4 Revisjon og selskapskontroll

4.1 Kvitvaskingslova

4.1.1 Gjeldande rett

Føremålet med kvitvaskingslova er å ”forebygge og avdekke transaksjoner med tilknytning til utbytte av straffbare handlinger eller med tilknytning til terrorhandlinger”, sjå lov 6. mars 2009 nr. 11 om tiltak mot kvitvasking og terrorfinansiering osb. § 1. Den som er registrert eller statsautorisert revisor, har plikt til å rapportere ved mistanke om at ein transaksjon er knytt til utbytte av ei straffbar handling, sjå nærare kvitvaskingslova §§ 18, jf. 17 og § 4 andre ledd nr. 1.

Det er ikkje eit krav at den som reviderer kommunale rekneskapar, skal vere registrert eller statsautorisert revisor, sjå revisjonsforskrifta § 11. Oppdragsansvarleg revisor i kommunal sektor skal ha utdanning som svarar til krava til registrert eller statsautorisert revisor, medan praksiskravet er eit anna. Departementet legg til grunn at langt frå alle tilsette eller oppdragsansvarlege kommunerevisorar er registrerte eller statsautoriserte revisorar som har rapporteringsplikt etter kvitvaskingslova.

4.1.2 Høyringsnotatet

Arbeidsgruppa kom med denne tilrådinga (nr. 82): ”Departementet bør avklare i kva grad kommunale revisorar kan og skal melde frå i tråd med krava i kvitvaskingslova.”

Departementet viste i høyringsnotatet til at registrerte og statsautoriserte revisorar har rapporteringsplikt etter kvitvaskingslova. Kvitvaskingslova er eit viktig verkemiddel i kampen mot økonomisk kriminalitet. Kommunane kjøper inn varer og tenester for over 80 milliardar kroner kvart år, fordelt på svært mange transaksjonar og leverandørar. Etter departementet si vurdering kunne dette tale for at ansvarleg rekneskapsrevisor i kommunar og fylkeskommunar bør vere rapporteringspliktig etter kvitvaskingslova.

Rapporteringsplikt for ansvarlege rekneskapsrevisorar i kommunar og fylkeskommunar vil føre til at same rapporteringsplikt gjeld anten til dømes eit IKS blir revidert av ein kommunal eller av ein privat revisor. Med andre ord vil valet mellom IKS og AS som selskapsform ikkje ha noko å seie for om kvitvaskingslova gjeld. Dersom ansvarlege rekneskapsrevisorar i kommunane blir inkluderte i lista av rapporteringspliktige i kvitvaskingslova § 4, får dei plikt til kundekontroll og jamleg oppfølging av kundane sine.

I tillegg vil ansvarlege revisorar ha plikt til å undersøkje dersom dei har mistanke om at ein transaksjon er knytt til kvitvasking eller terrorfinansiering, jf. § 17. Dersom undersøkinga ikkje avkreftar mistanken, vil den ansvarlege rekneskapsrevisoren måtte rapportere dette til Økokrim, jf. § 18. Departementet føreslo i høyringsnotatet at ”oppdragsansvarlig regnskapsrevisor for kommune eller fylkeskommune” skulle takast inn i opprekninga av rapporteringspliktige i kvitvaskingslova § 4 andre ledd som eit tillegg i nr. 1.

4.1.3 Høyringa

Av dei som uttalar seg om spørsmålet i høyringa, går 29 instansar inn for framlegget, medan éin instans går imot.

Nord-Odal kommune går imot framlegget fordi revisor bør rapportere mistanke om ulovlege tilhøve til kommunestyret, ikkje til Økokrim.

Ålesund kommune ser det ”som en fordel at kommunale revisorer får samme plikter om kontroller og rapportering som privat sektor”. Den norske Revisorforening viser til at kvitvaskingslova er ”viktig for å forhindre økonomiske misligheter”. Hedmark Revisjon IKS kan vanskeleg sjå at ”kommunen som et rent forvaltningsorgan vil være med å hvitvaske eller terrorfinansiere”, men meiner at auka bruk av OPS-samarbeid og konkurranseutsetjing kan føre til at kommunerevisor må følgje opp føresegnene i kvitvaskingslova.

