4 Krav til vandel

4.1 Bakgrunn – gjeldende rett

4.1.1 Generelt

Luftfartsloven har i dag regler om vandel rettet mot flere grupper av luftfartspersonell. Innholdsmessig kan reglene deles inn i tre kategorier:

• Regler som bestemmer hvilke grupper av personell som kan underlegges vandelskontroll

• Regler som bestemmer hvilken vandel som i så fall skal kreves (innholdskrav), og

• Regler som bestemmer hvordan vandelskontrollen skal foretas (prosess).

Avgrensningen av hvilke personellgrupper som skal være underlagt krav til vandel fremgår i dag både av luftfartsloven selv, forskrifter gitt i medhold av loven og av rundskriv utgitt av Luftfartstilsynet.

De innholdsmessige kravene til vandel (hva som er god nok vandel) fremgår ikke av loven selv. Disse fremgår bare av forskrifter gitt i medhold av loven og av rundskriv utgitt av Luftfartstilsynet (med tilhørende forvaltningspraksis).

Reglene om gjennomføring av vandelskontroll finnes i forskrift gitt i medhold av luftfartsloven og i annen lovgivning med forskrifter. Vandelskontrollen foretas av Luftfartstilsynet, og den skjer i forbindelse med behandling av søknader om sertifisering eller andre godkjennelser. Som grunnlag for vandelskontrollen kan Luftfartstilsynet innhente politiattest hos det aktuelle politidistriktet. Grovt sett finnes det tre kategorier politiattester: Ordinær politiattest, uttømmende politiattest (inneholder informasjon om flere typer ilagte straffereaksjoner enn en ordinær attest) og utvidet politiattest (som også vil omfatte straffesaker som ennå ikke er rettskraftig avgjort). Hvilke typer politiattest Luftfartstilsynet kan kreve i det enkelte tilfellet varierer med personellkategorien.

4.1.2 Vandelskrav for ulike personellkategorier

4.1.2.1 Personell som gjør tjeneste på luftfartøy

Av luftfartsloven § 5-3 fremgår det at den som skal gjøre tjeneste på luftfartøy må oppfylle de vilkår departementet (delegert til Luftfartstilsynet) fastsetter – herunder krav til vandel. I forskrift 20. desember 2000 nr. 1673 om generelle bestemmelser om utstedelse av luftfartssertifikater (BSL C 1-1a) er det gitt enkelte bestemmelser om hvilke grupper av flybesetningsmedlemmer som er underlagt krav til vandel. Forskriften utfylles av vandelsbestemmelsene i Luftfartstilsynets rundskriv AIC N-59/00.

Om de innholdsmessige kravene til vandelen heter det i BSL C 1-1a punkt 7.1.5.1 at vandelen skal være ”god”. I Luftfartstilsynets rundskriv AIC-N 59/00 er det gitt mer utfyllende retningslinjer for hvor god vandelen må være for at søkeren skal få det aktuelle sertifikatet. En hovedretningslinje er at søkeren i løpet av det siste året ikke må ha begått lovbrudd som gir grunnlag for tvil om vedkommende er skikket. Herunder er det gitt noen eksempler på lovbrudd som er egnet til å skape slik tvil.

Luftfartstilsynet bruker som nevnt politiattest som grunnlag for sin vandelskontroll. For søkere til fly- og helikoptersertifikater krever tilsynet uttømmende politiattest. I tillegg tas det med opplysninger om verserende forbrytelsessaker samt verserende forseelsessaker som gjelder rusmiddelmisbruk eller som antas å ha betydning for formålet med attesten. I realiteten er dette en utvidet politiattest. Innhenting av slik politiattest skjer med hjemmel i strafferegistreringsforskriften § 12 nr. 4 bokstav c.

For andre typer flybesetningsmedlemmer enn flygere er det antatt at luftfartsloven § 5-3 kun hjemler innhenting av ordinær politiattest. BSL C 1-1a er gitt i medhold av denne bestemmelsen, og brukes likevel til å innhente uttømmende politiattest.

