7 Departementets vurdering

7.1 Utvalgets forslag om at UDI skal vurdere anmodninger om omgjøring av klageinstansens vedtak

Som det fremgår i kapittel 5, har utvalget foreslått at UDI skal vurdere gjenåpning av saker hvor det fremmes omgjøringsanmodning, og eventuelt behandle sakene i førsteinstans. Utvalget mener at forslaget totalt sett vil føre til mindre ressursbruk.

Både UDI og UNE mener at utvalget tar feil når de antar at det ikke vil kreve mer ressurser å behandle spørsmålet om gjenopptakelse i UDI enn i UNE. UDI og UNE viser særlig til at det er UNE som sist har behandlet saken, og som raskest og mest effektivt kan vurdere om det er grunnlag for omgjøring.

Departementet vil peke på at det etter at utvalget leverte sin innstilling har skjedd en endring i praksis, slik at en langt større andel av omgjøringsanmodningene nå avgjøres i sekretariatet. I 2012 gjaldt dette 47 prosent av omgjøringsanmodningene i asylsaker. Selv om UDI etter utvalgets forslag skal kunne nøye seg med å avvise omgjøringsanmodninger som ikke gir grunnlag for omgjøring, er det tvilsomt om dette vil kreve mindre ressursbruk. Som utvalget selv bemerker, bruker UNE forholdsvis liten tid på det store flertallet av omgjøringsanmodningene. Mange anmodninger gis en summarisk behandling, fulgt av et kort og hovedsakelig standardisert svarbrev til klageren. Etter departementets vurdering vil UDI vanskelig kunne foreta en like effektiv behandling. Ettersom det kan ha gått lang tid siden UDI sist behandlet saken, vil UDI måtte bruke tid på å sette seg inn i klageorganets vedtak, vurderinger av fakta, begrunnelser mv. Det vil derfor også kunne ta lengre tid å avklare spørsmålet om utsatt iverksetting. Som det fremgår i avsnitt 7.5 nedenfor, mener dessuten departementet at UNE selv kan forenkle behandlingen av omgjøringsanmodninger som åpenbart ikke kan føre frem.

Det er videre grunn til å merke seg at utvalgets forslag innebærer at det innføres en ny toinstansbehandling i tilfellene hvor det besluttes å gjenåpne saken. Selv om få saker ville bli underlagt slik toinstansbehandling, ville utvalgets forslag medføre en betydelig økt ressursbruk i de aktuelle sakene.

Utvalget har i sin utredning vist til at det i Sverige er Migrationsverket som tar stilling til om en sak skal kunne gjenåpnes. Departementet mener imidlertid at den svenske ordningen må sees i sammenheng med at det i Sverige også er Migrationsverket som fører sakene for ankeorganet (Migrationsdomstolen). I Sverige vil derfor situasjonen være at førsteinstansen har fulgt saken i klageomgangen, og dermed er like oppdatert på utviklingen i saken som UNE er i Norge. UDI følger derimot ikke saken i klageomgangen, og ville derfor ha et annet utgangspunkt for å vurdere en omgjøringsanmodning enn Migrationsverket.

Departementet er etter dette enig med UNE og UDI i at utvalgets forslag mest sannsynlig vil medføre større ressursbruk enn i dag. Departementet er også enig med UDI og UNE i at det åpenbart kan svekke tilliten til UNE som uavhengig klageorgan dersom UDI skulle omgjøre UNEs vedtak. Dette ville være særlig problematisk ettersom UNE etter utvalgets forslag ikke skal ha adgang til å omgjøre egne vedtak. UNE vil da ikke kunne omgjøre et vedtak selv om det viser seg at vedtaket er ugyldig, eller det fremkommer nye opplysninger som gjør at vedtaket etter UNEs vurdering bør omgjøres.

Etter en helhetsvurdering har departementet kommet til at det ikke er grunn til å følge opp utvalgets forslag om å legge behandlingen av omgjøringsanmodninger til UDI.

Det bemerkes for øvrig at dersom departementet hadde ønsket å gå videre med utvalgets forslag, måtte det blant annet utredes hvilken betydning dette skulle ha for håndtering av saker som bringes inn for domstolene.