NKRF meiner at rapporteringsplikta etter kvitvaskingslova ikkje berre bør gjelde for rekneskapsrevisor, men også for oppdragsansvarleg forvaltningsrevisor.

4.1.4 Framlegget frå departementet

Departementet merkar seg at framlegget fekk tilslutning i høyringa.

Departementet strekar under at ei rapporteringsplikt til Økokrim ikkje kjem i staden for rapporteringspliktene som følgjer av kommunelova og revisjonsforskrifta.

Departementet har vurdert fråsegna frå NKRF om at rapporteringsplikta etter kvitvaskingslova ikkje berre bør gjelde for rekneskapsrevisor, men også for oppdragsansvarleg forvaltningsrevisor. Departementet legg til grunn at det generelt er ynskjeleg å ikkje strekkje plikter lenger enn naudsynt. Forvaltningsrevisjon er i revisjonsforskrifta § 7 definert som ”systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger”. Departementet kan ikkje sjå at det vil vere aktuelt å rapportere etter kvitvaskingslova ved forvaltningsrevisjon. Departementet legg til grunn at det i det store og heile berre vil vere i samband med revisjon av rekneskapen at ein vil kunne kome over situasjonar der rapportering etter kvitvaskingslova er aktuelt. Departementet vil difor ikkje føreslå at rapporteringsplikta skal omfatte oppdragsansvarleg forvaltningsrevisor.

Departementet held etter dette fast ved framlegget i høyringsnotatet og føreslår at den som har ansvaret for revisjon av rekneskapen for kommune eller fylkeskommune skal ha plikt til å rapportere etter kvitvaskingslova. Ordlyden i framlegget er noko endra samanlikna med høyringsnotatet. Denne endringa er gjort på bakgrunnen av at forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. § 2 andre ledd knyter uttrykket ”oppdragsansvarleg revisor” kun til interkommunale revisjonseiningar eller revisjonsselskap, og ikkje til kommunalt tilsette revisorar. Det er meininga at også kommunalt tilsette revisorar som har ansvaret for å revidere rekneskapen, skal vere omfatta av rapporteringsplikta.

4.2 Kontrollutvalets rett til innsyn i selskap

4.2.1 Kva for selskap kan kontrollutvalet krevje innsyn i?

4.2.1.1 Gjeldande rett

Kontrollutvalet (og revisor) har med heimel i kommunelova § 80 første ledd rett til innsyn hjå desse gruppene av selskap:

• interkommunale selskap oppretta i medhald av IKS-lova

• heilåtte kommunale aksjeselskap og heilåtte dotterselskap til slike selskap

Innsynsretten omfattar både retten til å krevje dei opplysningane som ein meiner er nødvendige, og retten til å gjere undersøkingar i selskapet.

Føresegnene om innsynsrett for kontrollutvalet tilsvarar den retten Riksrevisjonen har i selskap der staten eig alle aksjane, og i heilåtte dotterselskap til slike selskap, jf. aksjelova § 20-7. Departementet viser i denne samanhengen til fråsegner i forarbeida til kommunelova § 80 (Ot.prp. nr. 70 (2002–2003), kapittel 5.3.3 og kapittel 11). I forarbeida blir det presisert at innsynsretten ikkje gjeld i selskap der andre enn kommunar – private eller staten – er medeigarar. Ein slik innsynsrett ville gje kommunane ein særrett i forhold til andre eigarar (proposisjonen side 74).

Kommunelova § 80 regulerer uttømmande kva for selskap kontrollutvalets innsynsrett omfattar. Interkommunalt samarbeid etter kommunelova § 27 fell utanfor verkeområdet til føresegna.

