7 Endringar i visse økonomiføresegner i kommunelova

7.1 Avgrensingar i høvet til å finansiere med lån når investeringa gjev rett til momskompensasjon

7.1.1 Gjeldande rett

Kommunelova § 50 nr. 1 er forstått slik at kommunane og fylkeskommunane kan ta opp lån inntil brutto anskaffingskost for bygg, anlegg og varige driftsmiddel. Normalt kjem bruk av eventuelle øyremerkte investeringstilskot til fråtrekk. Det er ikkje stilt krav i regelverket om at kommunane og fylkeskommunane først skal finansiere investeringar i bygg, anlegg og varige driftsmiddel med sine eigne inntekter, før dei kan ta opp lån. Kompensasjon av meirverdiavgift for investeringar er å rekne som frie inntekter i investeringsrekneskapen. Det inneber at kommunar og fylkeskommunar kan finansiere det samla investeringsbudsjettet med lån (brutto) i tillegg til med andre inntekter, deriblant meirverdiavgiftskompensasjon for investeringane.

Etter gjeldande reglar om rekneskap for kommunar og fylkeskommunar skal momskompensasjonen for investeringar førast som inntekt i driftsrekneskapen. Frå 2010 til 2013 gjeld ei ordning der kommunane og fylkeskommunane gradvis og i stadig større grad skal overføre momskompensasjonen for investeringane frå driftsrekneskapen til investeringsrekneskapen. Frå 2014 av skal kommunar og fylkeskommunar inntektsføre all momskompensasjon for investeringar direkte i investeringsrekneskapen. Desse reglane skal medverke til at kommunar og fylkeskommunar ikkje baserer driftsaktivitetane på eit investeringsnivå som ikkje kan forsvarast over tid.

7.1.2 Høyringsnotatet

I høyringsnotatet viste departementet til at gjeldande rett for handtering av momskompensasjon i rekneskapen på den eine sida i aukande grad sikrar at driftsutgifter ikkje blir finansierte gjennom investeringsaktivitetar og dermed heller ikkje indirekte finansierte med lån. På den andre sida inneber rekneskapsreglane at investeringsrekneskapen frå 2010 på fast basis blir tilført ei finansieringskjelde utover det som følgjer av dei vedtaka kommunen eller fylkeskommunen gjer om anna finansiering (bruk av lån, tilskot frå andre, salsinntekter eller oppsparte midlar). Om investeringane i bygg, anlegg og varige driftsmiddel er fullt ut finansierte med lån, vil inntektene frå momskompensasjon for investeringane vere midlar som kan finansiere andre investeringar i investeringsrekneskapen. Regelverket avgrensar ikkje kva type investeringar dette vil kunne vere.

Departementet meinte i høyringsnotatet at reglane bør hindre at utgifter i investeringsrekneskapen som etter kommunelova § 50 ikkje kan finansierast med lån, blir finansierte gjennom momskompensasjon frå lånefinansierte investeringar. Dette vil sikre konsistens i regelverket. På same måte som kravet om å overføre momskompensasjonen for investeringar frå driftsrekneskapen til investeringsrekneskapen sikrar at kommunesektoren ikkje indirekte kan finansiere drifta med lån, bør reglane for lån medverke til at utgifter som ligg utanfor dei lovlege låneføremåla, heller ikkje blir indirekte lånefinansierte.

Departementet føreslo på denne bakgrunnen at opninga for å ta opp lån til bygg, anlegg og varige driftsmiddel etter kommunelova § 50 nr. 1 frå 2014 blir avgrensa til netto anskaffingskost. Med netto anskaffingskost meiner departementet summen av brutto anskaffingskost for investeringane i året etter at kompensasjon for meirverdiavgift knytt til anskaffingane er trekt frå. For perioden 2011–2013 føreslo departementet at opninga for å ta opp lån blir avgrensa til anskaffingskost med fråtrekk for momskompensasjon som er overført til investeringsrekneskapen.