4.1.2.2 Personell som har adgang til eller ferdes på landingsplass mv.

Luftfartsloven § 7-24 første ledd lyder:

”Departementet kan gi forskrift om luftfartøyers opphold på landingsplasser, og om adgangen til og ferdselen på landingsplassen og andre luftfartsanlegg. I forskriften kan det også stilles krav til vandel.”

Departementets myndighet er delegert til Luftfartstilsynet. Med hjemmel blant annet i denne bestemmelsen har Luftfartstilsynet gitt forskrift 1. mars 2011 om forebygging av anslag mot sikkerheten i luftfarten mv. (securityforskriften). Forskriften gjennomfører i norsk rett blant annet forordning (EF) nr. 300/2008 om felles bestemmelser om sikkerhet i luftfarten og om oppheving av forordning (EF) nr. 2320/2002. Forskriften krever tilfredsstillende vandel for alle som skal ha adgang til sikkerhetsbegrenset område.

I forordning (EF) nr. 300/2008 står det følgende i vedleggets punkt 1.2 fjerde underpunkt:

”Personer, herunder flygebesetningsmedlemmer, skal med godkjent resultat ha fullført en vandelskontroll før de får utstedt et besetningsidentitetskort eller et lufthavnidentitetskort som godkjenner tilgang uten følge til sikkerhetsbegrenset område.”

Utfyllende bestemmelser er gitt i forordning (EU) nr. 185/2010 om detaljerte gjennomføringsbestemmelser om felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart. Vandelsvurderingen foretas som del av en bakgrunnssjekk etter prinsippene i denne forordningen. Det er imidlertid opp til hvert enkelt medlemsland å fastsette i sin nasjonale lovgivning hvilke detaljerte krav som skal stilles til bakgrunnssjekken.

De reglene som er gjengitt ovenfor omfatter alle typer personell som ferdes på sikkerhetsbegrenset område. For annet bakkepersonell enn de som skal ha adgang til flyside stilles det ikke krav til bakgrunnssjekk med vandelsvurdering.

4.1.2.3 Personell innen flysikringstjenesten

Luftfartsloven § 7-4 er den viktigste hjemmellen for krav til personell i flysikringstjenesten. Tredje ledd i paragrafen lyder:

”Departementet fastsetter de vilkår som må oppfylles av tjenestegjørende i flysikringstjenesten, og gi regler om sertifikat for slike tjenester. I forskriftene kan det også stilles krav til vandel ”

Departementets myndighet er delegert til Luftfartstilsynet. Med hjemmel i den siterte bestemmelsen har Luftfartstilsynet gitt forskrift 25. oktober 2003 nr. 1301 om sertifisering med videre av flygeledere. § 4 annet ledd bokstav c i denne forskriften hjemler krav til vandel for denne personellgruppen, men den sier ikke selv hvilke krav som skal stilles til vandelen eller hvordan vandelskontrollen skal skje. Flygelederne må imidlertid sikkerhetsklareres i medhold av lov 20. mars 1998 nr. 10 om forebyggende sikkerhetstjeneste (sikkerhetsloven), og i den sammenhengen kontrolleres også vedkommendes vandel. I de aller fleste tilfellene må flygelederne også ha adgang til sikkerhetsbegrenset område. De fanges da også inn av vandelsreglene i securityforskriften. Søkere som har sikkerhetsklarering etter sikkerhetsloven tilfredsstiller i følge securityforskriften også vandelskravene etter luftfartslovgivningen.

Med hjemmel i luftfartsloven § 7-4 tredje ledd har Luftfartstilsynet også gitt forskrift 19. desember 2008 nr. 1574 om autorisasjon mv. for utøvelse av lokal flygeinformasjonstjeneste, AFIS og HFIS. I denne forskriften §§ 5 og 6 stilles det krav til hjemmel for å få såkalt autorisasjonsbevis. I denne forskriften er det, i motsetning til i den forskriften som gjelder for flygeledere, tatt inn krav til selve innholdet i vandelsvurderingen. Som grunnlag for kontrollen er det åpnet for at Luftfartstilsynet kan innhente utømmende politiattest.

