4 Muntlige konferanser ved behandling av søknader om voldsoffererstatning
4.1 Gjeldende rett
Forvaltningsloven 10. februar 1967 gjelder for voldsoffererstatningsmyndighetenes saksbehandling, jf. voldsoffererstatningsloven § 14 første ledd. Saksbehandlingen er som hovedregel skriftlig. Etter gjeldende rett kan en part på visse vilkår også «gis adgang til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken», jf. forvaltningsloven § 11 d.
Voldsoffererstatningsmyndighetene har frihet til å vurdere om det er forsvarlig å gjennomføre muntlig konferanse og hvilket omfang den skal ha, jf. Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) Om lov om endringer i forvaltningsloven mv. side 27:
«Etter fvl § 22 kan en part gis anledning til å tale muntlig med en tjenestemann ved det forvaltningsorgan som behandler saken. Med uttrykket « tale muntlig » må forstås en adgang til å møte opp til en personlig samtale. Parter skal bare gis anledning til muntlig konferanse dersom de har saklig grunn for dette. Vanligvis vil parter ha saklig grunn dersom de søker veiledning eller kommer for å gi eller få opplysninger i saken. Muntlig konferanse skal bare gis i den grad en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater det. Forvaltningen har følgelig gjennom disse kriteriene en betydelig grad av frihet til å vurdere og bestemme om det er forsvarlig med et møte i den aktuelle saken. I alminnelighet skal det gis adgang til muntlig konferanse. Det ligger en begrensning i uttrykket «tale» med en tjenestemann. Bestemmelsen legger ikke opp til at muntlige konferanser i sin alminnelighet skal innebære at saken gjennomgås i sin fulle bredde og avgjøres muntlig. Det sentrale poeng er at den private part gis anledning til å konferere med en tjenestemann om saken innenfor et begrenset tidsrom, avhengig av hva en forsvarlig utførelse av tjenesten tillater. Den private part har ikke krav på å få tale med en bestemt tjenestemann. Det må være opp til forvaltningsorganet selv å avgjøre hvem parten skal få møte. I regelen er det nok mest hensiktsmessig at saksbehandleren som kjenner saken møter parten.»
4.2 Forslaget i høringsnotatet
I høringsnotatet la departementet til grunn at gjeldende lovgivning ivaretar behovet for muntlige konferanser ved behandling av søknader om voldsoffererstatning. Departementet uttalte videre, jf. punkt 4 side 8:
«Departementet legger til grunn at bruk av muntlige konferanser som supplement til den skriftlige saksbehandlingen kan være særlig aktuelt i forbindelse med den forvaltningsmessige behandlingen av søknader om voldsoffererstatning grunnet på erstatnings- og oppreisningskrav oppstått som følge av terrorhandlingene 22. juli 2011. Som redegjort for innledningsvis kan det ligge an til at de sivile kravene ikke vil bli behandlet som ledd i straffesaken mot den mistenkte gjerningspersonen. Følgelig vil det heller ikke ligge noen straffedom til grunn for søknadene om voldsoffererstatning som beskriver hendelsesforløpet og som drøfter de sivile kravene. For å kompensere for manglende muntlig behandling av de sivile kravene under straffesaken, kan man lett se for seg at flere av de fornærmede og etterlatte vil ha behov for og vil be om muntlig konferanse i forbindelse med behandlingen av søknaden om voldsoffererstatning. Ikke minst gjelder dette i forbindelse med oppreisningskravene, som skal utmåles etter en nokså skjønnsmessig rimelighetsvurdering.
Det er samtidig grunn til å understreke at det verken vil være hensiktsmessig eller nødvendig å gjennomføre muntlige konferanser i forbindelse med alle søknadene om voldsoffererstatning etter 22. juli. Departementet ser for seg at det skjer en utvelgelse av saker som kan tjene som presedenssaker for voldsoffererstatningsmyndighetene hva gjelder utmålingen av oppreisningserstatning, og at man i disse sakene – typetilfellene – avholder muntlige konferanser.»
