7 Overføring av uførepensjoner under utbetaling til nytt regelverk – overgangsregler
7.1 Innledning
Departementet foreslår i proposisjonen her å legge om uførepensjonsordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene til en nettoordning, samtidig med at det innføres en ny uføretrygd i folketrygden med andre beregningsregler enn i dag. Det foreslås også at uføre skal gå over på alderspensjon senest ved fylte 67 år, og enkelte andre endringer. Kapitlet her omhandler departementets hovedvalg for overgangsregler for dem som mottar uførepensjon når de nye reglene trer i kraft. Detaljerte overgangsregler vil senere bli fastsatt i forskrift.
7.2 Departementets forslag i høringsnotatet
Departementet viste i høringsnotatet til at de som mottar uførepensjon fra folketrygden når nye regler trer i kraft, skal konverteres til uføretrygd på en slik måte at ytelsen fra folketrygden etter skatt blir på samme nivå som tidligere. Økt ytelse fra folketrygden vil kompensere for bortfallet av skattefordeler i uførepensjonen for de som bare har standardfradrag. Departementet foreslo i høringsnotatet at de som mottar uførepensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning og fra folketrygden når de nye reglene som foreslås i proposisjonen her trer i kraft, skal beholde det samme beløpet i uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen (før skatt). Departementet pekte i høringsnotatet på at i de fleste tilfeller vil dette bety små endringer i samlet inntekt etter skatt.
Departementet foreslo i høringsnotatet at også personer som mottar uførepensjon fra offentlig tjenestepensjon kombinert med arbeidsavklaringspenger fra folketrygden, skal beholde det samme beløpet i tjenestepensjon (før skatt) når loven her trer i kraft. Arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse og utbetales som hovedregel ikke i mer enn fire år. Samlet vil utslagene på samlet inntekt etter skatt være relativt små.
Det ble i høringsnotatet varslet at departementet skulle vurdere særskilte regler for helt uføre som mottar uførepensjon på grunn av reglene om alderssvekkelse og som ikke har noen ytelse fra folketrygden.
Departementet foreslår i proposisjonen her at personer med aldersgrense 70 år skal gå over på alderspensjon i tjenestepensjonsordningen fra fylte 67 år, se avsnitt 4.10 og punkt 5.6.4. Dette vil også gjelde personer som mottar uførepensjon når de nye reglene trer i kraft. I høringsnotatet foreslo departementet at uførepensjonister som allerede er fylt 67 år når de nye reglene trer i kraft, skal få alderspensjon fra dette tidspunktet, og at de får medregnet opptjening fram til samme tidspunkt.
Personer med uførepensjon fra folketrygden som er over (sær)aldersgrensen når de nye reglene trer i kraft, mottar alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. Disse får fra samme tidspunkt konvertert uførepensjonen fra folketrygden til uføretrygd slik at de får kompensert for skatteomleggingen. I og med at alderspensjonen fra den offentlige tjenestepensjonsordningen er en bruttoytelse, innebærer dette at denne gruppen får økt skatt uten noen økning i samlet ytelse før skatt dersom alderspensjonen samordnes på vanlig måte. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet at de som før de nye reglene trer i kraft kombinerer uførepensjon fra folketrygden med alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen, skal få beholde det samme beløpet i alderspensjon (før skatt) fra tjenestepensjonsordningen fram til de går over på alderspensjon fra folketrygden ved fylte 67 år.
7.3 Høringsinstansene syn
De fleste høringsinstansene som har merknader støtter i hovedsak forslagene til overgangsregler.
Arbeidstakerorganisasjonene støtter hovedtrekkene i overgangsreglene, men ber departementet å finne måter å kompensere de med inntekter over 590 000 kroner som rammes av skatteomleggingen. De ber videre om en tidsbegrenset åpning for å vurdere enkelttilfeller særskilt.
Pensjonistforbundet foreslår at de som er uførepensjonister 1. januar 2015 gis en individuell garanti som sikrer at de blir kompensert dersom det viser seg at den nye pensjonen etter skatt blir lavere enn den de hadde før omleggingen.