Også AFIS/HFIS-fullmektiger må sikkerhetsklareres dersom de innehar funksjoner som krever det etter sikkerhetsloven, og i den sammenheng foretas det blant annet kontroll av vedkommendes vandel. I tillegg kan AFIS/HFIS-fullmektiger være avhengige av tilgang til sikkerhetsbegrenset område. På samme måte som flygeledere slipper de en egen vandelskontroll etter securityforskriften dersom de allerede er sikkerhetsklart etter sikkerhetsloven.

4.1.2.4 Annet personell

For andre personellkategorier enn de som er nevnt ovenfor er det ikke gitt uttrykkelige regler om vandelskrav eller vandelskontroll. I det følgende omtaler vi noen av disse.

I henhold til luftfartsloven § 4-10 kan departementet bestemme at teknisk vedlikehold av luftfartøy, kontroll av luftdyktighet o.a. bare kan ivaretas av personell med særskilt godkjenning eller ved godkjent bedrift. Bestemmelsen sier ikke noe konkret om hvilke krav som kan stilles, herunder ingen ting om krav til vandel.

I følge den tidligere nevnte (punkt 4.1.2.2) forordning (EU) nr. 185/2010 skal tre persongrupper, som ikke trenger å ha noen umiddelbar fysisk tilknytning til lufthavnene, underlegges såkalt bakgrunnssjekk. Den første gruppen er personer som er ansvarlige for securityprogrammet i foretak som utfører sikkerhetskontroll av frakt utenfor sikkerhetsbegrenset område. Den andre gruppen er instruktører som er ansvarlige for å lære opp blant annet personer som skal foreta sikkerhetskontroll på lufthavnene. Den tredje gruppen er personer som har status som ”independent validator”, og som derfor utfører oppgaver på vegne av den ordinære tilsynsmyndigheten. Se også om en fjerde gruppe i punkt 4.5. Det er noe uklart om det er hjemmel i gjeldende lov til å stille krav til vandel for disse tre gruppene.

4.1.3 Nye regler om strafferegistrering

Luftfartstilsynets bruk av politiattest som grunnlag for vandelskontroll er forankret blant annet i lov 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering og den tidligere nevnte forskriften 20. desember 1974 nr. 4 om strafferegistrering. Samtidig har Stortinget vedtatt lov 28. juni 2010 nr. 16 om behandling av opplysninger i politi og påtalemyndigheten (politiregisterloven). Meningen er at denne loven, med utfyllende forskrift, skal erstatte strafferegistreringsloven og strafferegistreringsforskriften når de trer i kraft.

Politiregisterloven endrer rettstilstanden markert på flere områder, men viderefører også gjeldende rett på visse områder. Forarbeidene til loven (Ot.prp. nr. 108 (2008-2009)) viser at bestemmelser om vandel i fremtiden skal bygge på følgende prinsipper:

1. Vandelskontroll kan bare foretas når det har hjemmel i lov eller i forskrift gitt med hjemmel i lov.

2. Reglene om vandelskrav og vandelskontroll skal i størst mulig grad forankres i spesiallovgivningen (for sjøfart, jernbane, luftfart, etc.), og i minst mulig grad forankres i regelverk som gjelder generelt for alle samfunnsområder.

3. I hovedsak opprettholdes ordningen med politiattester. Det opereres fortsatt med begrepene ordinær politiattest, uttømmende politiattest og utvidet politiattest.

4. De formålene som berettiger bruk av politiattest lovfestes.

5. Med mindre annet er særskilt angitt i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov, skal det utstedes ordinær politiattest.

6. Dagens hjemmel for å innhente uttømmende/utvidet politiattest for den som søker fly- eller helikoptersertifikat bortfaller, og vil ikke bli gjeninnført i politiregisterloven eller dens forskrifter.

4.1.4 Behovet for å endre reglene om vandel i luftfarten

Gjennomgangen i punkt 4.1.2 viser at dagens vandelsregler har et noe uryddig preg. Reglene finnes dels i den generelle sikkerhetslovgivningen (sikkerhetsloven) og dels i luftfartsregelverket. De materielle reglene er for en stor del nedfelt i forskrift, ikke i lov. I noen grad er vandelskrav verken nedfelt i lov eller i forskrift, men i rundskriv og forvaltningspraksis. Reglene om selve vandelsvurderingen (hvor streng man skal være, hvilke hensyn som er relevante, hvilken vekt de skal tillegges, etc.) er av varierende standard. Et gjennomgående trekk er også at én og samme personellkategori er underlagt flere regelsett om vandel som i stor grad overlapper hverandre.

