9 Økonomiske og administrative konsekvenser

9.1 Innledning

Denne lovproposisjonen gjelder uførepensjonsordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene. De økonomiske konsekvensene av forslagene må imidlertid ses i sammenheng med omleggingen av uføreytelsen i folketrygden og endringene i skattereglene for uføreytelser. Reglene for ny uføretrygd i folketrygden og nye skatteregler er vedtatt av Stortinget og trer etter planen i kraft fra 2015.

I kapittel 8 illustreres virkningene for den enkelte av forslagene til ny uførepensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger sammen med ny uføretrygd i folketrygden og nye skatteregler. I dette kapitlet omtales de langsiktige virkningene for arbeidsgivere som har offentlige tjenestepensjonsordninger og for staten.

Nye beregningsregler for uførepensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger skal gjelde for nye uføre fra 2015. Andelen uførepensjonister som mottar nye uføreytelser vil derfor være økende over tid, og virkningene av nye beregningsregler på utbetalingene fra pensjonsordningene vil komme gradvis.

På kort sikt vil pensjonsordningenes utbetalinger i hovedsak være knyttet til personer som ble uføre før 2015. Departementet foreslår i kapittel 7 at de som mottar uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning når de nye reglene trer i kraft, skal beholde den samme uførepensjonen før skatt fra tjenestepensjonsordningen som de hadde med de gamle reglene. Virkningen av den nye uførepensjonsordningen på de løpende utbetalingene av uførepensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene vil derfor være beskjeden på kort sikt.

Det som vil ha klart størst økonomiske og administrative konsekvenser, er omleggingen av beregningsreglene for hovedytelsen uførepensjon i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Denne lovproposisjonen omhandler også en del andre aspekter enn omleggingen av selve hovedytelsen, blant annet nye regler for avkorting mot arbeidsinntekt og nye beregningsregler for barnetillegget. Når det gjelder avkorting mot arbeidsinntekt, er det vanskelig å si noe generelt om de økonomiske effektene av nye regler. Når det gjelder nye beregningsregler for barnetillegget, vil dette være en innstramming sammenliknet med en teknisk tilpasning av dagens regler. Departementet anslår at utbetalingen av barnetillegg til medlemmer av Statens pensjonskasse (SPK) vil kunne reduseres med om lag 40 prosent eller 70 mill. kroner. Vi har ikke grunnlag for å vurdere om reduksjonen i utbetalt barnetillegg fra Kommunal Landspensjonskasse (KLP) vil bli større eller mindre enn i SPK. De reduserte utgiftene i barnetillegg fra offentlig tjenestepensjon vil delvis bli kompensert av det behovsprøvde barnetillegget i folketrygden.

Departementet har ikke isolerte økonomiske beregninger av alle endringene som denne lovproposisjonen innebærer. De økonomiske og administrative konsekvensene som diskuteres videre i dette kapittelet, omhandler omleggingen av beregningsreglene for hovedytelsen uførepensjon.

9.2 Nærmere om problemstillingen

Det er svært krevende å anslå de økonomiske konsekvensene av en omlegging av uførepensjonsordningene i folketrygden og de offentlige tjenestepensjonsordningene. Årsaken er at omleggingen av bruttoytelsene fra folketrygden og tjenestepensjonsordningene går sammen med endringer i skattesystemet, og det finnes ikke noe beregningsapparat som direkte kan benyttes til å anslå nettoeffektene for gruppen uførepensjonister, for staten, for kommunene eller for tjenestepensjonsordningene.

Bruttostørrelsene – utbetalingen fra folketrygden, utbetalingen fra tjenestepensjonsordningene og skatteinnbetalingene – vil endres mye. Hvor mye er imidlertid svært usikkert. Noen kvalitative konklusjoner er likevel robuste:

• Folketrygdens utgifter til uføreytelse til personer med offentlig tjenestepensjon vil øke markert. I uføreproposisjonen (Prop. 130 L (2010–2011)) ble det anslått en gjennomsnittlig økning i uføreytelsen fra folketrygden for alle uføre på rundt 15 prosent på lang sikt. Beregninger av virkningen for uførepensjonister i SPK og KLP med uførepensjon fra folketrygden tyder på at den gjennomsnittlige økningen for disse er klart sterkere, i området 20–25 prosent.

