6 Kommunale føretak

6.1 Opne møte i styret i kommunalt føretak

6.1.1 Gjeldande rett

Det følgjer av kommunelova § 68 nr. 5 at styret i kommunale føretak held møta sine for lukka dører dersom ikkje kommunestyret har fastsett noko anna i vedtektene. I vedtektene kan kommunestyret til dømes fastsetje som alminneleg regel at møta skal vere opne, eller at berre visse saker skal handsamast i lukka møte. Styret kan likevel aldri ha opne møte dersom det skal handsame opplysningar som er underlagde teieplikt, eller dersom det skal handsame ei sak som gjeld tenestlege tilhøve til ein arbeidstakar, jf. § 68 nr. 5.

Kapitlet om kommunale føretak i kommunelova tok til å gjelde 1. januar 2000. Når det gjeld spørsmålet om opne og lukka møte, uttala departementet i forarbeida (Ot.prp. nr. 53 (1997–1998), s. 70–71):

”I forslaget til regler om kommunalt foretak ligger det at organisasjonsformen er søkt tilpasset mer forretningspreget virksomhet. I slike virksomheter vil behovet for å holde styremøtene for lukkede dører normalt være større enn i alminnelige politiske organer. Dersom et kommunalt foretak skal kunne tjene som en mulig organisasjonsform for kommunal næringsvirksomhet, bør den ha tilnærmet samme rammebetingelser som eventuelle private konkurrenter. Det vil normalt heller ikke ha samme interesse for allmennheten å være til stede ved møtene i driftsledelsen for kommunens forretningsmessige foretak.

[...]

Departementet har vært i tvil om utgangspunktet for kommunale foretak skal være at styremøtene skal gå for lukkede dører. Vi har imidlertid blitt stående ved utvalgets forslag. Ved denne vurderingen har vi lagt vekt på at de kommunale foretakene primært er tenkt som en organisasjonsform der behovet for å lukke dørene normalt vil være større enn for tradisjonell forvaltningsvirksomhet. Dersom foretakene selv skulle gis mulighet til å lukke dørene er det grunn til å tro at det ville bli gjort i relativt stor grad. Det ville således kunne gi et skjevt bilde av den reelle situasjonen dersom loven skulle fastslå at møtene er lukket. Utvalgets forslag om at møtene som utgangspunkt skal være lukket, men med adgang til å fastsette i vedtektene at møtene skal holdes for åpne dører, samsvarer etter departementets oppfatning best med de hensyn som gjør seg gjeldende.”

6.1.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet viste departementet til endringane frå desember 2010 i den alminnelege føresegna om opne og lukka møte i kommunelova § 31, jf. Prop. 152 L (2009–2010). Ved også å vurdere kommunelova § 68 nr. 5 vil departementet ha gjort ein heilskapleg gjennomgang av alle føresegnene i kommunelova om opne og lukka møte.

Departementet tok i høyringsnotatet utgangspunkt i at openheit i kommunar er med på å skape tillit til kommunal verksemd og å styrkje lokaldemokratiet. Kommunale føretak er ein del av kommunen. Det er difor viktig at også dei delane av kommunen som er organiserte som kommunale føretak, driv verksemda si på ein tillitvekkjande måte.

I høyringsnotatet gav departementet uttrykk for at den gjeldande føresegna går lenger enn omsynet bak regelen tilseier, og lenger enn naudsynt. Sjølv om organisasjonsmodellen kommunale føretak er tilpassa meir forretningsprega verksemd, er han ikkje avgrensa til berre å gjelde for slik verksemd. Hovudregelen om lukka møte i kommunale føretak skil ikkje mellom kva slags verksemd føretaket driv; alle møta er lukka om ikkje kommunestyret har vedteke noko anna. Det inneber at også føretak som i liten eller ingen grad driv forretningsprega verksemd, kan ha styremøta bak lukka dører.

Departementet føreslo at styremøte som hovudregel skal vere opne, og vurderte i kva omfang føretaka skal ha høve til å fråvike hovudregelen, særleg med tanke på omsynet til forretningsverksemda til føretaket. I vurderinga trekte departementet fram kommunelova § 31 nr. 5, som regulerer høvet folkevalde organ har til å lukke møte når omsynet til tungtvegande offentlege interesser tilseier det. Departementet konkluderte med at § 31 nr. 5 gjev ein fornuftig balanse mellom omsynet til at allmenta skal kunne få innsyn i kommunal verksemd, og behovet den kommunale verksemda har for å skjerme visse opplysningar.

