver har klassifisert en sanksjon som straff, vil sanksjonen trolig i alle tilfelle være straff i Grunnlovens forstand.

Reaksjonens art bør også ha betydning for vurderingen. Desto mer straffelignende preg reaksjonen har, desto mer taler for å anse sanksjonen som straff. Det vil ha betydning om det er et vilkår for å ilegge sanksjon om det er utvist skyld. Desto mer vekting av den utviste skyld, desto større grunn til å anse sanksjonen som straff i Grunnlovens forstand. I Rt. 1973 side 846 ble det vektlagt at ansvaret for overbelastningsgebyret ble ilagt uten hensyn til skyld. Hvor inngripende sanksjonen er for lovovertrederen vil også kunne ha betydning. Frihetsberøvelse er svært inngripende, men også økonomiske sanksjoner kan etter omstendighetene være inngripende. Den absolutte størrelsen på en økonomisk sanksjon bør ikke i seg selv tillegges stor vekt, det er hvor inngripende sanksjonen er for den aktuelle lovovertrederen som er viktig. Med andre ord er det den økonomiske reaksjonens relative størrelse som bør tillegges betydning.

Det kan også ha betydning hva slags overtredelse det er tale om å sanksjonere. Dersom det er plikter som retter seg mot enhver, taler dette for å anse sanksjonen som straff. Men retter sanksjonen seg derimot mot en avgrenset krets kan det tale i mot. Særlig gjelder det dersom den avgrensede kretsen er gitt et privilegium, for eksempel i form av tillatelse. (Se til sammenligning det andre Engelkriterium som Den europeiske menneskerettsdomstol (EMD) har tillagt vekt ved vurderingen av om en sanksjon er straff i den europeiske menneskerettskonvensjonens (EMK) forstand. EMD har vært tilbakeholdne med å vurdere sanksjonering av plikter som retter seg mot en avgrenset krets personer som straff, se nedenfor i dette punkt.

Videre bør det ha betydning om ordningen er saklig begrunnet, det vil si om det er godtgjort at det er gode grunner for å benytte administrative sanksjoner på det bestemte forvaltningsområdet istedenfor ordinær strafferettslig forfølgning.

Til sist er det av stor betydning om rettsikkerheten til lovovertrederen er tilstrekkelig ivaretatt ved den administrative sanksjonsileggelsen. Sanksjonsutvalget konkluderer som nevnt med at også større overtredelsesgebyrer vil være forenlig med Grunnloven ”dersom ordningene er saklig begrunnet, bygget opp med gode rettssikkerhetsgarantier – herunder klageadgang og adgang til domstolsprøvelse – og lovgiver har gitt uttrykk for at sanksjonene ikke skal anses som straff i Grunnlovens forstand”, se NOU 2003: 15 side 58.

Det er rimelig å legge til grunn at foretak i mindre grad enn personer har behov for rettsikkerhetsgarantiene oppstilt i Grunnloven § 96. Rt. 1973 side 846 kan leses slik at Høyesterett tillegger det betydning at gebyrene retter seg mot ”ervervsdrivende”. Høyesterett viser til forarbeidene til ordningen, der skillet mellom å ilegge eieren av bilen et økonomisk risikoansvar og å forfølge eieren eller føreren for forsettlige handlinger, fremheves, jf. Ot.prp. nr. 80 (1969-1970) side 10. (Se til sammenligning Rt. 2011 side 800 der Høyesterett påpeker at selv om foretak nyter et vern etter EMK artikkel 6 i avsnitt 55 til 61 legger Høyesterett til grunn at det har betydning for vernet om det er tale om en juridisk eller fysisk person.)

Det er grunn til å merke seg at kravene til rettsikkerhet for økonomiske sanksjoner – som ikke er straff i Grunnlovens forstand, men er det i menneskerettslovens forstand – er skjerpet ved vedtakelsen av menneskerettsloven i 1999. Også rettsutviklingen ellers har gått i retning av å styrke rettsikkerheten i forvaltningsprosessen ved vedtakelse av tyngende forvaltningsvedtak. Situasjonen er altså en annen i dag enn den for eksempel var da Høyesterett vurderte om overbelastningsgebyr var straff i Grunnlovens forstand (Rt. 1973 side 846).

Straff etter EMK artikkel 6 og EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1

Det er også nødvendig å vurdere nærmere om overtredelsesgebyr er straff i EMKs forstand (EMK artikkel 6: ”criminal charge”, EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1 ”criminal proceedings”). Dersom overtredelsesgebyret er å anse som straff utløser det krav om rettferdig rettergang etter EMK artikkel 6 og forbud mot gjentatt straffeforfølging etter EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1. Departementet vurderer overtredelsesgebyr opp mot EMK artikkel 6 og legger til grunn at vurderingen langt på vei vil være den samme etter EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1.

Om et overtredelsesgebyr utgjør en straffesiktelse i EMK artikkel 6 beror, i henhold til praksis fra Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD), på en vurdering av tre kriterier (Engelkriteriene); nasjonal klassifikasjon, lovbruddets karakter og alvoret i den aktuelle sanksjonen.Vilkårene er alternative. Det innebærer at det er nok at ett av vilkårene er oppfylt for at sanksjonen er å regne som straff. En sanksjon kan imidlertid også bli å betrakte som straff på grunnlag av den kumulative effekt av flere av kriteriene, se for eksempel Rt. 2007 side 1217 avsnitt 40. Blant kriteriene legger EMD størst vekt på de to sistnevnte.

Hva som ligger i de enkelte kriteriene kan kort oppsummeres slik, Lorenzen m.fl. 2011 side 550 flg.:

1) Klassifikasjon. Hva er den aktuelle sanksjonen klassifisert som i nasjonal rett? Spørsmålet er om bestemmelsene som utgjør grunnlaget for forfølgningen i norsk rett anses av å være av strafferettslig, forvaltningsrettslig eller annen ikke-strafferettslig karakter. Dersom sanksjonen er klassifisert som straff av lovgiver, eller er å anse som straff i Grunnlovens forstand, vil den være straff allerede etter det første kriteriet (klassifikasjon). Det er da ikke nødvendig med en vurdering av de to andre kriteriene. For sanksjoner som ikke er straff i Grunnlovens forstand, vil det relevante vurderingstema altså være om sanksjonen etter en vurdering av lovbruddets karakter (2) og sanksjonens alvor og intensitet (3) vil utgjøre straff i EMK artikkel 6 forstand.

2) Karakter av lovbruddet. Karakteren av overtredelsen det sanksjoneres overfor har også betydning. Det har betydning om det er tale om regler som retter seg mot bestemte persongrupper eller allmenne regler som retter seg mot enhver. I vurderingen har det også betydning om sanksjonsansvaret i regelverket forutsetter konstatert skyld, eller om ansvaret blir fastsatt på objektivt grunnlag. Videre har det betydning om regelen har et pønalt formål.

3) Alvor og intensitet. Det har også betydning hvilket alvor og hvor inngripende den ilagte sanksjonen er, fengselstraff, økonomiske sanksjoner, rettstap osv. Når det gjelder overtredelsesgebyr, vil det ha vekt om det blir pålagt et relativt sett stort eller et lite gebyr. Når det gjelder innholdet i sanksjonen, er det videre et moment hvilket formål det har å pålegge sanksjonen. Kriteriet er forstått slik at det er hvor inngripende sanksjoner som det kan bli tale om ilegge, ikke hva som faktisk er ilagt, som er det relevante vurderingstema. Med andre ord vil en sanksjon ilagt etter en hjemmel som ikke selv angir en grense for sanksjonens alvorlighet og intensitet, lettere bli ansett som straff enn sanksjoner som er begrensede.

Det er klart at administrative sanksjoner er utenfor kjerneområdet til EMK artikkel 6. I Jussila mot Finland avsnitt 43 uttalte domstolen at blant annet overtredelsesgebyr (”administrative penalties”) er utenfor kjernen til EMK artikkel 6: ”There are clearly ”criminal charges” of differing weight. What is more, the autonomous interpretation adopted by the Convention institutions of the notion of a “criminal charge” by applying the Engel criteria have underpinned a gradual broadening of the criminal head to cases not strictly belonging to the traditional categories of the criminal law, for example administrative penalties (Öztürk v. Germany) […]”

Overtredelsesgebyr som har sitt grunnlag i reguleringer som retter seg mot enhver næringsdrivende, for eksempel skatte- og konkurranseregler vil kunne være straff i EMK artikkel 6 forstand, jf. for eksempel Rt. 2008 side 1409 (tilleggskatt) og Rt. 2011 side 910 (Tine) om overtredelsesgebyr etter konkurranseloven og Affaire A. Menarini Diagnostics S.R.L. mot Italia 27. september 2011 (Saksnr. 43509/08) om overtredelsesgebyr etter italiensk konkurranselov.

Derimot ser det ut til fra EMDs praksis at domstolen i utgangspunktet ikke vurderer overtredelsesgebyr ilagt med grunnlag i reguleringslovgivning, som retter seg mot en avgrenset gruppe, å være straff. Her er særlig avvisningsavgjørelsen Inocêncio mot Portugal (EMD-1998-43862) av interesse. Domstolen uttalte der at:

”With regard to the nature of the offence, it would appear that the requirement to obtain a permit before carrying out construction work should be regarded as a means of controlling the use of property for the purposes of a balanced town-planning policy. A penalty for failing to comply with such a requirement cannot constitute a punitive criminal measure of general application to all citizens. This aspect is therefore not sufficient in itself for the penalty in issue to be regarded as inherently criminal.”

Avgjørelsen ble omtalt av Høyesterett i plenum i Rt. 2002 side 509 på side 520:

”Det er vidare grunn til å halde fram at føresegnene er allmenne og omfattar alle borgarane i deira eigenskap av skattytarar, jf. Bendenoundommen (EMD-1986-12547), der det i avsnitt 47 nettopp blir vist til at føresegna i den aktuelle franske lova ”covers all citizens in their capacity as taxpayers ... ”. Saka skil seg her frå avvisingsavgjerda frå EMD av 11. januar 2001 i saka Inocêncio mot Portugal (sak 43862/98) (EMD-1998-43862) der klaga vart avvist fordi ein sanksjon mot brot på byggereguleringar av EMD ikkje vart rekna å rette seg mot alle borgarar og der det heller ikkje var subsidiær fengselsstraff. Slik EMD her uttrykte seg, føyer denne saka seg til andre saker av disiplinær karakter, som ikkje inneber straffeskuldingar med mindre det er tale om særs tyngjande reaksjonar - i praksis fengselsstraff. Eg finn grunn til å leggje til at EMD også elles har behandla saker om reaksjonar innan skatteområdet, utan at det har vore noko særskilt moment at avgjerdene har vore innanfor akkurat dette området.” (vår utheving.)

Det er flere forhold ved overtredelsesgebyr etter akvakulturloven som etter departementets oppfatning taler for at gebyret ikke er straff i EMKs forstand. Det er ikke tale om plikter rettet mot enhver, tvert om er det tale om en svært avgrenset krets – virksomheter som driver i henhold til akvakulturtillatelse. (Altså svært mer avgrenset enn bygningslovgivning som var temaet i Inocêncio-avgjørelsen.) Det er ikke tale om fengselstraff, men gebyrer. Overtredelsesgebyrenes størrelse er begrenset oppad til et visst beløp som neppe kan sies å være svært tyngende for akvakulturvirksomhetene. Det er ikke tale om regulering av alminnelig handlefrihet, men nærmere regulering av tillatelsesbasert virksomhet. (Utøvelse av et næringsprivilegium.)

Tillatelsessystemet er preget av gjensidighet – tillatelseshaver får et privilegium og forplikter seg på samme tid til å følge et bestemt regelverk. Tillatelsen gir en særlig oppfordring til å overholde reglene på området. I tillegg kommer at det bare er foretak som kan ilegges overtredelsesgebyr etter forslaget. Inocêncio-avgjørelsen omhandlet et overtredelsesgebyr ilagt en fysisk person.

Om EMD tross Inocêncio-avgjørelsen likevel skulle komme til at gebyrer av denne art er omfattet vil i alle fall momentene gjengitt ovenfor ha betydning i den konkrete vurderingen av om retten til en rettferdig rettergang er krenket.

Det vil i alle tilfelle være gode grunner for betryggende saksbehandling ved ileggelse av overtredelsesgebyr, og det innebærer ingen store praktiske vansker for forvaltningen å forholde seg til de samme reglene for slike sanksjoner eller å gjennomføre en samlet reaksjonsfastsettelse.

5.3.2.2 Foretakets ansvar for lovovertredelser

I høringsbrevet til departementet blir det drøftet nærmere hvilket skyldkrav som bør gjelde ved ileggelse av overtredelsesgebyr.

I NOU 2003: 15 side 235 er følgende bestemmelse foreslått som en alminnelig regulering av foretakssanksjon i forvaltningsloven:

Ӥ 51. (foretakssanksjon)

Når en overtredelse som kan medføre sanksjon, er begått av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan administrativ sanksjon […] ilegges foretaket. Dette gjelder selv om det ikke kan anvendes sanksjon mot noen enkeltperson. Med foretak menes her selskap, enkeltpersonforetak, stiftelse, forening eller annen sammenslutning, bo eller offentlig virksomhet.”

Bestemmelsene er inspirert av bestemmelsene om foretaksstraff i straffeloven §§ 48a og 48b. I straffeloven § 48a første ledd er ansvaret omtalt på følgende måte: ”Når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan foretaket straffes. Dette gjelder selv om ingen enkeltperson kan straffes for overtredelsen.”

Etter gjeldende rett er det trolig et krav for å ilegge foretakstraff at én person som har handlet på vegne av foretaket har utvist skyld, jf. Rt. 2002 side 1312. Dette er endret i forslaget til ny straffelov i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) der det slås fast foretaket kan holdes ansvarlig selv om ingen enkeltperson har utvist skyld eller oppfylt vilkåret om tilregnelighet. Det presiseres at det ikke er nødvendig at noen har utvist uaktsomhet, det er bare force majeure og hendelige uhell som leder til at foretaket går fri for ansvar.

En tilsvarende løsning er valgt i skipssikkerhetsloven, der ansvaret er formulert slik:

”Hvis noen som har handlet på vegne av rederiet, har overtrådt en bestemmelse […] kan tilsynsmyndigheten ilegge rederiet overtredelsesgebyr. Det gjelder selv om overtredelsesgebyr ikke kan ilegges noen enkeltperson.”

Ansvaret omtales i Ot.prp. nr. 87 (2005-2006) side 131 og 132 på følgende måte:

”Dette innebærer at den objektive gjerningsbeskrivelsen må være oppfylt, men det stilles ikke krav om subjektiv skyld. Om det er utvist skyld og graden av denne, vil imidlertid få betydning for vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen av gebyrets størrelse. Det kan etter departementets syn virke uheldig om det forhold at en bestemt gjerningsperson ikke kan sanksjoneres på grunn av manglende skyld alltid skal gjøre at man ikke kan ilegge overtredelsesgebyr mot rederiet som vedkommende har handlet på vegne av. Videre kan overtredelsesgebyr mot rederiet ilegges selv om overtredelsesgebyr ikke kan ilegges mot noen enkeltperson. Dette innebærer at anonyme feil omfattes. Med anonyme feil siktes til tilfeller hvor man ikke lykkes i å utpeke gjerningspersonen. På samme måte som ved straffelovens bestemmelse om foretaksstraff skal imidlertid ansvaret rekke enda lengre. Med unntak for hendelige uhell og force majeure-tilfeller er ansvaret således objektivt.”

I mineralloven § 67 og personopplysningsloven § 46 er foretaksansvaret formulert som et kontrollansvar: ”Et foretak kan ikke ilegges overtredelsesgebyr dersom overtredelsen skyldes forhold utenfor foretakets kontroll.” I konkurranseloven § 29 og verdipapirhandelloven § 17-4 er derimot ansvaret for foretaket innskrenket til forsettlige eller uaktsomme lovovertredelser.

Departementet konkluderte i høringsbrevet med at det er uhensiktsmessig med krav om uaktsomhet. I vurderingen ble det lagt vekt på at adgangen til å ilegge foretak overtredelsesgebyr ikke bør begrenses til tilfeller der det er konstatert forsett eller uaktsomhet. Argumentene her er de samme som for andre rettsområder der det er aktuelt å holde et foretak ansvarlig, for eksempel erstatningsretten eller strafferetten. Det stiller håndhevende myndigheter overfor store utfordringer dersom det er nødvendig å bevise at en bestemt person har utvist uaktsomhet eller forsett. Et slikt krav kan også lede til at foretaket tilslører ansvarsforhold, hendelsesforløp og rutiner med formål om å unnslippe ansvar. Det er foretaket som nyter godt av virksomheten – det er da naturlig å knytte ansvaret til virksomheten som sådan, og ikke å gjøre ansvar betinget av at noen har handlet uaktsomt i foretakets virksomhet.

I høringsbrevet har departementet fremhevet at det er viktig at hvordan foretaket organisererdriften ikke får betydning for muligheten til å holde foretaket ansvarlig. Foretaket bør ha driftsrisikoen og ikke kunne fri seg fra ansvaret ved å la andre – ansatte eller eksterne oppdragstakere – utføre arbeid. Akvakulturvirksomheten bør for eksempel kunne holdes ansvarlig for lovbrudd begått av en brønnbåt som skal frakte fisk til slakteri eller et avlusningsfirma som skal avluse fisken.

Departementet var videre av den oppfatning at ansvarsgrunnlaget valgt for foretakstraff i straffeloven 2005 § 28 og for overtredelsesgebyr i en rekke lover, heriblant skipssikkerhetsloven – som også foreslått av sanksjonsutvalget – har gode grunner for seg. Det er ingen grunn til at ansvaret for foretak innen akvakultur skal være lempeligere enn det er på svært mange beslektede reguleringsområder. Tvert imot, akvakulturvirksomhet er virksomhet drevet med grunnlag i særskilt tillatelse der driften innebærer risiko for skade på viktige fellesgoder. Derfor er det all grunn til at akvakulturforetak skal ha samme ansvar. Departementet foreslo derfor at foretaks ansvar skal være et arbeidsgiver- og organansvar.

Etter departementets oppfatning vil et arbeidsgiver- og organansvar ha betydelig preventiv virkning: selv om ansvaret ikke er betinget av skyld, kan ansvaret føre til at foretaket iverksetter effektive tiltak for å forhindre lovbrudd. Det er foretaket som har makt og midler til å iverksette tiltak (økonomisk prevensjon).

Et strengt arbeidsgiver- og organansvar understøttes også til en viss grad av erstatningsrettslige betraktningsmåter. Overtredelser av akvakulturregelverket påfører samfunnet kostnader som bør kompenseres – det er ikke tale om en bestemt skadelidt, dermed vil alminnelige erstatningsrettslige regler være utilstrekkelige som grunnlag for erstatning. Likevel, en skade har oppstått. Det er nærliggende å se foretaket som nærmere til å bære risikoen for skaden enn samfunnet for øvrig. Foretaket sitter med den økonomiske gevinsten av driften og dermed er det rimelig at foretaket også dekker utgiftene driften fører med seg uavhengig av hvem som blir påført utgiften.

Betraktningsmåten har også støtte i prinsippet om at tiltakshaver skal dekke kostnadene ved miljøforringelsen.(Også kjent som prinsippet om at forurenseren skal betale), jf. blant annet naturmangfoldloven § 11: ”Tiltakshaver skal dekke kostnadene ved å hindre eller begrense skade på naturmangfoldet som tiltaket volder, dersom dette ikke er urimelig ut fra tiltakets og skadens karakter.”

Ansvaret innebærer at foretaket er ansvarlig for lovovertredelsen, med mindre overtredelsen skyldes et hendelig uhell eller force majeure.

Departementet valgte i høringsbrevet å formulere ansvaret slik: ”Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr dersom foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne overtrer loven eller forskrift gitt med medhold i loven.” Flere av pliktene i loven retter seg mot foretaket, departementet ser det derfor som viktig at bestemmelsen nevner lovovertredelser av foretaket eksplisitt og ikke bare nevner overtredelser som skjer ”på vegne av” foretaket.