• Skatteinnbetalingene fra uføre vil øke både på grunn av omleggingen av skattereglene og på grunn av økningen i bruttoytelsene. Målt i prosent vil økningen i skatteinnbetalingene være klart sterkere enn veksten i brutto uføreytelse. I uføreproposisjonen går det fram at når vi ser på folketrygden isolert, vil imidlertid skatten i kroner øke noe mindre enn uføreytelsen. Utbetalingen av uføreytelse fra folketrygden øker derfor noe, også etter skatt. Beregninger tyder på at uføreytelsen fra folketrygden til medlemmer med offentlig tjenestepensjon, øker klart mer enn for befolkningen totalt, også etter skatt.

• Utbetalingene fra tjenestepensjonsordningene vil gå klart ned. Dette skyldes primært at uføreytelsen i folketrygden i gjennomsnitt øker mer enn det som er nødvendig for å kompensere for skatteøkningen.

Tabell 9.1 illustrerer de store endringene i bruttostørrelsene. Tabellen viser gjennomsnittlige utbetalinger før skatt til uførepensjonister i ordningen for statsansatte i SPK med dagens regler og med forslaget til nye regler. Det er skilt mellom de som mottar uførepensjon fra folketrygden, de som mottar arbeidsavklaringspenger fra folketrygden og de som ikke har noen ytelse fra folketrygden. Tabellen viser hvordan samlet utbetaling endres og hvordan endringen fordeler seg på utbetaling fra henholdsvis folketrygden og SPK. Departementet minner om at tabellen viser hypotetiske endringer: Hva ville dagens uførepensjonister fått dersom de hadde fått nye regler? I praksis er det imidlertid bare nye uføre som vil få nye regler.

De øverste linjene i tabellen viser situasjonen for de som mottar uførepensjon fra folketrygden. Det går fram at den gjennomsnittlige utbetalingen fra folketrygden øker med vel 20 prosent for uføre i denne ordningen, mens utbetalingen fra SPK blir om lag halvert.

De som mottar arbeidsavklaringspenger fra folketrygden, vil ikke få noen endring i bruttoytelsen fra folketrygden. Tabell 9.1 viser at disse i gjennomsnitt får en klar økning i utbetalingen fra SPK og dermed en like stor økning i samlet uføreytelse. Tilsvarende gjelder de som ikke har noen uføreytelse fra folketrygden. Disse vil også i gjennomsnitt få en klart høyere ytelse fra tjenestepensjonsordningen.

9.3 Virkninger for offentlig sektor

Departementet anslår, som nevnt, at den nye uføreordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene sikrer medlemmene om lag like høy gjennomsnittlig kompensasjonsgrad etter skatt som en videreføring av dagens ordninger og skatteregler ville gjort. Det er da tatt hensyn til omleggingen i folketrygden, i tjenestepensjonsordningene og nye skatteregler.

Hvis uføre kommer om lag like godt ut med nye regler, må det bety at de som betaler uføreytelsene og mottar skatteinntektene til sammen kommer om lag likt ut. Direkte og indirekte er dette offentlig sektor: Den finansierer folketrygden, finansierer offentlige tjenestepensjoner, og mottar skatteinntektene. På et overordnet nivå kan vi derfor si at offentlig sektors nettoutgifter i prinsippet ikke vil påvirkes i særlig grad av endringene i uføreytelsene og skatteomleggingen. Bruttostørrelsene og sammensetningen av utgiftene vil imidlertid endres, til dels betydelig.

9.4 Virkninger for arbeidsgivere med offentlig tjenestepensjonsordning

De offentlige tjenestepensjonsordningene finansieres på ulike måter. Ordningen for statsansatte i Statens pensjonskasse finansieres i hovedsak løpende over statsbudsjettet (arbeidstakerne bidrar indirekte gjennom et medlemsinnskudd på to prosent av lønn og noen arbeidsgivere betaler premie). Det er da en tett kobling mellom utbetalingen av uførepensjon fra SPK og arbeidsgivers (statens) utgifter til uførepensjon til egne ansatte.

Staten som arbeidsgiver vil få klart lavere utgifter til uførepensjon til statsansatte fra SPK. Det skyldes i hovedsak at folketrygden dekker en større del av samlet uføreytelse enn tidligere.

I mange pensjonsordninger i SPK betaler arbeidsgiver premie, det gjelder for eksempel i ordningen for undervisningspersonell i kommunene. Her vil premien kunne påvirkes på samme måte som for kommunene.