Departementet foreslo i høringsnotatet å fastsette regler for voldsoffererstatningsmyndighetenes gjennomføring av muntlige konferanser i forskrift.
4.3 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger til departementets vurdering av spørsmålet om forvaltningsloven § 11 d ivaretar behovet for muntlige konferanser ved behandling av søknader om voldsoffererstatning.
Utvidet adgang til, og gjennomføring av muntlige konferanser etter terrorhandlingene 22. juli 2011 kommenteres av noen instanser. Det nasjonale statsadvokatembetet har pekt på at en utvidet adgang til bruk av muntlige konferanser tidlig i prosessen kanskje vil kunne avhjelpe behovet for domstolsprøving av oppreisningskrav. Oslo tingrett mener at det bør velges ut noen saker etter terrorangrepet som kan behandles muntlig:
«En ordning der det avholdes muntlige forhandlinger i utvalgte saker vil være både hensiktsmessig og ressursbesparende. I den forbindelse kan det nevnes at det blant de oppnevnte bistandsadvokatene i saken er nedsatt en gruppe som skal velge ut hvilke saker som kan egne seg som presedenssaker. Oslo tingrett mener dette arbeidet vil redusere kostnadene for senere saker, og vil dekke bistandsadvokatenes salær knyttet til presedenssakene.»
Landsforeningen for voldsofre og motarbeiding av vold er på sin side sterkt imot at det skal utvelges noen saker som skal tjene som presedenssaker og har vist til at ofrene har individuelle behov.
Enkelte høringsinstanser har hatt særskilte merknader til behovet for regler i forskrift. Høringsinstansene er delt i synet på spørsmålet. Kontoret for voldsoffererstatning, Den Norske Advokatforening, JURK, Norske kvinnelige juristers forening og Stine Sofies Stiftelse støtter forslaget om forskriftsregulering.
Domstoladministrasjonen, Frostating lagmannsrett, Erstatningsnemnda for voldsofre, Statens sivilrettsforvaltning og Pilotsaksgruppen mener det motsatte. Domstoladministrasjonen har tatt til orde for at det kan være et visst behov for regler om den praktiske gjennomføringen av selve samtalene. Instansen uttaler likevel:
«Konferansene med forvaltningen har […] ikke slikt preg av formelle forhandlinger at det er naturlig å nedfelle særlig rigide "prosessregler" for gjennomføringen. Det kan medvirke til å øke tidsbruken og gjøre kontakten mer formell enn nødvendig. […] Interne retningslinjer lik det som praktiseres i Utlendingsnemnda kan etter vår oppfatning være et fornuftig bidrag i denne sammenhengen.»
Erstatningsnemnda for voldsofre og Statens sivilrettsforvaltning har begrunnet sitt standpunkt med at det allerede foreligger godt innarbeidede rutiner for muntlig behandling i klageinstansen.
Statens sivilrettsforvaltning peker videre på spørsmålet om dekning av utgifter ved gjennomføring av muntlige konferanser:
«I dag vurderes dekning av søkers kostnader ved fremmøte for klageinstans i henhold til forvaltningsloven (fv1) § 36. Det følger av bestemmelsen at vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å endre vedtaket skal tilkjennes med mindre endringen skyldes partens eget forhold, eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det. I hovedregel er det ikke nødvendig for å endre vedtaket at søker møter for nemnda. Utgiftene er derfor i hovedregel ikke ansett å være dekningsmessige. Spørsmålet om dekning av utgiftene ved å møte i konferanser bør etter vårt syn avklares.»
4.4 Departementets vurdering
Departementet viderefører synspunktene i høringsnotatet om at forvaltningsloven § 11 d ivaretar behovet for bruk av muntlige konferanser ved behandling av søknader om voldsoffererstatning. Det vises særlig til uttalelsene i Ot.prp. nr. 75 (1993-1994) som det er redegjort for ovenfor, jf. punkt 4.2. Et klart flertall av høringsinstansene har støttet departementets vurdering av spørsmålet.
