2 Bakgrunnen for forslagene i proposisjonen
2.1 Advokat Gudmund Knudsens utredning «Forenkling og modernisering av aksjeloven»
2.1.1 Utredningsoppdraget
I Politisk plattform for flertallsregjeringen 7. oktober 2009 gis det uttrykk for at man bør få på plass enklere regler for næringslivet, spesielt for små og mellomstore bedrifter. På denne bakgrunn ble advokat Gudmund Knudsen ved Justisdepartementets brev 29. juni 2010 gitt i oppdrag å utrede spørsmålet om forenklinger i aksjeloven. Det ble gitt følgende mandat for utredningen:
«1. Innledning
Aksjeselskapsformen er den mest brukte foretaksformen i Norge. Aksjelovens regler er derfor av stor betydning for næringsdrivende i Norge, og det er viktig å påse at reglene sikrer gode rammevilkår for dem som har interesser knyttet til denne foretaksformen. Hovedtyngden av aksjeselskapene er små og mellomstore bedrifter. Man må derfor særlig se hen til disse selskapenes behov og sørge for at reglene i aksjeloven er godt tilpasset disse selskapene. Selv om aksjeloven skal ivareta og balansere flere og til dels motstridende interesser, bør man sikre at reglene ikke legger unødvendige byrder på selskapene.
I Politisk plattform for flertallsregjeringen 7. oktober 2009 heter det at regjeringen vil bidra til gode og konkurransedyktige rammebetingelser for norske bedrifter. Videre uttales det at regjeringen vil gjennomføre forenklinger for næringslivet, spesielt rettet mot små og mellomstore bedrifter, herunder se på endringer i blant annet regnskapsloven og aksjeloven.
Siden vedtakelsen av aksjeloven i 1997 har det skjedd mye på selskapsrettens område som gjør at det kan være grunn til å foreta nye vurderinger av en del viktige regler i aksjelovgivningen. En særlig grunn til å se nærmere på reglene er de rettsavklaringer som har funnet sted i EØS-retten, og som innebærer at det innenfor EØS-området er adgang til å opprette et selskap i et hvilket som helst medlemsland selv om virksomheten og all aktivitet knyttet til selskapet finner sted i et annet medlemsland, jf. blant annet EU-domstolens avgjørelse i sak C-212/97 (Centros-dommen). I Norge har dette hatt som praktisk konsekvens at det har vært en betydelig økning av såkalte NUF-selskaper, det vil si selskaper som er registrert i utlandet, men driver næringsvirksomhet i Norge.
Den som skal opprette et selskap, har, som følge av den nevnte utviklingen av EU-retten, mulighet til å velge hvilket lands selskapslovgivning selskapet skal være underlagt. Dette har medført at flere EU-land har gjennomført lovendringer med sikte på å gjøre sitt lands selskapsrett mer konkurransedyktig. Også i Norge reiser det seg et spørsmål om hvordan man skal møte denne utfordringen, og om de nevnte forholdene tilsier at man vurderer endringer av aksjelovgivningen for å sikre at aksjeselskapet videreføres som en attraktiv foretaksform for organisering av norsk næringsvirksomhet.
Et viktig siktemål med utredningen er etter dette å vurdere endringer av aksjeloven med sikte på forenklinger og med sikte på at reglene skal være godt tilpasset behovene for de små og mellomstore selskapene. Reglene bør likevel utformes slik at de gjelder generelt for alle aksjeselskaper. Oppdraget går ut på å vurdere de reglene i aksjeloven som er omtalt i punkt 2 til 4 nedenfor. Utover dette kan det foreslås også andre lovendringer hvis disse endringene har sammenheng med forslag som nevnt i punkt 2 til 4.
Utrederen skal vurdere om endringene som foreslås i aksjeloven, bør få konsekvenser også for allmennaksjeloven slik at de to lovene får like regler der det ikke er spesiell grunn til noe annet.
Det skal påses at endringene som foreslås, er i samsvar med EØS-retten. I utredningen skal det gjøres rede for lovgivningen i andre nordiske land, og det skal også redegjøres for annen europeisk lovgivning på området i den grad dette er av interesse.
Utrederen skal ta i betraktning Kommisjonens forslag (COM (2008) 396/3) til en forordning om statutter for europeisk privat selskap («SPE»). Hvis det vedtas en slik forordning, reiser det seg et spørsmål om en slik selskapsform bør få betydning for utformingen av reglene i aksjeloven.