7.2 Spørsmålet om høyere terskel for å få opphold på grunnlag av en omgjøringsanmodning

Et spørsmål som ikke er nærmere drøftet av utvalget, er om det bør innføres en høyere terskel for å få opphold på grunnlag av en anmodning om omgjøring.

Departementet vil i denne sammenheng vise til at det fra 2005 til 2007 var en særskilt bestemmelse i utlendingsloven som begrenset UNEs kompetanse til å omgjøre gyldige vedtak til gunst for utlendingen, til tilfeller hvor utlendingen hadde beskyttelsesbehov eller hvor det forelå «særlig sterke menneskelige hensyn». En del av begrunnelsen for å oppheve bestemmelsen var at den ikke hadde ført til noen reduksjon i antall omgjøringsanmodninger, og at den heller ikke hadde hatt særlig effekt på antallet omgjøringer.

Departementet finner det ikke aktuelt å gjeninnføre en regel om strengere vilkår for å få opphold i asylsaker på grunnlag av en omgjøringsanmodning.

I andre saker enn asylsaker kan en høyere terskel for omgjøring trolig føre til færre omgjøringsanmodninger eller en mer forenklet behandling. Dette vil imidlertid kunne resultere i flere nye søknader (i stedet for omgjøringsanmodninger), og dermed bare flytte ressursbruken fra UNE til UDI. Totalt sett kan dette gi en mer ressurskrevende behandling i de sakene hvor UNE i dag raskt kan konstatere om vilkårene for omgjøring er oppfylt.

7.3 Avvisning av omgjøringsanmodninger fra utlendinger uten kjent oppholdssted

Når det gjelder utvalgets forslag om å avvise omgjøringsanmodninger fra utlendinger som ikke har kjent oppholdssted, har UNE allerede inntatt i sine retningslinjer at anmodningen som hovedregel skal avvises dersom utlendingen ikke gir opplysninger om bostedsadresse. Realitetsbehandling skal likevel kunne skje hvis anførslene er knyttet til barn. Det fremgår også av UNEs retningslinjer at UNE kan ha plikt til å endre tidligere vedtak selv om bostedet er ukjent, dersom det foreligger behov for vern mot retur eller saksbehandlingsfeil av betydning. Flere høringsinstanser er imot vilkåret om kjent oppholdssted, blant annet ut fra et synspunkt om at det kan hindre mange lengeværende fra å få saken behandlet på nytt.

Det følger imidlertid av UNEs retningslinjer at det er rom for en rekke unntak i praksis:

«(…) Omgjøringsanmodninger der anførslene er knyttet til barns forhold, kan etter en konkret vurdering likevel realitetsbehandles selv om klageren har ukjent oppholdssted. Plikten til å gi melding til politiet om skifte av bopel gjelder frem til klageren har forlatt riket. (….)

Uansett (…) kan UNE ut fra de opplysninger som foreligger likevel ha en plikt til å å endre det tidligere vedtaket. I så fall realitetsbehandles omgjøringsanmodningen. Det kan for eksempel være tilfelle dersom en klager som fortsatt er i Norge anses vernet mot retur som følge av endringer i den generelle sikkerhetssituasjonen i hjemlandet. Et annet eksempel er at UNE oppdager en saksbehandlingsfeil av betydning for det tidligere vedtaket.»

Departementet mener at det – med slike forbehold som UNE har nedfelt i sine retningslinjer – bør kunne treffes beslutning om å avvise en omgjøringsanmodning dersom utlendingen ikke har kjent oppholdssted i Norge. Departementet vil derfor foreslå at dette gis en uttrykkelig forankring i forskrift, og har foreslått en hjemmel for slik forskriftsregulering i lovforslagets § 78 åttende ledd.

Departementet er kjent med at UNE i liten grad har benyttet muligheten til å avvise omgjøringsanmodninger. Dette skyldes trolig både rene hensiktsmessighetsvurderinger og at det i konkrete enkeltsaker er tvil om hvorvidt utlendingen oppholder seg på kjent oppholdssted eller ikke. En god del saker faller trolig også inn under unntakskategoriene i retningslinjene. UNE antar likevel at det å forskriftsfeste avvisningsbestemmelser vil kunne ha en viss effekt, blant annet slik at flere holder utlendingsmyndighetene oppdatert om bosted.