Selskapskontroll er heimla i kommunelova § 77 nr. 5. Selskapskontroll kan i prinsippet gjennomførast i alle typar selskap, men utan den vide innsynsretten etter § 80.

4.2.1.2 Høyringsnotatet

Arbeidsgruppa uttala at kommunelova § 80 ikkje seier noko om selskapskontroll med samarbeid etter kommunelova § 27. Kommunen har uavkorta innsyn så lenge samarbeidet etter § 27 ikkje er eige rettssubjekt, men kommunelova § 27 blir òg nytta til ulike typar verksemder som er sjølvstendige rettssubjekt. Kommunelova § 80 gjev heller ikkje rett til innsyn i stiftingar som kommunen har teke initiativ til eller er knytt til på annan måte, til dømes gjennom rett til å velje styremedlemmer. Arbeidsgruppa meinte at det bør vere høve til innsyn i samarbeid etter kommunelova § 27 som er eige rettssubjekt. Arbeidsgruppa meinte vidare at det er sjølvsagt at innsynsretten også gjeld heilåtte døtrer av dotterselskap. Dette bør kome fram i lovteksten.

Departementet fann ingen tungtvegande grunnar som skulle tilseie at det er ulike reglar om innsynsrett i interkommunale selskap etter IKS-lova og interkommunale samanslutningar etter kommunelova § 27, og føreslo difor at innsynsretten i § 80 skal vere den same for begge typane samarbeidsordningar. Departementet gjekk ut frå at innsynsretten var meint å gjelde alle selskap som er heilåtte av dei selskapa som er nemnde i lovteksten i dag, også dotterdotterselskap, sjølv om dette ikkje kjem tydeleg fram i lovteksten. Innsynsretten bør òg gjelde i dei tilfella eit selskap er fullt ut ått i fellesskap av kommunar og slike selskap som er nemnde.

Føremålet til departementet var såleis at alle aksjeselskap som er heilåtte av kommunen/fylkeskommunen eller kommunar/fylkeskommunar, anten direkte eller indirekte gjennom dotterselskap i eitt eller fleire ledd, skal vere omfatta av føresegna. Det same gjeld aksjeselskap som er indirekte åtte gjennom eit interkommunalt selskap (IKS).

Departementet føreslo at ordlyden i § 80 blir endra slik at paragrafen også skal gjelde for interkommunale styre etter § 27 og i aksjeselskap der ein kommune eller fylkeskommune åleine eller saman med andre kommunar, fylkeskommunar eller interkommunale selskap direkte eller indirekte eig alle aksjar. Føremålet med framlegget var å slå fast at alle aksjeselskap som er heilåtte av kommunen/fylkeskommunen, anten direkte eller gjennom dotterselskap i eitt eller fleire ledd, skal vere omfatta av føresegna.

4.2.1.3 Høyringa

Ingen av høyringsinstansane gjekk imot framlegget frå departementet.

4.2.1.4 Framlegget frå departementet

Departementet viser til det som er uttala i høyringsnotatet, og den breie tilslutninga til framlegget. Lova bør endrast slik at innsynsretten etter kommunelova § 80 blir utvida til å gjelde for interkommunale styre etter kommunelova § 27, og for alle aksjeselskap som er fullt ut åtte av kommunar, fylkeskommunar eller interkommunale selskap, anten direkte eller gjennom dotterselskap i eitt eller fleire ledd.

4.2.2 Bør overskrifta i kommunelova § 80 endrast?

4.2.2.1 Gjeldande rett

Overskrifta til kommunelova § 80 lyder: ”Selskapskontroll”.