Ved bruk av eventuelle øyremerkte tilskot vil dette òg kome som fråtrekk i det maksimale låneopptaket. Dette følgjer av at øyremerkte tilskot ikkje kan nyttast til andre føremål. Departementet vurderte dette i høyringsnotatet som gjeldande rett og meiner at det difor ikkje er nødvendig å presisere det i lova.

7.1.3 Høyringa

Eit klårt fleirtal av høyringsinstansane som kommenterer framlegget, er i prinsippet positive til endringa.

Nokre av instansane innvender at det vil vere problematisk med endring allereie frå 2011, fordi budsjett og økonomiplanar allereie er vedtekne. Ålesund kommune påpeikar at ”det å lage regler slik at momsen skal redusere lånefinansieringen på den aktuelle investeringen som momsen kommer fra, det er en detaljstyring av finansieringer som ikke er ønskelig”. Hordaland fylkeskommune meiner kompensasjonen framleis burde reknast fullt ut som frie inntekter i investeringsrekneskapen.

7.1.4 Framlegget frå departementet

Departementets vurdering etter tilbakemeldingane frå høyringsinstansane er at lova bør endrast.

Departementet er likevel einig med dei høyringsinstansane som meiner iverksetjinga bør utsetjast, og tilrår difor at endringa ikkje tek til å gjelde før 1. januar 2014, det vil seie samstundes med at kompensasjonen av meirverdiavgift frå investeringar etter rekneskapsreglane skal førast fullt ut i investeringsrekneskapen.

Departementet har også merka seg innvendinga frå Ålesund kommune. Departementet er einig i at lova ikkje bør regulere kvart einskilt låneopptak, men ho bør sikre at dei samla låneopptaka ikkje overstig dei samla nettoanskaffingane. Departementet har justert lovteksten frå høyringsnotatet for å klårgjere dette.

7.2 Avdrag på likviditetslån og trekkrettar

7.2.1 Gjeldande rett

Høvet til å ta opp likviditetslån er regulert i kommunelova § 50 nr. 5. Likviditetslån kan vere anten reine likviditetslån eller ein avtale om likviditetstrekkrettar (typisk kassekreditt). Eit slikt lån er ikkje knytt til noko anna føremål enn at kommunen skal ha tilgjengelege midlar til å gjere opp skulda si til rett tid. Kva som måtte vere bakgrunnen for likviditetsbehovet, har ingenting å seie for høvet til å ta opp lånet.

Hovudregelen er at likviditetslånet skal vere gjort opp seinast når årsrekneskapen blir fastsett, jf. § 50 nr. 7 bokstav b. Unntaket er i dei tilfella driftsutgifter saknar finansiering når rekneskapen blir avslutta, altså ved rekneskapsmessige underskot. Etter kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b kan tilbakebetalingstida for likviditetslånet i slike høve setjast like lang som inndekkingsperioden.

7.2.2 Høyringsnotatet

Departementet føreslo i høyringsnotatet å fjerne regelen om oppgjer av likviditetslån og likviditetstrekkrettar. Departementets vurdering i høyringsnotatet var at denne regelen er overflødig i det regelverket som kommunesektoren er underlagd i dag, og at dette bør stå uregulert.

I høyringsnotatet viste departementet til at økonomireglane i kommunelova skal sikre to hovudomsyn: økonomisk balanse og betalingsevne.

Kravet om økonomisk balanse er det sentrale styringsinstrumentet for å regulere aktiviteten i kommunesektoren. Saman med krav om å dekkje inn eventuelle underskot i rekneskapen sikrar dette at utgiftene over ein viss periode ikkje overstig inntektene. I tillegg er aktiviteten regulert gjennom eit skilje mellom drift og investering, og reglar om kva for inntekter som kan finansiere visse aktivitetar. Til dømes kan ikkje lån brukast til å finansiere drifta i kommunane og fylkeskommunane, berre til investeringar. Saman avgrensar dette dei moglegheitene kommunane og fylkeskommunane har til å ta på seg forpliktingar dei ikkje har finansiell dekning for. Om ein kommune eller fylkeskommune ikkje kan oppfylle kravet om økonomisk balanse, vil regelverket krevje at dei dekkjer inn underskotet i form av innsparingar, noko som også inneber ei styrking av likviditeten. Departementet vurderte i høyringsnotatet det slik at balansekravet også regulerer likviditetsutviklinga til kommunane og fylkeskommunane på sikt. Over tid inneber kommunelova at utgiftene og utbetalingane ikkje vil kunne overstige inntektene og innbetalingane.

