3 Gjeldende rett

Utlendingsnemnda er klageinstansen for vedtak fattet av Utlendingsdirektoratet i saker etter utlendingsloven og statsborgerloven. UNE er et politisk uavhengig, domstolliknende organ, administrativt underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet kan ikke instruere om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelser i enkeltsaker, unntatt i saker som berører grunnleggende nasjonale interesser eller utenrikspolitiske hensyn.

I UNE avgjøres saker i nemndmøte (ev. stornemndmøte), av en nemndleder etter forberedelse av sekretariatet, eller av sekretariatet. Saker som inneholder vesentlige tvilsspørsmål avgjøres av en nemnd bestående av en nemndleder og to leke medlemmer. Saker som ikke inneholder vesentlige tvilsspørsmål, kan avgjøres av en nemndleder eller av sekretariatet. Sekretariatet har avgjørelsesmyndighet bare i kurante saker.

UNEs vedtak er endelige, men kan bringes inn for domstolen på vanlig måte. I tillegg har UNE adgang til å omgjøre egne vedtak så lenge det skjer til utlendingens fordel, jf. forvaltningsloven § 35.

UNE kan også ha en plikt til å vurdere omgjøringsanmodninger for å sikre at ingen blir sendt til et område der han eller hun kan bli utsatt for forfølgelse eller umenneskelig eller nedverdigende behandling. Dette absolutte vernet mot utsendelse følger blant annet av Norges internasjonale forpliktelser i EMK artikkel 3 og FNs flyktningkonvensjon artikkel 33, og er lovfestet i utlendingsloven § 73.

Plikten til å vurdere nye opplysninger på utsendelsestidspunktet er også slått fast i utlendingsloven § 90 siste ledd:

«Dersom en utlending påberoper seg omstendigheter som nevnt i § 28 på tidspunktet for iverksetting av et vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, og det ikke fremgår at det allerede er tatt standpunkt til de forholdene som påberopes, skal politiet forelegge spørsmålet om utsatt iverksetting for den myndigheten som har truffet vedtaket.»

I tillegg har UNE plikt til å foreta en forsvarlig vurdering av hensynet til barnets beste i alle saker som involverer barn.

Hvor langt den folkerettslige plikten til å vurdere omgjøringsanmodninger ut over dette strekker seg, er ikke fullt ut avklart. Høyesterett uttalte følgende i avsnitt 88 i Rt. 2012 s. 1985:

«Men også utover asylsakene er det klart at Utlendingsnemnda har plikt til å realitetsbehandle en begjæring om omgjøring dersom det er reell risiko for menneskerettsbrudd. Dette følger av statens plikt til å forhindre krenkelse av våre menneskerettslige forpliktelser.»

Det følger også forutsetningsvis av flere bestemmelser både i utlendingsloven og utlendingsforskriften at UNE skal vurdere omgjøringsanmodninger som gjelder spørsmålet om opphold på humanitært grunnlag. Som eksempel nevnes følgende:

• I forarbeidene til utlendingsloven er det flere steder vist til at forhold som inntrer etter at klagevedtaket foreligger, og som ikke gjelder behov for beskyttelse, skal vurderes etter utlendingsloven § 38 om sterke menneskelige hensyn og særlig tilknytning til riket.

• Utlendingsforskriften § 8-5 fastsetter at barns tilknytning skal tillegges særlig vekt. Dette prinsippet ble også drøftet særskilt av Stortinget i forbindelse med debatten om Meld. St. 27 (2011-2012) Barn på flukt.

• Utlendingsforskriften § 8-7 gir mulighet for å innvilge oppholdstillatelse ved praktiske hindringer for retur som utlendingen ikke selv rår over. Bestemmelsen forutsetter at det skal kunne anmodes om omgjøring av et endelig klagevedtak.

UNE har egne retningslinjer (IR 22.08.11) som stiller visse formelle vilkår for behandling av omgjøringsanmodninger. Hovedpunktene i disse retningslinjene er som følger:

• Dersom en anmodning om omgjøring fremsettes av andre enn en advokat eller advokatfullmektig, skal det vedlegges skriftlig fullmakt fra utlendingen i overensstemmelse med de krav som gjelder for saker etter forvaltningsloven.

• Anførsler knyttet til helsetilstand må som hovedregel være dokumentert med oppdatert helseerklæring i samsvar med retningslinjer fra Helsedirektoratet.

• Omgjøringsanmodningen må være skrevet på norsk eller engelsk.

• Dersom det sendes inn tilleggsdokumenter som helseerklæringer, attester o.l. på andre språk enn norsk eller engelsk, skal det redegjøres for innholdet og hvilken betydning opplysningene anføres å ha for saken.

