5 Klagesaksutvalgets vurdering

Når det gjaldt omgjøringsanmodninger, konstaterte Utvalget innledningsvis i sine vurderinger at det er sider ved dagens ordning som er helt nødvendige:

«For det første er det umulig å hindre en utlending å sende en henvendelse til utlendingsmyndighetene der han eller hun ber om ny vurdering av et endelig vedtak. Uansett hvilken plikt forvaltningsorganet har til å vurdere saken på nytt, vil en slik henvendelse kreve en viss ressursbruk i klageinstansen, for eksempel til journalføring og et kort svar.

For det andre er Norge folkerettslig forpliktet til å vurdere returvernet etter EMK artikkel 3 og FNs flyktningkonvensjon artikkel 33 helt fram til utsendelsen (…).

Norges internasjonale forpliktelser setter for øvrig ingen krav til behandling av omgjøringsbegjæringer i utlendingssaker.»

Utvalget foreslår at klageinstansen ikke skal kunne omgjøre sine egne vedtak, men at det skal overlates til UDI å avgjøre om saker skal gjenåpnes. Det skal settes som vilkår for gjenåpning at det er fremlagt nye opplysninger eller bevis om faktiske forhold som ikke tidligere har vært lagt frem eller vurdert, og som med sannsynlighetsovervekt (mer enn femti prosent sannsynlighet) vil føre til omgjøring. Utvalgets flertall foreslår også at omgjøringsanmodningene skal avvises dersom utlendingen ikke har kjent oppholdssted.

Hvis en sak besluttes gjenopptatt, men avslås etter ny realitetsbehandling i UDI, foreslår utvalget at dette nye vedtaket skal kunne påklages til klageinstansen.

Utvalgets forslag til lovbestemmelse lyder:

«§ 78 a. Gjenåpning og omgjøring av klageinstansens vedtak

Klageinstans for utlendingssaker kan ikke omgjøre sine vedtak i saker etter utlendingsloven.

Utlendingsdirektoratet kan gjenåpne en sak som tidligere er avgjort av Klageinstans for utlendingssaker dersom

• a) bevis eller opplysninger om faktiske forhold som ikke tidligere er lagt fram eller vurdert, gjør det mest sannsynlig at avgjørelsen vil bli endret, og

• b) utlendingen har kjent oppholdssted.

I andre tilfeller skal Utlendingsdirektoratet avvise gjenåpning av saken. En avvisning av å gjenåpne saken kan ikke påklages.

Når en sak er gjenåpnet, kan Utlendingsdirektoratet endre klageinstansens vedtak i saken.»

Utvalgets forslag har særlig sin bakgrunn i tvisteloven § 31-4 og i den svenske ordningen. Tvisteloven § 31-4 lyder:

«§ 31-4 Gjenåpning på grunn av feil ved avgjørelsen

Gjenåpning kan begjæres

• a) hvis opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, tilsier at avgjørelsen høyst sannsynlig ville blitt en annen, eller

• b) hvis en bindende avgjørelse av en internasjonal domstol eller en uttalelse fra FNs menneskerettskomite i samme saksforhold tilsier at avgjørelsen var basert på uriktig anvendelse av folkeretten.»

Den svenske ordningen er beskrevet i punkt 4.3 ovenfor, og er at Migrationsverket vurderer spørsmålet om gjenåpning av saker som er avgjort av migrasjonsdomstolene.

I sin oppsummering gir klagesaksutvalget følgende hovedbegrunnelse for forslaget om at UDI skal vurdere omgjøringsanmodninger for å avgjøre om saken skal gjenåpnes:

«Hensynet til den enkeltes rettssikkerhet taler for en adgang til å vurdere en sak på nytt, også etter endelig vedtak i klageinstansen. Dette gjelder særlig når nye opplysninger og bevis gjør det sannsynlig at vedtaket bygger på feil grunnlag.