Departementet understreker at den aktuelle forskriftsbestemmelsen må utformes som en adgang for UNE til å avvise omgjøringsanmodninger dersom oppholdsstedet ikke er kjent, og ikke som en regel om at anmodningene skal avvises. Regelverket må ikke gjøres så rigid at det hindrer UNE i å innrette praksis slik de ut fra erfaring finner mest hensiktsmessig. Samtidig antar departementet at forskriftsfesting av vilkåret vil kunne føre til at det blir brukt i flere saker enn i dag.

7.4 Spørsmålet om å avvise omgjøringsanmodninger med mindre det er sannsynlighetsovervekt for omgjøring

Norges menneskerettslige forpliktelser innebærer blant annet en plikt til å sikre at ingen som er flyktning, eller som risikerer dødsstraff, tortur, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff, sendes ut av landet. Videre innebærer barnekonvensjonen en forpliktelse til å sikre at barnets beste blir vurdert og tillagt vekt som et grunnleggende hensyn i alle saker som berører barn. I enkelte saker fremkommer det nye opplysninger, eller oppstår endrede omstendigheter, som innebærer at utlendingen får krav på beskyttelse eller at opphold bør innvilges på grunn av sterke menneskelige hensyn.

Plikten til å sikre at ingen sendes ut av landet i strid med Norges internasjonale forpliktelser, innebærer at myndighetene må lese og vurdere omgjøringsanmodninger. Dette er lagt til grunn i UNEs praksis, og ble også lagt til grunn av Høyesterett i Rt. 2012 s. 1985. Følgende siteres fra Høyesteretts avgjørelse:

«Utlendingsmyndighetene har (…) en plikt til å behandle nye forhold som blir påberopt. Når det anføres at utlendingen vil bli utsatt for forfølgelse ved retur, følger dette av utlendingsloven § 73, som forutsetter at en utlending ikke kan sendes til et område hvor vedkommende vil komme i en situasjon som gir rett til asyl. Av § 90 siste ledd fremgår det videre at p<olitiet må forelegge eventuelle nye forhold som utlendingen påberoper, og som kan gi grunnlag for asyl, for utlendingsmyndighetene før uttransportering kan skje. Men også utover asylsakene er det klart at Utlendingsnemnda har plikt til å realitetsbehandle en begjæring om omgjøring dersom det er reell risiko for menneskerettsbrudd. Dette følger av statens plikt til å forhindre krenkelse av våre menneskerettslige forpliktelser.»

Utlendingsloven og utlendingsforskriften har dessuten regler som innebærer at endrede forhold eller nye opplysninger kan gi grunnlag for å innvilge opphold på humanitært grunnlag. Utlendingsforskriften § 8-5 presiserer for eksempel at hensynet til barns tilknytning skal tillegges særlig vekt, og § 8-7 slår fast at det kan innvilges oppholdstillatelse på grunn av returhindringer som utlendingen ikke selv rår over. Slike regler forutsetter at UNE må gjennomgå og vurdere omgjøringsanmodninger.

Utvalget har foreslått en egen avvisningshjemmel for de tilfellene hvor det ikke er sannsynlighetsovervekt for at vedtaket blir omgjort. En bestemmelse om å avvise visse omgjøringsanmodninger, har logisk sammenheng med en ordning hvor man vurderer å gjenoppta behandlingen av saken i en ny saksprosess. Dette er tilfellet etter utvalgets forslag om å starte saksbehandlingen på nytt i UDI med ny klagemulighet til UNE. Ordningen har likhetstrekk med ordninger i domstolene, hvor man vurderer om en sak som er rettskraftig avgjort kan gjenopptas for ny behandling. Det vises i denne sammenheng til tvisteloven § 31-4, som er omtalt i kapittel 5 ovenfor. En liknende bestemmelse finnes også i straffeprosessloven § 391 nr. 3, som fastsetter at en straffesak kan gjenåpnes til gunst for siktede når det opplyses om en ny omstendighet eller fremskaffes nytt bevis som synes egnet til å føre til frifinnelse eller avvisning eller til anvendelse av en mildere straffebestemmelse. Hvis vilkårene for gjenåpning ikke er oppfylt, kan kommisjonen uten nærmere behandling forkaste begjæringen.