Departementet peika i høyringsnotatet på at dersom kommunane og fylkeskommunane skal kunne utlikne mellombelse skilnader mellom inn- og utbetalingar og alltid kunne dekkje dei løpande skyldnadene sine, må regelverket opne for at ein kan ta opp likviditetslån eller inngå avtale om trekkrettar. Dette er i dag sikra gjennom kommunelova § 50 nr. 5. Eit likviditetslån skil seg frå andre typar lån ved at det ikkje er knytt til konkrete kjøp. Det einaste føremålet det har, er å utlikne tidsforskyvingar mellom inn- og utbetalingane til kommunane og fylkeskommunane. Kommunane og fylkeskommunane kan ikkje inntektsføre slike lån som finansieringskjelde i driftsbudsjettet og -rekneskapen. Sjølve innlånet og tilbakebetalinga blir berre førte i balanserekneskapen. Lånet har altså ikkje andre konsekvensar for budsjettet enn dei rentene, gebyra og sakskostnadene som blir lagde på kommunen eller fylkeskommunen.

Departementet peika vidare på at kommunesektoren ikkje fører rekneskap etter kontantprinsippet. Etter gjeldande rekneskapsreglar vil det difor ikkje vere fullt samsvar mellom rekneskapsresultata og likviditetsutviklinga i den einskilde kommunen og fylkeskommunen. I høyringsnotatet vurderte departementet regelen i kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b om oppgjer av likviditetslån og trekkrettar som overflødig. Kommunelova pålegg kommunane og fylkeskommunane ei plikt til likviditetsstyring gjennom § 52. Eit krav om ein gjeven frist for tilbakebetaling er heller ikkje nødvendig for å sikre likviditet og økonomisk balanse. I særskilde høve kan det også gje uheldige utslag. Ettersom det ikkje er fullt samsvar mellom rekneskapsresultatet og likviditetsutviklinga, peika departementet på at det med reglane i dag i visse høve vil kunne tenkjast at det heller ikkje er fullt samsvar mellom det kommunen eller fylkeskommunen treng av likviditet for å dekkje skyldnader, og det dei kan ha uteståande i likviditetslån eller trekkrettar. Om ein opphevar kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b, vil ikkje ein slik situasjon kunne oppstå.

Departementet føreslo i høyringsnotatet å oppheve kommunelova § 50 nr. 7 bokstav b, som regulerer avdrag på likviditetslån og trekkrettar (fristar for tilbakebetaling).

7.2.3 Høyringa

Dei aller fleste instansane som uttalar seg om framlegget, er positive.

Hedmark Revisjon IKS meiner at lova ikkje bør endrast på dette punktet. Revisjonseininga uttalar at ho er ”enig i at det med gjeldende regnskapsregler ikke er fullt samsvar mellom regnskapsresultatene og likviditetsutviklingen i den enkelte (fylkes-)kommune”, men meiner føresegna bør førast vidare ”ut fra allmennpreventive hensyn. Kommunestyret må ha et aktivt forhold til kommunens likviditet”.

7.2.4 Framlegget frå departementet

Departementet har merka seg at dei fleste høyringsinstansane var positive til å endre lova på dette punktet. Departementet vil peike på at kommunestyret også etter ei slik endring vil ha det overordna ansvaret for likviditetsutviklinga i kommunen, og dette vil framleis gå fram av kommunelova § 52, som regulerer finansforvaltninga i kommunane.

Departementets vurdering er på bakgrunn av dette at lova bør endrast som føreslått i høyringsnotatet.