2. Stiftelse av aksjeselskap
Stiftelse av aksjeselskap er regulert i aksjeloven kapittel 2. Det skal vurderes om reglene kan gjøres enklere, særlig når det gjelder krav til stiftelsesdokumentet og vedlegg til stiftelsesdokumentet.
3. Aksjelovens kapitalregler
Det skal vurderes om kravet til minste aksjekapital bør reduseres. Videre skal det vurderes om det bør gjelde andre regler for innbetaling av aksjeinnskudd. Etter gjeldende lov skal aksjeinnskudd fullt ut være innbetalt før registreringen av selskapet i Foretaksregisteret, jf. aksjeloven § 2-18 annet ledd første punktum. Det skal vurderes om det bør innføres regler som åpner for at aksjeinnskudd helt eller delvis innbetales på et senere tidspunkt, og det skal vurderes om aksjekapitalen først og fremst skal ha betydning som en utdelingssperre. 1 utredningen skal det også vurderes om det er rom for en forenkling av utdelingsreglene, jf. særlig aksjeloven § 8-1.
Det skal vurderes om det bør innføres en ordning med brøkdelsaksjer i aksjeloven, det vil si at aksjen knyttes til en brøkdel av aksjekapitalen og ikke til et pålydende beløp.
Aksjeloven § 9-2 bestemmer at selskapet bare kan erverve egne aksjer dersom den samlede pålydende verdi av beholdningen av egne aksjer etter ervervet overstiger ti prosent av aksjekapitalen. Det skal vurderes om denne grensen bør endres.
Aksjeloven §§ 8-7 til 8-9 begrenser adgangen for et selskap til å gi kreditt eller stille sikkerhet til fordel for blant annet selskapets aksjeeiere. Etter aksjeloven § 8-10 kan selskapet ikke stille midler til rådighet eller yte lån eller stille sikkerhet i forbindelse med erverv av aksjer eller rett til aksjer i selskapet eller selskapets morselskap. I utredningen skal det vurderes om det er grunn til å lempe på kravene i disse bestemmelsene.
4. Organisatoriske spørsmål
Aksjeloven § 5-8 regulerer adgangen til å holde generalforsamling uten at aksjeeierne samles fysisk. Utrederen skal se nærmere på bestemmelsen og vurdere om den gir tilstrekkelig fleksibilitet. Utrederen skal se hen til de nye reglene i allmennaksjeloven § 5-8 a om elektronisk deltakelse på generalforsamlingen og § 5-8 b om skriftlig stemmegivning før generalforsamling, jf. i den forbindelse Ot.prp. nr. 46 (2008-2009) nr. 46 side 31 og side 33 der det fremgår at for aksjeselskapene må slike regler eventuelt vurderes i sammenheng og samordnes med reglene i aksjeloven § 5-8.
Utrederen skal også se på om det kan være behov for en regulering i aksjeloven om at reglene om innkalling til og avholdelse av generalforsamling kan fravikes hvis samtlige aksjeeiere er enige om dette.
Det skal vurderes om det kan være behov for endringer av aksjeloven § 6-19 om adgangen til styrebehandling uten at det holdes møte.
Det følger av aksjeloven § 6-1 første ledd at selskaper som har en aksjekapital på tre millioner kroner eller mer, skal ha minst tre styremedlemmer. Videre følger det av § 6-2 første ledd at slike selskaper skal ha daglig leder. Det skal vurderes om det i større grad bør overlates til selskapene selv å bestemme om man skal ha daglig leder og antallet styremedlemmer.
5. Utredningsoppdraget for øvrig
Utrederen skal i sitt arbeid se hen til EUs Small Business Act samt de innspill til konkrete forenklingstiltak som de senere årene er kommet fra bransje- og næringsorganisasjoner, herunder Næringslivets Hovedorganisasjon, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Bedriftsforbundet og Den norske Revisorforening.
Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser skal utredes i samsvar med utredningsinstruksen. Minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk.
Lovforslaget skal utarbeides i samsvar med retningslinjene i Justisdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (2000).
Utredningen skal avgis innen 31. desember 2010.»
2.1.2 Utredningen «Forenkling og modernisering av aksjeloven»
Advokat Gudmund Knudsen overleverte utredningen «Forenkling og modernisering av aksjeloven» til Justisdepartementet 7. januar 2011.
I utredningen foreslås endringer i reglene om stiftelse av aksjeselskap i aksjeloven kapittel 2 som vil gjøre det enklere og billigere og stifte aksjeselskap. Det foreslås også betydelige endringer av kapitalreglene, blant annet en reduksjon av kravet til minste aksjekapital. Videre inneholder utredningen forslag om endringer i kapittel 5 om avholdelse av generalforsamling og i kapittel 6 om selskapets ledelse. Siktemålet med disse forslagene er å gi selskapet og eierne større frihet til å tilpasse selskapets organisasjon til det enkelte selskapets behov og til å redusere selskapenes administrative oppgaver.