Det skal mye til for at en overtredelse begått av en ansatt i foretaket eller en kontraktspart – underleverandør – ikke skal være omfattet av formuleringen ”handlet på foretakets vegne”. Det er ikke tilstrekkelig at foretaket kan vise til at den ansatte har brutt en instruks eller at underleverandøren har brutt en kontrakt. Høyesterett har om den tilsvarende formuleringen i straffeloven § 48a uttalt i Rt. 2007 side 1684 avsnitt 22 at den ansatte må ha ”brutt instruksen på en måte som [virksomheten] ikke kunne forutsi” og ”handlemåten [må ha] et slikt klart illojalt preg at den [ansatte] ikke kan sies å ha handlet på vegne av foretaket.”

Det er altså bare der det er tale om et instruksbrudd som ikke kunne forutsies, og at handlemåten har et klart illojalt preg, at det kan være på tale at den ansatte ikke handlet på vegne av foretaket. Slik departementet så det, må tilsvarende betraktning legges til grunn for en kontraktspart. Det er grunnleggende at det ikke skal være mulig å organisere seg bort fra ansvar for overholdelse av offentligrettslige plikter. Om foretaket velger å utføre et oppdrag med egne ansatte eller å leie inn en selvstendig oppdragstaker, bør ikke ha betydning for foretakets ansvar etter loven. Hvilken arbeidssituasjon ansatte blir satt i, har også betydning for vurderingen av en ansatts brudd på rutiner og instrukser. Dersom det er tale om svært stor arbeidsbyrde, liten tid og underbemanning, skal det svært mye til for at instruksbrudd skal fri virksomheten for ansvar. Det gjelder særlig ved kritiske operasjoner, som for eksempel avlusning av fisk ved hjelp av brønnbåt. Organiseringen og tilretteleggingen av arbeidet må selvfølgelig være slik at ansatte har muligheten til å følge rutiner og instrukser. Det innebærer at foretaket planlegger virksomheten slik at ikke kritiske situasjoner preget av hastverk og korte tidsfrister oppstår.

I de få situasjoner der en ansatt eller en kontraktspart ikke kan sies å ha handlet på vegne av foretaket, har departementet lagt til grunn at ansvarsfrihet for foretaket vil innebære at den ansatte straffeforfølges eller at underleverandøren ilegges overtredelsesgebyr eller straffeforfølges.

I all hovedsak er akvakulturvirksomhet drevet av foretak organisert som aksjeselskaper. Men det er også mulig for privatpersoner eller enkeltpersonforetak å eie en tillatelse. I slike situasjoner er det ikke gitt at det skal være et objektivt ansvar. Høyesterett har i en kjennelse som gjaldt foretaksstraff, mot et enkeltpersonforetak, slått fast at ansvar etter straffeloven §§ 48a og 48b forutsetter at foretaket har ansatte eller oppdragstakere, jf. Rt. 2007 side 785. Foretaksstraff er altså ikke anvendelig overfor enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere. I høringsbrevet la departementet til grunn den oppfatning at det er gode grunner for at tilsvarende begrensning skal gjelde for foretakssanksjon etter akvakulturloven. Resultatet blir altså at overtredelser i enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere må forfølges ved at innehaveren må straffeforfølges på vanlig måte. Situasjonen er nok lite aktuell for akvakultur der virksomheten som regel forutsetteransatte eller oppdragstakere. Muligheten til administrativ inndragning og straff for grovt uaktsomme overtredelser, gjør at man uansett ikke står uten reaksjonsmidler dersom det mot formodning skulle være eksempler på enkeltpersonforetak uten ansatte og oppdragstakere som overtrer loven.

5.3.2.3 Momenter i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr

I NOU 2003: 15 side 235 er det foreslått å innta momenter i loven for vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges. Etter utkastet § 51 (foretakssanksjon) skal det særlig legges vekt på overtredelsens grovhet (bokstav a), om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen (bokstav b), om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser (bokstav c), om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen (bokstav d), om det foreligger gjentakelse (bokstav e) og foretakets økonomiske evne (bokstav f).

Forslaget i NOU 2003: 15 er inspirert av tilsvarende reguleringsteknikk i straffeloven § 48b der det særlig skal legges vekt på straffens preventive virkning (bokstav a), overtredelsens grovhet (bokstav b), om foretaket ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen (bokstav c), om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser (bokstav d), om foretaket har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen (bokstav e), foretakets økonomiske evne (bokstav f) og om andre reaksjoner som følge av overtredelsen blir ilagt foretaket eller noen som har handlet på vegne av det, blant annet om noen enkeltperson blir ilagt straff (bokstav g).

Tilnærmingen er fulgt opp i de fleste lover som hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr. For eksempel er det i skipssikkerhetsloven § 56 (overtredelsesgebyr mot rederiet) ramset opp flere momenter som det skal legges særlig vekt på ved vurderingen: hvor alvorlig overtredelsen er (bokstav a), om rederiet gjennom sikkerhetsstyringssystemet eller ved instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen (bokstav b), om overtredelsen er begått for å fremme rederiets interesser (bokstav c), om rederiet har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen (bokstav d), om det foreligger gjentakelse (bokstav e) og rederiets økonomiske evne (bokstav f).

I høringsbrevet la departementet til grunn at angivelse av momenter i lovteksten har flere fordeler. Forvaltningen vil trolig bli tryggere og mer konsistente i sin praksis når vurderingsmomenter er gitt i loven. Loven vil bli mer forutsigbar for næringen – det kommer tydeligere frem hva forvaltningen skal legge vekt på i valget av om overtredelsesgebyr skal ilegges og i utmålingen av det. Det blir med det trolig lettere å forstå, akseptere og prøve begrunnelsen for ileggelsen.

I tillegg vil Stortinget ta direkte stilling til vesentlige sider ved bestemmelsen. Det har en egenverdi for viktige rettspolitiske spørsmål.

Motsatt fant departementet ingen vesentlige motargumenter mot å ta inn momenter. Det bør imidlertid tas hensyn til at overtredelser av akvakulturloven kan være av ulik karakter. For eksempel er overtredelse av MTB svært ulik overtredelser som gir opphav til rømming. Akvakulturloven omfatter dessuten en rekke aktiviteter som havbeite, blåskjelldyrking, samt tang og taredyrking. Overtredelsenes art og omfang for slike aktiviteter vil skille seg fra oppdrett av laks og ørret. Det kan innebære at alle momenter ikke blir like treffende for alle typer overtredelser. Departementet har derfor understreket at listen bare bør inneholde vesentlige momenter som ikke er utømmende, og videre at det er tale om momenter som kan, men ikke nødvendigvis må vektlegges. Fiskerimyndigheten må altså vurdere om momentene er treffende fra sak til sak.

I høringsforslaget ble det sett hen til oppramsingen av momentene i straffeloven 2005 og forslaget til foretakssanksjon i NOU 2003: 15. I tillegg ble det inkludert noen momenter som er begrunnet i akvakulturlovens formål. Departementet foreslo en liste av relevante momenter fra bokstav a til i. Rekkefølgen momentene ble presentert, er ikke ment å indikere ulik vekting. Hvor sentralt momentene står, vil variere fra sak til sak. Departementet påpekte også at grensene mellom de ulike momentene ikke er klare – flere av momentene er overlappende og det er videre ikke viktig hvilken bokstav et forhold rubriseres under. Ved avgjørelsen av om foretaket skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen av gebyret kan det særlig legges vekt på:

• a) overtredelsesgebyrets preventive virkning,

• b) overtredelsens grovhet,

• c) om foretaket ved internkontroll, retningslinjer, instruksjon, opplæring eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,

• d) om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser,

• e) om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen,

• f) foretakets økonomiske evne,

• g) om det foreligger gjentakelse,

• h) hvilke tiltak som er iverksatt for å forebygge eller avbøte virkningene av overtredelsen, og

• i) om overtredelsen innebærer fare for eller har ført til alvorlig eller uopprettelig miljøskade.

Også andre momenter, som for eksempel foretakets samarbeidsvilje under etterforskningen eller forvaltningens kostnader ved behandling av saken, kunne etter høringsforslaget tillegges betydning ved utmålingen.

Det ble også vist til de alminnelige prinsippene for beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 7 til 12. Prinsippene skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet, jf. § 7. Ileggelse av overtredelsesgebyr er utøvelse av offentlig myndighet og prinsippene har relevans både for spørsmålet om det skal ilegges overtredelsesgebyr og den nærmere utmålingen av gebyret. Retningslinjene bidrar til fortolkningen av momentene beskrevet ovenfor.

5.3.2.4 Øvre tak for overtredelsesgebyr

Fiskeri- og kystdepartementet mente, i likhet med arbeidsgruppen, at det bør fastsettes et øvre tak for overtredelsesgebyr. Slik departementet så det, var det i utgangspunktet ikke nødvendig at et øvre tak blir fastsatt i lov eller forskrift. Det ble i denne sammenheng vist til at av i alt 42 lover som omtaler overtredelsesgebyr, er det lovfestet et øvre tak i fire lover. Med hjemmel i ytterligere fem lover, er det fastsatt makstak (i noen tilfeller også minimumstak) i fem forskrifter. Departementet understreket at det likevel var både ønskelig og hensiktsmessig at det i høringen tas eksplisitt stilling til hvordan et tak bør innrettes, og hvor grensen for overtredelsesgebyrets øvre tak bør gå, selv om det ble holdt åpent om det øvre taket bør fastsettes i lov eller forskrift.

I NOU 2003: 15 foreslås det å fastsette tak i overtredelsesgebyrbestemmelsen, dersom overtredelsesgebyret ikke ilegges etter fastsatte satser, jf. NOU 2003: 15 side 222. Fastsettelse av et øvre tak er også anbefalt i Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner § 1 med tilhørende forklaringer. I flere lover er det satt et øvre tak for ileggelse av overtredelsesgebyr i loven eller i forskrift til loven. Blant flere eksempler nevner vi noen: I personopplysningsloven er gebyret begrenset oppad til 10 G, jf. personopplysningsloven § 46 første ledd. I forskrift til konkurranseloven er taket satt til 10 prosent av foretakets omsetning, jf. forskrift 22. august 2005 om utmåling og lempning av overtredelsesgebyr § 2. I forskrift til børsloven er det slått fast at overtredelsesgebyr, for foretak med finansielle instrumenter som er tatt opp til handel på regulert marked, ”kan maksimalt utgjøre 10 ganger årlig kursnoteringsavgift. (140 000 kroner).” Maksimalt overtredelsesgebyr for medlem i regulert marked er 2 500 000 kroner. I forskrift 20. desember 2011 om bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ved brudd på havressursloven § 5 er det fastsatt et tak på ”inntil 100 000 kroner per rettssubjekt”.

I noen lover er det ikke fastsatt tak, eksempler på det er deltakerloven og skipssikkerhetslovens bestemmelse om overtredelsesgebyr mot rederiet. I forskrift til skipssikkerhetsloven er nivåene for overtredelsesgebyr mot rederiet (foretaket) fastsatt slik, jf. § 4 annet og tredje ledd: ”Overtredelsesgebyret skal minimum utgjøre 0,8 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). I særlige tilfeller kan det ilegges lavere overtredelsesgebyr enn minimumsbeløpet.”

5.3.2.5 Det øvre takets nivå

I arbeidsgruppens rapport fremgår det at dagens øvre tak for overtredelsesgebyr på 15 G er et passende nivå. Det øvre taket er videre forenlig med prinsippet nedfelt i Grunnloven § 96 om straff. Arbeidsgruppen har også i sin vurdering kommet frem til at langt høyere gebyrer vil være forenlig med prinsippene nedfelt i Grunnloven § 96 og EMK (se rapporten fra arbeidsgruppen punkt 6.7.2.1, s. 84).

Videre har arbeidsgruppen gitt eksempler på hvordan et øvre tak kan utformes. Gruppen har antydet at et øvre tak for overtredelsesgebyr kan innrettes slik at det knyttes til foretakets tillatelser multiplisert med 2 G. Selv om det øvre taket vil være ulikt avhengig av hvor mange tillatelser et foretak eier, medfører arbeidsgruppens eksempel at det største oppdrettskonsernet vil kunne ilegges overtredelsesgebyr på inntil nærmere 35 millioner kroner. For mindre foretak, antyder arbeidsgruppen at det uansett bør kunne ilegges et gebyr på inntil 10 G, som tilsvarer 821 220 kroner.

Som arbeidsgruppen har påpekt, vil et øvre tak først og fremst si noe om hvor terskelen for å anmelde overtredelser går. Et øvre tak skal ikke være en utmålingsregel. Det må derfor ses på hvor langt det er ønskelig at forvaltningens kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr skal gå.

I høringsbrevet ga Fiskeri- og kystdepartementet sin tilslutning til at dagens tak på 15 G (ca 1,2 millioner kroner) i sin alminnelighet utgjør et hensiktsmessig øvre tak for de fleste overtredelser. Dersom overtredelsesgebyr anvendes sammen med andre reaksjoner, som for eksempel inndragning av utbytte som følge av en overtredelse, vil et gebyr i tillegg på inntil 15 G (ca 1,2 millioner kroner) i de fleste tilfeller oppleves som et onde, og dermed ivareta formålet med overtredelsesgebyr som nettopp er å påføre overtrederen et onde og dessuten virke preventivt.

Slik overtredelsesgebyrets øvre tak er utformet i dag, med en begrensning på 15 G, fanger det ikke opp de store forskjellene i selskapsstrukturene i næringen og ulikhetene i virksomhetenes økonomiske evne og skadepotensial. Departementet var av den oppfatning at jo større et foretak er, og jo flere tillatelser foretaket eier, desto større er selskapets potensielle skadeevne på naturmangfoldet.

Det ble også fremhevet at det er hensiktsmessig at momentene som kan tillegges vekt ved utmåling av gebyret, reflekteres innenfor det øvre takets nivå. Departementet viste i denne sammenheng til momentet om overtredelsesgebyrets preventive effekt, som bør ses i sammenheng med overtrederens størrelse og skadepotensial. Det ble videre vist til at departementet foreslår å skjerpe kravene i akvakulturlovens kapittel III om miljøhensyn, noe som også taler for at det øvre taket for overtredelsesgebyr bør skjerpes.

Samtidig må hensynet til forutberegnelighet og rettssikkerhet ivaretas ved utmålingen av overtredelsesgebyr. Det er derfor viktig å sikre mest mulig lik behandling, men likevel ikke slik at det oppstår urimelige forskjeller mellom foretak, eller at reaksjonen fremstår som uproporsjonal i forhold til overtredelsens art og omfang.

Departementet mente at en ytterligere nyansering av arbeidsgruppens skisse kan bidra til å ivareta hensynene som er nevnt ovenfor: Et øvre tak for overtredelsesgebyr kan innrettes trinnvis med et eget tak for små, mellomstore og store foretak. Trinnene departementet foreslo er 15 G for foretak som eier 1-9 tillatelser, 30 G for foretak som eier 10-19 tillatelser, og 2 G multiplisert med antall tillatelser foretaket eier for selskaper som eier 20 eller flere tillatelser. Inndelingen etter selskapsstørrelsen er basert på Fiskeridirektoratets statistiske karakteristikk av små, mellomstore og store selskaper.

I høringsutkastet foreslo departementet at en bestemmelse om øvre tak for overtredelsesgebyr kan utformes slik:

”Overtredelsesgebyrets øvre grense settes til 15 G for foretak som eier mellom 1-9 tillatelser. For selskaper som eier 10-19 tillatelser, er det øvre taket for overtredelsesgebyret 30 G. For selskaper som eier 20 tillatelser eller flere, er overtredelsesgebyrets øvre grense 2 G multiplisert med antall tillatelser.”

Det ble presisert at dersom et foretak som er ansvarlig for overtredelsesgebyret inngår i et konsern, vil det øvre taket beregnes ut fra antall tillatelser eid av konsernet (se definisjon i regnskapsloven § 1-3).

I dag er det 130 foretak som er eiere av til sammen 932 akvakulturtillatelser til laks og ørret. Departementets forslag vil innebære at de om lag ti største oppdrettsselskapene i Norge, som på konsernnivå eier mellom 22 og 214 tillatelser til akvakultur av laks eller ørret, vil få et øvre tak for overtredelsesgebyr på mellom ca. 3,6 og 35 millioner kroner. For foretakene som eier mellom 10-19 tillatelser til lakseoppdrett, vil det øvre taket utgjøre ca. 2,5 millioner kroner. For de minste foretakene videreføres dagens tak på 15 G, som utgjør ca 1,2 millioner kroner.

Forslaget ovenfor innebærer at ulike selskap, avhengig av størrelse, kan ilegges høyere eller lavere overtredelsesgebyr. Dette innebærer ikke en usaklig forskjellsbehandling, men at det kan tas hensyn til blant annet overtredelsesgebyrets pønale virkning, foretakets økonomiske evne, samt overtredelsens alvorlighet, omfang, skadepotensial og varighet. Videre vil ordningen som foreslås ivareta hensynet til forutsigbarhet og effektivitet, samt at reaksjonene som ilegges ved overtredelse er proporsjonale og preventive. Det foreslåtte øvre taket åpner for større fleksibilitet og nyansering, samtidig som det setter rimelige grenser for hvor store overtredelsesgebyr Fiskeridirektoratet kan ilegge.

Selv om det øvre taket vil være veiledende for når en overtredelse bør anmeldes, vil det likevel være anledning til å anmelde overtredelser lenge før taket nås. Ved utmålingen av et overtredelsesgebyr må det imidlertid vurderes konkret hvor stort overtredelsesgebyret skal være, med utgangspunkt i momentene som foreslås inntatt i overtredelsesgebyrbestemmelsen.

Selv om departementet foreslo visse endringer i avgrensningen av det øvre taket for overtredelsesgebyr, ble det understreket at justeringene er i tråd med og innenfor rammen av prinsippet som er skissert i arbeidsgruppens rapport. Forslaget er forenlig med prinsippene nedfelt i Grunnloven § 96 og de garantier som er slått fast i EMK artikkel 6 og EMK protokoll 7 artikkel 4 nr. 1.

5.3.2.6 Særlig om overtredelsesgebyr for andre arter enn laks og ørret

I Norge drives det akvakultur av en rekke andre organismer i tillegg til laks og ørret; blant annet blåskjell, havbeite med hummer og kamskjell, og oppdrett av marine fiskearter som torsk, kveite, breiflabb og leppefisk. De ulike næringene innen de ulike grenene er vidt forskjellig organisert: fra globale konserner og aksjeselskap til enkeltpersonforetak og personlig eierskap.

Per i dag drives oppdrett av marine arter og skjell i et langt mindre omfang enn oppdrett av laks og ørret. Virksomhetenes økonomiske evne har også tidvis hatt utfordringer på grunn av lav produksjon. For eksempel innen blåskjellnæringen er det til sammen 86 foretak eller privatpersoner som er aktive, og virksomheten er fordelt på 188 tillatelser. De fire største virksomhetene eier mellom 10 og 21 tillatelser, mens 32 virksomheter eier mellom 6 og 2 tillatelser. Hele 63 privatpersoner eller foretak eier én tillatelse hver.

Innen torskeoppdrettsnæringen er det tildelt totalt 249 tillatelser, og det er til sammen 61 aktive foretak. De tre største selskapene eier mellom 25 og 14 tillatelser, mens 29 selskaper eier mellom 13 og 2 tillatelser. De øvrige 29 foretakene eier én tillatelse hver.

I likhet med ørret- og lakseoppdrettsnæringen, har oppdrett av marine arter og skjellnæringen miljøutfordringer av varierende art og omfang. For eksempel har manglende opprydding etter endt virksomhet i blåskjellnæringen vært et problem. Innen torskeoppdrettsnæringen er blant annet rømming også en utfordring. Videre konkurrerer næringsgrenene seg i mellom og med annen virksomhet om bruk av fellesskapets arealer i kystsonen. Det var derfor etter departementets syn nødvendig at slik akvakulturvirksomhet underlegges samme sanksjons- og reaksjonsregime som for lakse- og ørretoppdrett.