Arbeidsgiverorganisasjonene kommenterer i liten grad forslagene til overgangsregler. Spekter støtter forslagene, men de øvrige har ikke merknader.
Statens pensjonskasse og Pensjonsordningen for apotekvirksomhet mv. understreker viktigheten av enkle overgangsregler. Finans Norge mener det må presiseres bedre hvordan de som er delvis uføre når ny ordning trer i kraft skal behandles, herunder hvordan ny premie for opptjening av den friske delen skal beregnes og hva som skal skje ved endring i uføregrad etter at nytt regelverk er trådt i kraft.
7.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet foreslo i høringsnotatet at de som mottar uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning når de nye reglene trer i kraft, skal beholde det samme beløpet i uførepensjon, før skatt, fra tjenestepensjonsordningen som de hadde på overgangstidspunktet. Det går fram av høringsnotatet at mange som mottar uførepensjon både fra folketrygden og supplerende ordninger vil komme bedre ut etter skatt når økt skatt på uføreytelsen fra folketrygden kompenseres gjennom økt folketrygd. Virkningen av endringene i skattereglene er nærmere beskrevet i skatteproposisjonen for 2013, se Prop. 1 LS (2012–2013).
Departementet kan ikke se at det er praktisk gjennomførbart å gi garantier som sikrer uendret pensjon etter skatt til alle eller til grupper av uførepensjonister, slik noen av høringsinstansene foreslår. Årsaken er at det vil kreve informasjon om utbetalingen fra folketrygden før og etter reformen, om utbetalingen fra tjenestepensjonsordningen og om skattereglene. Ingen har i utgangspunktet tilstrekkelig informasjon om pensjonene og kompetanse om skattereglene til å beregne hva den enkelte måtte ha i uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen for at samlet ytelse etter skatt skal bli den samme som tidligere. Dessuten vil ingen i praksis være garantert samme inntekt etter skatt som tidligere, blant annet fordi skatten også avhenger av andre inntekter enn uførepensjon. Departementet vil også peke på at en omregning av tjenestepensjonen for å sikre uendret kjøpekraft vil kunne føre til at personer som tidligere har hatt like høy uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen får ulik uførepensjon etter reformen fordi utbetalingen fra folketrygden er forskjellig.
Departementet foreslår at personer som på overgangstidspunktet mottar uførepensjon både fra offentlige tjenestepensjonsordninger og fra folketrygden skal beholde det samme beløpet (før skatt) i uførepensjon fra tjenestepensjonsordningen. Beløpet skal ha samme regulering som uførepensjon for øvrig, det vil si i samsvar med lønnsveksten.
En liten gruppe har uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med uføregrad 50 prosent eller høyere uten at de har pensjon fra folketrygden. Dette skyldes at tjenestepensjonsordningene etter dagens regler kan gi uførepensjon i særlige tilfeller uten at vilkårene for å få uførepensjon i folketrygden er oppfylt. De fleste av disse er innvilget uførepensjon etter de særskilte reglene om alderssvekkelse. Disse pensjonene ytes som bruttopensjoner uten samordning med folketrygden. Departementet foreslår at disse pensjonene skal løpe videre som bruttopensjoner.
Personer som har uførepensjon med uføregrad minst 2/3 som ikke har ytelse fra folketrygden, kan få en relativt stor reduksjon i ytelsen etter skatt. Disse vil i utgangspunktet motta samme bruttoytelse som tidligere, men mister retten til skattebegrensning og særfradrag. Departementet mener at denne gruppen bør få tilpasset uførepensjonen før skatt, slik at ytelsen blir på samme nivå som tidligere. Det vil si at uførepensjonen blir fastsatt i henhold til skattereglene på overgangstidspunktet og på tilsvarende måte som uførepensjon fra folketrygden omregnes til ny uføretrygd. Departementet vil gi nærmere regler i forskrift.