6.1.3 Høyringa

Av dei som uttalar seg i høyringa, går 30 instansar inn for framlegget, medan éin er klårt imot.

Ålesund kommune uttalar:

”Ålesund bystyre er enig i større åpenhet rundt foretakenes styrearbeid. Det er store offentlige midler som forvaltes gjennom ulike foretak, og det er kommunen som står som formell eier. Åpenhet er viktig, og det vil være regler som sikrer lukket behandling der det er nødvendig.”

Hedmark fylkeskommune meiner at spørsmålet inneheld nokre vanskelege avvegingar, men finn det naturleg å leggje mest vekt på hovudomsyn om openheit i all kommunal verksemd.

KS Bedrift uttalar:

”KS Bedrift ser åpenhet som viktig for den virksomhet våre medlemmer driver. Mange av våre medlemmer har allerede i dag en praksis med stor åpenhet rundt sin virksomhet. Vi støtter derfor forslaget på dette punkt.

Det ligger likevel i sakens natur at mange av disse selskapene driver en forretningsmessig virksomhet som bl.a. er i konkurranse med andre. For havnene er det for eksempel i den nye havneloven understreket at en skal drive konkurransedyktig sjøtransport, med andre ord på forretningsmessige prinsipper. Det er derfor viktig at det vil være enkelt å unnta forretningsmessige forhold fra allmennhetens innsyn.”

KS meiner at ”styremøter i kommunalt eide foretak skal være åpne når forretningsmessige forhold ikke tilsier noe annet”.

Oslo kommune går imot framlegget frå departementet og uttalar mellom anna:

”Oslo kommune vil innledningsvis henvise til de ovenfor siterte forarbeidene til § 68 nr. 5 (Ot.prp. nr. 53 (1997–1998) side 70–71), som legger avgjørende vekt på at organisasjonsformen med kommunale foretak er søkt tilpasset mer forretningspreget virksomhet, og at foretaket derfor bør ha de tilnærmet samme rammebetingelsene som eventuelle private konkurrenter.

Oslo kommune mener dette fortsatt er utslagsgivende argumenter for å holde eksisterende ordning med lukkede styremøter med mindre kommunestyret har fastsatt noe annet i vedtektene.

Det må understrekes at styrene i et foretak normalt ikke befatter seg med saker som ellers er vanlige i folkevalgte organer. Styresakene vil omhandle forretningsstrategi, finansieringsstrategi, markedsvurderinger i forkant av beslutning om anskaffelsesstrategi for en investering osv. Hovedregelen vil derfor være at de fleste sakene må behandles bak lukkede dører.

[...]

Departementet henviser innledningsvis til hensynet til at åpenhet i kommuner er med på å skape tillit til kommunal virksomhet og å styrke lokaldemokratiet. [...] Hensynet slik det fremtrer som argument for departementets syn, fremstår mer som honnørord og lite konkret enn som et direkte argument for åpne styremøter. Dagens bestemmelse står nødvendigvis ikke i motstrid til hensynet.”

6.1.4 Framlegget frå departementet

Utgangspunktet for departementets vurdering er framleis at openheit i kommunar er med på å skape tillit til kommunal verksemd og å styrkje lokaldemokratiet. Openheit gjev innbyggjarar og media større høve til å følgje med på kva som skjer i kommunen, og kan medverke til å skape større innsikt i og forståing for kommunale avgjerder. Departementet er såleis ikkje samd med Oslo kommune når kommunen uttalar at dette omsynet verkar meir som eit honnørord og lite konkret enn som eit direkte argument for opne styremøte.

I høyringsnotatet peika departementet på at hovudregelen i kommunelova om lukka møte i kommunale føretak, ikkje skil mellom kva slags verksemd føretaket driv. Regelen inneber at også føretak som i liten eller ingen grad driv forretningsprega verksemd, kan ha styremøta sine bak lukka dører.

Oslo kommune meiner at grunngjevinga for dagens føresegn framleis er utslagsgjevande for å halde fast ved denne. Oslo kommune peikar på at styra i føretak til vanleg ikkje driv på med saker som elles er vanlege i folkevalde organ. Som døme på dette viser Oslo kommune mellom anna til forretningsstrategi og finansieringsstrategi. Departementet har likevel merka seg at framlegget får brei tilslutning i høyringsrunden.