Endringsforslagene i utredningen gjelder bare aksjeloven. I utredningen er det imidlertid også gitt en vurdering av om det bør gjøres tilsvarende endringer i allmennaksjeloven.
Enkelte av endringsforslagene ble fulgt opp av Justisdepartementet i Prop. 148 L (2010-2011). Dette gjaldt forslaget om å redusere kravet til minste aksjekapital til 30 000 kroner. Videre ble det i tråd med forslaget i utredningen foreslått å endre § 2-5 slik at den innskutte aksjekapitalen skal kunne brukes til å dekke utgiftene ved å stifte selskapet, og det ble foreslått at bekreftelse av innbetaling av aksjeinnskudd i penger skal kunne gis av en finansinstitusjon, jf. § 2-18. Forslagene ble vedtatt som lov ved endringslov 16. desember 2011 nr. 63. Endringene trådte i kraft 1. januar 2012.
2.1.3 Høringen
Utredningen ble sendt på høring 17. januar 2011. Høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Domstoladministrasjonen
Finanstilsynet
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Forbrukertvistutvalget
Konkurransetilsynet
NAV Innkreving (NAVI)
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Skattedirektoratet
Statens innkrevingssentral
Statens institutt for forbruksforskning (SIFO)
Statens landbruksforvaltning
Statens lånekasse for utdanning
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Toll- og avgiftsdirektoratet
Verdipapirsentralen
ØKOKRIM
Oslo tingrett
Oslo byfogdembete
Bergen tingrett
Trondheim tingrett
Akademikerne
AksjeNorge
Aksjonærforeningen
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Banklovkommisjonen
Bedriftsforbundet
COOP NKL SA
De Selvstendige Kommunale Pensjonskasser
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske Revisorforening
Det norske Veritas
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Eksportfinans
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finansklagenemnda
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Framtiden i våre hender
Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK)
Gjeldsoffer-Alliansen GOA
Gjensidige NOR
Handelshøyskolen BI
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Husbanken
Huseiernes Landsforbund
IKT-Norge
Innovasjon Norge
Juridisk Rådgivning for Kvinner (JURK)
Juss-Buss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund
KLP - Kommunal Landspensjonskasse
Konkursrådet
KS (Kommunesektorens interesse- og
arbeidsgiverorganisasjon )
Landkreditt Bank
Landsorganisasjonen i Norge
Markedsføringsforeningen i Oslo
Noregs Fiskarlag
Norges Autoriserte Regnskapsføreres forening
Norges Bondelag
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Handelshøyskole
Norges Juristforbund
Norges kemner og kommuneøkonomers forbund
Norges Kreditorforbund
Norges Pelsdyravlslag BA
Norges Rederiforbund
Norges Råfisklag
Norges Sildesalgslag
Norges Skogeierforbund
Norsk Bergindustri
Norsk Bonde- og småbrukarlag
Norsk Egeninkassoforening
Norsk forening for Bygge- og Entrepriserett
Norsk Industri
Norsk Investorforum
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk senter for menneskerettigheter
Norsk Tillitsmann ASA
Norsk Venturekapitalforening
Norske Boligbyggelags Landsforbund
Norske Felleskjøp BA
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Inkassobyråers Forening
Norske Kommunale Regnskapskontrollørers Forbund
Norske Kredittopplysningsbyråers Forening
Nortura SA
NOS Clearing ASA
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
OBOS
Oslo Børs
Pensjonskasseforeningen
Private barnehagers Landsforbund
Rettspolitisk forening
Samvirkesenteret
Siviløkonomene
Skatterevisorenes Forening
Standard Norge
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
TINE BA
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
Verdipapirfondenes Forening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringsfristen var 19. april 2011. Følgende instanser har realitetsmerknader til utredningen om forenkling og modernisering av aksjeloven:
Finansdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Finanstilsynet
Konkursrådet
Skattedirektoratet
Abelia og Foreningen for innovasjonsselskaper i Norge
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Artistorganisasjonen Gramart
Bedriftsforbundet
Den Norske Advokatforening
Den norske Dommerforening
Den norske Revisorforening
Econa
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Handelshøyskolen BI
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Kantega AS
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Rederiforbund
Norges Skogeierforbund
Norsk Landbrukssamvirke
Norsk Øko-forum
NTL-Skatt
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oljeindustriens Landsforening
Oslo Børs
Panlegis Group
Advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers AS
Advokatfirmaet Ræder DA
Samvirkesenteret
Statistisk sentralbyrå
Verdipapirsentralen ASA
Advokatfirmaet Wikborg, Rein & Co.