• Utlendingen må ha kjent oppholdssted. Unntak gjelder blant annet ved nye opplysninger av betydning for barns situasjon eller av betydning for beskyttelsesspørsmålet. (Det vises for øvrig til grundigere redegjørelse for dette avvisningsgrunnlaget i avsnitt 7.3 nedenfor).

UNE skal etter retningslinjene raskt ta stilling til om en omgjøringsanmodning inneholder nye opplysninger av en slik art at det er nødvendig å gi utsatt iverksetting. Utsatt iverksetting skal gis dersom det foreligger nye opplysninger som kan tilsi omgjøring, eller vesentlige tvilsspørsmål av betydning for utfallet. Dersom det er nødvendig å innhente ytterligere opplysninger for å ta stilling til omgjøringsanmodningen, skal det som hovedregel gis utsatt iverksetting.

Uavhengig av om det gis utsatt iverksetting, skal en anmodning om omgjøring realitetsbehandles med mindre den avvises på grunn av formelle feil eller fordi utlendingen mangler registrert bosted, jf. ovenfor.

Retningslinjene fastsetter videre at omgjøringsanmodninger som avvises fra realitetsbehandling, skal prioriteres for besvarelse. Svar på anmodninger som ikke har ført til utsatt iverksetting, skal prioriteres foran anmodninger som har ført til utsatt iverksetting.

Omgjøringsanmodninger forekommer ikke bare i asylsaker, men også i andre saker som behandles av UNE. Når det gjelder regelbundne saker, inneholder omgjøringsanmodningen noen ganger ny dokumentasjon eller opplysninger som viser at vilkårene for den aktuelle tillatelsen nå er oppfylt. For at en slik anmodning skal bli tatt til følge, må det i henhold til UNEs retningslinjer fremlegges dokumentasjon på at vilkåret var oppfylt på vedtakstidspunktet. Omgjøringsanmodninger som innkommer senere enn en måned etter at vedtak er sendt klageren (fullmektigen), blir normalt avvist og besvart med at vedtaket opprettholdes og at klageren må fremme ny søknad for førsteinstansen.

Den største andelen omgjøringsanmodninger gjelder asylsaker. Av om lag 6000 innkomne omgjøringsanmodninger i 2012, gjaldt om lag 4 400 asylsaker. Antallet har økt kraftig; de siste fire årene er antallet innkomne omgjøringsanmodninger nesten doblet. I 2012 utgjorde omgjøringsanmodningene om lag 46 prosent av realitetsbehandlede saker på asylfeltet.

Bare en liten andel av omgjøringsanmodningene fører til omgjøring (ca. 10 prosent i 2012). I de fleste tilfeller hvor vedtak gjøres om, blir det innvilget oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. I 2012 var imidlertid dette annerledes, fordi vedtakene ble omgjort til beskyttelse for et høyt antall syriske borgere (80 saker). Det samlede antallet omgjøringer var også betydelig høyere i 2012 enn i tidligere år.

Når det gjelder omgjøringsanmodninger som åpenbart ikke kan føre frem, vil UNEs fagkyndige sekretariat ofte ha vedtakskompetanse. I henhold til UNEs retningslinjer (IR-10-11-05) kan sekretariatet treffe avgjørelse i følgende saker om omgjøringsanmodning:

• a) Saker som tidligere er avgjort av sekretariatet [og hvor] det ikke har oppstått endrede omstendigheter som innebærer at sekretariatet ikke ville ha hatt vedtakskompetanse

• b) Saker som ble avgjort av nemndmøte eller nemndleder, og som

• ikke inneholder nye opplysninger av betydning for utfallet og

• det klart ikke foreligger andre omstendigheter som innebærer tvilsspørsmål mht. om vedtaket bør omgjøres (…)

I saker hvor sekretariatet har vedtakskompetanse, avgjør sekretariatet også anmodning om utsatt iverksetting.

I saker hvor sekretariatet ikke har beslutningsmyndighet, treffes avgjørelse av nemndleder eller i nemndmøte (dersom saken byr på vesentlige tvilsspørsmål). Sekretariatet har ikke vedtakskompetanse i saker hvor barns tilknytning til Norge er et sentralt tema, jf. utlendingsforskriften § 8-5.

UNE har i senere år justert praksis slik at en stadig større andel av omgjøringsanmodningene avgjøres i sekretariatet. Dette har ført til at slike saker behandles mer effektivt i dag enn da Klagesaksutvalget avga sin innstilling.