Paragrafen gjev i første ledd reglar om den retten kontrollutvalet/revisor har til å krevje opplysningar frå selskap som ledd i ei gjennomføring av selskapskontroll. I tillegg har kontrollutvalet og revisor heimel til å kunne gjere naudsynte undersøkingar i selskapet. Denne innsyns- og undersøkingsretten er avgrensa til å gjelde overfor

• interkommunale selskap oppretta i medhald av IKS-lova

• aksjeselskap der kommunar/fylkeskommunar eig alle aksjane, og heilåtte dotterselskap til slike selskap

Andre ledd i paragrafen opnar for at kommunestyret kan fastsetje reglar om kontrollen med dei interessene kommunen har i selskapa. Tredje ledd handlar om den retten kontrollutvalet/revisor har til å bli varsla og kunne vere til stades på generalforsamling i selskapa og møte i representantskap og tilsvarande organ. Sjølv om kommunelova § 80 har reglar med nær tilknyting til gjennomføring av selskapskontroll, inneheld paragrafen ingen heimel for slik kontroll. Dette er ein heimel for innsyn og undersøkingar i dei selskapa som er nemnde i første ledd i paragrafen. Heimelen for selskapskontroll ligg i kommunelova § 77 nr. 5.

Departementet understrekar at heimelen for selskapskontroll gjeld fleire selskap enn dei som blir omfatta av innsynsretten etter § 80.

4.2.2.2 Høyringsnotatet

Arbeidsgruppa peika på at overskrifta til § 80 er misvisande fordi føresegna gjev ein rett til innsyn og ikkje er ein heimel eller eit pålegg om å føre kontroll. Arbeidsgruppa tilrådde (tilråding nr. 67): ”Overskrifta i kommunelova § 80 bør endrast slik at ho dekkjer innhaldet i føresegna. Ein aktuell ordlyd kan vere: 'Innsyn i selskaper mv.'.”

Departementet sa seg samd med arbeidsgruppa i at overskrifta til § 80 kan bli oppfatta som ein særskild heimel for selskapskontroll og dermed vere misvisande. Overskrifta bør endrast slik at ho dekkjer det reelle innhaldet i føresegna. Departementet viste til at føresegna i tillegg til innsynsretten også gjev rett for kontrollutval/revisor til å gjere undersøkingar i selskapa. Dette bør gå fram av overskrifta.

Departementet føreslo difor at overskrifta i § 80 blir endra til: ”Innsyn og undersøkelser i selskaper”.

4.2.2.3 Høyringa

Ingen av høyringsinstansane gjekk imot framlegget frå departementet.

4.2.2.4 Framlegget frå departementet

Departementet viser til det som er uttala i høyringsnotatet, og den breie tilslutninga til framlegget. Lova bør endrast slik at overskrifta til kommunelova § 80 blir i samsvar med innhaldet i paragrafen.

4.3 Om reglane om selskapskontroll

4.3.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 77 nr. 5 fastset: ”Kontrollutvalget skal påse at det føres kontroll med forvaltningen av kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper m.m.” Det går fram av ordlyden i lova at selskapskontroll er ei obligatorisk oppgåve for kontrollutvalet.

Forskrifta om kontrollutval i kommunar og fylkeskommunar (forskrift av 15. juni 2004 nr. 905) har eit eige kapittel (kapittel 6, §§ 13–15) om selskapskontroll. Forskrifta § 14 handlar om innhaldet i selskapskontrollen. Det går fram av forskrifta at kontrollen kan ha to delar: eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon. Eigarskapskontroll er ein obligatorisk del av selskapskontrollen. I forskrifta § 14 første ledd blir eigarskapskontroll definert som ”[…] kontroll med forvaltningen av eierinteressene i de selskaper som er omfattet av slik kontroll, herunder å kontrollere om den som utøver kommunens eller fylkeskommunens eierinteresser i selskaper gjør dette i samsvar med kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger”.

Eigarskapskontrollen omfattar ein kontroll av at den som forvaltar kommunens eigarinteresser, gjer dette innanfor ramma av den aktuelle lova, til dømes aksjelova, jf. departementet sine merknader til forskrifta § 14 i rundskriv H-15/04. Dette kjem i tillegg til ei vurdering av om eigarskapet blir utøvd i samsvar med kommunens vedtak og føresetnader.