Sett hen til at oppdrett av marine arter og skjellnæringen ofte har en lavere økonomisk evne enn innen laks og oppdrett, kan det øvre taket synes noe høyt. Departementet understreket imidlertid at reglene om overtredelsesgebyr, og sanksjons- og reaksjonsregelverket for øvrig, er generelt utformet i den hensikt å favne alle typer akvakultur og foretak i ulik størrelse. Departementet påpekte dessuten at forslaget til et øvre tak ikke er ment som en utmålingsregel, men en grense for forvaltningens kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. Det ble i denne sammenheng vist til at det ved utmålingen av overtredelsesgebyr blant annet kan tas hensyn til overtredelsesgebyrets preventive virkning og foretakets økonomiske evne, noe som innebærer at størrelsen på overtredelsesgebyret må vurderes konkret. Hensynet til oppdrett av andre arter enn laks og ørret er dermed etter departementets vurdering vel ivaretatt ved utformingen av regler om overtredelsesgebyr, samt forslag til gebyrets øvre tak.

5.3.2.7 Problemstillinger ved praktiseringen av taket og utmåling

Takene for overtredelsesgebyr i lovgivningen er utformet slik at det knytter seg til én lovovertredelse. Det er imidlertid ikke alltid enkelt å konstatere hva som utgjør én eller flere lovovertredelser, og dette er særlig aktuelt for overtredelser etter akvakulturloven. Mange av lovovertredelsene innen akvakultur kan ha vart over tid. Et eksempel kan være en oppdretter som har fulgt en praksis med mer fisk i sjøen enn biomassebegrensningene tillater over flere måneder eller år, se nærmere om MTB-overskridelser i arbeidsgruppens rapport, punkt 2.4.5. Et annet kan være en oppdretter som over flere år ikke har brukt sertifisert utstyr i henhold til forskrift om krav til teknisk standard for flytende akvakulturanlegg. Skal slike overtredelser vurderes som én eller flere overtredelser?

Problemstillingen er innen strafferetten kjent som realkonkurrens – om flere straffbare handlinger er selvstendige lovbrudd eller én sammenhengende forbrytelse (fortsatt forbrytelse). Dersom en overtredelse som har vedvart over et år vurderes som en overtredelse, samtidig som to månedslange overtredelser innenfor et år vurderes som to overtredelser, oppstår en vilkårlig virkning av taket for overtredelsesgebyr. Tilsvarende kan en og samme hendelse gi opphav til flere lovovertredelser – for eksempel kan en avlusningsoperasjon foretas på en måte som bryter flere lov- og forskriftsbestemmelser på samme tid (idealkonkurrens).

Fiskeri- og kystdepartementet har ikke funnet eksempler på at problemstillingen har vært berørt i lovforarbeider eller andre fremstillinger om administrative sanksjoner. Departementet antar at straffeloven §§ 62 og 63 om real- og idealkonkurrens kan gi en viss veiledning også for løsning av spørsmålet om det øvre tak for overtredelsesgebyr.

5.3.2.8 Andre prosessuelle spørsmål

Ansvar for morselskap i konsern

Det er av stor betydning at det ikke skal være mulig å organisere seg bort fra det økonomiske ansvaret for et overtredelsesgebyr. Det innebærer at det skal ikke oppstå situasjoner der det lønner seg å danne et foretak med delformål om å verne morselskap for ansvar pådratt av datterselskapet, for eksempel i form av et overtredelsesgebyr. Derfor bør det være adgang til å kreve inn overtredelsesgebyret hos morselskapet dersom det ikke lar seg gjøre hos datterselskapet.

Denne muligheten vil trolig svært sjelden være aktuell å benytte i og med at staten har sikkerhet for pådratt overtredelsesgebyr foran andre heftelser i akvakulturtillatelsen, jf. akvakulturloven § 20. Normalt vil, i alle fall innenfor lakse- og ørretoppdrett, akvakulturtillatelsen være av en slik verdi at den gir tilstrekkelig sikkerhet. Fiskeri- og kystdepartementet foreslo følgende formulering i overtredelsesgebyrbestemmelsen:

”Dersom den ansvarlige for overtredelsesgebyret er et foretak som inngår i et konsern, hefter foretakets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.”

Det ble videre presisert at begrepene morselskap og datterselskap har samme forståelse som i regnskapsloven § 1-3, hvor det er slått fast at ”morselskap utgjør sammen med et datterselskap eller datterselskaper et konsern”.

Domstolenes prøvelsesrett

Gjennom rettspraksis er det innført begrensninger i prøvelsesretten når det gjelder det skjønn forvaltningen har utøvet. Dette er blant annet begrunnet med at visse saker kan ha et politisk eller faglig tilsnitt som det ikke er naturlig at domstolene overprøver. Forvaltningen vil også ofte være nærmest til å vurdere hvorvidt et vedtak eller tiltak er hensiktsmessig. Domstolen kan imidlertid alltid prøve vedtakets faktiske grunnlag, om lovanvendelsen er korrekt, om det foreligger feil ved saksbehandlingen og om det foreligger såkalt myndighetsmisbruk (om vedtaket er grovt urimelig, om det bygger på utenforliggende hensyn eller om det foreligger usaklig forskjellsbehandling). Spørsmålet i det følgende er om dette utgangspunktet bør fravikes når forvaltningen ilegger overtredelsesgebyr.

I forarbeidene til dagens akvakulturlov er ikke domstolenes prøvelsesrett direkte omtalt, men det er henvist til forarbeidene til deltakerloven, der spørsmålet er drøftet. Drøftelsen der konkluderer med at den alminnelige adgangen til å prøve et vedtak for domstolene tilfredsstiller kravene etter EMK. Etter Fiskeri- og kystdepartementets syn er det av hensyn til forutsigbarhet og rettsikkerhet sentralt å avklare i hvilken grad domstolen kan prøve forvaltningens vedtak i en sak om overtredelsesgebyr, og vi mener det er hensiktsmessig at det drøftes i lys av den aktuelle loven.

Sanksjonslovutvalget drøfter domstolenes prøvelsesrett ved ileggelse av overtredelsesgebyr på side 101 flg. i NOU 2003: 15. Der blir det fremhevet at i saker om en straffsiktelse etter EMK artikkel 6 så vil det være et krav om full kompetanse i prøvingen. Det innebærer en full prøvning av sakens faktiske og rettslige sider. Sanksjonsutvalget viser til Pramstaller-dommen, der EMD uttalte at det må være mulig å få prøvd forvaltningsavgjørelser av en ”judicial body that has full jurisdiction”. Dels på denne bakgrunn foreslås det i NOU 2003: 15 at retten i søksmål vedrørende administrative sanksjoner kan prøve alle sider av saken, jf. utkast til § 57 på side 355.

Selv om overtredelsesgebyr etter akvakulturloven trolig ikke er straff i EMKs forstand (se punkt 5.3.2.1), og det derfor ikke vil følge et krav om full overprøving, er det mange gode grunner til at retten likevel bør kunne prøve alle sider av saken. Blant annet vil en klargjøring av hva domstolen kan prøve innebære økt forutsigbarhet og styrket rettsikkerhet for lovovertrederen, noe som kan ha betydning for vurderingen av overtredelsesgebyrets grunnlovsmessighet, se ovenfor under punkt 5.3.2.1.

I lovgivningspraksis etter NOU 2003: 15 er prøvingsadgangen i varierende grad regulert eller omtalt. I noen lover er det særskilt regulert at domstolen kan prøve alle sider av vedtak om overtredelsesgebyr. For eksempel er det slått fast i konkurranseloven § 29 fjerde ledd at:

”Retten kan prøve alle sider av saken. Tvisteloven gjelder så langt den passer.”

Om denne delen av bestemmelsen er det uttalt i Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 241:

”Etter fjerde ledd fremkommer at vedtak om overtredelsesgebyr ikke kan påklages til departementet, men det kan prøves for domstolene. Den som vil ha prøvd vedtaket, må gå til søksmål mot staten. Når en sak bringes inn for domstolene, har retten kompetanse til å prøve alle sider av saken og treffe realitetsavgjørelse. Rettens kompetanse tilsvarer departementets kompetanse som klageorgan i tradisjonelle forvaltningssaker.”

Bestemmelsen foreslås uforandret av konkurranselovutvalget, se NOU 2012: 7 kapittel 6.

Tilsvarende regulering gis i personopplysningsloven § 46 tredje ledd annet punktum: ”Dersom et vedtak om overtredelsesgebyr bringes inn for en domstol, kan den prøve alle sider av saken.” Om bestemmelsen er det uttalt i Ot.prp. nr. 71 (2007-2008) på side 13: ”Alle sider ved Datatilsynets vurdering kan prøves av domstolen dersom saken bringes inn for retten, jf. tredje ledd annet punktum.”

I disse lovene gis retten tilsvarende kompetanse som klageorgan har ved tradisjonelle forvaltningsklager, jf. forvaltningsloven § 34. Dette innebærer at retten også kan ta stilling til realiteten i saken.

Departementet fant grunn til å presisere domstolens adgang til å prøve alle sider av vedtaket i to sammenhenger. I de tilfeller overtredelsesgebyret er ilagt fordi et pålegg ikke er etterfulgt, er det ikke gitt at domstolen skal kunne prøve alle sider av påleggsvedtaket. Departementet nøyde seg med å vise til Sanksjonsutvalgets vurdering av problemstillingen i NOU 2003: 15 på side 102 og 197.

Departementet var av den oppfatning at domstolen ikke bør prøve spørsmålet om det bør ilegges et overtredelsesgebyr dersom vilkårene er oppfylt fullt ut (opportunitetskjønnet). Hovedregelen innen straffeprosessen er at retten må straffe personer dersom vilkårene for straff er oppfylt. Men, for foretak er derimot straffansvaret fakultativt, det vil si at selv om vilkårene for straff er oppfylt, må retten vurdere om det bør ilegges straff, jf. straffeloven § 48b. Retten kan ikke tilsvarende prøve skjønnet som ligger til grunn for påtalemyndighetens valg av å ta ut tiltale etter straffeprosessloven § 69 (opportunitetsprinsippet). Den fakultative adgangen til å ilegge foretak straff er delvis begrunnet i at det er tale om en generell hjemmel hvor det ikke er godt å si om foretakstraffen passer for alle overtredelser som er gjort straffbare. Denne begrunnelsen treffer ikke på akvakulturområdet – pliktene retter seg i all hovedsak mot foretak og det er foretak som er det primære ansvarssubjektet. Det er her ingen grunn til at domstolen skal vurdere om det skal ilegges overtredelsesgebyr dersom vilkårene er oppfylt. Det er uttalt i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) på side 243 at dersom det bare er foretaket som kan straffes etter bestemmelsen det er tale om å anvende, og vilkårene for straff er oppfylt, skal det mye til for ikke å straffe foretaket. Fiskeri- og kystdepartementet påpekte i høringsforslaget at det vil være situasjonen etter vårt forslag. Det er bare foretak som kan ilegges overtredelsesgebyr.

På denne bakgrunn foreslo departementet at retten skal være bundet av forvaltningens vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, slik også hovedregelen er innen strafferetten. Retten kan uansett ta hensyn til alle momentene som ligger til grunn for forvaltningens opportunitetsvurdering i utmålingen av gebyret. (Og selvsagt prøve vedtakets faktiske grunnlag, om lovanvendelsen er korrekt, om det foreligger feil ved saksbehandlingen og om det foreligger såkalt myndighetsmisbruk, som omtalt ovenfor.)

Domstolenes adgang til å avsi dom for realitet

Et særskilt spørsmål som oppstår dersom retten har kompetanse til å prøve alle sider av saken, er om retten kan avgjøre saken endelig, eller om den skal nøye seg med å slå fast at vedtaket er ugyldig (adgangen til å fatte realitetsavgjørelse). I rettspraksis er det åpnet for å avsi dom for realitet i tilfeller dersom

• 1) det å ikke avsi dom vil utgjøre unødig formalisme, eller

• 2) et forvaltningsorgan ikke retter seg lojalt etter en dom, jf. Rt. 2001 side 995.

I tillegg kan det fattes realitetsavgjørelse for å avbryte (eller unngå) menneskerettsbrudd, jf. Rt. 2009 side 560.

I lovgivningspraksis er det eksempler på at forarbeidene slår fast at retten kan fatte realitetsavgjørelse i sak om overtredelsesgebyr. Et eksempel er ekomloven, der det i § 10-13 tredje ledd er slått fast at ”Retten kan prøve alle sider av saken”. I proposisjonen Ot.prp. nr. 72 (2006-2007) side 64 uttales det i tilknytning til dette:

”Når en sak bringes inn for domstolene, har retten kompetanse til å prøve alle sider av saken og treffe realitetsavgjørelse. Rettens kompetanse tilsvarer dermed departementets kompetanse som klageorgan i forvaltningssaker.”

Tilsvarende er uttalt i forarbeidene til lov om offentlige anskaffelser § 7 b femte ledd, jf. Ot.prp. nr. 62 (2005-2006) side 27.

Det kan være at saksbehandlingstiden kan bli et problem i saker om overtredelsesgebyr som kommer for retten. Saker om overtredelsesgebyr kan være omfattende og sakene kan versere i forvaltningen og for domstolene i flere år. Som det er drøftet og redegjort for ovenfor i Fiskeri- og kystdepartementets høringsforslag om domstolenes prøvelsesrett, vil retten kunne prøve alle sider av forvaltningens vedtak, med unntak for kan-skjønnet. For saker som har vært under behandling over lang tid, vil hensynet til å få en endelig avgjørelse tale for at domstolene kan avsi dom for realitet. Kompetanse til å avsi dom for realitet vil forhindre at saken blir forlenget ved at saken behandles på nytt i forvaltningen etter at retten har funnet at vedtaket er ugyldig.

Adgangen til å avsi realitetsavgjørelse kan også ha betydning for om rettsikkerhetsgarantiene er tilstrekkelige i randsonen til Grunnloven § 96 og for om kravet til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 er oppfylt (se dog punkt 5.3.2.1).

Domstolens adgang til prøve alle sider av vedtaket og til å avsi realitetsdom, innebærer også at domstolen innenfor lovens ramme kan ilegge et høyere eller lavere overtredelsesgebyr enn forvaltningen har ilagt. (Tilsvarende kan domstolen i straffesaker fastsette høyere eller lavere bøter enn det påtalemyndigheten har påstått.) Derimot kan ikke domstolen ilegge en annen reaksjon eller sanksjon enn forvaltningen har ilagt.

Departementet presiserte avslutningsvis at retten bør vise varsomhet med å avsi realitetsdom i komplekse saker, og begrense seg til tilfeller der det helhetlig sett fremstår forsvarlig og hensiktsmessig å avsi dom for realitet.

Beviskrav

I forarbeidene til akvakulturloven Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) side 76 er det uttalt at:

”Når det gjelder beviskrav, er utgangspunktet i sivile saker et krav om sannsynlighetsovervekt. I straffesaker er den klare hovedregelen derimot at enhver rimelig og fornuftig tvil skal lede til frifinnelse. Sett i lys av overtredelsesgebyrets likhetstrekk med bot, bør det foreligge sannsynlighetsovervekt for det aktuelle faktum, for at vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr skal anses å foreligge.”

I praksis har imidlertid departementet lagt til grunn at det kreves klar sannsynlighetsovervekt for å ilegge overtredelsesgebyr etter akvakulturloven.

Høyesterett har behandlet spørsmålet om beviskrav ved ileggelse av overtredelsesgebyr i Tine-saken Rt. 2011 side 910. I avsnitt 48 uttaler Høyesterett:

”På bakgrunn av at overtredelsesgebyr etter konkurranseloven § 29 er å anse som straff etter EMK artikkel 6, la lagmannsretten ved bevisbedømmelsen til grunn at det ikke er tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt, men at det må fremskaffes en samling ”tungtveiende, nøyaktige og samstemmende bevis”. Jeg oppfatter dette som et krav om klar sannsynlighetsovervekt. Dette er i samsvar med det krav til bevis som Høyesteretts flertall i storkammerdommen i Rt-2008-1409 stilte for å ilegge ordinær tilleggsskatt, som også er en sanksjon som har karakter av straff etter EMK artikkel 6. Jeg kan ikke se at det for overtredelsesgebyr etter konkurranseloven § 29 er grunn til å stille et høyere beviskrav. Høyesterett kan derfor, ved avgjørelsen av saken, bygge på det faktum lagmannsretten har funnet bevist.”

Konkurranselovutvalget har foretatt en grundig drøftelse av beviskravet i NOU 2012: 7 punkt 6.5 flg. (side 55) og konkluderer slik på side 59: ”Etter Høyesteretts dom i Tine-saken legger utvalget til grunn at rettstilstanden er klarlagt, og at beviskravet for ileggelse av overtredelsesgebyr etter konkurranseloven § 29 er klar sannsynlighetsovervekt.”

Selv om overtredelsesgebyr etter akvakulturloven neppe er straff i EMKs forstand, var Fiskeri- og kystdepartementet av den oppfatning at de beste argumenter taler for at det inntas det samme utgangspunktet i akvakulturloven som Høyesterett har tatt for overtredelsesgebyr etter konkurranseloven. Et krav om klar sannsynlighetsovervekt vil være et argument for at rettsikkerheten er godt nok ivaretatt ved ileggelse av større overtredelsesgebyrer i randsonen til Grunnloven § 96 og for om kravet om rettferdig rettergang i EMK er oppfylt. Slik departementet oppfattet det, gir beskrivelsen av at det må fremskaffes en samling av ”tungtveiende, nøyaktige og samstemmende bevis” referert i Tine-saken, et godt uttrykk for hva som ligger i kravet om klar sannsynlighetsovervekt.

I høringsforslaget er det presisert at kravet som må stilles til bevisene vil variere avhengig av hvor stort overtredelsesgebyr det er tale om å ilegge. For større overtredelsesgebyr er det grunn til å stille krav om klar sannsynlighetsovervekt. Det er derimot ikke gitt at beviskravet for mindre overtredelsesgebyrer skal være like strengt.

Departementets vurdering i høringsbrevet innebærer etter dette at kravet til bevis skjerpes sammenlignet med ordlyden i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005), men at gjeldende praksis i all hovedsak videreføres. For mindre overtredelsesgebyr kan kravet til bevis svekkes noe, jf. redegjørelsen ovenfor.

Foreldelse av ansvar

Saker som omhandler ileggelse av overtredelsesgebyr er ofte gjenstand for omfattende og langvarig behandling i forvaltningen. Dette skyldes blant annet at sakene er både svært tekniske og kompliserte. Det hender også at brudd på regelverket oppdages en tid etter at overtredelsen har opphørt. For eksempel ved biomasseoverskridelser som ligger tilbake i tid, vil fisken som regel være slaktet ut, solgt og for lengst være ute av oppdretters hender. Det vil derfor kunne være krevende å bringe overskridelsens omfang og karakter på det rene.

Det er i dag ingen alminnelig regulering av frister for ileggelse av forvatningssanksjoner og reaksjoner, og det er heller ikke nedfelt en foreldelsesfrist spesielt i akvakulturloven. I henhold til Fiskeridirektoratets retningslinjer er det imidlertid gitt anvisning på at det ikke bør ilegges overtredelsesgebyr dersom overtredelsen har skjedd mer enn to år tilbake i tid. Det er også fastsatt regler om foreldelse for ileggelse av overtredelsesgebyr i konkurranseloven § 29. Videre er det i straffeloven kapittel 6 nedfelt foreldelsesfrister for straff.

Det er i dag ingen alminnelig regulering av foreldelse av ansvar for forvaltningsilagte sanksjoner, sagt med andre ord: om det kan ilegges overtredelsesgebyr for forhold som ligger langt tilbake i tid. (Foreldelse av et ilagt overtredelsesgebyr, altså selve pengekravet, foreldes etter de alminnelige reglene i foreldelsesloven.)

Departementet kunne ikke finne andre eksempler på lovregulering av foreldelsesfrist, enn konkurranseloven § 29 femte ledd, som lyder:

”Adgangen til å ilegge gebyr foreldes etter 10 år ved overtredelse av § 10 eller § 11 i denne loven. Andre overtredelser foreldes etter 5 år. Fristen avbrytes ved at Konkurransetilsynet tar skritt til sikring av bevis etter lovens § 25 eller meddeler et foretak at det er mistenkt for overtredelse av loven eller et vedtak truffet i medhold av loven.”

I Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) side 241 er det uttalt at ”Fristreglene i straffelovens kapittel 6 anvendes tilsvarende så langt de passer.” I NOU 2003: 15 side 217 uttales det at spørsmålet om foreldelse best løses i den enkelte særlov og det anbefales ikke en bestemt foreldelsesfrist.

Det er flere problemstillinger som gjør seg gjeldende ved ileggelse av overtredelsesgebyr for lovbrudd som ligger mange år tilbake i tid. Dersom en overtredelse oppdages lenge etter at den er opphørt, vil det kunne være vanskelig eller ressurskrevende å innhente opplysninger for forvaltningen. Dette kan også medføre rettssikkerhetsutfordringer for næringen. Ileggelse av overtredelsesgebyr for overtredelser langt tilbake i tid, kan oppfattes som opprivende og gi mindre forutsigbarhet for både næringen og forvaltningen.

Samtidig vil forvaltningen ha behov for et visst handlingsrom til å foreta nødvendige undersøkelser og å reagere. I de fleste tilfeller vil overtredelser først oppdages i ettertid, enten ved at næringsaktøren selv rapporterer om en hendelse eller at den oppdages ved tilsyn eller kontroll av Fiskeridirektoratet.

I høringsnotatet viste Fiskeri- og kystdepartementet til at det er hensiktsmessig at det gis anvisning på en endelig frist for foreldelse av ansvar for overtredelsesgebyr i akvakulturloven som ivaretar de ovennevnte hensynene. Departementet vurderte det også slik, at begrunnelsen for de lange fristene i konkurranseloven ikke gjør seg gjeldende innen akvakultur. Ved overtredelse av akvakulturloven mener departementet at hensynet til å få en endelig avgjørelse av en sak og forutsigbarhet for aktørene veier tyngre enn hensynet til å ilegge overtredelsesgebyr etter flere år. Etter departementets syn er det derfor mer nærliggende å se hen til straffeloven kapittel 6.

I straffeloven § 67 er det gitt flere frister for idømmelse av straff. Bestemmelsen lyder:

”Fristen for foreldelse er:

2 år når den høyeste lovbestemte straff er bøter eller fengsel inntil 1 år,

5 år når den høyeste lovbestemte straff er fengsel inntil 4 år,

10 år når den høyeste lovbestemte straff er fengsel inntil 10 år,

15 år når tidsbestemt straff inntil 15 år kan idømmes,

25 år når fengsel inntil 21 år kan idømmes.”

I henhold til § 68 regnes foreldelsesfristen fra den dag det straffbare forhold er opphørt, og fristen avbrytes ved rettergangsskritt som medfører at den mistenkte får stilling som siktet, jf. § 69. Dersom det skjer fristavbrytelse overfor noen som har handlet på vegne av et foretak, gjelder fristavbrytelsen også for foretaket.

I høringsbrevet viste Fiskeri- og kystdepartementet til at det er gode grunner som taler for en videreføring av Fiskeridirektoratets retningslinjer, som gir anvisning på at det ikke bør ilegges overtredelsesgebyr for overtredelse som har opphørt for mer enn to år siden.

Som nevnt vil saker om overtredelsesgebyr ofte være kompliserte og tekniske, og det vil også kunne oppstå vanskeligheter med å fremskaffe nødvendig dokumentasjon og bevis i det enkelte tilfelle. Dette vil særlig gjelde for saker om rømming eller overtredelse av biomasseregelverket, hvor fisken er forsvunnet eller slaktet ut. Slike saker er ofte gjenstand for grundig og lang saksbehandling, og en etterfølgende behandling for domstolene vil også kunne trekke ut i flere år.

En to års foreldelsesfrist vil videre harmonere godt med foreldelsesfristen for overtredelser som kan møtes med straff, og departementet så ikke at det skulle gjøre seg gjeldende hensyn som taler for en lengre foreldelsesfrist for ileggelse av overtredelsesgebyr. Selv om kravene til skyld og bevisenes styrke ved ileggelse av overtredelsesgebyr er lavere for overtredelsesgebyr enn for straff, vil utfordringene med å samle inn tilstrekkelig dokumentasjon for å ilegge en sanksjon være de samme som for idømmelse av straff.

Behovet for forutsigbarhet, rettssikkerhet og resursbruk i forvaltningen taler for at overtredelser som er opphørt mer enn to år tilbake ikke bør reageres på med overtredelsesgebyr. Dette er også i tråd med foreldelsesfristen i straffeloven § 67, når høyeste lovbestemte straff er fengsel i inntil ett år.

Departementets viste til at straffelovens regler for beregning av foreldelsesfristen gjelder analogisk for overtredelse av akvakulturloven. Dette innebærer at fristen for foreldelse regnes fra den dag overtredelsen har opphørt. Hvis overtredelsen blir ansett som en fortsatt overtredelse, starter ikke foreldelsesfristen å løpe før det siste lovbruddet i rekken er avsluttet.

I henhold til straffeloven § 69 avbrytes foreldelsesfristen ved rettergangsskritt som gir den mistenkte stilling som siktet. Tilsvarende fristavbrytende handling for ansvaret for overtredelsesgebyr er tatt når tilsynsmyndigheten har gitt varsel om vedtak eller fattet vedtak om overtredelsesgebyr.

Departementet foreslo dermed at det bør inntas en bestemmelse om foreldelse av ansvar for overtredelsesgebyr i akvakulturloven § 30 sjette ledd, med følgende ordlyd:

”Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes 2 år etter at overtredelsen er opphørt. Foreldelsesfristen avbrytes ved at tilsynsmyndigheten har gitt varsel om vedtak eller har fattet vedtak om overtredelsesgebyr.”

Overtredelsesgebyrets tvangskraft

Etter Fiskeri- og kystdepartementets forslag bør det – som i gjeldende § 30 annet ledd – fremgå at vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Inndrivelse av bøter er regulert i straffeprosessloven § 456, der det blant annet er hjemmel til å fastsette avdragsvis betaling. I høringsbrevet ble det også vist til at tvangsinndrivelse etter akvakulturloven bør følge reglene i straffeprosessloven § 456 så langt de passer.

Det ble også vurdert om det er behov for særlige regler om oppsettende virkning eller suspensjon av tvangskraft.

Utgangspunktet er at det ikke er oppsettende virkning (utsettelse av gjennomføringen av vedtaket) verken ved klage eller søksmål over forvaltningsvedtak. Forvaltningen har adgang til å beslutte utsatt iverksettelse, det kan for eksempel være aktuelt der iverksettelse av vedtaket vil medføre store ulemper for parten, jf. forvaltningsloven § 42.

Departementet viste til at det kan virke urimelig at gebyret forfaller og kan inndrives med en gang. Overtredelsesgebyr kan være betydelige og det kan være en belastning for akvakulturvirksomheten å innfri kravet før saken er rettskraftig avgjort. Etter departementets vurdering kan dette innebære en unødvendig byrde for akvakulturvirksomheten.

Å utsette inndrivelsen av overtredelsesgebyret til det er rettskraftig avgjort, vil ikke by på problemer for fiskerimyndighetene. Fiskerimyndighetene vil som regel ha tilstrekkelig sikkerhet for kravet i akvakulturtillatelsen etter akvakulturloven § 20 fjerde ledd. Det kan tenkes at en akvakulturvirksomhet som blir ilagt et stort overtredelsesgebyr vil finne det opportunt å saksøke staten med formål om å utsette inndrivelsen av kravet. Slik kan en regel om suspensjon av tvangskraft kanskje virke noe prosessdrivende. Departementet anså likevel ikke at denne faren er stor nok til å begrunne umiddelbart forfall og tvangsinndrivelse.

I vurderingen ble det sett hen til konkurranseloven § 29 fjerde ledd tredje og fjerde punktum, som lyder: ”Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom foretaket går til søksmål mot staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften.” Reguleringen i konkurranseloven fremstår fornuftig og departementet foreslår tilsvarende regulering i akvakulturloven.

5.3.3 Høringsinstansenes syn

5.3.3.1 Skyldkrav

FHL slutter seg til at overtredelsesgebyr bare skal kunne ilegges foretak og at eventuelle reaksjoner overfor enkeltpersoner bør skje i straffeprosessuelle former. FHL er imidlertid uenig i at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges uten at det stilles krav om skyld, og støttes på dette punkt av advokatfirmaene Steenstrup Stordrange og KyllingstadKleveland, samt Fellesforbundet.

FHL er bekymret for at ”en rent objektiv bestemmelse vil innebære at terskelen for hva som skal anses som hendelige uhell eller force majeure vil bli alt for streng, slik at det ilegges gebyr ved enhver overtredelse.” Videre viser FHL til at det ved foretaksstraff også stilles krav om skyld. I sin høringsuttalelse gir organisasjonen uttrykk for at det etter deres syn ikke har pålagt forvaltningen store utfordringer å påvise skyld, slik reglene om overtredelsesgebyr i dag praktiseres, og FHL foreslår at det bør tas inn i loven en bestemmelse om at overtredelsesgebyr kan ilegges ”selv om ingen enkeltperson kan identifiseres som den som har opptrådt uaktsomt”, slik at anonyme og kumulative feil omfattes.

FHL er i utgangspunktet enig i at terskelen for hva som skal anses som hendelige uhell skal være streng, men viser i denne sammenheng til at departementets vurdering av hva som skal anses som hendelige uhell er for streng. Etter FHLs syn, og sett i lys av gjeldende forvaltningspraksis, innebærer departementets vurdering i praksis at det etableres et objektivt ansvar.

Kyllingstad Kleveland Advokatfirma og FHL er videre samstemte om at det ikke medfører riktighet at overtredelse av akvakulturregelverket påfører samfunnet skader eller kostnader, eller at alle overtredelser er alvorlige.

Fiskeridirektoratet uttrykker på sin side usikkerhet for hva som ligger i at overtredelsesgebyret kan ilegges selv om ansvaret for overtredelsen ikke kan rettes mot en enkeltperson, når foretaket uansett kan ilegges overtredelsesgebyr på objektivt grunnlag. Fiskeridirektoratet foreslår derfor at annen setning i første ledd bør utgå og at ny formulering bør lyde på følgende måte:

”Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr dersom foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne overtrer loven eller forskrift gitt i medhold av loven.”

5.3.3.2 Momenter for ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr

Flere av høringsinstansene er positive til at det i lovforslaget er inntatt hvilke momenter som kan tillegges vekt i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen. Flere av høringsinstansene har imidlertid hatt konkrete merknader til forståelsen og utformingen av kriteriene.

Advokatfirmaet Steenstrup Stordrange mener at en opplisting av hvilke momenter som skal tillegges vekt er bra, men er samtidig bekymret for at kriteriene i § 30 annet ledd bokstav a-i skal fungere som en ”skrustikke”, som vil bidra til at gebyrnivået gradvis vil øke, ved at en ”alltid kan finne et argument for sette gebyret noe høyere enn tidligere praksis”.

Til kriteriet i § 30 annet ledd bokstav a, om overtredelsesgebyrets preventive virkning, uttales det det at ordlyden er uklar og at det er usikkert hvilken selvstendig betydning kriteriet skal ha. Steenstrup Stordrange mener at det kan settes spørsmålstegn ved om en trussel om overtredelsesgebyr faktisk bidrar til forebyggende handlinger, jf. kriteriet i bokstav c.

Til kriteriet om foretaket har hatt eller kunne oppnådd en fordel, jf. bokstav e, hevdes det at overtredelser i næringen sjeldent fører til fortjeneste, kanskje med unntak av biomasseoverskridelser. Etter Steenstrup Stordranges syn er dette uansett momenter som taler for at gebyrnivået bør ligge vesentlig lavere.

Etter Fiskeridirektoratets skjønn er det vanskelig å sannsynliggjøre om det har foreligget ”hensikt” ved overtredelsen, og foreslår at ordet ”begått” i § 30 annet ledd bokstav d strykes. Etter Fiskeridirektoratets mening vil det tale mot å ilegge overtredelsesgebyr dersom en ikke med klar sannsynlighetsovervekt kan bevise at ”overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser” (vår uthevning). Fiskeridirektoratet foreslår følgende formulering i § 30 annet ledd bokstav d:

”om overtredelsen har fremmet foretakets interesser”.

5.3.3.3 Øvre tak for overtredelsesgebyr og overtredelsesgebyrets nivå

Høringsinstansene som har hatt merknader til departementets forslag om et øvre tak for overtredelsesgebyr, er positive til at det bør fastsettes et slikt tak, som setter grenser for forvaltningens kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr. FHL, NSL, advokatfirmaene Steenstrup Stordrange og KyllingstadKlevelandAdvokatfirma, og Nordland fylkeskommune mener imidlertid at det øvre taket er satt for høyt.

Steenstrup Stordrange mener at Fiskeri- og kystdepartementets forslag er for omfattende og gir anvisning på for uforholdsmessige og urimelig høye overtredelsesgebyr. Etter advokatfirmaets mening bør et overtredelsesgebyr ikke overstige 100 000 kroner.

Advokatfirmaet setter også spørsmålstegn ved om det er ”riktig og rettferdig å operere med et øvre tak som er avhengig av antallet tillatelser som et oppdrettsselskap eier”. Det vises her til at modellen som foreslås gir et uklart signal om utmålingspraksis, for eksempel om det her skal følges en metode hvor en ”øker gebyret i forhold til antallet tillatelser det oppdrettsselskapet som bryter reglene har, eller om man skal følge andre prinsipper”. Videre understrekes det av Steenstrup Stordrange at det i praksis sjelden er tilfelle at systemfeil hos en større aktør kan utgjøre en betydelig miljørisiko. Slike systemfeil bør ikke sanksjoneres gjennom overtredelsesgebyr etter et differensiert øvre tak som er høyere ut fra antall tillatelser, men heller anmeldes og tas opp i en straffesak.

NSL er av den oppfatning at økonomiske sanksjoner for overtredelse av loven som utgangspunkt er uegnede og har liten eller ingen preventiv effekt. Etter deres oppfatning er reaksjonsnivået blant annet ved rømming for høyt, fordi rømming i seg selv er kostbart og ikke i oppdretters interesse.

FHL mener at et øvre tak for overtredelsesgebyr bør inn i loven og knyttes til Folketrygdens grunnbeløp (G). FHL er imidlertid sterkt uenig i at overtredelsesgebyr skal differensieres etter foretakets størrelse, og viser til at dersom samme lovbrudd begås av to foretak, hvor det ene eier to tillatelser, mens det andre eier 25, kan overtredelsesgebyret for det minste selskapet bli 1,23 millioner kroner, og for det største 4,1 millioner kroner. Slik FHL ser det, bør et øvre tak ikke settes høyere enn 15 G. Dersom myndighetene mener at en sak er så alvorlig at reaksjonen bør overstige dette, må saken anmeldes til politiet. FHL mener at det vil bære galt av sted dersom Fiskeridirektoratet skal ha kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr på inntil 35 millioner kroner, og at det kan se ut som om departementet mener at den nedre grensen for straffeutmåling for det største selskapet i Norge skal være av en slik størrelsesorden.

I likhet med FHL, mener NSL at det ikke bør differensieres mellom små og store selskaper ved utmålingen av overtredelsesgebyr. Videre bør det øvre taket settes langt lavere, og dersom det skal graderes ”vil det være bedre å bruke utregning av tak på overtredelsesgebyr tilsvarende som departementet har foreslått for de største selskapene”.

Nordland fylkeskommune er uenig i departementets uttalelse om at ”jo større et foretak er, og jo flere tillatelser foretaket eier, desto større er selskapets potensielle skadeevne på naturmangfoldet”, og mener at det for foretak som eier 1-9 tillatelser bør inndeles flere grupper for en mer rettferdig fordeling av gebyrer.

Fiskeridirektoratet mener det er uklart om overtredelsesgebyr kun skal kunne ilegges akvakulturvirksomheter, og ikke andre foretak, som for eksempel vare- og tjenesteleverandører til akvakulturnæringen. Etter Fiskeridirektoratets syn bør i så fall dette fremgå klart av § 30.

Med henvisning til kritikken av den gjeldende bestemmelsen om overtredelsesgebyr, mener Fiskeridirektoratet at det bør fastsettes et øvre tak for overtredelsesgebyr i loven. Etter direktoratets syn er det uheldig at det i forslaget til § 30 tredje ledd er foreslått momenter som skal danne et utgangspunkt for beregning av overtredelsesgebyrets øvre tak, mens det i sjuende ledd bestemmes at departementet i forskrift skal fastsette et øvre tak. Fiskeridirektoratet foreslår at et øvre tak kan utformes slik:

”Overtredelsesgebyrets øvre tak er foretakets akvakulturtillatelser multiplisert med 2 ganger folketrygdens grunnbeløp på overtredelsestidspunktet. Dersom den ansvarlige for overtredelsesgebyret er et foretak som inngår i et konsern, vil summen av tillatelser i konsernet danne utgangspunktet for beregningen av overtredelsesgebyret danne utgangspunktet for beregningen av overtredelsesgebyrets øvre tak. Overtredelsesgebyret for tjeneste- og vareleverandører tilsvarer 15 ganger folketrygdens grunnbeløp på overtredelsestidspunktet.”

5.3.3.4 Domstolenes prøvelsesrett og adgang til å avsi dom for realitet

Flere av høringsinstansene har i sine høringsinnspill hatt merknader til forslaget om full domstolsprøvning, med unntak for forvaltningens kan-skjønn, og adgangen for at domstolene skal kunne avsi dom for realitet.

Steenstrup Stordrange er positive til at det åpnes for dom for realitet, men er uenig i at domstolene bør være tilbakeholde med å overprøve faglige vurderinger av kompleks karakter. Advokatfirmaet viser også i denne sammenheng til kontradiksjonsprinsippet.

Norges Fiskarlag, FHL, Kyllingstad og Kleveland Advokatfirma og Justis- og beredskapsdepartementet er også skeptiske til å avgrense domstolenes myndighet til å prøve forvaltningens vurdering om overtredelsesgebyr bør ilegges, dersom vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt. Justis- og beredskapsdepartementet påpeker at domstolene på dette punkt bør ha samme kompetanse som forvaltningsmyndigheten, og at det er oppregnet en rekke momenter som særlig skal tillegges vekt i vurderingen om det skal ilegges overtredelsesgebyr. Disse momentene er langt på vei de samme som gjelder ved foretaksstraff, og som det tilligger domstolene å anvende fullt ut. Dette spørsmålet vil Justis- og beredskapsdepartementet trolig komme tilbake til i den generelle oppfølgingen av Sanksjonsutvalgets utredning (NOU 2003: 13). FHL og Kyllingstad Kleveland Advokatfirma har lignende motforestillinger på dette punkt.

Fiskeridirektoratet mener at domstolene ikke skal kunne prøve ”kan-skjønnet”, og foreslår at det legges til en setning i § 30 femte ledd: ”Retten kan prøve alle sider av saken med unntak av om det skal ilegges overtredelsesgebyr.”

Regjeringsadvokaten viser i sitt høringspill til at det ikke er gitt at adgangen til å overprøve vedtak om inndragning og overtredelsesgebyr bør være den samme, og at domstolene i utgangspunktet bør utvise varsomhet med å overprøve forvaltningens skjønn, der skjønnet fremstår som forsvarlig. Videre påpeker Regjeringsadvokaten at det fremgår av forarbeidene til ekomloven at rettens kompetanse skal tilsvare departementets kompetanse som klageorgan i forvaltningssaker. Det er etter Regjeringsadvokatens skjønn naturlig å forstå departementets forslag slik at domstolene skal foreta en ”nåtidsvurdering”. Det vil imidlertid være hensiktsmessig om departementet vurderer og tar stilling til dette spørsmålet. Ved en nåtidsvurdering vil det for eksempel kunne medføre at momentene i § 30 annet ledd f og h vurderes annerledes enn ved den administrative behandlingen av overtredelsen.