Lova opnar i prinsippet for at alle delar av kommunen kan organiserast som kommunalt føretak. Kva saker føretaka driv med, vil difor kunne vere svært varierande, både i ein kommune og mellom kommunane. Sjølv om éin kommune meiner at ein hovudregel om opne møte ikkje vil passe for dei kommunale føretaka deira, er det andre høyringsinstansar (kommunar) som ikkje gjev uttrykk for det same. Departementet viser også til at departementet under arbeidet med lova var i tvil om utgangspunktet burde vere at møte i utgangspunktet skulle gå for lukka dører, sjå omtalen av Ot.prp. nr. 53 (1997–1998) i kapittel 6.1.1. Departementet held difor fast ved vurderinga i høyringsnotatet om at den gjeldande føresegna går lenger enn omsynet bak regelen tilseier, og ynskjer å endre føresegna til at møte som hovudregel skal haldast for opne dører.

Eit særleg spørsmål er omsynet til behovet føretaka har for å verne om eventuell forretningsprega verksemd. I høyringsnotatet vurderte departementet særleg om kommunelova § 31 nr. 5 tek i vare dette omsynet i tilstrekkeleg grad. Ifølgje lova § 31 nr. 5 kan ein ”vedta å lukke et møte når hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det, og det vil komme fram opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter [...] (offentleglova) dersom de hadde stått i et dokument”. Dei mest praktiske unntaksgrunnlaga i offentleglova er truleg omsynet til dei økonomiske interessene det offentlege har i forhandlingar (§ 23), sjå Prop. 152 L (2009–2010), særleg s. 44–45.

Om offentleglova § 23 heiter det i Rettleiar til offentleglova, utgjeven av Justisdepartementet, s. 138–139:

”Unntaka i offentleglova § 23 har til felles at dei skal verne om det offentlege sine økonomiske interesser, typisk i forhandlingar og forretningstilhøve.

[...]

For det fyrste gir § 23 fyrste ledd høve til å nekte innsyn i opplysningar når dette er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomiforvaltninga til organet.

Dette unntaket vernar om dei privatøkonomiske interessene til organet i forhandlingssituasjonar, og gjeld både ved kjøp og sal og ved avtaleforhandlingar meir generelt. Også opplysningar i saker som gjeld erstatningskrav mot det offentlege, vil kunne vere omfatta av dette unntaket. Derimot vil ikkje saker som gjeld den interne økonomiforvaltninga, som budsjettsaker, vere omfatta. Det er vidare eit vilkår for å kunne gjere unntak at dei aktuelle opplysningane har eit konkurranseaspekt. Innsyn i opplysningane må såleis medføre fare for at forhandlingsposisjonen eller den strategiske stillinga til organet i den aktuelle saka eller i framtidige saker blir svekt, slik at kostnadene blir større eller vinsten mindre.”

Departementets vurdering i høyringsnotatet var at denne føresegna gjev ein fornuftig balanse mellom omsynet til at allmenta skal ha innsyn i kommunal verksemd, og omsynet til den kommunale verksemda sitt behov for å skjerme forretningsverksemda si. Departementet peika på at sjølv om føresegna ikkje kan nyttast på alle saker som gjeld forretningsverksemd, vil ho regelmessig kunne nyttast når økonomisk interesse tilseier det. Departementet held fast ved denne vurderinga.

Departementet kan heller ikkje sjå at det ligg føre tungtvegande grunnar for at høvet til å lukke dørene bør vere avhengig av om det er eit kommunalt føretak eller eit folkevalt organ, til dømes kommunestyret, som handsamar saka. Også dette tilseier at lova § 31 også bør gjelde for styremøte i kommunale føretak. I samband med revideringa av § 31 blei det òg vedteke ny § 31a. Føresegna handlar om kva prosedyrar som må følgjast ved lukking av møte, og regulerer retten til å gjere opptak eller overføre lyd eller bilete frå opne møte. Reglane i § 31a er i all hovudsak ei vidareføring av reglar som tidlegare stod i § 31. Reglane i § 31 og § 31a heng saman. Begge paragrafane bør difor gjelde for kommunale føretak.