KFV er nå i ferd med å etablere et servicetorg. Dette vil i stor grad ivareta søkernes behov for å snakke med en tjenestemann. Etter terrorangrepet 22. juli 2011 antar imidlertid departementet at flere fornærmede, etterlatte og andre skadelidte vil ønske å legge fram saken sin for voldsoffererstatningsmyndighetene. I enkelte av disse sakene kan det være hensiktsmessig å avholde muntlig konferanse. Dette vil i noen grad kunne kompensere for manglende muntlig behandling i straffesaken, og gi forvaltningen et bedre grunnlag for å vurdere søknaden. Som Det nasjonale statsadvokatembetet har pekt på, kan også en utvidet adgang til bruk av muntlige konferanser tidlig i prosessen kanskje avhjelpe et senere behov for domstolsprøving av vedtaket, se punkt 5.2 nedenfor.
Det forutsettes at voldsoffererstatningsmyndighetene bare gir adgang til muntlig konferanse i noen få saker. Departementet ser for seg at det foretas en utvelgelse av noen prinsipielle saker blant søknadene om voldsoffererstatning etter 22. juli 2011 som egner seg for muntlig konferanse. Departementet understreker at hver søker skal behandles individuelt. Resultatet i enkeltsakene som behandles muntlig kan imidlertid få betydning for utfallet i andre saker.
Departementet mener fortsatt at det bør gis hjemmel til å fastsette regler i forskrift om bruk av muntlige konferanser. Departementet viser særlig til at en regulering vil kunne sikre likebehandling av søknadene. Klare saksbehandlingsregler vil også kunne bidra til effektiv gjennomføring av møtene og enhetlig behandling hos KFV og Nemnda. Slik departementet ser det, kan det blant annet være naturlig at forskriften inneholder regler om selve gjennomføringen av konferansen, advokatbistand i møtet og at møtene ikke skal være offentlige.
I lys av høringsuttalelsen fra Statens sivilrettsforvaltning peker departementet på at mange som søker om voldsoffererstatning har krav på bistandsadvokat. Det fremgår av forarbeidene at bistandsadvokatens oppdrag også omfatter utarbeidelse av søknad om voldsoffererstatning, jf. Ot.prp. nr. 11 (2007–2008) side 91. For de prinsipielle sakene der det eventuelt gjennomføres muntlig konferanse hos KFV eller Nemnda vil behandlingsformen være en del av søknaden om voldsoffererstatning. Arbeidet vil således dekkes under bistandsadvokatoppdraget.
Enkelte vil ha krav på fri rettshjelp til søknad og klage på voldsoffererstatning, jf. rettshjelploven § 11 andre ledd nr. 6. Rettshjelpsoppdraget vil da omfatte advokatens arbeid i forbindelse med muntlig konferanse.
Får søker medhold i kravet om voldsoffererstatning hos klageinstansen, kan utgiftene for å få vedtaket omgjort kreves dekket etter forvaltningsloven § 36. Det gis bare dekning for «vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket».
Når en sak behandles etter regelverket om muntlig konferanse fordi den er av prinsipiell art og vedtaket endres i klagers favør, må muntlig konferanse anses for å ha vært nødvendig for å få endret vedtaket. Rimelige kostnader i forbindelse med behandlingsformen kan dermed kreves dekket. Dette kan for eksempel være søkerens og advokatens reiseutgifter og advokatens rimelige arbeidsutgifter i anledning saken.
For øvrig vil departementet bemerke at eventuelle utgifter til sakkyndige i forbindelse med muntlig konferanse hos KFV eller Nemnda, vil kunne dekkes etter voldsoffererstatningsloven § 14 femte ledd.