4 Regelverk og praksis i andre land

4.1 Innledning

I dette kapittelet gjennomgås organiseringen av klagesaksbehandlingen i Sverige, Finland og Danmark, med særlig vekt på regelverket for omgjøring av endelige vedtak. For en presentasjon av klagesaksbehandlingen i England, Tyskland og Frankrike, vises det til Klagesaksutvalgets utredning.

4.2 Dansk rett

I Danmark behandles utlendingssakene som hovedregel av Udlændingestyrelsen i førsteinstans og av departementet, Justitsministeriet, i anneninstans. I asylsaker er det imidlertid Flygningenævnet som er klageinstans.

Flygtningenævnet ble opprettet i 1983 og betegnes som et domstollignende organ. En nemnd har tre medlemmer hvorav én dommer, én advokat og én ansatt fra ministeriet. Nemndmedlemmene kan ikke instrueres. Saksbehandlerne i sekretariatet til nemnda, som blant annet har ansvar for å forberede sakene og oppdatere nemndas bakgrunnsmateriale, er formelt ansatt i ministeriet. Lederen av sekretariatet deltar i ledergruppen i ministeriet.

I Flygtningenævnet behandles som hovedregel asylsakene muntlig i en nemnd, hvor asylsøkeren møter og bistås av en advokat. En sak kan unntaksvis behandles av en dommer alene uten muntlige forhandlinger, hvis saken har vært behandlet i prosedyren for åpenbart grunnløse saker, vilkårene for asyl anses åpenbart oppfylt, eller det er anmodet om gjenopptakelse av en sak og det er ikke grunn til å anta at nemnda vil endre avgjørelsen.

På asylfeltet er regjeringens styringsmulighet begrenset. Verken Flygtningenævnet eller Udlændingestyrelsen kan instrueres i konkrete asylsaker. Regjeringen kan her bare styre gjennom lov og forskrift.

Søknader om oppholdstillatelse på humanitært grunnlag behandles av Justitsministeriet, og departementets vedtak kan ikke påklages. Bare asylsøkere kan søke om opphold på humanitært grunnlag.

Flygtningenævnet behandler også begjæringer om gjenopptakelse i saker den har avgjort. I utgangspunktet er det nemndleder i Flygtningenævnet som behandler spørsmålet om nemndas avgjørelser skal gjenopptas eller ikke. Vurderingen av gjenopptakelse kan imidlertid også overlates til den nemnda som har fattet det opprinnelige vedtaket. Nemndleder kan avvise dokumenter eller andre bevis som kunne vært fremlagt under den tidligere behandlingen av saken.

En begjæring om gjenopptakelse kan ikke behandles dersom nemnda ikke er kjent med utlendingens oppholdssted. Kravet om kjent oppholdssted anses oppfylt når utlendingen er oppdatert med adresse i Udlændingestyrelsen innkvarteringssystem. Det er ikke tilstrekkelig at utlendingens advokat eller annen partsrepresentant opplyser til Flygtningenævnet at vedkommende er kjent med utlendingens oppholdssted.

I 2011 mottok Flytgningenævnet omgjøringsanmodninger for 308 personer. Nemnda behandlet omgjøringsanmodninger for 303 personer. Til sammenligning ble det behandlet klagesaker for 1 325 personer i 2011. I 2012 steg antallet mottatte omgjøringsanmodninger med nærmere 40 %, til 427. Nemnda behandlet anmodninger for 310 personer. Til sammenligning ble det behandlet klagesaker for 1 537 personer. Ved utgangen av 2012 hadde nemnda verserende anmodninger for 462 personer. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for gjenopptakelsessaker var i 2012 hele 444 dager.

4.3 Svensk rett

I 2006 innførte Sverige den organiseringen av klagesaksbehandlingen som gjelder i dag: Utländingsnemnden ble fjernet, og avslag fra Migrationsverket kan i stedet klages inn for en egen avdeling i de ordinære forvaltningsdomstolene; Migrationsdomstolene.

Forvaltningsdomstolene består av länsrettene, kammarrättene og Regeringsrätten i siste istans. Utlendingssakene blir behandlet i tre av länsrättene; Länsrätten i Stockholms län, Länsrätten i Skåne län (Malmö) og Länsrätten i Göteborg. Sakene fordeles mellom de tre domstolene ut fra hvor i Sverige Migrationsverket har fattet sitt vedtak. De tre länsrättene er migrationsdomstoler når de behandler utlendingssaker.

Vedtak fra Migrationsöverdomstolen kan ikke påklages til Regeringsrätten, hvilket innebærer at Migrationsöverdomstolen er siste instans i utlendingssaker. Domstolene er uavhengige og regjeringen kan bare påvirke praksis gjennom lov og forskrift.

Når det gjelder erfaringene med den svenske ordningen vises det til Klagesaksutvalgets utredning avsnitt 11.2.

