10 Gjennomføring av regler om erstatningsansvar for ytere av flysikringstjenester i avtalen om etablering av en nordeuropeisk luftromsblokk (NEFAB)

10.1 Bakgrunn

Norge, Finland, Estland og Latvia har fremforhandlet en avtale om etablering av en såkalt nordeuropeisk funksjonell luftromsblokk (NEFAB – North European Functional Airspace Block). En funksjonell luftromsblokk er en del av luftrommet der deltakerlandene er enige å samarbeide om organiseringen og bruken av luftrommet uavhengig av landegrensene, og der hvor ytelse av flysikringstjenester på tvers av landegrensene er et sentralt tema. Dette er tjenester som typisk ytes av Avinor AS og av Meteorologisk institutt i Norge i dag.

Forpliktelsen til å inngå en slik avtale følger av regelverket om et felles europeisk luftrom (Single European Sky – SES). Det vil bli utarbeidet en egen samtykkeproposisjon om tilslutningen til avtalen som sådan. Denne vil etter planen bli fremmet i annet kvartal 2012. Ratifikasjon skal etter planen skje høsten 2012.

Avtalen ventes å bli undertegnet våren 2012, men avtaleteksten ble fremforhandlet i desember 2011. Artikkel 27 i denne teksten lyder slik i engelsk versjon:

”Article 27: Liability

27.1 The Contracting State in whose territory or area under the responsibility the loss or damage occurred may bring an action against another Contracting State for any compensation paid or costs incurred as a result of loss or damage caused by the negligence of the other Contracting State.

27.2 Air navigation service providers providing services within NEFAB shall be liable only for the loss or damage caused by its/their negligence or that of its/their staff or agents. No direct claim shall be brought against the air navigation service providers’ staff or agents when fulfilling their duties.

27.3 The Contracting State in whose territory or area under their responsibility the loss or damage occurred may bring an action against the air navigation service provider to recover any compensation or cost incurred as a result of loss or damage caused by the negligence of the air navigation service providers or that of its/their staff or agents.

27.4 Where through acts or omission the Contracting State contribute to the loss or damage, the air navigation service providers may bring an action to recover compensation paid or cost incurred pursuant to paragraph 2 of this Article proportionate to the Contracting States’ contribution to the loss or damage.

27.5 All actions concerning liability of the air navigation service providers under this Article shall be brought in the courts of the Contracting State in whose territory and area under their responsibility the loss or damage occurred and subject to the law of that Contracting State.

27.6 Each Contracting State shall notify the Depositary of the measures taken to apply this Article.”

Denne bestemmelsen skiller seg fra det øvrige innholdet i avtalen ved at den ikke bare retter seg til medlemsstatene selv, men også private parter. Disse private partene er foretak som yter flysikringstjenester og personer som utfører arbeid for disse. Dersom bestemmelsen skal gi rettigheter og plikter til foretak og personer som yter slike tjenester i Norge må bestemmelsen først gjennomføres i intern rett. Norge er forpliktet til å gjøre dette overfor de øvrige partene til avtalen, og plikter etter artikkel 27.6 å notifisere den rettsakten som gjennomfører bestemmelsen til depositarstaten slik at partene kan føre gjensidig kontroll med hverandres gjennomføring.

10.2 Kort om bestemmelsens innhold

Bakgrunnen for bestemmelsen er blant annet den alvorlige kollisjonsulykken ved byen Überlingen i det sørlige Tyskland i 2002. Et sentralt spørsmål etter denne ulykken var hvilke regler som gjelder når tjenester ytes på tvers av landegrenser. Blant annet basert på erfaringer fra rettsoppgjørene etter ulykken har den mellomstatlige organisasjonen Eurocontrol utarbeidet et sett av modellbestemmelser om erstatningsansvar som har blitt brukt som utgangspunkt for bestemmelsen.

Artikkel 27.1 gjelder kun forholdet mellom deltakerstatene, og trenger ingen internrettslig gjennomføring. Artikkel 27.2 til 27.5 gjelder som nevnt forholdet til personer og foretak, og krever interne gjennomføringsbestemmelser.

Dersom norsk rett allerede hadde hatt nøyaktig det samme innholdet som artikkel 27 i NEFAB-avtalen ville et eget gjennomføringsinstrument ha vært overflødig. Lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning slår fast at arbeidsgivere som hovedregel svarer ”for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren,…”.

Avtalebestemmelsen likner en del på dette ved at den slår fast at ansvar bare oppstår når skyld (culpa) kan påvises. Den krever eller tillater med andre ord ikke at ansvar skal inntre på andre og mer objektive grunnlag der det legges større vekt på risikofordeling.

I tillegg skal avtalebestemmelsen utelukke at de enkeltpersonene (typisk ansatte) som utfører arbeid for tjenesteyteren blir personlig ansvarlige. Dette var et av hovedspørsmålene etter den nevnte Überlingen-ulykken.

Departementet har ikke funnet grunn til å forsøke å kartlegge i detalj hvorvidt, og i så fall i hvilken grad, det etter norsk rett finnes ulovfestede rettsregler om erstatningsansvar for annet enn uaktsomme forhold for de foretakene bestemmelsen omfatter. Det samme gjelder direkte krav mot enkeltpersoner i slike foretak. Norge vil uansett være folkerettslig forpliktet til å gjennomføre bestemmelsen.