5.3.4 Departementets vurdering

5.3.4.1 Innledning

Fiskeri- og kystdepartementets vurdering bør adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr videreføres. Momentene om forholdet til Grunnloven § 96 og EMK (se punkt 5.3.2.1) har tjent som retningslinjer for departementets forslag til nye regler. Etter Fiskeri- og kystdepartementets vurdering, er det klart at overtredelsesgebyrer ilagt etter departementets forslag til bestemmelse ikke kan stride mot Grunnloven § 96, og i høringsbrevet har departementet fremhevet følgende momenter:

Overtredelsesgebyrene kan bare ilegges foretak, personer kan bare straffes, se punkt 5.1.4.4. Ileggelse av overtredelsesgebyr forutsetter ikke skyld (selv om skyld kan være et moment ved utmålingen), se punkt 5.3.2.2. Overtredelsesgebyrene kan ilegges for brudd på plikter som er en del av et spesielt forvaltningsregime som retter seg mot en snevert avgrenset krets: tillatelsesbaserte akvakulturvirksomheter. Særpreget understrekes også av at akvakulturvirksomhetene er gitt et næringsprivilegium i å utnytte begrensede felles ressurser. Det er altså ikke tale om regulering av alminnelig handle- eller næringsfrihet.

Videre har departementet foreslått at overtredelsesgebyrene skal begrenses oppad, det er dermed begrenset hvor inngripende gebyrene vil være. Utmålingstemaet er også klargjort ved at det er foreslått at inndragning av ulovlig utbytte bør skytes ut i en egen bestemmelse om administrativ inndragning.

Departementet har også dokumentert at det er et stort sanksjonsbehov innen akvakultur, se nærmere punkt 5.1.4.2. Departementet klargjør i forslaget flere forhold som har blitt problematisert opp mot Grunnloven: det er slått fast at retten kan prøve alle sider av overtredelsesgebyret (se punkt 4.5.8.1) og kan avsi dom for realitet (se punkt 5.3.3.4). Vurderingstemaet ved ileggelse av overtredelsesgebyr klargjøres ved at det presiseres hvilke momenter forvaltningen kan vektlegge (se punkt 5.3.2.3).

5.3.4.2 Skyldkrav

Selv om flere av høringsinstansene er positive til at overtredelsesgebyr bare bør kunne ilegges foretak, og enkeltpersoner kun forfølges med straff, er flere kritiske til at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges uten skyld.

Modellen som er brukt i Fiskeri- og kystdepartementets forslag, er inspirert av Sanksjonsutvalgets mønsterbestemmelse og tilsvarende løsninger anvendt i blant annet skipssikkerhetsloven.

Departementet er av den oppfatning at det er uhensiktsmessig med et krav om skyld, fordi adgangen til å ilegge foretak overtredelsesgebyr ikke bør være begrenset til hendelser hvor det er konstatert forsett eller uaktsomhet. Det er etter Fiskeri- og kystdepartementets mening sentralt at foretakets organisering av driften ikke skal få betydning for om det kan reageres med overtredelsesgebyr eller ikke. Foretaket bør ha driftsrisikoen og ikke kunne fri seg fra ansvaret ved å la andre ansatte eller eksterne oppdragstakere utføre arbeidet i virksomheten.

Akvakultur er som nevnt konsesjonert virksomhet som er underlagt et omfattende reguleringsregime. Virksomheten skjer blant annet i sjø, og driften kan innebære risiko for skade på fellesgoder, som det omkringliggende miljø og ville bestander i sjøen. Etter departementets mening bør derfor overtredelser kunne ilegges overtredelsesgebyr, uavhengig av skyld, og etter vår oppfatning er et arbeidsgiver- og organansvar best egnet til å ivareta de ovennevnte interessene på.

Fiskeri- og kystdepartementet registrerer at flere av høringsinstansene fremhever at det foreligger en usikkerhet om hvorvidt akvakulturvirksomhet kan påføre skade på havmiljøet, herunder ville bestander av laksefisk. Både FHL og NSL har blant annet vist til at det er vitenskapelig omstridt og usikkert hvor store skadevirkninger næringen faktisk har på miljøet.

Etter departementets oppfatning er slik usikkerhet ingen unnskyldning i seg selv for å ikke legge til rette for regelkonformitet, konkurranse på like vilkår innen næringen, tillatelsessystemets integritet og ivaretakelse av naturmangfoldet. En slik tankegang er også i tråd med naturmangfoldlovens regler om føre vàr-prinsippet. Endelig viser vi til at bestemmelsen om overtredelsesgebyr er en kan-regel, og forvaltningen må igjennom en grundig vurdering om det i det enkelte tilfelle bør reageres med overtredelsesgebyr på en overtredelse av akvakulturregelverket. De foreslåtte momentene i § 30 annet ledd gir anvisning på en rekke momenter som skal tas i betraktning i dette henseende. Vi viser for øvrig til departementets redegjørelse i høringsforslaget, som er inntatt ovenfor i punkt 5.3.2.3.

At overtredelsesgebyr kan ilegges selv om ”ansvaret for overtredelsen ikke kan rettes mot en enkeltperson”, jf. forslaget til § 30 første ledd annet punktum, betyr at forvaltningen kan ilegge overtredelsesgebyr selv om en overtredelse ikke kan føres tilbake til en bestemt handling en person har gjort eller unnlatt å gjøre. Dette innebærer at det ikke må påvises skyld hos enkeltpersoner for å holde foretaket ansvarlig, og ansvaret omfatter dermed også kumulative og anonyme feil. Kun force majeure og hendelige uhell fritar.

Det er i høringsrunden uttrykt usikkerhet om overtredelsesgebyr også kan rettes mot andre foretak enn oppdrettsselskap. Departementets forslag er generelt utformet og har ikke til hensikt å stenge for ileggelse av overtredelsesgebyr for andre foretak enn oppdrettsselskaper, som for eksempel tjeneste- og vareleverandører. Vi viser her til lovforslagets ordlyd, hvor det fremgår at ”[e]t foretak kan ilegges overtredelsesgebyrdersom foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne overtrer loven eller forskrift gitt i medhold av loven”.

Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at det skal legges til grunn et arbeidsgiver- og organansvar ved overtredelsesgebyr, i tråd med høringsforslaget.

5.3.4.3 Momenter for ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr

Momentene som er opplistet i forslaget til § 30 tredje ledd er fakultative, det vil si de kan, men ikke nødvendigvis må, vektlegges i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen. Som det er presisert i departementets høringsnotat er listen ikke uttømmende, og ikke alle argumenter vil være like treffende for alle typer akvakultur.

Momentene er ikke ment som argumenter for stadig å ilegge høyere overtredelsesgebyr; like tilfeller skal i prinsippet behandles likt. Men, det enkelte tilfelle må imidlertid gjennomgå en konkret helhetsvurdering, i lys av de opplistede momentene, om overtredelsesgebyr skal ilegges eller ikke, ev. hvor stort gebyret skal være. Noen av momentene vil ha en naturlig sammenheng, for eksempel dersom det foreligger gjentakelse og det tidligere er ilagt overtredelsesgebyr, kan det under omstendighetene være hensiktsmessig å vurdere et høyere overtredelsesgebyr eller om det vil være mer treffende å anmelde forholdet. I motsatt tilfelle, dersom et foretak aldri har blitt ilagt overtredelsesgebyr, vil det for eksempel kunne ha tilstrekkelig preventiv effekt om det ikke reageres med overtredelsesgebyr, men med en skriftlig advarsel. Har foretaket en stor fortjeneste som følge av overtredelsen, vil dette imidlertid være et moment som kan tale i favør av å ilegge overtredelsesgebyr.

Når det gjelder betydningen av momentet i bokstav d, om ”overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser”, menes at intensjonen med handlingen (overtredelsen) var å tjene på overtredelsen i form av penger, goodwill m.v.

5.3.4.4 Øvre tak for overtredelsesgebyr

Slik departementet ser det, gir forslaget til en trinnvis innretning av overtredelsesgebyr ut fra antall tillatelser et foretak eier uttrykk for en praktikabel og rettferdig regel. Departementet mener også at den øvre grensen for overtredelsesgebyrets nivå er passende, og både miljøforvaltningen og miljøorganisasjoner har støttet departementets synspunkt i høringsrunden.

Som det fremgår ovenfor, er høringsinstansene splittet i sitt syn på hva som er et rettferdig og hensiktsmessig nivå på et øvre tak på overtredelsesgebyr. Næringen og deres støttespillere mener at det øvre taket som er foreslått er for høyt, og at departementet i for stor grad uttrykker et ensidig behov for å sanksjonere overtredelse av loven hardere. Det er også gitt uttrykk for at det er usikkerhet om næringens påvirkning på miljøet.

Det øvre taket som er foreslått for overtredelsesgebyr bidrar til at forvaltningen gis myndighet til å ilegge vesentlig større overtredelsesgebyr enn tidligere. Som det fremgår av departementets høringsutkast, vil et øvre tak for overtredelsesgebyr si noe om hvor terskelen for å anmelde overtredelser går. Men, et øvre tak skal ikke være en utmålingsregel – det er en grense for fiskerimyndighetenes kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr.

Departementet foreslår at et øvre tak for overtredelsesgebyr ikke inntas i loven, men at dette fastsettes i egen forskrift. Departementet mener imidlertid at forslaget i høringsbrevet om en trinnvis inndeling av overtredelsesgebyrets øvre tak etter foretakets størrelse, samt nivået på det øvre takets størrelse, er hensiktsmessig. Vi viser for øvrig til departementets vurderinger i punkt 5.3.2.4 i høringsforslaget og foreslår at prinsippet som er redegjort for i høringsforslaget videreføres.

5.3.4.5 Domstolenes prøvelsesrett og adgang til å avsi dom for realitet

Fiskeri- og kystdepartementet viser til at domstolene normalt vil være tilbakeholdne med å overprøve forvaltningens vurderinger av svært skjønnsmessig eller faglig karakter. Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse uttrykket tvil om det er hensiktsmessig å avskjære domstolenes myndighet til å prøve forvaltningens vurdering om overtredelsesgebyr bør ilegges, dersom vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt. Departementet har vurdert spørsmålet på nytt, og foreslår nå å åpne for full overprøving av forvaltningsvedtak, herunder forvaltningens vurdering av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, dersom vilkårene for overtredelsesgebyr foreligger. Fiskeri- og kystdepartementet viser til at det er en nær sammenheng mellom spørsmålet om en sanksjon skal ilegges og hva sanksjonen nærmere skal gå ut på. Det siste spørsmålet har departementet uansett lagt opp til at domstolen skal kunne prøve. Videre viser vi til at det i forslaget til § 30 annet ledd er inntatt en rekke momenter som kan hensyntas i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr, og at disse momentene langt på vei er identiske med de momentene som domtolen vurderer når den avgjør om det skal ilegges foretaksstraff.

Fiskeri- og kystdepartementet presiserer for øvrig at det ikkeer en nåtidsvurdering som skal legges til grunn ved domstolenes prøving av vedtak om overtredelsesgebyr, men de faktiske omstendigheter som lå til grunn på tidspunktet for overtredelsen.

Fiskeri- og kystdepartementet har fått tilslutning til forslaget om at domstolene skal kunne avsi dom for realitet, og foreslår at departementets vurdering i høringsutkastet videreføres uendret.

Departementet foreslår at det inntas bestemmelser i § 30 femte ledd om at domstolene kan prøve alle sider av saken og avsi dom for realitet. Dette innebærer at retten kan prøve spørsmålet om ileggelse av overtredelsesgebyr skal skje dersom vilkårene for dette er oppfylt (forvaltningens kan-skjønn) og utmålingen av overtredelsesgebyrets størrelse. I tillegg skal domstolen kunne avsi dom for realitet.

5.3.5 Departementets forslag

Departementets forslag § 30 lyder:

§ 30 Overtredelsesgebyr

Et foretak kan ilegges overtredelsesgebyr dersom foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne overtrer bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Dette gjelder selv om ansvaret for overtredelsen ikke kan rettes mot noen enkeltperson.

Ved avgjørelsen av om foretaket skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen av gebyret kan det særlig legges vekt på:

• a) overtredelsesgebyrets preventive virkning,

• b) overtredelsens grovhet,

• c) om foretaket ved internkontroll, retningslinjer, instruksjon, opplæring eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,

• d) om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser,

• e) om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen,

• f) foretakets økonomiske evne,

• g) om det foreligger gjentakelse,

• h) hvilke tiltak som er iverksatt for å forebygge eller avbøte virkningene av overtredelsen og

• i) om overtredelsen innebærer fare for eller har ført til alvorlig eller uopprettelig miljøskade.

Dersom den ansvarlige for overtredelsesgebyret er et foretak som inngår i et konsern, hefter foretakets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.

Overtredelsesgebyret forfaller til betaling 2 måneder fra vedtak er fattet. Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Dersom foretaket går til søksmål mot staten for å prøve vedtaket, suspenderes tvangskraften.

Retten kan prøve alle sider av saken. Retten kan avsi dom for realitet i saken, dersom den finner det hensiktsmessig og forsvarlig.

Adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr foreldes 2 år etter at overtredelsen er opphørt. Fristen avbrytes ved at tilsynsmyndigheten gir forhåndsvarsel eller fatter vedtak om overtredelsesgebyr.

Departementet skal i forskrift fastsette et øvre tak for overtredelsesgebyr ilagt etter denne bestemmelsen. Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om utmålingen av overtredelsesgebyr.

5.4 Tvangsmulkt

5.4.1 Gjeldende rett

Akvakulturloven § 28 gir hjemmel til å fastsette tvangsmulkt for å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av akvakulturloven blir gjennomført, eller for å sikre at pålegg gitt i medhold av § 27 blir etterfulgt.

Tvangsmulkt er aktuelt der en plikt som følger av lov eller forskrift eller av pålegg gitt av forvaltningen, ikke blir oppfylt. Personen eller foretaket som har unnlatt å oppfylle en slik plikt eller et slikt pålegg (eller noen som identifiseres med disse), skal betale et beløp til det offentlige inntil pålegget er etterkommet.

Tvangsmulkt ilegges uavhengig av skyld og omfanget av overtredelsen. Formålet med tvangsmulkt er å fremtvinge lovlig atferd, ikke å straffe for et ulovlig forhold som har skjedd. I Ot.prp. nr. 20 (2004-2005) side 74 er det påpekt at tvangsmulkten skal være så stor at den er effektiv uten å være urimelig.

Etter akvakulturloven § 28 kan tvangsmulkt fastsettes på forhånd og løper fra og med det tidspunktet hvor en eventuell overtredelse tar til. Det kan fastsettes at tvangsmulkten løper så lenge det ulovlige forhold varer, eller at den forfaller for hver overtredelse.

I forskrift om reaksjoner ved overtredelse av akvakulturloven §§ 4, 5, 6 og 7, er det gitt utfyllende regler blant annet om utmåling av tvangsmulkt, frist for å etterkomme pålegget og frafall av mulkt. Formålet med reglene har vært å legge til rette for en effektiv håndhevelse av bestemmelsene i regelverket, og satsene for tvangsmulkt er derfor standardiserte, jf. akvakulturreaksjonsforskriften § 5. Standardiserte satser er også ment å bidra til en ensartet praksis i Fiskeridirektoratets regioner, forenkle saksbehandlingen og gi økt forutberegnlighet for næringen.

Tvangsmulktbestemmelsen i akvakulturloven og reaksjonsforskriften brukes aktivt av Fiskeridirektoratets regionkontorer når det gis pålegg om utbedring av tilstander i strid med regelverket. Det kan for eksempel være pålegg som gis i forbindelse med ordinære kontroller, rømmingsinspeksjoner og internkontrollrevisjoner.

5.4.2 Høringsforslag

I departementets høringsbrev ble det foreslått at dagens bestemmelse om tvangsmulkt videreføres med få endringer.

Tvangsmulkt er et vedtak som slår fast at dersom en ulovlig situasjon ikke opphører innen en fastsatt tid, vil det forfalle et pengekrav til det offentlige. Dersom den som vedtaket retter seg mot innretter seg etter vedtaket, vil lovovertredelsen være uten konsekvenser. Formålet med tvangsmulkt er altså ikke å straffe en begått overtredelse av lovgivningen, men å forhindre fremtidige eller fortsatte lovovertredelser. Tvangsmulkten skaper et oppfyllelsespress. Etter departementets oppfatning faller tvangsmulkt utvilsomt utenfor straffebegrepet i Grunnloven § 96, så lenge overtrederen har mulighet til å rette det ulovlige forholdet og tvangsmulkten reelt sett er fremoverskuende, se også drøftelsen i NOU 2003: 15 side 54 flg. Tvangsmulkt er heller ikke straff i EMKs forstand.

At tvangsmulkt ikke er straff i menneskerettslovens forstand, innebærer at den kan benyttes ved siden av straff og overtredelsesgebyr, også i kombinasjon med administrativ inndragning eller andre forvaltningstiltak. En slik fremgangsmåte vil ofte være hensiktsmessig overfor vedvarende ulovlige forhold. For eksempel vil avdekking av at akvakulturutstyr ikke er ryddet opp på lovlig måte kunne møtes med overtredelsesgebyr. Det kan i tillegg ilegges en tvangsmulkt som løper, dersom lovovertredelsen ikke blir rettet. Overtredelsesgebyret sørger for allmennprevensjon, mens tvangsmulkten sørger for opprydning i det konkrete tilfellet.

Dersom tvangsmulkten løper uten at lovbruddet opphører, kan myndighetene stanse denne, og i stedet iverksette egne tiltak for å rette lovbruddet. I slike tilfelle kan utgiftene til iverksetting kreves dekket av den ansvarlige. Tvangsmulkt kan også gis for å fremtvinge reduksjon av MTB for fremtiden, samtidig som oppdretter ilegges et overtredelsesgebyr for å ha overtrådt MTB.

I høringsbrevet viste Fiskeri- og kystdepartementet til at er tvangsmulkt er et egnet og fleksibelt verktøy for å fremtvinge overholdelse av akvakulturloven.

Departementet har videre foreslått at tvangsmulkt kan fastsettes løpende med daglige, ukentlige eller månedlige forfall.

Etter forslaget til bestemmelse om tvangsmulkt i NOU 2003: 15 og i en rekke lover er det adgang til å ilegge løpende mulkt eller mulkt fastsatt som engangsbeløp. Departementet vurderte en adgang til å ilegge tvangsmulkt som engangsbeløp som uhensiktsmessig. For det første vil tvangsmulkt ilagt som engangsbeløp bare skape oppfyllelsespress frem til forfallet. Etter forfallet foreligger det ikke lenger press om lovlig atferd. Til dels vil det kunne være vanskelig å forstå forskjellen på en tvangsmulkt ilagt på denne måten og et overtredelsesgebyr. For det andre var det etter departementets oppfatning viktig at reaksjonene i loven, som overtredelsesgebyr, administrativ inndragning, tvangsmulkt og straff, tydelig kan skilles fra hverandre og har klart definerte bruksområder. For det tredje ser ikke departementet at det er behov for tvangsmulkt ilagt som engangsbeløp.

Tvangsmulkt kan bare løpe så lenge overholdelse av pålegget er mulig. Dersom pålegget ikke er mulig å oppfylle innen fristen, vil tvangsmulkten reelt sett få preg av å være et overtredelsesgebyr. Departementet har derfor foreslått at tvangsmulkt bare kan fastsettes og løper så lenge det er mulig å oppfylle eller etterleve pålegget. Departementet har likevel funnet grunn til å understreke at lovovertrederen, så snart han blir kjent med tvangsmulktvedtaket, plikter å gjøre det som er mulig for å oppfylle pålegget. At etterlevelse eller oppfyllelse av tvangsmulktvedtaket er umulig, kan ikke skyldes den ansvarlige selv. Dersom det viser seg umulig å overholde pålegget fordi tiltak ble satt i verk for sent, vil altså dette ikke fri den ansvarlige fra tvangsmulktansvaret. For eksempel vil overholdelse av pålegg som forutsetter bistand fra eksterne oppdragstakere typisk måtte planlegges og om mulig gjennomføres umiddelbart.