Videre har det vært en viss tvil om i hvilken grad generelt formulerte lovbestemmelsene om ”vandel” hjemler krav om uttømmende eller utvidet politiattest (og ikke bare ordinær politiattest). Endelig kan det fremstå som noe tilfeldig hvilke personellgrupper som er underkastet hvilke vandelskrav.

Dette noe brokete bildet skyldes blant annet at reglene har sin bakgrunn både i rent nasjonale initiativ og vurderinger, og i krav som følger av EØS-avtalen. De siste har kommet til senest, og det har ikke vært foretatt en samlet gjennomgang av hvordan de ulike regelverkssystemene bør samordnes på en god måte. Parallelt med dette har generelle nasjonale føringer for regelverksutviklingen endret seg. Regler som fremsto som uproblematiske da de ble vedtatt er ikke nødvendigvis like hensiktsmessige i dag.

De svakhetene som er nevnt her, og de kravene som fremgår av punkt 4.1.3, gjør at Samferdselsdepartementet mener det er nødvendig å endre luftfartsloven på enkelte punkter.

4.2 Andre lands rett

4.2.1 Danmark

Den danske luftfartsloven § 34 regulerer krav til flybesetningsmedlemmer, og har på grunn av felles forhistorie langt på vei samme innhold som den norske lovens § 5-3. Bestemmelsen lyder:

”Transport- og energiministeriet fastsætter de betingelser, som med hensyn til statsborgerforhold, alder, fysisk og psykisk egnethed, ædruelighed, uddannelse og øvelse m.v. kan kræves opfyldt for at gøre tjeneste på et luftfartøj.”

Som det fremgår er vandel ikke nevnt særskilt. I den danske luftfartsloven § 35 fjerde ledd heter det derimot:

”Certificatet kan nektes den, der er dømt for strafbart forhold, som begrunder en nærliggende fare for misbrug af certifikatet .… .”

Denne bestemmelsen dekker i prinsippet alle typer lovbrudd, men i praksis har Statens Luftfartsvæsen (SLV) etter hvert valgt å fokusere mest på overtredelse av alkohol- og narkotikalovgivningen.

I forbindelse med søknad om sertifikat må søkeren avgi en skriftlig erklæring der søkeren samtykker i at SLV innhenter attest fra Kriminalregisteret. Foruten denne kontrollen som foretas når sertifikatet skal utstedes for første gang, mottar SLV også oppdateringer fra Kriminalregisteret om lovbrudd som begås etter at sertifikatet er utstedt. På grunnlag av disse opplysningene vurderes det om det bør iverksettes tiltak overfor sertifikatinnehaveren – i ytterste instans om sertifikatet bør kalles tilbake.

Tilsvarende regler og praksis gjelder også for flygeledere, AFIS/HFIS-personale og til dels også teknisk vedlikeholdspersonale. Overfor den siste gruppen synes det imidlertid som om det skal mye til for å avslå en søknad om sertifikat basert på slike ikke-flyfaglige forhold som mangler ved vandelen.

For øvrig gjelder i all hovedsak de samme krav for å få adgang til sikkerhetsbegrenset område som i Norge.

4.2.2 Sverige

Sverige fikk ny luftfartslov i 2010, men de bestemmelsene som regulerer krav til vandel ser ikke ut til å være vesentlig endret. Kravene til flybesetningsmedlemmene fremgår av kapittel 4 § 9 som lyder:

”Ett elevtilståd eller et flycertifikat får utferdigas endast för den som innehar ett gällande medicinsk intyg och som med hänsyn till sina personliga förhållanden kan anses lämplig att inneha ett elevtilstånd eller et certifikat. Prövningen av de personlige förhollanden skal avse att sökanden är pålitlig i nykterhetshenseende och i övrigt kan antas komma att respektera reglerne för luftfarten och visa den hänsyn och det ansvar och omdöme som krävs av en innehavare av ett elevtilstånd eller ett certifikat.”