I den svenske utlendingsloven er det kapittel 12 §§ 18 og 19 som regulerer spørsmål om omgjøring. Hovedinnholdet i bestemmelsene kan oppsummeres som følger:

Kapittel 12 § 18:

Dersom det etter at det foreligger et avslag i klagesaken fremkommer nye opplysninger som innebærer at

• a) utlendingen har rett til beskyttelse,

• b) det finnes grunn til å anta at mottakerlandet ikke vil ta imot utlendingen, eller

• c) det finnes medisinske hindre eller annen særskilt grunn til at vedtaket ikke bør iverksettes,

skal Migrationsverket av eget tiltak vurdere om disse omstendighetene er til hinder for iverksetting. I så fall kan Migrationsverket innvilge midlertidig eller permanent oppholdstillatelse.

Kapittel 12 § 19:

Dersom utlendingen påberoper seg nye opplysninger om behovet for beskyttelse som kan være til hinder for iverksetting (og opplysningene ikke kunne vært påberopt tidligere, eller utlendingen kan vise til gyldig grunn for at opplysningene ikke ble påberopt tidligere), skal Migrationsverket foreta en ny behandling av saken. Forutsetningen er at de nye omstendighetene ikke gir Migrationsverket grunnlag for å innvilge oppholdstillatelse av eget tiltak, jf. ovenfor.

Dersom Migrationsverket finner at vilkårene for en ny behandling av saken ikke er oppfylt (fordi de påberopte omstendighetene ikke er nye, ikke utgjør et hinder mot iverksetting eller kunne vært påberopt tidligere), kan beslutningen om å nekte ny prøving påklages til Migrationsdomstolen. Saken kan også ankes til Migrationsdomstolen dersom Migrationsverket prøver saken på nytt, men nekter oppholdstillatelse.

I 2012 behandlet Migrationsverket 12 943 saker om omgjøring av asylvedtak, det høyeste antallet noensinne. Av disse ble 6 147 saker behandlet i henhold til bestemmelsen om mulig tillatelse på grunn av iverksettingshindringer (kapittel 12 § 18), mens 6 796 saker ble behandlet etter kapittel 12 § 19. Migrationsverket har beregnet at de i 2012 brukte 50 årsverk på behandling av omgjøringssaker.

I de sakene som ble avgjort etter lovens kapittel 12 § 18 (dvs. de sakene som ble innvilget pga. iverksettingshindringer, men hvor det ikke ble åpnet ny sak), ble det innvilget 1 534 tillatelser i 2012. Av disse ble 1 066 tillatelser innvilget på grunn av beskyttelsesbehov, 20 fordi hjemlandet ikke ville ta imot utlendingen og 448 på grunn av helsemessige forhold eller «annan särskild anledning».

4.4 Finsk rett

Finland har i likhet med Sverige gått fra en ordning med nemnd som klageinstans, til å legge klagesakene til forvaltningsdomstolene. Migrationsverket behandler utlendingssaker i første instans.

En klage behandles i forvaltningsdomstolene innenfor den domskrets hvor myndigheten som fattet vedtaket har sitt virksomhetsområde. I domstolen behandles klagen ut i fra det skriftlige materialet, men i unntakstilfeller kan saken undergis muntlig behandling. Avslag fra forvaltningsdomstolen kan behandles i den høyeste forvaltningsdomstolen, dersom domstolen aksepterer anken.

Den finske utlendingsloven har en særskilt bestemmelse om «ny ansökan» (§ 102). Med dette menes en søknad om internasjonal beskyttelse som fremsettes etter negativt vedtak i Migrationsverket eller forvaltningsdomstolen, mens utlendingen fortsatt befinner seg i Finland eller har vært ute av landet i en kort periode. Dersom den opprinnelige søknaden fortsatt er til behandling, inngår den nye søknaden i denne behandlingen. Dersom det foreligger et rettskraftig vedtak, kan den nye søknaden behandles etter særlige regler.

I 2012 ble det behandlet 1 032 klagesaker i Finland, og 198 omgjøringssaker.

Etter lovens § 103 andre ledd tredje punkt kan en ny søknad etter § 102 behandles; en hurtigprosedyre («påskyndat förfarande»), dersom den «inte innehåller några sådana nya grunder för att stanna i landet som påverkar avgörandet av ärendet». Det er Migrationsverket som tar stilling til om det foreligger slike «nya grunder». I forarbeidene er det understreket at selv om nye søknader ofte «gäller missbruk», kan det også forekomme velgrunnede søknader. I så fall behandles den nye søknaden etter ordinær prosedyre.

Hurtigprosedyren innebærer blant annet at det ikke gis utsatt iverksetting. Det fastsettes heller ikke noen frist for frivillig utreise om søknaden blir avslått. Migrationsverket skal imidlertid behandle den nye søknaden før utlendingen eventuelt blir uttransportert. Videre følger det av § 102 tredje ledd at en ny søknad kan avgjøres uten nytt asylintervju (asylsamtal). Det er imidlertid understreket i forarbeidene at Migrationsverket skal vurdere om ny samtale likevel er nødvendig.

En negativ beslutning etter hurtigprosedyren er et avslag på den nye søknaden, ikke en avvisning av søknaden. Dette ulikt § 103 første ledd, som gjelder søknader fra sikre asylland og søknader som skal behandles av en annen stat.