Når departementet foreslår at det er UNE som skal avgjøre omgjøringsanmodninger, vil det imidlertid bli misvisende å formulere dette som at man avviser omgjøringsanmodninger. Dersom UNE først gjennomgår en omgjøringsanmodning og finner at det ikke er grunnlag for omgjøring, er realiteten at omgjøringsanmodningen er vurdert, men at det ikke er funnet grunnlag for å ta den til følge.

7.5 Beslutninger uten individualisert begrunnelse

Som redegjort for i avsnitt 7.4, følger det av både gjeldende regelverk og internasjonale forpliktelser at UNE må gjennomgå og vurdere omgjøringsanmodninger.

En beslutning fra UNE om ikke å omgjøre er imidlertid ikke et nytt enkeltvedtak etter forvaltningsloven, da det fortsatt er det opprinnelige vedtaket som er bestemmende for partenes rettigheter og plikter, jf. forvaltningsloven § 2 a. De krav til begrunnelse mv. som etter forvaltningsloven § 25 gjelder for enkeltvedtak, herunder UNEs vedtak i selve klagesaken, har derfor ikke direkte anvendelse for UNEs avgjørelser om å nekte omgjøring. UNEs praksis er likevel at det som hovedregel gis en begrunnelse, men det varierer hvor omfattende denne er. I saker som berører barn, legges det vekt på å synliggjøre hvordan hensynet til barnets beste er vektlagt, jf. også utlendingsforskriften § 17-1 a. I saker som behandles i nemndmøte fordi de byr på vesentlige tvilsspørsmål, treffes det vanlig begrunnede avgjørelser på samme måte som i klageomgangen.

I de tilfellene hvor omgjøringsanmodningene inneholder vesentlige nye opplysninger, eller hvor det foreligger vesentlige nye omstendigheter, er det gode grunner for at UNE bør videreføre en praksis med å treffe begrunnede avgjørelser selv om man kommer til at det ikke er grunn til å endre tidligere vedtak:

• Rettssikkerheten ivaretas best ved at det synliggjøres hvilke fakta og hvilke anførsler som er vurdert, og innholdet i de vurderingene som er foretatt.

• Både klagerens og publikums tillit til UNE kan bli påvirket av om det treffes begrunnede avgjørelser som synliggjør UNEs vurderinger. Dette øker også sannsynligheten for at utlendingen vil respektere UNEs avgjørelse.

• Også avgjørelser om ikke å omgjøre tidligere vedtak kan prøves for domstolene, og det kan i så fall være en fordel at avgjørelsen er begrunnet.

• Begrunnede avgjørelser kan bidra til å gjøre sakshistorikken mer oversiktlig (også for UNE selv).

Disse hensynene gjør seg normalt ikke gjeldende i de sakene hvor omgjøringsanmodningen åpenbart ikke kan føre frem. I 2012 behandlet UNE over 4000 omgjøringsanmodninger i asylsaker, og i et betydelig antall saker var det åpenbart ikke grunnlag for omgjøring. Departementet viser til at nesten halvparten av avgjørelsene ble truffet av sekretariatet. Dette betyr disse at sakene ikke bød på vesentlige tvilsspørsmål, og for øvrig falt inn under UNEs retningslinjer for når sekretariatet fatter vedtak (jf. omtale av disse i kapittel 3).

Selv om sekretariatets avgjørelser om å avslå omgjøring ofte har et hovedsakelig standardisert innhold, har de fleste avgjørelsene også individuelt utformede avsnitt som refererer tidligere saksgang i saken, gjengir hovedinnholdet i omgjøringsanmodningen og gir en kortfattet begrunnelse for hvorfor vedtaket i saken ikke blir omgjort. Følgende to avgjørelser kan tjene som eksempel:

Eks 1:

«Ved vedtak av xxx.2010 fra Utlendingsnemnda (UNE) fikk klageren endelig avslag på sin søknad om beskyttelse og opphold på humanitært grunnlag. Tidligere anmodning om omgjøring ble ikke tatt til følge ved UNEs beslutning av xxx.2012. UNE viser til nevnte vedtak og beslutning for tidligere sakshistorikk, rettsregler og begrunnelser.

Vedtaket ble xxx.2013 igjen anmodet omgjort av utlendingen selv. I anmodningen ble det blant annet anført at klageren hadde politiske og sosiale problemer i hjemlandet. Det ble i tillegg vist til hans vanskelige situasjon som asylsøker i Norge samt at hans advokat ikke hadde lyktes å fremme hans sak.