Fiskeridirektoratets vedtak om tvangsmulkt inneholder en passus om at oppdretter må melde fra når det ulovlige forholdet er opphørt. I praksis har det vist seg at den ansvarlige fra tid til annen glemmer å gi beskjed om at lovbruddet er rettet opp, med det resultat at tvangsmulkten løper lenger enn den skulle. I særlige tilfeller, som for eksempel ved slike forglemmelser og tvangsmulkten har løpt i en lengre periode, kan forvaltningen vurdere om påløpt tvangsmulkt skal frafalles helt eller delvis.

Akvakulturreaksjonsforskriften § 5 regulerer utmåling av dagmulkt. Hovedregelen er at mulkten skal være 15 G dividert på 365 dager. Det utgjør pr. i dag kr 3 255,- pr. dag. Ved fare for vesentlig skade på miljø eller ved andre særlige forhold, er mulkten 150 G dividert på 365 dager, dvs. kr 32 550,- pr. dag.

Departementet viste til at det fra næringens side har vært fremholdt at det standardiserte nivået på tvangsmulktene er satt urimelig høyt. Det har fra næringens side også vært ytret ønske om at tvangsmulkten fastsettes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Departementet henviste videre til at det er flere hensyn som taler for at tvangsmulkten størrelse bør være standardisert. En vurdering av beløpets størrelse fra tilfelle til tilfelle, innebærer en skjønnsutøvelse som vil være både vanskelig og arbeidskrevende. I tillegg vil en slik ordning kunne gi rom for uensartet praksis. Det er også en utfordring at tvangsmulkten ikke fastsettes av Fiskeridirektoratet sentralt, men direkte av Fiskeridirektoratets syv ulike regionkontorer. Dertil må det sees hen til at det er mange forskjellige lovbrudd som blir fulgt opp med tvangsmulkt. Departementet viste også til NOU 2003: 15 side 247, hvor det anbefales at det avregelverket om tvangsmulkt fremgår hvilket beløp som skal betales og hvordan kravet nærmere bestemt skal beregnes og betales.

Et alternativ til en fast størrelse er å ha et øvre eller nedre tak, eventuelt et forhøyet tak for særlige tilfeller. Også det vil kreve en skjønnsutøvelse som vil være utfordrende å praktisere for Fiskeridirektoratets ulike regionkontorer. Departementet mener disse hensynene taler for å ha faste satser slik det er i dag.

Departementet påpekte at dersom det er en liten feil som skal rettes opp, og forvaltningen mener at tvangsmulkten er høy, kan man gi en lang frist for oppfyllelse. Forvaltningen kan, når feilen er minimal, også vurdere om det i det hele tatt er behov for å gi tvangsmulkt. Fiskeridirektoratet har opplyst at løpende tvangsmulkt kan komme opp i store beløp, eksempelvis ved internkontrollrevisjoner hvor det løper én tvangsmulkt pr. avvik som er påvist. I slike situasjoner kan tvangsmulkten komme opp i relativt store beløp. Tvangsmulkter har også kommet opp i store beløp ved opprydding av blåskjellanlegg hvor selskapet er konkurs og det ikke har vært midler til opprydding. I slike situasjoner opplyser Fiskeridirektoratet at det har vært tilfeller der tvangsmulkten har løpt til langt over en million kroner.

Eksemplene kan tale for å ha et øvre tak for tvangsmulkten. Det ble i denne sammenheng vist til at hensikten med å ilegge tvangsmulkt er å fremtvinge en rask retting av et ulovlig forhold. Forvaltningen skal sette en realistisk frist som gjør det mulig å rette innen fristen. Ivaretas grunnleggende rettsikkerhetsgarantier, kan ikke departementet se at det skulle være behov for å fastsette en øvre grense for tvangsmulkt.

Nivået på tvangsmulkt fastsettes nærmere i forskrift, og det er videre hensiktmessig at departementet har mulighet til å justere nivået på tvangsmulkten avhengig av hvordan tvangsmulkt viser seg å fungere i praksis.

Departementet viste til at Fiskeridirektoratets regionkontorer har reist tvil om tvangsmulkten kan stanses etter at den er igangsatt så lenge ulovligheten ikke er opphørt. Det ble også påpekt at igangsatt tvangsmulkt kan stanses. Forvaltningen kan også fryse tvangsmulkten inntil en eventuell hindring for lovoppfyllelse har bortfalt. Tvangsmulkten kan også frafalles eller ettergis. Departementet kan derfor ikke se et særlig behov for tidsbegrensning. En slik løsning vil også være i tråd med vurderingene i NOU 2003: 15 side 246.

I høringsbrevet tok departementet til orde for at det bør presiseres i tvangsmulktbestemmelsen at tvangsmulkt pålagt et selskap i et konsern også skal kunne inndrives hos morselskap. En slik presisering fremgår blant annet av naturmangfoldloven og Svalbardmiljøloven. På den måten vil tvangsmulkten bli et effektivt virkemiddel også når datterselskapet mangler midler til innfri mulkten.

5.4.3 Høringsinstansene

NHO, Mattilsynet og Fiskeridirektoratet har hatt merknader til Fiskeri- og kystdepartementets forslag om endring av § 28 tredje ledd. Mattilsynet er positive til departementets endringsforslag, men påpeker at ”forskjellen mellom selskapets morselskap og morselskapets i det konsern selskapet er en del av” bør utdypes nærmere.

NHO ønsker ikke et subsidiært ansvar for morselskap for verken overtredelsesgebyr, administrativ inndragning eller tvangsmulkt. Videre mener Fiskeridirektoratet at det er uklart i hva som ligger i det subsidiære ansvaret for morselskap i konsern, for eksempel om skyldneren må være insolvent eller det er tilstrekkelig med manglende betalingsvilje hos overtrederen for å kreve mulkten fra morselskapet. En annen problemstilling er om legalpantet i selskapets tillatelser må realiseres før morselskapets subsidiære ansvar inntrer. Etter direktoratets syn vil det være svært belastende for foretak som har tillatelse til oppdrett av matfisk av laks, dersom legalpantet må realiseres før morselskapets subsidiære ansvar inntrer. Verdien av en slik tillatelse vil normalt være langt høyere enn et krav om tvangsmulkt, i hvert fall sett hen til tvangsmulktenes størrelse som hittil har vært ilagt. Dette vil imidlertid stille seg annerledes for foretak eller personer som driver oppdrett av andre arter.

Etter Fiskeridirektoratets mening er det derfor langt mer hensiktsmessig med solidaransvar for tvangsmulkt. Det vises i denne sammenheng til bestemmelser i svalbardmiljøloven og naturmangfoldloven, hvor følgende formulering er brukt: ”Er tvangsmulkt pålagt et selskap som inngår i et konsern, kan påløpt tvangsmulkt også inndrives hos morselskap”. Fiskeridirektoratet foreslår at ordlyden i § 28 endres slik:

”Dersom den tvangsmulkten retter seg mot er et selskap som inngår i et konsern, er selskapets morselskap og konsernets morselskap solidarisk ansvarlig for beløpet.”

Direktoratet anfører at tilsvarende synspunkter også må gjelde for administrativ inndragning og overtredelsesgebyr.

5.4.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår enkelte presiseringer i ordlyden i § 28 annetledd annet punktum. Endringsforslaget innebærer ikke materielle endringer i forhold til gjeldende rett.

Ordlyden i lovendringsforslaget til § 28 tredje ledd, ”[d]ersom den ansvarlige for tvangsmulkten er et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet”, er valgt slik at et krav om tvangsmulkt kan inndrives i flere ledd, for eksempel dersom et foretak er en del av et konsern, som igjen er eid av et morselskap.

Departementet mener det er naturlig at et krav om tvangsmulkt som hovedregel bør inndrives hos foretaket som er ansvarlig for overtredelsen som utløste tvangsmulkten. I departementets forslag til nytt tredje ledd i § 28 fremgår det at morselskapet mv. sitt ansvar for datterselskapets tvangsmulkt, er subsidiært. Formålet med forslaget er å sikre effektiv inndrivelse av forfalte tvangsmulktkrav, og er en sikkerhetsventil som skal verne mot manglende betalingsvilje hos den eller de som er ansvarlig for tvangsmulkten, samt at foretak ikke skal kunne organisere seg bort fra et ansvar. Antageligvis vil morselskapets subsidiære ansvar skjelden være aktuelt. Vi bemerker at selv om ordlyden i svalbardmiljøloven § 96 og naturmangfoldloven § 73 fjerde ledd ikke er identisk med Fiskeri- og kystdepartementets forslag, så er morselskapets ansvar for tvangsmulkten subsidiært også etter disse lovene. I Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) om lov om forvaltningen av naturens mangfold, som for øvrig er utformet etter samme lest som svalbardmiljøloven § 96, fremgår det på s. 464 at ”[i] tredje punktum fastsettes det at en tvangsmulkt i konsernforhold ikke bare kan inndrives hos det selskapets som tvangsmulkten er rettet mot, men også hos et morselskap. Dette øker sikkerheten for at tvangsmulkten kan virke som et effektivt pressmiddel, idet manglende midler i datterselskapet ikke behøver å hindre inndriving”.

Når det subsidiære ansvaret for morselskap inntrer, vil bero på en konkret helhetsvurdering. Det er ikke meningen at et foretak må være insolvent for at mulkten kan inndrives hos morselskapet, og det er heller ikke slik at legalpantet i selskapets tillatelser må realiseres før morselskapets subsidiære ansvar inntrer. Som Fiskeridirektoratet påpeker i sitt høringsinnspill, er særlig akvakulturtillatelser til laks, ørret og regnbueørret verdifulle, og et krav om tvangsmulkt vil for overtredelser som gjelder foretak med slike tillatelser som regel være langt lavere enn tillatelsens verdi. Et krav om at alle utveier må være forsøkt hos den ansvarlige for tvangsmulkten, herunder realisering av statens legalpant i akvakulturtillatelser, kan dermed bli svært byrdefullt både for datterselskap og morselskap.

Vi viser for øvrig til at det i høringsforslaget til § 28 tredje ledd er slått fast at tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Tvangsmulkten kan dermed inndrives hos den ansvarlige uten søksmål og dom, og det kan da tas utlegg i formuesgoder, løsøre (for eksempel biomasse) eller fast eiendom.

Departementet presiserer at det er de alminnelige reglene for domstolenes overprøvelsesrett og adgangen til å avsi dom for realitet skal gjelde for vedtak om tvangsmulkt. Dette skiller seg fra departementets forslag til overtredelsesgebyr og administrativ inndragning, hvor departementet har foreslått utvidet prøvelsesrett og adgang til å avsi dom for realitet.

Hensynet til utvidet overprøvelsesrett og adgang til å avsi dom for realitet gjør seg etter departementets oppfatning ikke gjeldende i like sterk grad for tvangsmulkt som for administrativ inndragning og overtredelsesgebyr. Selv om administrativ inndragning (i likhet med tvangsmulkt) ikke er en pønal reaksjon, er det flere likhetstrekk i vurderingen av om det skal fattes vedtak om overtredelsesgebyr og administrativ inndragning, samt utmålingen av overtredelsesgebyrets størrelse og inndragningssummen. Gode grunner taler derfor for at domstolenes prøvelsesrett bør være lik for de to reaksjonene. Departementet viser her til drøftelsene i 5.3.3.4, 5.3.4.5 og 5.5.2.7.

Vurderingen av om det skal fattes vedtak om tvangsmulkt og selve tvansgmulktens karakter skiller seg fra vurderingene om det skal fattes vedtak om overtredelsesgebyr og administrativ inndragning. Tvangsmulkt er utvilsomt ikke en straffesanksjon etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Og i motsetning til både overtredelsesgebyr og administrativ inndragning, er tvangsmulkten fremadskuende og har til formål å fremtvinge etterlevelse av regelverket eller opphør av en overtredelse. Departementet er dermed av den oppfatning at den alminnelige hovedregel om domstolenes prøvelsesrett og adgangen til å avsi dom for realitet bør gjelde. Dette innebærer at domstolene normalt vil være avgrenset fra å prøve opportunitetsskjønnet, altså spørsmålet om det skal ilegges tvangsmulkt eller ikke. Domstolene vil også som den alminnelige hovedregel være tilbakeholdne med å avsi dom for realitet.

5.4.5 Departementets forslag

Departementet foreslår følgende:

§ 28 skal lyde:

§ 28 Tvangsmulkt

For å sikre at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov blir gjennomført, kan tilsynsmyndigheten fatte vedtak om løpende tvangsmulkt overfor den ansvarlige. Det kan også vedtas tvangsmulkt som forfaller for hver overtredelse. Tvangsmulkt kan vedtas samtidig med pålegg etter § 27 eller senere.

Tvangsmulkten begynner å løpe dersom den ansvarlige oversitter den frist for retting av forholdet som tilsynsmyndigheten har fastsatt i vedtaket om tvangsmulkt, og løper så lenge det ulovlige forholdet varer. Tvangsmulkt kan ikke fastsettes, og den løper heller ikke, så langt det på grunn av forhold som ikke skyldes den ansvarlige, er umulig å oppfylle eller å etterleve det pålegget som tvangsmulkten er knyttet til.

Der flere er ansvarlige etter vedtak om tvangsmulkt, hefter de ansvarlige solidarisk for betaling av tvangsmulkten. Dersom den ansvarlige for påløpt tvangsmulkt er et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet. Tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet kan i særlige tilfeller frafalle påløpt tvangsmulkt.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om tvangsmulkt, herunder tvangsmulktens størrelse og varighet, fastsettelse av tvangsmulkt og frafall av påløpt tvangsmulkt.

5.5 Administrativ inndragning

5.5.1 Gjeldende rett

Akvakulturloven har ikke en uttrykkelig bestemmelse om administrativ inndragning av utbytte ved overtredelse av akvakulturregelverket. Det går imidlertid frem av forarbeidene til akvakulturloven § 30 om overtredelsesgebyr, at et ”overtredelsesgebyr vil i mange tilfeller i realiteten også fungere som en inndragningsbestemmelse”, jf. Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) side 76. Det fremgår ikke av forarbeidene noe nærmere om hvordan inndragningen skal utmåles, for eksempel om det er tale om brutto eller netto inndragning.

I akvakulturreaksjonsforskriften § 10 annet ledd er det slått fast at: ”Overtredelsesgebyret skal ikke overstige fortjenesten den ansvarlige har hatt ved overtredelsen med tillegg av inntil 15 ganger folketrygdens grunnbeløp.”

Fiskerimyndighetene har i praksis tolket dette som at § 30 består av to deler, hvor det kan foretas inndragning av eventuell fortjeneste ved en overtredelse, i tillegg til at det kan ilegges et ”pønalt tillegg”. I sum vil ”inndragningsdelen” og det ”pønale tillegget” utgjøre et overtredelsesgebyr.

Det har blitt ilagt flere overtredelsesgebyr med direkte hjemmel i akvakulturloven § 30. I sakene har det blitt skilt mellom inndragning og gebyrets ”pønale del”, og det er tatt utgangspunkt i fortjenesten som følge av overtredelsen. Det er også gitt fradrag for variable kostnader.

5.5.2 Høringsforslag

5.5.2.1 Særskilt om forholdet mellom overtredelsesgebyr og inndragning

Fiskeri- og kystdepartementet mente det var hensiktsmeshar foreslått å innføre en egen bestemmelse om administrativ inndragning i akvakulturloven. Bestemmelsen bør være adskilt fra bestemmelsen om overtredelsesgebyr. Administrativ inndragning kan være aktuelt ved flere overtredelser av akvakulturregelverket, men særlig ved biomasseovertredelse eller produksjon av fisk før det er gitt akvakulturtillatelse eller lokalitetsklarering. Administrativ inndragning er egnet for overtredelser som har ført til utbytte for virksomheten.

I akvakulturloven § 30 annet punktum er det slått fast at: ”Gebyret skal stå i forhold til den fortjeneste som den ansvarlige har hatt ved overtredelsen.” Dette innebærer at bestemmelsen dels får preg av å være en bestemmelse om inndragning, dels om overtredelsgebyr. Etter departementets vurdering er dette uheldig av flere grunner.

For en del overtredelser av akvakulturloven er det utsikter til stor fortjeneste. For den svært viktige kategorien av overtredelser – overtredelser av maksimalt tillatt biomasse på lokalitets- og selskapsnivå – kan overtredelser gi betydelig fortjeneste, se nærmere om dette i arbeidsgruppens rapport punkt 2.4.5. I disse tilfellene er det et klart behov for å inndra fortjenesten, slik at det ikke lønner seg å overtre reglene. Gjeldende bestemmelse om overtredelsesgebyr er ment å vareta dette behovet og det er uttalt i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005) på side 76 at overtredelsesgebyr ilagt etter bestemmelsen i realiteten vil fungere som en inndragning.

I høringsbrevet gir departementet uttrykk for at det er lite hensiktsmessig å bruke en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr til slik inndragning. Inndragning av faktisk fortjeneste og ileggelse av overtredelsesgebyr hviler på ulike begrunnelser og spiller seg ut ulikt i praksis. Det er flere grunner som taler for å dele opp bestemmelsene og klargjøre hva som er inndragning og hva som er overtredelsesgebyr.

For det første har dagens hjemmel om overtredelsesgebyr et todelt formål: dels å inndra fortjenesten som følge av overtredelser og dels å sanksjonere overtredelsen. Det todelte formålet i en og samme bestemmelse gjør bestemmelsen mindre forutsigbar og mer uklar enn nødvendig. Det kan også føre til at det pønale preget blir oppfattet å være mer fremtredende enn det reelt sett er, ved at inndragning av fortjeneste som i seg selv ikke er pønalt begrunnet, blir blandet sammen med et delvis pønalt begrunnet overtredelsesgebyr.

Det strider mot den alminnelige rettsfølelsen og skaper svært uheldige insentiver at lovovertredere skal kunne sitte igjen med fortjeneste han har oppnådd ved ulovligheter. Derfor bør slik fortjeneste inndras. Det gjør seg heller ikke gjeldende særlige hensyn til overtrederen – ved inndragning blir han i utgangspunktet stilt som om han ikke hadde brutt loven – det fremstår rett og rimelig. Inndragning av fortjeneste er altså ikke hovedsakelig pønalt begrunnet – poenget er ikke å påføre overtrederen ”et onde”, men å sikre at han ikke tjener på å opptre ulovlig.

For det andre er det viktig å klargjøre bestemmelsen om overtredelsesgebyr av hensyn til Grunnloven. Dersom inndragning av ulovlig utbytte blir omtalt og ilagt som et overtredelsesgebyr melder spørsmålet seg: med hvilken begrunnelse er gebyret ilagt, hvilken karakter har gebyret? Sivilombudsmannen uttalte i Polarlaksuttalelsen (sak 2008/2349) på side 9 at: ”Det kan ikke være tvilsomt at et overtredelsesgebyr på kr 9 197 684 er et dramatisk høyt beløp som utgjør en betydelig byrde for Polarlaks.”

Det er ikke vanlig å se inndragning av et ulovlig utbytte som en ”betydelig byrde”, da lovovertrederen bare avstår det lovovertrederen ulovlig har tilegnet seg i utgangspunktet. Men når inndragning og et pønalt begrunnet overtredelsesgebyr ilegges i samme vedtak og med samme hjemmel, kan det fremstå uklart hva som er hva. Departementet antar at en del av den usikkerhet som har oppstått rundt grunnlovmessigheten av ilagte overtredelsesgebyr etter akvakulturloven har sitt opphav i denne sammenblandingen.

For det tredje gjelder det utvilsomt et strengt legalitetsprinsipp for både ileggelse av overtredelsesgebyr og inndragning. Det taler for å lage separate bestemmelser slik at formålet, vilkårene og ansvarsgrunnlaget kan klargjøres bedre enn det er gjort i dagens lov.