Finansieringsselskapenes Forening uttaler at foreningen støtter synspunktene det er gitt uttrykk for i høringsuttalelsen fra Finansnæringens Fellesorganisasjon.
Econa gir uttrykk for at uttalelsen skal forstås slik at høringsinstansen støtter forslagene til forenkling der annet ikke er spesielt nevnt.
Følgende instanser har uttalt at de ikke har merknader:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Datatilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statens innkrevingssentral
Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund.
2.2 Justisdepartementets høringsbrev 13. juli 2007
Europaparlamentet og Rådet for den europeiske union vedtok 6. september 2006 direktiv 2006/68/EF om endringer i rådsdirektiv 77/91/EØF om stiftelse av allmennaksjeselskaper og sikring og endring av deres kapital. Direktivet faller inn under EØS-avtalen artikkel 77, jf. vedlegg XXII om selskapsrett, og EØS-komiteens beslutning 6. juli 2007 om å innlemme direktivet i EØS-avtalen, jf. vedlegg XXII punkt 10e. Stortinget vedtok 16. desember 2008 å samtykke til godkjennelse av EØS-komiteens beslutning. (De nevnte direktivene er senere avløst av direktiv 2012/30 EU. Reglene i endringsdirektiv 2006/68/EU er videreført i det nye direktivet.)
Justisdepartementet sendte 13. juli 2007 på høring et forslag om endringer av allmennaksjeloven til gjennomføring av endringsdirektivet i norsk rett. I høringsbrevet ble det foreslått tilsvarende endringer i aksjeloven, siden reglene i direktiv 77/91/EØF i stor grad er gjennomført også i aksjeloven.
Høringsbrevet ble sendt til følgende høringsinstanser:
Alle departementene
Brønnøysundregistrene
Folketrygdfondet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Kredittilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Riksrevisjonen
Statistisk sentralbyrå
Stortingets ombudsmann for forvaltningen
Verdipapirsentralen
ØKOKRIM
Akademikerne
AksjeNorge
Aksjesparerforeningen i Norge
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Det norske Veritas
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Finansforbundet
Finansieringsselskapenes Forening
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Handelshøyskolen BI
Kommunenes Sentralforbund
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Fondsmeglerforbund
Norges Handelshøyskole
Norges Juristforbund
Norges Kreditorforbund
Norges Rederiforbund
Norske Finansanalytikeres Forening
Norske Forsikringsmegleres Forening
Norske Inkassobyråers Forening
Norske Skatterevisorers Landsforening
Norske Sivilingeniørers Forening
Norske Siviløkonomers Forening
Norsk Investorforum
Norsk senter for menneskerettigheter
Næringslivets Hovedorganisasjon
Oslo Børs
Sparebankforeningen i Norge
Universitetet i Bergen, Det juridiske fakultet
Universitetet i Oslo, Det juridiske fakultet
Universitetet i Tromsø, Det juridiske fakultet
Verdipapirfondenes Forening
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Høringsfristen var 11. oktober 2007. Følgende instanser hadde realitetsmerknader til forslagene i høringsbrevet:
Finansdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Brønnøysundregistrene
Folketrygdfondet
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
DnB NOR Bank ASA
Finansnæringens Hovedorganisasjon
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Næringslivets Hovedorganisasjon
Følgende høringsinstanser utalte at de ikke hadde merknader:
Arbeids- og inkluderingsdepartementet
Barne- og likestillingsdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings- og administrasjonsdepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Forbrukerrådet
Kredittilsynet
Konkurransetilsynet
Norges Bank
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statistisk sentralbyrå
Eiendomsmeglerforetakenes Forening
Kommunenes Sentralforbund
Reglene i endringsdirektiv 2006/68/EF går først og fremst ut på at medlemsstatene gis adgang til å gi lempeligere regler på visse områder. Justisdepartementet har derfor vurdert det slik at endringsdirektivet ikke innfører nye krav til lovgivningen som ikke allerede er oppfylt i norsk rett. Så langt har forslagene i høringsbrevet ikke vært fulgt opp med en proposisjon, men de følges nå opp i proposisjonen her. Det vises til punkt 4.5, 5.9 og 5.13 i proposisjonen.