UNEs vurdering

Det er ikke grunnlag for å omgjøre det tidligere vedtaket. Saken står i det vesentlige i samme stilling som ved de tidligere avslagene, og det vises til begrunnelsene som er gitt der. Det bemerkes for øvrig at forhold knyttet til situasjonen som asylsøker i Norge vanligvis ikke tillegges vekt.

Det bemerkes videre at generelle sosiale og økonomiske problemer i tilknytning til mangel på bolig, arbeid og lignende i utgangspunktet ikke er forhold som i seg selv tilsier at det foreligger sterke menneskelige hensyn.

Det vises for øvrig til begrunnelsene i tidligere vedtak og beslutning, og dette svaret på omgjøringsanmodningen må ses i sammenheng med disse.

De fleste personer som ikke har lovlig opphold i Norge og som returnerer frivillig kan få tilbud om gradert reintegreringsstøtte.»

[Resten av avgjørelsen inneholder standardtekst om ordninger for returstøtte, utreiseplikt mv. ]

Eks. 2:

«Saken ble endelig avgjort ved vedtak av xxx.2010 fra Utlendingsnemnda. Tidligere anmodning om omgjøring ble avslått ved UNEs beslutning av xxx.2011.UNE viser til ovennevnte vedtak og beslutning for tidligere sakshistorikk, rettsregler og begrunnelser.

Vedtaket ble xxx.2012 igjen anmodet omgjort av advokat xxx. Det ble samtidig bedt om utsatt iverksetting.

I anmodningen ble det blant annet anført at klageren har gitt troverdige opplysninger om sitt asylgrunnlag, som har blitt utdypet i sammenheng med tidligere omgjøringsanmodning. Advokat xxx viste til anførslene og opplysningene fremsatt av Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) i nevnte anmodning om omgjøring. Videre ble det anført at UNE bør ta mer hensyn til den ustabile generelle sikkerhetssituasjonen i Eritrea.

UNEs vurdering

UNE finner ikke at det er grunnlag for å omgjøre vedtaket. Saken står etter UNEs vurdering i det vesentlige i samme stilling som ved de tidligere avslagene, og det vises til begrunnelsene som er gitt der.

Det sentrale ved søknad om asyl er beskyttelsesbehov i henhold til flyktningkonvensjonen artikkel 1 A og/eller utlendingsloven § 28. Ved UNEs tidligere vedtak ble søknad om beskyttelse avslått. Det har ikke fremkommet opplysninger som tilsier at klageren likevel har et beskyttelsesbehov. Etter UNEs vurdering foreligger det ikke omstendigheter som nevnt i lovens § 28 første ledd.

UNE mener at den generelle sikkerhetssituasjonen i Eritrea ikke tilsier at klageren ved tilbakevending til hjemlandet står i en reell fare for å bli utsatt for dødsstraff, tortur eller annen umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Det er heller ikke opplyst om individuelle forhold som tilsier en annen vurdering.

Når sterke menneskelige hensyn taler for det, eller når utlendingen har en særlig tilknytning til Norge, kan oppholdstillatelse gis etter lovens § 38 annet ledd. Basert på en konkret vurdering av omgjøringsanmodningen og sakens opplysninger for øvrig, er UNE kommet til at vilkåret ikke er oppfylt.

Det vises for øvrig til begrunnelsene i tidligere vedtak og beslutning, og dette svaret på omgjøringsanmodningen må ses i sammenheng med disse.»

[Resten av avgjørelsen inneholder standardtekst om ordninger for returstøtte, utreiseplikt mv.]

Selv om det er tydelig at det meste av teksten i eksemplene over er standardtekst, mener departementet at det med bakgrunn i det høye antallet omgjøringsanmodninger, samlet sett kan være en god del å spare på at besvarelsene forenkles ytterligere.

Departementet foreslår derfor at det gis en uttrykkelig bestemmelse i utlendingsloven om at UNE i utgangspunktet skal gi en ren standardbesvarelse, uten individualisert begrunnelse, til de anmodningene som åpenbart ikke kan føre til omgjøring. Departementet foreslår også at UNE ser på muligheten for å benytte funksjoner i saksbehandlingssystemet som gjør at saksbehandlere så effektivt som mulig kan utforme og ekspedere slike beslutninger.