For det fjerde er det for mange overtredelser ikke nærliggende å se hen til oppnådd fortjeneste. Et viktig eksempel er gebyr ilagt for ulovlige forhold som har resultert i rømming av fisk. Normalt vil oppdretteren ikke ha utsikter til fortjeneste ved fiskerømming. For eksempel la retten til grunn i RG 2008 side 1465 at rømmingen – som lovbruddene hadde gitt opphav til – innebar et økonomisk tap for oppdretteren på 1,7 millioner kroner. Fisken utgjør normalt en verdi og rømming dermed et tap, se nærmere under punkt 2.5.3 i arbeidsgruppens rapport. Likevel taler svært gode grunner for å sanksjonere slike overtredelser strengt (se utdypning i arbeidsgruppens rapport i punkt 2.5.3.5). Det er flere momenter enn oppnådd fortjeneste som er relevant for valg av sanksjon i disse tilfellene. At det stilles et krav i loven til at overtredelsesgebyret skal stå i forhold til overtredelsen, skaper et vanskelig og lite treffende vurderingstema.

I nyere praksis er overtredelsesgebyr ilagt med en uttrykkelig ”inndragningsdel” og en ”overtredelsesgebyrdel”. Dette er en hensiktsmessig klargjøring av praksis, men dette bør etter departementets syn fremgå av regelverket direkte.

5.5.2.2 Forholdet til overordnede regler

I høringsbrevet viste departementet til at det var dets klare oppfatning at administrativ inndragning verken er straff i Grunnloven eller menneskerettslovens forstand.

Administrativ inndragning er – i likhet med tvangsmulkt – ikke en pønal sanksjon. Formålet med inndragning er å rette opp i en ulovlig situasjon eller resultatet av en ulovlig handling. I henhold til departementets forslag kan inndragning vedtas uavhengig av årsaken til overtredelsen, for eksempel at grensen for maksimalt tillatt biomasse er oversteget. Med andre ord, inndragning kan vedtas selv om overtredelsen er et hendelig uhell eller var uunngåelig på grunn av force majeure. Bakgrunnen er klar: fortjeneste oppnådd som følge en ulovlighet bør ikke tilfalle den som overtrer loven. Det ville være å belønne ulovlighet. På denne bakgrunn var departementet av den oppfatning at inndragning klart faller utenfor straffebegrepet i Grunnloven. Dette er også lagt til grunn i Straffelovkommisjonens delutredning VII (NOU 2002: 4) side 257 og forutsatt blant annet i Rt. 2007 side 1217.

Det er også på det rene at inndragning ikke er straff i EMKs forstand. Høyesterett kom i Rt. 2007 side 1217 til at inndragning etter den tidligere saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd ikke var straff i EMKs forstand, se dommens avsnitt 39 til 45. Høyesterett la avgjørende vekt på at inndragningen ”blir besluttet av fiskeriforvaltningen på rent objektivt grunnlag og ikke har noe pønalt formål”, dommen, se avsnitt 42. Høyesterett pekte videre på at det som ble inndratt var den ulovlig fangede fisken og at formålet er å frata den som har fanget fisken verdien av den. Etter departementets oppfatning er Høyesteretts vurderinger i saken gyldige også for vurderingen av om inndragning etter akvakulturloven vil være straff i konvensjonens forstand.

5.5.2.3 Administrativ inndragning på subjektivt eller objektivt grunnlag

I høringsbrevet vurderte Fiskeri- og kystdepartementet om vedtak om inndragning skal forutsette at det ved overtredelsen må foreligge skyld eller om det er tilstrekkelig at en regel objektivt sett er overtrådt. For ”inndragning” etter akvakulturloven § 30 om overtredelsesgebyr, er skyldkravet som for overtredelsesgebyr ellers, krav om forsett eller uaktsom overtredelse.

I havressursloven § 54 jf. forskrift om inndragning av fangst m.m. § 3 kan verdien av fangst utover kvoten inndras på objektivt grunnlag – altså uavhengig av skyld.

I høringsnotatet la departementet til grunn at det samme bør gjelde for akvakulturvirksomhet. Selv om lovovertrederen ikke kan bebreides for lovovertredelsen, er det urimelig at overtrederen skal sitte igjen med gevinsten av overtredelsen. Årsaken til lovbruddet var etter departementets oppfatning ikke relevant. Formålet med inndragning er å utligne fordelen som er oppnådd ved lovovertredelsen. Lovovertrederen skal – som sagt – i prinsippet verken sitte igjen med en økonomisk gevinst eller påføres et økonomisk tap.

Fiskeri- og havbruksnæringens landsforening har i sine kommentarer til arbeidsgruppens rapport Administrative sanksjoner, reaksjoner og straff uttalt at den ikke kan se at det er grunnlag for inndragning på objektivt grunnlag. Til dette bemerket departementet at overtredelse av regelverket, uavhengig av om det foreligger skyld eller ikke, innebærer et brudd på den ”samfunnskontrakten” som foreligger mellom næringsutøveren og samfunnet. Kravet om tillatelse innebærer at innehaveren får et særskilt gode, blant annet muligheten til å drive en eksklusiv drift på allmennhetens areal, mot at vilkårene som myndighetene har satt for driften overholdes og at oppdretterne bidrar til verdiskaping både lokalt og nasjonalt. Dersom hver virksomhetsutøver overholder ”samfunnskontrakten”, vil virksomhetsutøverne konkurrere under samme rammebetingelser og miljøet vil ikke påføres belastninger utover de rammer myndighetene har satt i regelverket. Tatt i betraktning dette, så departementet få grunner til at en næringsutøver skal sitte igjen med profitt etter regelverksbrudd, uavhengig av skyldgrad.

Lignende betraktninger som de som ligger til grunn for en objektiv inndragningsregel etter havressursloven og tilhørende inndragningsforskrift, gjør seg etter departementets vurdering også gjeldende ved brudd på akvakulturlovgivningen. Akvakultur er konsesjonsbelagt virksomhet, og hver tillatelse er avgrenset i MTB. Dersom oppdretter har mer fisk stående i sjø enn tillatt, vil det i praksis medføre at oppdretter får en større MTB enn tillatelsen tilsier. Overtrederen settes derfor i en posisjon til å tjene mer enn den som driver innenfor rammen som er trukket opp i regelverket. Fra den lovlydiges ståsted vil dette kunne oppfattes som urimelig.

En regel om inndragning på objektivt grunnlag vil være enklere å håndtere i praksis, enn en regel som krever skyld. Ved at det åpnes for en skjønnsmessig vurdering av om det skal vedtas inndragning, må forvaltningen vurdere om det skal foretas inndragning i den enkelte sak.

5.5.2.4 Beregning av inndragningen

I lovgivningen ellers finnes det eksempler på at utbyttet av en ulovlig handling inndras uten at det gis fradrag forbundet med lovovertredelsen. Det gjelder blant annet straffeloven § 34, havressurslova § 65, hvor sammenblandet fangst kan inndras i sin helhet, og verdipapirloven § 17-2 om brutto vinningsavståelse. I NOU 2003: 15 side 229 foreslås det at utgifter ikke skal komme til fradrag ved beregningen av utbytte, altså en brutto administrativ inndragning.

Formålet med inndragningen er å stille lovovertrederen som om lovovertredelsen ikke hadde funnet sted. Bruttoinndragning vil kunne være en hard reaksjon innen akvakultur, blant annet fordi produksjonskostnadene (særlig fôrkostnadene) er høye, se nærmere om dette i arbeidsgruppens rapport, punkt 2.4.5. Det innebar etter departementets vurdering at det er lovovertrederens netto utbytte som må inndras.

Det kan bli prosessdrivende, uforutsigbart og svært ressurskrevende å fastsette nøyaktig hvilket utbytte en lovovertreder har ved en overtredelse. Det er derfor ansett som nødvendig å åpne for en skjønnsmessig fastsatt inndragningssum dersom utbyttets størrelse ikke kan godtgjøres. For å sikre forutberegnelighet og gjennomsiktighet, bør den skjønnsmessige vurderingen standardiseres med utgangspunkt i kjente og aksepterte mål på kostnader og inntekter i akvakulturnæringen.

Ved inndragning etter havressursloven § 54, gis det fradrag for ilandføringskostnader, og disse er satt til en gjennomsnittlig sats på 20 prosent av fangstverdien. Det gis fradrag for kostnadene og merarbeidet ved ilandføring av hele fangsten. Regelen om et standardfradrag for ilandføringskostnader har vist seg å fungere godt i praksis. Nettoprinsippet og standardsatsen er allment akseptert i næringen, og regelen har så langt ikke vært utfordret i rettssystemet. Et særlig hensyn bak ilandføringsfradraget er å stimulere til at mest mulig ulovlig fangst føres i land og ikke kastes i sjøen.

I høringsbrevet påpeker Fiskeri- og kystdepartementet at et tilsvarende absolutt, standardisert fradrag innen akvakultur ikke vil være like egnet. Produksjonskostnadene innen akvakultur er høyere enn innen fiskeri, og det er også større variasjoner i produksjonskostnadene, både mellom oppdrettere og på ulike stadier i produksjonsprosessen. En en konkret beregning av inndragningsbeløpet i hvert enkelt tilfelle vil imidlertid være for ressurskrevende. Det er derfor nødvendig å standardisere utmålingen i noen grad. I høringsforslaget ble det derfor foreslått at fiskerimyndighetene skal kunne trekke fra utgifter i utbyttet etter en standardisert modell fastsatt i forskrift. En standardisering av inndragningsbeløpet ville etter departementets oppfatning bidra til likebehandling, forutsigbarhet og effektivitet i saksbehandlingen.

I akvakulturreaksjonsforskriften § 10 tredje ledd er det fastsatt regler for beregning av utbyttet ved overtredelse. Utgangspunktet for beregningen av fortjenesten er salgsprisen, med fradrag for gjennomsnittlige variable marginale kostnader multiplisert med antall kilo fisk som utgjør overskridelsen. Med gjennomsnittlige variable marginale kostnader legges Fiskeridirektoratets gjennomsnittsberegninger av kostnadene for fôr, forsikring, frakt og slakt til grunn.

Det gis ikke fradrag for andre variable kostnader, som for eksempel innkjøp av smolt. I merknadene til bestemmelsen er dette begrunnet med at det per i dag ikke er antall fisk som reguleres, men biomassen. Andre faste kostnader, som lønns- og driftskostnader, forutsettes i alle tilfelle dekket ved produksjon av den lovlige biomassen og bør derfor ikke føre til fradrag i det ulovlige utbytte.

Slik departementet vurderte det, gir akvakulturreaksjonsforskriften § 10 en hensiktsmessig fremgangsmåte på beregning av fortjeneste og fradragsberettigede kostnader. Det er ikke nødvendig å bringe på det rene den nøyaktige fortjenesten, men beregningen bør i grove trekk gi uttrykk for den reelle situasjonen.

Det bør også åpnes for at lovovertrederen kan dokumentere at kostnadene til fôr og inntektene fra salg avviker fra den standardiserte beregningen, som er praksis i dag. Departementet påpekte viktigheten av at begge postene må dokumenteres, slik at det ikke bare tas hensyn til avvik som går i lovovertrederens favør. Slik departementet så det, gir adgangen til å dokumentere avvik tilstrekkelig trygghet i situasjoner der den standardiserte beregningen slår særlig urimelig ut.

I havressursloven § 54 lyder forskriftshjemmelen som følger:

”Departementet kan i forskrift fastsetje reglar om handsaming av slike saker, korleis verdien av fangsten skal fastsetjast, om det kan gjevast vederlag for kostnader ved ilandføring, og om kva salslaga kan bruke slike midlar til.”

Fiskeri- og kystdepartementet vurderte det også som hensiktsmessig at det i akvakulturloven overlates til departementet å fastsette nærmere regler om standardisering i forskrift. Det er viktig at standardiseringen tar utgangspunkt i beregninger av utgifter som gir et noenlunde realistisk uttrykk for utgiftsnivået innen akvakulturnæringen. Etter departementets vurdering vil følgende forskriftshjemmel dekke behovet:

”Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om inndragning, herunder utmåling av utbytte og fradrag for utgifter.”

I departementets høringsforslag er også tilsynsmyndigheten gitt hjemmel til å frafalle vedtak om inndragning av utbytte. Dette er ment som en sikkerhetsventil, og det er bare i tilfeller der det ville være særlig urimelig å inndrive en vedtatt administrativ inndragning at det er aktuelt å frafalle den. Uten en bestemmelse om dette vil det være Stortinget selv som må avgjøre om inndragningen skal frafalles, jf. Grunnloven § 75 d om Stortingets bevilgende myndighet.

5.5.2.5 Beviskrav ved inndragning

Fiskeri- og kystdepartementet har påpekt at det ved bevisvurdering i forbindelse med administrativ inndragning må skilles mellom to spørsmål. For det første er det et spørsmål om hvilket krav til bevisene som må stilles til spørsmålet om et ulovlig utbytte skal inndras. For det andre er det spørsmål om hvilket krav til bevisene som skal stilles til den nærmere utmålingen av inndragningen, dvs. fastsettelsen av utbyttet overtrederen har hatt ved overtredelsen.

Inndragning etter departementets forslag har likhetstrekk med inndragning etter havressursloven. I Rt. 1999 side 14 og Rt. 2007 side 1217 ble det lagt til grunn at det ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11 tredje ledd gjaldt et krav om klar sannsynlighetsovervekt for om loven var overtrådt. I forarbeidene til havressursloven er det lagt til grunn at beviskravet fortsatt skal være klar sannsynlighetsovervekt, jf. Ot.prp. nr. 20 (2007-2008) side 108.

Departementet ser ikke noe grunnlag for at det skulle gjelde et annet beviskrav for administrativ inndragning etter akvakulturloven enn etter havressursloven, og det legges derfor til grunn et krav om klar sannsynlighetsovervekt for spørsmålet om loven er overtrådt, altså om inndragning kan vedtas.

Derimot gjelder det etter departementets oppfatning bare et krav om sannsynlighetsovervekt ved den skjønnsmessige fastsettelsen av utbyttets størrelse, jf. tilsvarende vurdering for strafferettslig inndragning etter straffeloven 2005 § 67, jf. Ot.prp. nr. 90 side 461.

5.5.2.6 Domstolens prøvelsesrett

Domstolene er underlagt den alminnelige hovedregel om at domstolene bare kan prøve lovligheten av et vedtak (legalitetskontroll). Spørsmålet om det skal fattes vedtak om administrativ inndragning kan ikke prøves av domstolene, med mindre det foreligger myndighetsmisbruk.

Spørsmålet i dette tilfellet er om det likevel bør åpnes for en videre adgang for domstolene til å overprøve vedtak om inndragning.

Det er få bestemmelser om administrativ inndragning i lovgivningen. Departementets undersøkelser tilsier heller ikke at det er tatt stilling til domstolenes prøvelsesrett i lovene der det er adgang til å foreta administrativ inndragning. I NOU 2003: 15 er spørsmålet omtalt, men sanksjonsutvalget tar ikke konkret stilling til rekkevidden av domstolenes prøvelsesrett ved administrativ inndragning. I punkt 13.7.2 nøyer sanksjonsutvalget seg med å vise til sin omtale i punkt 12.8.6 (side 197), hvor det er uttalt at ”[u]tvalget ser ingen grunn til å foreslå nye særregler på sanksjonsområdet om domstolenes prøvingsrett i forhold til domstolenes frie skjønn”.

Forslaget om administrativ inndragning er inspirert av straffeloven § 34 om strafferettslig inndragning. Begge former for inndragning kan begrunnes med et alminnelig rettsferdighetskrav om at det ikke skal lønne seg å overtre loven, og forslaget til administrativ inndragning tar i likhet med strafferettslig inndragning sikte på nullstilling. Ved strafferettslig inndragning har domstolene full overprøvingsrett, dog avgrenset til påtalemyndighetenes opportunitetsskjønn. Begge hjemler inndragning på objektivt grunnlag.

Det er også forskjeller mellom administrativ og strafferettslig inndragning. Selv om begge reaksjoner faller utenfor straffebegrepet i Grunnloven § 96, skjer administrativ inndragning etter sivilprosessuelle regler, og ikke straffeprosessuelle regler, som ved strafferettslig inndragning. Den personelle kompetansen til å foreta administrativ inndragning er videre lagt til forvaltningen, og ikke påtalemyndigheten.

Departementet foreslo at det bør åpnes for full prøving av vedtak om overtredelsesgebyr (se punkt 5.3.3.4), med unntak hvor overtredelsesgebyret er ilagt fordi et pålegg ikke er fulgt opp. Det ble videre foreslått at domstolene ikke kan prøve forvaltningens kan-skjønn. Utvidelsen av prøvelsesretten er blant annet begrunnet i hensynet til økt forutsigbarhet og styrket rettssikkerhet for lovovertrederen.

Det er vesentlige forskjeller mellom overtredelsesgebyr og administrativ inndragning. For det første har administrativ inndragning ikke et pønalt preg. Å åpne for full overprøvning fordi det foreslås en tilsvarende regel for overtredelsesgebyr er derfor ikke helt treffende. Som nevnt, tar inndragningsbestemmelser sikte på nullstilling av den ulovlige handlingen, med fradrag for marginale kostnader som har påløpt som følge av overtredelsen. Reaksjonen er dermed ikke inngripende på samme måte som ved overtredelsesgebyr, som blant annet har til hensikt å ha preventiv effekt. Disse momentene taler etter departementets syn i utgangspunktet mot full overprøving av vedtak om administrativ inndragning.

Samtidig ble det påpekt i departementets høringsforslag, at selv om administrativ inndragning ikke er en pønal reaksjon med hensikt å påføre lovovertrederen et onde, kan inndragning nå høye beløp, og reaksjonen kan dermed oppfattes som inngripende. Dette vil for eksempel være tilfelle ved omfattende overskridelser av MTB. Beregning av utbyttet kan være komplisert og krevende, blant annet fordi det ved utmålingen tas utgangspunkt i hvor mye fisk for mye oppdretter har hatt i merdene sine. Dette skyldes at beregning av biomassetall bygger på mange variabler som tilvekst, dødelighet, utsett og utslakting. Det vil derfor være en viss iboende usikkerhet knyttet til disse tallene, (se arbeidsgruppens rapport, punkt 2.4).

Videre vil begge reaksjoner, altså både overtredelsesgebyr og administrativ inndragning, bero på flere av de samme vurderingstemaene. Dersom det for eksempel skal foretas inndragning av utbytte fra biomasseoverskridelse, som det også ilegges overtredelsesgebyr for, vil fastsettelse av overtredelsens størrelse ha betydning for begge vedtakene. Dersom domstolene bare kan prøve forvaltningens vurdering av overtredelsens omfang for ett av vedtakene, vil dette etter departementets syn kunne medføre uheldige resultater.

I likhet med saker om overtredelsesgebyr, kan også saker om administrativ inndragning bli gjenstand for lang tids saksbehandling i forvaltningen. Hensynet til effektivitet, forutsigbarhet og økt rettssikkerhet for lovovertrederen gjør seg derfor også gjeldende til en viss grad for ileggelse av administrativ inndragning.

Departementet foreslo på denne bakgrunn at det åpnes for unntak fra den alminnelige hovedregel, slik at domstolene kan foreta full overprøving av vedtak om administrativ inndragning. Det ble imidlertid understreket at domstolene vil være avskåret fra å prøve forvaltningens kan-skjønn, altså spørsmålet om det bør fattes vedtak om inndragning.

5.5.2.7 Adgang for å avsi dom for realitet

Det er videre et særlig spørsmål om domstolen skal kunne avsi dom for realitet. I NOU 2003: 15 fremgår det i punkt 12.8.6 at det etter sanksjonsutvalgets syn ikke bør settes ”absolutte skranker mot at domstolene prøver størrelsen av for eksempel et overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt. Det vil imidlertid variere med sakstypen hvorvidt det er en hensiktsmessig ordning.”

Som nevnt vil vedtak om inndragning kunne nå omfattende beløp og versere i lang tid i både forvaltningen og for domstolene, noe som i utgangspunktet kan tale for at det bør være adgang til å avsi realitetsdom.

I departementets høringsnotat ble det foreslått at domstolene bør kunne avsi dom for realitet ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Tilsvarende vil også være tilfelle for strafferettslig inndragning, hvor domstolen kan avsi dom for inndragningsbeløpets størrelse. Departementet mener imidlertid at behovet for realitetsdom i saker om administrativ inndragning skiller seg fra ordningen med overtredelsesgebyr og strafferettslig inndragning.