Personer med uførepensjon med uføregrad mindre enn 2/3 som ikke har folketrygd, vil få noe høyere skatt fordi de mister et halvt særfradrag. Departementet viser til at det i skatteproposisjonen for 2013, jf. Prop. 1 LS (2012–2013), er varslet at det vil bli gitt overgangsregler som reduserer skatteskjerpelsen for denne gruppen.
Departementet har foreslått at overgangen fra uførepensjon til alderspensjon skal skje senest fra fylte 67 år. En gruppe uførepensjonister vil ha fylt 67 år når de nye reglene trer i kraft. Departementet foreslår at disse får alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen fra ikrafttredelsestidspunktet for de nye reglene. De vil få medregnet tjenestetid fram til samme tidspunkt, se lov om Statens pensjonskasse § 20 første ledd bokstav e.
Enkelte personer med uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning og fra folketrygden som har lav aldersgrense (særaldersgrense) i tjenestepensjonsordningen, vil ha nådd aldersgrensen når de nye reglene trer i kraft. Disse vil da ha utbetalt en alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen og uføretrygd fra folketrygden. Uføretrygden vil øke for å kompensere for økt skatt. Med dagens samordningsregler vil økningen i folketrygden medføre økt samordningsfradrag. Denne gruppen får økt skatt uten noen økning i samlet ytelse før skatt. Departementet foreslår at denne gruppen får beholde det samme beløpet i alderspensjon (før skatt) som de hadde før loven trer i kraft, fram til de ved fylte 67 år går over på alderspensjon også fra folketrygden. Departementet vil som nevnt i avsnitt 2.4 komme tilbake med forslag om tilpasninger i samordningsregelverket. Det vil da bli foreslått overgangsregler for personer med særaldersgrense.
Det vil være nødvendig å regulere hvordan man skal forholde seg når det senere skjer endringer i pensjonene til personer som mottok uførepensjon fra en offentlig tjenestepensjonsordning når de nye reglene trer i kraft. På overgangstidspunktet skal disse beholde det samme beløpet i pensjon som tidligere. Blant annet kan det skje endringer i uføregraden. For de som har uføretrygd fra folketrygden vil det være naturlig også å endre uførepensjonen fra tjenestepensjonsordningen. Departementet vil gi nærmere overgangsregler i forskrift.
I høringsnotatet tok ikke departementet endelig stilling til utformingen av barnetillegget i uførepensjonsordningen, og høringsnotatet inneholdt derfor heller ikke forslag til overgangsregler for barnetillegget. Når departementet nå foreslår at nytt barnetillegg i de offentlige tjenestepensjonsordningene skal beregnes med en lavere sats enn dagens barnetillegg, må en ta stilling til hvilke regler som skal gjelde for personer som mottar barnetillegg til uførepensjon når den nye ordningen trer i kraft. Departementet har vurdert om disse skal få beregnet barnetillegget etter de nye reglene eller få beholde det barnetillegget de hadde før den nye ordningen trådte i kraft. Departementet tar sikte på å foreslå at personer som mottar barnetillegg til uførepensjon, skal få beholde barnetillegget uendret fra det tidspunktet de nye reglene trer i kraft. Antall barn det ytes barnetillegg for vil ofte endre seg, og det må vurderes hvordan dette skal påvirke nivået for samlet barnetillegg. Det må også vurderes om barnetillegg som er gitt etter tidligere regler, skal fases ut over en periode. Departementet vil komme tilbake til disse spørsmålene, og tar sikte på å gi nærmere overgangsregler i forskrift.
Det vises til forslaget til overgangsregler i lovforslaget avsnitt V.
7.5 Ikrafttredelse av nye regler
Ny uføretrygd i folketrygden ble vedtatt innført ved lov 16. desember 2011 nr. 59. Det ble bestemt at endringsloven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det følger av Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygdloven (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre) at departementet tok sikte på at lovendringene skulle tre i kraft fra 2015.
Det er nødvendig at de nye reglene for uførepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene innføres samtidig med ny uføretrygd i folketrygden. Departementet foreslår at loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Det vises til forslaget til ikrafttredelsesbestemmelse i lovforslaget avsnitt V.