Selv om den forventede økede betydningen av grensekryssende tjenesteytelse i luftromsblokker er en sentral årsak til at bestemmelsen er tatt med i avtalen, retter den seg etter sin egen ordlyd mot alle som yter tjenester av den arten som er omfattet av avtalen. Den skiller med andre ord ikke mellom tjenester som ytes av foretak som selv hører hjemme i det landet der skaden oppstår, og foretak som hører hjemme i andre stater (grensekryssende tjenesteytelse). Selv om det kan diskuteres om Norge er forpliktet til å la bestemmelsen gjelde også for foretak som hører hjemme i Norge, og som forårsaker skade her i landet, mener departementet det er lite naturlig å skille på denne måten. Etter det departementet er kjent med vil de øvrige partene til avtalen la bestemmelsen gjelde som sådan (inkorporasjon), og da er det naturlig å tolke den slik at den også gjelder når skade forårsakes i det aktuelle foretakets hjemland. I den grad bestemmelsen innebærer et mindre omfattende ansvar enn den nasjonale bakgrunnsretten vil det å ikke la bestemmelsen gjelde for norske foretak som forårsaker skade i Norge (typisk Avinor) kunne innebære en konkurranseulempe for disse.

10.3 Involvering av berørte

Avinor har deltatt i forhandlingene om NEFAB-avtalen, og er derfor innforstått med innholdet i avtalen.

10.4 Gjennomføringsmåten – regeltekniske spørsmål

Samferdselsdepartementet er ikke kjent med at det er tatt inn liknende bestemmelser i andre lover. Behovet for å sikre en ensartet regelteknikk har derfor ikke vært relevant.

Departementet mener det er naturlig å plassere bestemmelsen i luftfartsloven. Denne loven har i dag bare bestemmelser om erstatningsansvar for transportører, jf. bestemmelsene som gjennomfører Montreal-konvensjonen av 1999 i lovens kapittel X.

Avtalens artikkel 27 gjelder flysikringstjenester. Dette er tjenester som er regulert i luftfartslovens kapittel VII – særlig § 7-4. Paragrafen gir departementet hjemmel til å gi forskrifter om hvilke krav som skal gjelde for slike foretak. Med hjemmel i denne bestemmelsen er det gitt forskrifter som stiller krav til sikkerhet, økonomisk soliditet. mv. for at slike tjenesteytere skal bli sertifisert og dermed få rett til å yte den typen tjenester de er sertifisert for i EØS. I tillegg er dette regelverket brukt som grunnlag for å utpeke tjenesteytere til å yte nærmere definerte tjenester i en bestemt del av luftrommet. Dersom en utenlandsk tjenesteyter yter tjenester i det norske luftrommet vil den norske stat alltid ha godkjent dette enten gjennom en direkte utpeking av vedkommende eller ved at vedkommende er godkjent som underleverandør for det norske foretaket som er utpekt.

Dersom den aktuelle gjennomføringsbestemmelsen bare skal omfatte de problemstillingene som er omfattet av NEFAB-avtalen artikkel 27 er det trolig mest naturlig å plassere bestemmelsen i luftfartsloven kapittel VII. Alternativt kunne man tenke seg en mer generell hjemmelsbestemmelse som også åpner for gjennomføring av andre typer konvensjonsbestemmelser som trenger internrettslig gjennomføring. Slik kan man unngå å endre loven neste gang behovet oppstår.

Departementet velger å ikke anbefale den sistnevnte løsningen. Dersom man ser for seg en relativt generell forskriftshjemmel til å gjennomføre folkerettslige forpliktelser vil det være vanskelig å vite hvordan den skal avgrenses. Som en konsekvens av dette vil Stortinget ikke få de opplysningene det bør ha som lovgiver. Selv om man avgrenser bestemmelsen til å gjelde erstatningsrettslige spørsmål vil det lett kunne oppstå uklarhet om forholdet mellom en slik bestemmelse og de særskilte erstatningsbestemmelsene i lovens kapittel X.

I stedet anbefaler departementet en mellomting ved å føye en forskriftshjemmel til kapittel VII som favner noe videre enn ordlyden i NEFAB-avtalens artikkel 27. Med en slik tilnærming sikres en noe mer robust lovgivning som er i stand til å fange opp endringer i NEFAB-avtalen eller nye bestemmelser om samme problemstilling i andre fremtidige luftfartsavtaler. Hjemmelen bør likevel være avgrenset til gjennomføring av bestemmelser som gjelder erstatningsrettslige problemstillinger, og den bør være avgrenset til ytelse av den typen tjenester som er omfattet av lovens § 7-4 (flysikringstjenester). Myndigheten bør i utgangspunktet legges til Kongen.

For å sikre at Norge innfrir sine folkerettslige forpliktelser foreslås det å presisere at forskrifter gitt i medhold av den foreslåtte bestemmelsen går foran andre norske rettsregler om erstatningsansvar. Departementet mener dette er klargjørende, og i tillegg politisk akseptabelt så lenge regelen er skarpt avgrenset til et meget begrenset område av erstatningsretten.