Ettersom forvaltningsloven ikke fastsetter noen plikt til å begrunne at en omgjøringsanmodning ikke tas til følge, er det strengt tatt ikke nødvendig med en særskilt lovregulering. Departementet mener likevel at lovgiver bør gi uttrykkelig tilslutning til en praksis med standardbesvarelser uten individualisert begrunnelse i de sakene hvor det er grunnlag for en slik praksis. Dette er viktig både for å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget, for å gi politisk legitimitet til UNEs praksis og for å gi forpliktende føringer om å forenkle saksbehandlingen.

Samtidig er det viktig at regelverket ikke må gjøres mer rigid enn at UNE kan velge å gi en begrunnelse dersom særlige grunner taler for det. Det følger for eksempel av utlendingsforskriften § 17-1 a at det i saker som berører barn, skal fremkomme hvilke vurderinger som har vært foretatt av barnets situasjon, med mindre det anses unødvendig. Dette prinsippet må legges til grunn også ved avgjørelse av omgjøringsanmodninger, og kan innebære at det bør gis en begrunnelse i enkelte saker selv om det åpenbart ikke er grunnlag for omgjøring. Departementet vil også peke på at det i visse sammenhenger kan være viktig for forståelsen av nemndas beslutning (både for utlendingen og for vedkommendes representant/støttespillere), at det gis en begrunnelse. For eksempel forekommer det tilfeller med endrede omstendigheter eller nye opplysninger som kan føre til usikkerhet hos søkeren eller støttespillere med tanke på om det er trygt å returnere, men hvor utlendingsmyndighetene har mer inngående eller oppdatert informasjon som viser at det åpenbart ikke foreligger noen fare. I så fall er det god grunn til å redegjøre for dette i avgjørelsen.

Den nærmere fastsettelse av hva som kan utgjøre «særlige grunner» må hovedsakelig skje gjennom praksis eller forskrift.

Departementet har for øvrig vurdert om den forenklede behandlingsformen som departementet foreslår (beslutning uten individualisert begrunnelse) skal anvendes også i andre saker enn der hvor det åpenbart ikke er grunnlag for omgjøring, for eksempel i alle saker som ikke byr på tvil. I tråd med gjeldende praksis bør imidlertid UNE fortsatt treffe begrunnede avgjørelser i de tilfellene hvor omgjøringsanmodningen har et innhold som krever noe mer vurdering. Det vises til drøftelsen ovenfor om de hensyn som begrunner en slik praksis.

7.6 Forslaget fra Akademikerne i UNE om et eget nemndlederutvalg

Akademikerne i UNE har reist spørsmål om omgjøringsanmodninger kan behandles av for eksempel tre nemndledere i fellesskap, slik som ordningen er i ankeutvalget i Høyesterett

Departementet finner det klart at en slik ordning ville være svært ressurskrevende sammenliknet med dagens praksis hvor en vesentlig del av omgjøringsanmodningene avgjøres av sekretariatet eller av en nemndleder, og har ikke foretatt noen videre utredning av forslaget. Departementet har etter høringsrunden avklart med UNE at UNE deler departementets vurdering på dette punkt.

7.7 Spørsmålet om organisering av klagesaksbehandlingen

I motsetning til i Sverige og Finland, har man ikke i norsk rett etablert en ordning med forvaltningsdomstoler. Som det fremgår ovenfor bemerket Klagesaksutvalget at det ville være behov for en mer generell og prinsipiell diskusjon om etablering av forvaltningsdomstoler i Norge, før man eventuelt vurderer spørsmålet nærmere på utlendingsfeltet.

Samtidig fremgår det at utvalget har lagt til grunn at domstolsbehandling vil være langt mer kostnadskrevende enn dagens klagebehandling i UNE. Departementet vil bemerke at kostnadene med domstolsbehandling vil avhenge av hvor omfattende praksis man forutsetter med personlig fremmøte og muntlig saksbehandling. Det er verd å merke seg at den store majoriteten av sakene som avgjøres av den svenske Migrationsdomstolen, avgjøres med grunnlag i skriftlig saksbehandling.

Samtidig synes det å være et vesentlig moment for de organisasjonene mv. som ønsker domstolsbehandling, at man vil ha større grad av personlig fremmøte. Organisasjonenes forventninger forutsetter i så fall at det i en domstolsmodell skal benyttes vesentlig mer ressurser enn i dag.