I tillegg til eigarskapskontroll kan selskapskontrollen òg omfatte forvaltningsrevisjon, jf. kontrollutvalsforskrifta § 14 andre ledd. Dette er ikkje ein obligatorisk del av kontrollen og vil kunne fastsetjast av kommunen. Forvaltningsrevisjon inneber å gjennomføre ”systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger”, jf. kommunelova § 77 nr. 4 og revisjonsforskrifta (forskrift av 15. juni 2004 nr. 904) § 7.

Det sentrale ved forvaltningsrevisjon vil vere ei vurdering av om resultata som det konkrete selskapet oppnår, er i samsvar med vedtak og føresetnader frå dei øvste folkevalde organa. Kva for element som inngår i eit forvaltningsrevisjonsprosjekt, vil avhenge av føremål og problemstilling for det einskilde prosjektet. Kontrollutvalet fastset sjølv kven som skal utføre selskapskontrollen på vegner av det. Det kan vere revisjonen eller sekretariatet for utvalet når det gjeld eigarskapskontroll, jf. kontrollutvalsforskrifta § 13 tredje ledd.

4.3.2 Høyringsnotatet

Arbeidsgruppa tilrådde (tilråding nr. 61): ”Departementet bør klargjere bruken av omgrepa om selskapskontrollen i kontrollutvalsforskrifta og revisjonsforskrifta.”

Arbeidsgruppa uttala at dei har registrert ei uvisse kring omgrepa i selskapskontrollen og meinte det trengst ei opprydding i korleis omgrepa blir nytta i forskriftene. Arbeidsgruppa tilrådde at kontrollutvala bør arbeide vidare med å utvikle selskapskontroll til å bli ein like sjølvsagd del av eigenkontrollen som rekneskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. I denne prosessen kan kontrollutvala først og fremst lære av kvarandre.

Departementet peika på at det i stor grad vil vere opp til kommunane å fastsetje dei nærare rammene for gjennomføringa av eigarskapskontroll og forvaltningsrevisjon i selskapa. Regelverket gjev kontrollutvalet stor fridom til å setje premissane for selskapskontrollen. Etter departementet sitt syn bør det òg vere slik. Departementet meinte difor at det vil vere lite tenleg, og lite ynskjeleg, å fastsetje detaljerte reglar om innhaldet i selskapskontroll og korleis ein slik kontroll skal gjennomførast. Departementet viste elles til at rapporten frå arbeidsgruppa etter departementet si meining gjev eit godt bidrag til ei nærare forståing av kva som bør vere innhaldet i selskapskontrollen.

4.3.3 Høyringa

Høyringsinstansane er delte i synet her. 15 støtter støttar departementets syn, medan 15 – blant dei Forum for Kontroll og Tilsyn og Den norske Revisorforening – ynskjer ei nærare avklåring. Dei som ynskjer ei avklåring, peikar på behovet for ei felles forståing av kva selskapskontroll er, og at utviklinga av faget selskapskontroll blir ståande still på grunn av uklårleikar.

4.3.4 Framlegget frå departementet

Departementet registrer at høyringsinstansane er delte i synet på om det bør fastsetjast klårgjerande reglar. Halvparten av dei som har uttala seg, er imot slike reglar, medan den andre halvparten er for.

Departementet meiner at dei beste grunnane tilseier at kommunane bør ha handlingsrom til å fastsetje rammene for dei selskapskontrollane dei ynskjer å gjennomføre. Det vil vere lite tenleg, og lite ynskjeleg, å gje regler som i detalj fastset innhaldet i selskapskontrollar og korleis dei skal gjennomførast. Slike reglar kan setje for tronge rammer for kommunane og kontrollutvala. Det bør vere opp til kommunane å definere kva for selskapskontrollar dei ynskjer å setje i verk, og korleis dei skal gjennomførast. Departementet viser elles til det som er sagt i høyringsnotatet.