6.2 Internkontroll i kommunale føretak

6.2.1 Gjeldande rett

Det følgjer av kommunelova § 71 nr. 2 at ”[d]aglig leder skal sørge for at foretakets bokføring er i samsvar med lov og forskrifter og at formuesforvaltningen er ordnet på betryggende måte”. Lova nemner såleis nokre særskilde plikter som dagleg leiar har i samband med internkontrollen. Dette kan likevel ikkje tolkast slik at det er berre i desse samanhengane dagleg leiar har eit kontrollansvar. Det er leiinga i ein organisasjon som har ansvaret for å etablere eit tilfredsstillande internkontrollsystem. Dette inneber at dagleg leiar har ansvar for heile den interne administrative kontrollen (internkontrollen) med verksemda til føretaket. Eit slikt syn blei også lagt til grunn av departementet i samband med at internkontrollansvaret til administrasjonssjefen blei regulert i kommunelova § 23 nr. 2, jf. Ot.prp. nr. 70 (2002–2003).

6.2.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet gav departementet uttrykk for at det er viktig at ordlyden i lova § 71 nr. 2 speglar det reelle innhaldet i internkontrollansvaret, jf. tilråding nr. 36 frå arbeidsgruppa. Departementet føreslo difor ei endring av ordlyden i føresegna. Departementet peika på at ei slik endring vil føre vidare det ansvaret som i dag ligg i lova. Departementet peika vidare på at endringa vil gjere det tydeleg at ansvaret til dagleg leiar ikkje er avgrensa til dei pliktene som i dag er nemnde i lova, men omfattar eit heilskapleg ansvar for internkontrollen i føretaket. Departementet føreslo difor at lova § 71 nr. 2 bør lyde: ”Daglig leder skal sørge for at foretaket drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at det er gjenstand for betryggende kontroll”.

6.2.3 Høyringa

Av dei som uttalar seg, er 32 instansar for framlegget. Ingen instansar går imot framlegget.

6.2.4 Framlegget frå departementet

Departementet viser til vurderingane i høyringsnotatet, som ikkje har møtt nokon innvendingar i høyringsrunden. Det er viktig at ordlyden i lova § 71 nr. 2 speglar det reelle innhaldet i internkontrollansvaret. Det bør ikkje være nokon tvil om at dagleg leiar har eit heilskapleg internkontrollansvar i føretaket. Departementet legg til grunn at dette heilskaplege ansvaret ligg i gjeldande føresegn, men meiner det er ynskjeleg å presisere dette. Departementet held difor fast ved framlegget som blei gjort i høyringsnotatet.

6.3 Val av tilsette til styret i kommunalt føretak

6.3.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 65 nr. 3 andre punktum seier: ”Et flertall av de ansatte ved foretaket kan kreve at inntil en femtedel av styrets medlemmer med varamedlemmer velges blant de ansatte”.

6.3.2 Høyringsnotatet

Departementet gjorde i høyringsnotatet greie for handsaminga i Stortinget då føresegna blei vedteken, jf. Innst. O. nr. 14 (1998–1999). Dersom det skal veljast tilsette til styret, seier lova at dei skal veljast ”blant” dei tilsette. Lova seier ikkje at dei skal veljast ”av” dei tilsette. Departementet gav uttrykk for at det kan vere grunn til å tru at Stortinget meinte ”av og blant” då lova blei vedteken, men at omgrepet ”av” ved ein inkurie ikkje kom med i lovteksten som blei endeleg vedteken.

I Innst. O. nr. 14 (1998–1999) s. 11 går det fram at fleirtalet i sine merknader gjorde framlegg om dette: ”Et flertall av de ansatte ved foretaket kan kreve at inntil en femtedel av styrets medlemmer med varamedlemmer velges av og blant de ansatte.”

Men i sjølve tilrådinga på side 25 blei det gjort framlegg om dette: ”Et flertall av de ansatte ved foretaket kan krevje at inntil en femtedel av styrets medlemmer med varamedlemmer velges blant de ansatte.”

Departementet viste òg til at det i Innst. O. nr. 14 (1998–1999) ikkje finst haldepunkt for at Stortinget meinte noko anna enn at dei tilsettevalde skulle veljast ”av” dei tilsette. Framlegget som blei gjort i merknadene frå komiteen, strekar under dette.

Departementet føreslo difor å ta inn omgrepet ”av” i kommunelova § 65. nr. 3 andre punktum.

6.3.3 Høyringa

Av dei som uttalar seg, er 20 instansar for framlegget. Ingen instansar går imot framlegget.

6.3.4 Framlegget frå departementet

Departementet viser til vurderingane i høyringsnotatet og held fast ved framlegget om å ta inn omgrepet ”av” i kommunelova § 65 nr. 3 andre punktum. Det er sannsynleg at omgrepet ”av” fall ut av lovteksten ved ein inkurie. Det er eit viktig prinsipp at det er dei tilsette sjølve som skal velje tilsettevalde.