Det kan også være vanskelig å ha tillit til et organ som ikke vil endre vedtak som bygger på feil grunnlag. Manglende omgjøringsadgang kan derfor ha negativ betydning for klageinstansens legitimitet. På den annen side kan den mer allmenne tilliten til klageinstansen bli svekket dersom stadig nye behandlinger av sakene gir et inntrykk av at ingen vedtak er endelige.

Videre har utvalget lagt vekt på omgjøringsanmodningens negative betydning for klageinstansens effektivitet. Arbeidet med begjæringene tar tid og ressurser som ellers kunne vært brukt på den ordinære klagesaksbehandlingen. Dette øker den totale saksbehandlingstiden for de ordinære klagesakene. Adgangen til å få vurdert omgjøringsanmodninger kan også bidra til at utlendinger med negativt vedtak forblir i Norge.

En særskilt vurdering av gjenåpning i UDI i stedet for behandling av omgjøringsanmodninger i klageinstansen, vil etter utvalgets oppfatning redusere den totale ressursbruken i utlendingsforvaltningen. Samtidig blir hensynet til rettssikkerhet og legitimitet ivaretatt ved en adgang til gjenåpning når nye opplysninger og bevis gjør det sannsynlig at vedtaket vil bli endret. I denne sammenheng vises det til at klager normalt gis tilstrekkelig rettssikkerhet gjennom den ordinære saksbehandlingen i to instanser og muligheten for domstolsprøving.

Utvalgets forslag kan legge bedre til rette for den politiske styringen av klagebehandlingen. Det vises til at behandlingen av omgjøringsanmodninger foreslås lagt til UDI som i større grad enn klageinstansen er underlagt politisk styring.»

Det var ikke en del av mandatet til Klagesaksutvalget å utrede muligheten for domstolsbehandling av klager i saker etter utlendingsloven. Utvalget kom likevel med uttalelser som er relevante for spørsmålet om en slik organisering:

«Utvalget mener at […] domstolene som klageinstans, […] ikke er et aktuelt alternativ. Domstolsbehandling anses som den beste sikring av rettssikkerhet og legitimitet. En klagesaksmodell med de alminnelige domstolene eller en særdomstol som andreinstans, vil imidlertid være svært kostnadskrevende både å etablere og drive. Videre vil en slik klagesaksmodell gripe inn i mer generelle vurderinger av om det bør etableres forvaltningsdomstoler i Norge. Utvalget mener det er feil å etablere en modell som i realiteten er en forvaltningsdomstol på et enkelt område uten en prinsipiell drøftelse som omfatter alle typer forvaltningsvedtak. En slik prinsipiell drøftelse ligger utenfor utvalgets mandat.»

Dersom det skal etableres en domstolsordning for utlendingssakene, må UDI få en partsrolle. Utvalget drøftet muligheten for å gi UDI en partsrolle i klageomgangen innenfor dagens ordning med en klagenemnd. Formålet med en slik organisering ville blant annet være å bruke mindre ressurser til å forberede klagesaksbehandlingen. I dag foretas denne forberedelsen av Utlendingsnemndas sekretariat.

Utvalget kom til at det er tungtveiende argumenter mot å gi UDI en partsrolle. Argumentene utvalget la vekt på har samme relevans hvis man skulle vurdere en partsrolle for UDI i en domstolsordning:

«I dag er det klageinstansen selv som har hovedansvaret for at saken er godt nok opplyst. Saken opplyses dermed av et spesialisert organ med god tilgang til relevant kunnskap både internt og eksternt. Videre har klageinstansen plikt til å ivareta klagers interesser i sin saksforberedelse. Klageinstansen må dermed også prøve å finne fakta, tidligere praksis og argumenter som taler for å ta klagen til følge. Det er fare for at klager og dennes advokat vil ha vesentlig dårligere forutsetninger for finne fram til fakta og tidligere praksis enn klageinstansen. En hel eller delvis overføring av ansvaret for å opplyse saken til partene kan etter utvalgets oppfatning medføre at klageinstansen får et dårligere beslutningsgrunnlag enn etter dagens ordning. Dette kan ha negative følger for klagers rettssikkerhet.»