De kommunale tjenestepensjonsordningene er forhåndsfinansierte (fonderte). Det innebærer at kommunenes årlige premier til uføreordningen bygger på forsikringstekniske prinsipper, og det er på kort sikt ingen tett kobling mellom kommunenes betalte premier til uførepensjon og utbetalingen av uførepensjon fra kommunale tjenestepensjonsordninger. Fordi premiefastsettingen og beregningen av pensjonskostnadene i fonderte ordninger er framoverskuende, kan de økonomiske virkningene av uførereformen bli større på kort sikt for kommunene enn når uføreordningen er løpende finansiert.

Som nevnt, vil ny uførepensjonsordning medføre at utbetalingene fra tjenestepensjonsordningene går klart ned. Dette skyldes primært at folketrygden i gjennomsnitt øker mer enn det som er nødvendig for å kompensere for skatteøkningen. Departementet har gjort et grovt anslag på hvor mye omleggingen vil kunne påvirke den løpende utbetalingen av uførepensjon fra SPK og KLP, gitt dagens antall uføre. Beregningene indikerer at de løpende (årlige) utbetalingene av uførepensjon vil reduseres med anslagsvis 1,35 mrd. kroner i SPK og 900 millioner kroner i KLP. Reduksjonen i løpende utbetalinger vil skje gradvis over tid ettersom eksisterende uføre ved inngangen til 2015 vil få samme utbetalinger som før 2015, så lenge de mottar uførepensjon. Over tid vil dette medføre tilsvarende lavere utbetalinger for staten som arbeidsgiver.

Tallene i forrige avsnitt gjelder samlet for SPK og KLP. Merk at ikke alle kommuner har pensjonsordningen sin i KLP, og KLP forsikrer også andre enn ansatte i kommunene, blant andre sykepleiere og ansatte i helseforetakene. Tilsvarende er en stor del av medlemmene i SPK ikke statsansatte, for eksempel undervisningspersonell i kommunene.

Tabell 9.2 viser endringen en ville ha fått i pensjonsbeløp i tjenestepensjonsordningene i SPK og KLP dersom nye uføreregler var blitt anvendt på dagens uføre. Tallene for SPK er avledet av tabell 9.1. Det går fram at endringene for de som mottar uførepensjon fra folketrygden og de som ikke har noen ytelse fra folketrygden, er nokså like i SPK og KLP. For de som kombinerer uførepensjonen med arbeidsavklaringspenger fra folketrygden, er imidlertid økningen i ytelsen fra tjenestepensjonsordningen vesentlig mindre i KLP enn i SPK: I staten øker tjenestepensjonen for denne gruppen med 60 prosent, mens økningen kun er på 35 prosent i KLP. Dette skyldes at det er langt flere med deltidsstillinger i kommunesektoren, som med dagens regler får betydelige deltidsfordeler. De med deltidsstillinger som kombinerer uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning med arbeidsavklaringspenger får en større andel av sin pensjon fra tjenestepensjonsordningen i dagens system enn personer som har arbeidet fulltid. Endringen i tjenestepensjonen for denne gruppen vil følgelig være mindre målt i prosent for deltidsarbeidende.

Nedgangen i pensjonsutbetalingen fra tjenestepensjonsordningene dersom nye uføreregler var blitt anvendt på dagens uføre, er som det går fram av tabell 9.2, betydelig. Nedgangen i premiereserven for eventuelle (framtidige) uførepensjoner for dagens yrkesaktive medlemmer er også betydelig og ikke særlig forskjellig fra de effektene en ville ha fått ved å anvende de nye reglene på dagens uføre.

De effektene som er omtalt ovenfor er representative for utviklingen i tjenestepensjonsordningenes uførekostnader på lang sikt. Den umiddelbare (kortsiktige) effekten på premien som betales, vil neppe være av samme størrelsesorden. Dette har sammenheng med hvordan det tas hensyn til de lave ytelsene fra tjenestepensjonsordningen under arbeidsavklaringspengeperioden i folketrygden i den premien som kreves inn.

9.5 Administrative virkninger

Forslaget til nye beregningsregler for uførepensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene vil innebære en vesentlig forenkling både for leverandørene av offentlig tjenestepensjon og for medlemmene av offentlige tjenestepensjonsordninger. Årsaken er at den nye uførepensjonen skal beregnes som et tillegg til uføretrygden fra folketrygden som ikke skal samordnes med folketrygden. Beregningsreglene blir derfor enklere, og behovet for utveksling av informasjon med Arbeids- og velferdsetaten blir mindre.

Endringene i beregningsreglene vil nødvendigvis kreve tilpasninger i IKT-systemene til leverandørene samt kostnader knyttet til opplæring av ansatte og informasjon til medlemmene.