I tillegg vil saksbehandlingen i en domstol med topartsprosess være mer omstendelig og ressurskrevende enn dagens forvaltningsbehandling i UNE.

En forutsetning for at domstolsbehandling skal kunne gi en like god og reell rettssikkerhet for utlendingen som dagens ordning, er at domstolen bygger opp en helt annen kompetanse på blant annet asylpraksis og landinformasjon enn i dag. Departementet gjør i denne sammenheng oppmerksom på at UNEs asylavdeling er inndelt i ulike landområdeseksjoner, med høy og spesialisert kompetanse på behandling av asylsaker fra de respektive geografiske områdene. At UNE er et spesialisert forvaltningsorgan muliggjør også en langt mer effektiv saksbehandling enn man i utgangspunktet kan forvente ved domstolsbehandling.

I dag forberedes som nevnt sakene av nøytrale saksbehandlere i UNEs sekretariat før de legges frem for beslutningstakerne (med mindre sekretariatet selv har vedtakskompetanse). Ved domstolsbehandling ville det forberedende fagorganet ha en partsrolle. Selv om utlendingen vil ha rettslig bistand, finner departementet det sannsynlig at det i mange saker ville være et skjevt styrkeforhold. Det vises til at UDI har særlig spisskompetanse og erfaring – både når det gjelder rettsregler, landkunnskap og praksis – som verken utlendingen selv eller de fleste advokater vil kunne opparbeide. Departementet deler utvalgets bekymring for at sakene ofte vil bli dårligere opplyst gjennom en partsprosess. Det vises til det som er sitert fra Utvalgets utredning i avsnitt fem ovenfor.

Klagesaksutvalget la til grunn at domstolsbehandling i utgangspunktet anses som den beste sikring av rettssikkerhet og legitimitet. På utlendingsfeltet er det imidlertid sterke argumenter for å vurdere større grad av politisk styring, jf. Utvalgets anbefaling om at departementet bør få en videre instruksjonsadgang overfor UNE enn i dag. En ordning med domstolsbehandling vil være et klart skritt i motsatt retning. Departementet anser for øvrig at UNE siden oppstarten i 2001 har opparbeidet en solid tillit som klageorgan i utlendingssaker.

Ett av argumentene som har vært fremført for domstolsbehandling, blant annet ved Stortingets behandling av Dok 8:127 S (2011-2012) om å begrense mulighetene for gjenopptakelse av utlendingssaker, er en påstand om at domstolsbehandling vil kunne føre til færre omgjøringsanmodninger. Departementet viser i denne sammenheng til de svar justis- og beredskapsministeren ga ved stortingsbehandlingen av det aktuelle forslaget. Det sentrale er at domstolsbehandling ikke vil avskjære muligheten til å levere omgjøringsanmodninger, eller klageinstansens plikt til å vurdere disse. Norges folkerettslige forpliktelser innebærer at utlendingsmyndighetene, uansett form og organisering, må vurdere nye bevis og andre opplysninger som kommer inn før utsendelse finner sted. Dette for å sikre at ingen returneres til forfølgelse eller andre alvorlige overgrep, og for øvrig sikre ivaretakelsen av våre forpliktelser etter blant annet barnekonvensjonen. Det vises forøvrig til avsnitt 4.3, hvor det fremgår at det svenske Migrationsverket hvert år behandler et meget høyt antall henvendelser i saker som allerede er avgjort i Migrationsdomstolen.

Dersom klageorganet er en domstolsinstans, vil også behandlingen av omgjøringsanmodninger kunne bli mer ressurskrevende enn i dag. Dette fordi det vil være førsteinstansen som må ta stilling til omgjøringsspørsmålet, heller enn instansen som sist tok stilling til saken. Som det fremgår i drøftelsene i avsnitt 4, åpnes det både i finsk og svensk rett for toinstansbehandling av saker som tas opp til ny vurdering.

I det videre arbeidet med oppfølgingen av NOU 2010: 12, hvor departementet skal vurdere Klagesaksutvalgets vurderinger og anbefalinger knyttet til omfang av rettigheter, adgangen til nemndbehandling, personlig fremmøte og muntlig saksbehandling mv., vil departementet bygge på at UNE fortsatt skal være klageinstansen for utlendingssaker.