Som nevnt er ikke vedtak om inndragning av pønal karakter og vil ikke komme i konflikt med Grunnloven § 96 eller EMK. Behovet for å kunne avsi dom for realitet for å ivareta hensynet til overtrederens rettssikkerhet for vedtak som er i randsonen av Grunnloven § 96 og EMK artikkel 6 (som for overtredelsesgebyr), gjør seg dermed ikke gjeldende med samme styrke for administrativ inndragning.

Utmålingen av beløpet som skal inndras vil som regel være knyttet opp mot overtredelsens størrelse. Ved overtredelse av MTB, vil utregningen av fortjenesten beregnes ut fra overtredelsens størrelse (antall kilo fisk som utgjør overskridelsen) multiplisert med differansen mellom fortjenesten minus marginalkostnadene (kostnadene fôr, forsikring, frakt og slakt). Utfordringene ved utmålingen vil derfor først og fremst være fastsettelsens av overtredelsens omfang, som domstolene vil kunne prøve. Departementet mener derfor at det vil være hensiktsmessig, og harmonere med forslaget til domstolskontroll med overtredelsesgebyr, at domstolene kan avsi dom for inndragningsbeløpets størrelse.

Etter departementets mening bør det derfor åpnes at domstolene kan avsi realitetsdom i saker om administrativ inndragning, likevel begrenset til beløpets størrelse.

5.5.2.8 Inndragningsvedtakets tvangskraft

Etter Fiskeri- og kystdepartementets oppfatning bør det som i forslaget for overtredelsesgebyr fremgå at vedtak om administrativ inndragning er tvangsgrunnlag for utlegg. Vi viser til drøftelsen i avsnittet om overtredelsesgebyrs tvangskraft, i punkt 5.3.2.8 ovenfor.

Videre bør tvangskraften suspenderes dersom det anlegges søksmål for å prøve vedtaket om inndragning. Hensynene som er redegjort for i punkt 5.3.2.8 om overtredelsesgebyrs tvangskraft gjør seg gjeldende i tilsvarende grad for inndragning, og vi viser til drøftelsen også på dette punkt.

5.5.3 Høringsinstansene

De fleste av høringsinstansene som har hatt kommentarer til kapittel 7 i akvakulturloven har vært positive til å skille overtredelsesgebyr og administrativ inndragning i egne bestemmelser. NVE er enig i Fiskeri- og kystdepartementets vurdering om at administrativ inndragning ikke er straff i EMK eller Grunnlovens forstand.

FHL slutter seg til at det bør være adgang for administrativ inndragning av utbytte dersom det gis et standardfradrag for usikkerheten som foreligger ved biomasseberegning. Kyllingstad Kleveland Advokatfirma og FHL er imidlertid kritiske til at fiskerimyndighetene skal gis adgang til inndragning av utbytte for andre overtredelser enn biomasseoverskridelser. Dette gjelder blant annet ved feilplassering av anlegg, hvor det etter advokatfirmaet og organisasjonens mening vil være en uforholdsmessig reaksjon å inndra fortjenesten fra fisken som er produsert i anlegget, fordi erfaring viser at det kan ta flere år før tilsynsmyndigheten eller selskapet selv oppdager at anlegget er feilplassert. For en rekke andre overtredelser vil det være lite treffende å inndra utbytte, for eksempel ved manglende rapportering.

FHL og Kyllingstad Kleveland Advokatfirma mener at det er viktig å sikre at bestemmelsen om administrativ inndragning ikke praktiseres som en ”skal-bestemmelse”. De er videre skeptiske til at Fiskeridirektoratet skal benytte seg av kompetansen til å fastsette inndragningsbeløpet etter en skjønnsmessig vurdering, som det er åpnet for i forslagets første ledd.

FHL kan heller ikke slutte seg til at utbytte skal kunne inndras på objektivt grunnlag, og de mener departementets begrunnelse for å inndra utbytte ved hendelige uhell og ”force majeure”-tilfeller er lite treffende. Organisasjonen er imidlertid enig i at det er netto utbytte som skal inndras. FHL er også enig i at domstolene bør kunne prøve alle sider av saken og kunne avsi dom for realitet.

Fiskeridirektoratet har i sitt høringssvar gitt uttrykk for at det ikke gitt at den ansvarlige for inndragningskravet er den som utbyttet har tilfalt. Ordlyden i annet ledd foreslås endret fra ”den ansvarlige for inndragningskravet” til ”den som utbyttet har tilfalt”.

5.5.4 Departementets vurdering

Forslaget til bestemmelse om administrativ inndragning er fakultativ, altså en ”kan-regel”, og skal også praktiseres slik. I tråd med alminnelig forvaltningsrett, er det imidlertid opp til forvaltningen å vurdere om det skal reageres med administrativ inndragning (eller andre reaksjoner eller sanksjoner) for en overtredelse, dersom vilkårene for dette er oppfylt.

Når det gjelder valget mellom administrativ inndragning på subjektivt og objektivt grunnlag, mener departementet at inndragning på objektivt grunnlag er best praktikabelt og harmonerer også godt med formålet med inndragning, som er å utligne fordelen som er oppnådd ved lovovertredelsen. Årsaken til lovbruddet er dermed ikke relevant. Som det er understreket i høringsnotatet, skal lovovertrederen i prinsippet verken sitte igjen med en økonomisk gevinst eller påføres et økonomisk tap.

Vi vil også spesielt vise til begrunnelsen i høringsnotatet som er gjengitt ovenfor, hvor det blant annet fremgår at kravet om tillatelse til oppdrett forutsetter at aktørene konkurrerer på like vilkår, og at miljøet ikke skal belastes utover de rammer myndighetene har fastsatt i regelverket. Uavhengig av skyldgrad eller årsaken til en hendelse, er det etter Fiskeri- og kystdepartementets syn få grunner som tilsier at næringen skal få sitte igjen med profitten som følge av regelverksbrudd.

Fiskeridirektoratet har påpekt at det ikke er gitt at utbytte ved en overtredelse har tilfalt overtrederen, og at ordlyden i § 29 a annet ledd, første setning bør endres til ”den som utbyttet har tilfalt”, i tråd med første ledd. Departementet er enig i Fiskeridirektoratets vurdering, og foreslår at § 29 a annet ledd første setning endres i tråd med Fiskeridirektoratets forslag.

Videre foreslås det at det i andre ledd inntas en presisering om at tilsynsmyndigheten kan frafalle et vedtak om administrativ inndragning ”dersom det er særlig urimelig å inndra kravet”.

Som det er redegjort for i høringsutkastet, bør det fastsettes egne bestemmelser om standardisert inndragning i forskrift. I høringsbrevet er det også åpnet for skjønnsmessig fastsettelse av inndragningsbeløpet, som en sikkerhetsventil, i de tilfeller hvor standardisert beregning av inndragningen kan gi uttrykk for et skjevt forhold mellom fortjenesten og de utgifter som kan trekkes fra i en standardisert beregningsmetode. Fiskeri- og kystdepartementet mener at det bør fremgå uttrykkelig av bestemmelsens første ledd at inndragning kan foretas helt eller delvis, og at skjønnsmessig inndragning kan fastsettes dersom utbyttets størrelse ikke kan godtgjøres. Skjønnsmessig beregning av inndragningssummen vil kunne trekke både i overtrederens favør eller disfavør.

Departementet er enig i at administrativ inndragning vil være mest praktisk for MTB-overskridelser. Det kan likevel ikke utelukkes at administrativ inndragning også vil være egnet for andre overtredelser, som for eksempel feilplassering av anlegg eller fortøyningsstrekk, m.v. Departementet tar imidlertid sikte på å utarbeide nærmere regler om administrativ inndragning i forskrift, hvor det for eksempel kan være naturlig å redegjøre nærmere for hvordan inndragning skal beregnes og i hvilke tilfeller reaksjonen kan være aktuell.

Endelig mener departementet at det bør presiseres i loven at domstolene skal kunne prøve alle sider av vedtak om administrativ inndragning, og at det kan avsies dom for realitet, i et nytt tredje ledd i § 29a. Dette innebærer at retten skal kunne prøve spørsmålet om det skal foretas inndragning (forvaltningens kan-skjønn) og fastsettelsen av inndragningsbeløpets størrelse. I tillegg skal domstolen kunne avsi dom for realitet.

5.5.5 Departementets forslag

Departementets forslag lyder:

§ 29a Administrativ inndagning av utbytte

Tilsynsmyndigheten kan helt eller delvis inndra utbytte som er oppnådd gjennom overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Inndragning foretas overfor den som utbyttet har tilfalt. Inndragning kan ikke skje så langt dette ikke vil være klart rimelig.

Dersom den som utbyttet har tilfalt er et selskap som inngår i et konsern, hefter selskapets morselskap og morselskapet i det konsern selskapet er en del av, subsidiært for beløpet.

Endelig vedtak om inndragning av utbytte er tvangsgrunnlag for utlegg. Inndratt utbytte tilfaller statskassen.

Retten kan prøve alle sider av saken. Retten kan avsi dom for realitet i saken, dersom den finner det hensiktsmessig og forsvarlig.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om inndragning, herunder om standardisert eller skjønnsmessig utmåling av utbytte og fradrag for utgifter.

5.6 Samordning

5.6.1 Gjeldende rett

Det er ingen bestemmelse i akvakulturloven om samordning ved verken tilsyn eller reaksjons- og sanksjonsileggelse. I praksis er det utviklet enkelte retningslinjer og prosedyrer, blant annet for kontakt og samordning mellom Fiskeridirektoratet og andre sektormyndigheter eller påtalemyndigheten ved rømming og anmeldelse. Etter det departementet er kjent med, er dialogen mellom Fiskeridirektoratet og andre sektormyndigheter god.

I instruks om rømmingshendelser er det presisert at Fiskeridirektoratets regionkontorer skal ta kontakt med både Mattilsynet og fylkesmannen ved rømmingsinspeksjon, og at Fiskeridirektoratet skal holde Mattilsynet og fylkesmannen orientert underveis i saken.

Fiskeridirektoratet har også utviklet retningslinjer for anmeldelse ved overtredelser av akvakulturloven, hvor det blant annet fremgår at Fiskeridirektoratets regionkontorer skal gjøre påtalemyndigheten oppmerksom på andre brudd på lovverk som andre sektormyndigheter forvalter.

5.6.2 Høringsforslag

Det er et særtrekk ved akvakulturnæringen at den er regulert av mange ulike regelverk (dette er nærmere utdypet i arbeidsgruppens rapport, se punkt 2.2). Det kan ilegges sanksjoner og reaksjoner etter alle regelverkene. Et slikt mangfold av ulike sanksjonshjemler med ulike ansvarlige myndigheter, skaper risiko for parallelle eller gjentatte sanksjonsforfølginger. Dette er uheldig av flere grunner. For forvaltningen er det unødig ressurskrevende at ulike deler av forvaltningen uavhengig av hverandre skal iverksette etterforskning (saksutredning), og for næringen er det uforutsigbart og ressurskrevende å risikere forfølging etter flere ulike regelverk for samme forhold. Det kan også føre til at det ikke blir foretatt en samlet vurdering av reaksjon og sanksjonsnivået, i tillegg til at slik forfølgning også kan innebære en krenkelse av forbudet mot gjentatt strafforfølging i EMK protokoll 7 artikkel 4 nummer 1, se likevel 5.3.2.1.

Fiskeri- og kystdepartementet viser i høringsutkastet til at det ikke er noe som tyder på at manglende samordning har vært et problem i praksis. Hjemlene for sanksjonsileggelse etter flere omkringliggende lover, som blant annet matloven, dyrevelferdsloven, havne- og farvannsloven m.m., er imidlertid relativ nye og er i liten grad tatt i bruk. Det er derfor grunn til å tro at dette kan bli en utfordring.

Koordineringsproblemet kan i noen grad løses ved at det fremgår tydeligere av hjemmelsgrunnlaget hvilke pliktbrudd som kan sanksjoneres etter hvilket lovverk. Det kan også være at det i praksis vil utvikles gode rutiner for samordning slik at problemer ikke oppstår. Hovedpoenget er at det er behov for samordning. Hvordan samordningen rettslig forankres, er imidlertid underordnet. Behovet for samordning finnes både i tilsyns- og kontrollfasen og i reaksjons- og sanksjonsfasen.

Arbeidsgruppen, som har sett nærmere på sanksjonskapitlet i akvakulturloven, har vurdert flere ulike løsninger på problemet, blant annet å:

• foreslå en egen samordningsbestemmelse i akvakulturloven for administrative sanksjoner, for eksempel som et tillegg til akvakulturloven § 8

• foreslå samordningsbestemmelser i forskrifter der problemet fremstår som særlig presserende

• anbefale utarbeidelse av en felles instruks

• anbefale utarbeidelse av en samordningsrutine mellom berørte myndigheter

Etter arbeidsgruppens vurdering tilsier mangfoldet av regler som retter seg mot akvakulturnæringen at temaet samordning bør løftes opp i loven. Dette selv om en strengt tatt ikke trenger lovregulering for å samordne seg. Fiskeri- og kystdepartementet sluttet seg i høringsnotatet til arbeidsgruppens vurdering om at en samordningsregel bør fastsettes i loven.

Lovbestemmelsen bør forplikte akvakulturmyndigheten til å initiere samordningsrutiner mellom berørte sektormyndigheter, utarbeide instrukser i samarbeid med berørte departementer og gi særskilte bestemmelser i forskrift på områder der samordning fremstår som særlig presserende. Bestemmelsen er en instruks til forvaltningen og brudd på bestemmelsen vil ikke ha rettsvirkninger overfor foretak eller personer. Den manglende samordningen kan imidlertid lede til at andre regler tilsier at reaksjonen eller sanksjonen ikke kan ilegges.

I akvakulturloven § 8 er det i dag en bestemmelse om samordning på godkjenningstidspunktet som lyder:

Ӥ 8. Samordning i saker om etablering av akvakultur

Myndighetene etter denne lov, lovene nevnt i § 6 første ledd bokstav d og kommunen, herunder som plan- og bygningsmyndighet, plikter å foreta en effektiv og samordnet søknadsbehandling.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om samordning av søknadsbehandlingen, herunder fastsette tidsfrister for behandling av søknader.”

Bestemmelsen kan bygges ut slik at den også inkluderer samordning av tilsyn og reaksjoner ved lovovertredelse. I så fall må bestemmelsen plasseres et annet sted enn i kapittel 2 om akvakulturtillatelse. Det er ingen åpenbar plass å plassere en generell samordningsbestemmelse. Departementet foreslo derfor en egen samordningsbestemmelse i kapittel VII om reaksjoner som ny § 31a, med følgende ordlyd:

§ 31a Samordningav tilsyn og reaksjoner i saker om akvakultur

Myndighetene etter denne lov og lovene nevnt i § 6 første ledd bokstav d plikter så langt det er hensiktsmessig å samordne tilsyn og ileggelse av reaksjoner eller sanksjoner ved lovbrudd innen akvakulturnæringen.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om samordningen, herunder bestemmelser om varsling ved mulig reaksjons- eller sanksjonsileggelse.

5.6.3 Høringsinstansenes syn

Generelt sett er høringsinstansene positive til krav om samordning mellom de ulike sektormyndighetene som driver tilsyn og kontroll med akvakulturnæringen, og mellom organene som kan ilegge reaksjoner og sanksjoner i tråd med eget regelverk. Mattilsynet, Klif, NVE og Fylkesmannen i Rogaland, er imidlertid skeptisk til at en slik plikt nedfelles i lov. Klif og Fylkesmannen i Rogaland mener at en samordning heller bør utvikles gjennom avtaler og rutiner.

Mattilsynet har ikke har vesentlige innvendinger mot forslaget, såfremt uttrykket ”så langt det er hensiktsmessig” i lovendringsforslaget beholdes.

NVE er ”tilfreds med at et samordningsprinsipp tas inn i loven”, men er samtidig usikker på om det er hensiktsmessig å oppstille en formell plikt til det. Etter NVEs oppfatning er det uklart hvilket omfang og innhold plikten har, og at dette dessuten kan gi rom for uenighet i visse saker. En samordningsplikt bør derfor nedfelles i de forskjellige sektorlovene.

Politidirektoratet har ingen innvendinger mot forslaget, men forutsetter at samordningsbestemmelsen kun er ment å gjelde samordning av administrative reaksjoner og sanksjoner. Politidirektoratet ber dessuten om at det vurderes om ordet ”administrative” tas inn foran ”reaksjoner eller sanksjoner”.

5.6.4 Departementets vurdering

Forslaget om samordning retter seg mot organer som forvalter havbruksnæringen, som Fiskeridirektoratet, Mattilsynet, Kystverket, Klima- og forurensningsdirektoratet og fylkesmannen. Vi er enig i Politidirektoratets vurdering om at den foreslåtte samordningsbestemmelsen ikke bør omfatte påtalemyndigheten. Dette fremgår av forslagets første ledd som begrenser bestemmelsen til å omfatte ”myndighetene etter denne lov” og lovene nevnt i § 6 første ledd”. Påtalemyndigheten er ikke ”myndighet etter denne lov”.

Som det er fremhevet i høringsforslaget ovenfor, er bestemmelsen en instruks til forvaltningen, og brudd på bestemmelsen vil ikke ha rettsvirkninger overfor foretak eller personer. Dette illustreres blant annet av uttrykket ”så langt det er hensiktsmessig”, som er ment å avgrense samordningsplikten etter behov. Hvorvidt samordning er hensiktsmessig må imidlertid bero på en konkret vurdering, der det bl.a. bør sees hen til om et regelbrudd kan utløse sanksjoner eller reaksjoner etter flere regelverk. Departementet har imidlertid forbeholdt seg muligheten til å fastsette nærmere regler om rutiner for samordning i forskrift.

Som nevnt ovenfor kan manglende samordning lede til at ileggelse av én reaksjon kan stenge for ytterligere forfølgelse, for eksempel fordi en kommer ikonflikt med forbudet mot dobbelstraff etter menneskerettsloven og EMK. Hensikten med bestemmelsen er først og fremst at organer som kan ilegge sanksjoner og reaksjoner overfor akvakulturnæringen retter oppmerksomheten mot at en overtredelse kan åpne for reaksjons- og sanksjonsileggelse også etter andre regelverk.

I Dokument 3:9 (2011-2012) ”Riksrevisjonens undersøkelse av havbruksforvaltningen”, ble det avdekket variasjoner i bruken av reaksjoner internt i Fiskeridirektoratet. Som det fremgår ovenfor i departementets forslag i punkt 5.6.2, har arbeidsgruppen som har vurdert og kommet med forslaget til endringer i sanksjonskapitlet i akvakulturloven, også avdekket et behov for samordning mellom de ulike myndighetene som kan ilegge sanksjoner og reaksjoner.

Etter departementets vurdering, peker både Riksrevisjonen og arbeidsgruppens funn og vurderinger på at det er behov for samordning av reaksjons- og sanksjonsbruken både internt og mellom ulike organer i havbruksforvaltningen. Selv om departementets forslag om en samordningsbestemmelse gjelder koordinering av tilsyn og ileggelse av reaksjoner eller sanksjoner ved lovbrudd innen akvakulturnæringen, er departementet av den oppfatning at slike ordninger kan ha en positiv smitteeffekt internt i et forvaltningsorgan både når det gjelder enhetlig tilsyn, kontroll og sanksjonsbruk. Samordning mellom ulike forvaltningsorganer fordrer enhetlig praksis også internt i et forvaltningsorgan. Det er derfor etter departementets mening både hensiktsmessig og pedagogisk at en samordningsplikt løftes frem i lovs form. Fiskeri- og kystdepartementet foreslår at høringsforslaget opprettholdes i sin opprinnelige form.

5.6.5 Departementets forslag

Departementet foreslår:

§ 31a Samordningav tilsyn og reaksjoner i saker om akvakultur

Myndighetene etter denne lov og etter lovene nevnt i § 6 første ledd bokstav d skal så langt det er hensiktsmessig samordne tilsyn og ileggelse av reaksjoner eller sanksjoner ved lovbrudd innen akvakulturnæringen.

Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om samordningen, herunder bestemmelser om varsling ved mulig reaksjons- eller sanksjonsileggelse.