Bestemmelsen har langt på vei sitt motstykke i den norske luftfartsloven § 5-3. I motsetning til den norske bestemmelsen har den svenske aldri spesifisert vandel som kriterium. Dette er ikke ensbetydende med at vandel er irrelevant. Vandel inngår som element i den mer generelle vurderingen av om sertifikatsøkeren ut i fra ”…personliga förhållanden … kan anses lämplig att inneha certifikat”.

Som ledd i vandelskontrollen innhenter Transportstyrelsen attest fra det såkalte Belastningsregisteret.

Kravene til bakkebasert teknisk personell er regulert i den svenske luftfartsloven kapittel 3 § 11 som har mye til felles med den norske lovens § 4-10. Den svenske bestemmelsen har i likhet med den norske ingen spesifikk angivelse av de krav som må oppfylles for å få den aktuelle godkjennelsen, enten det gjelder vandel eller andre krav. I likhet med hva som gjelder for flybesetningsmedlemmer foretas det likevel egnethetsvurdering hvor vandel er et relevant kriterium. Vurderingen bygger på attest innhentet fra Belastningsregisteret.

Kravene til personer som arbeider i flysikringstjenesten er omhandlet i den svenske luftfartsloven kapittel 6 § 3. Bestemmelsen er generell og angir ikke noen spesielle krav til personell i flysikringstjenesten – heller ikke vedrørende vandel. Likevel foretas det en generell egnethetsvurdering etter de samme linjer som nevnt ovenfor.

Det som er sagt under gjennomgangen av norsk rett om securityforskriften gjelder i hovedsak tilvarende for Sverige.

4.3 Høringsforslagene

4.3.1 Formål – hensyn – begrensninger

I forarbeidene til den nye politiregisterloven (Ot.prp. nr. 108 (2008-2009)) gjengis lovutvalgets generelle vurderinger av formålet med vandelskontroll. Vurderingen har etter departementets syn også relevans for vurderingen av vandelskontroll i bredere forstand. Det heter blant annet (punkt 12.2.3):

”…vandelskontroll skal forebygge kriminalitet ved at fysiske eller juridiske personer ikke får bestemte stillinger, funksjoner, tillatelser, oppgaver eller lignende som de ikke er egnet til. Vandelskontroll skal skape økt sikkerhet for arbeidsgiver, tjenestemottaker eller andre tredjepersoner … . Ivaretakelse av dette trygghetshensynet står imidlertid …. i motsetning til, og må veies opp mot den dømtes behov for personvern og mulighet for rehabilitering … det er naturlig å anta at den største effekten av vandelskontroll ligger i at den som har noe på rullebladet ikke søker stillinger ... hvor det oppstilles krav om plettfri vandel. …. krav om politiattest [kan] i noen grad også ha en forebyggende virkning. Ønsker en person en bestemt stilling eller offentlig tillatelse, må han vokte seg for å begå handlinger som kan hinder ham i dette…”.

Videre heter det (punkt 12.3.1):

”… adgangen til å kreve politiattest (ble) … opprinnelig … brukt ved ansettelser i stillinger eller posisjoner hvor det var særlig viktig og ha tillit til den personen som skulle ansettes…. I de senere årene har man etter utvalgets oppfatning sett en dreining med hensyn til formålet med å kreve politiattest, hvor fokuset er rettet mot den mulige skade vedkommende kan gjøre mot personer han vil komme i kontakt med gjennom sitt virke…. I tillegg ser utvalget at det også vil være behov for å beskytte det som i større grad omtales som samfunnsinteresser og økonomiske interesser…”.

Justis- og politidepartementet sa seg i proposisjonen i hovedsak enig i uttalelsene fra lovutvalget, men føyde til (punkt 12.3.3):

”… selv om man befinner seg innenfor disse typetilfellene, innebærer ikke dette automatisk at hjemmel for utstedelse av politiattest skal utferdiges. Ved vurderingen av om det bør gis en hjemmel til å utstede politiattest, og hvilke typer attest man i så fall bør hjemle adgang til, må man her som ellers se hen til de alminnelige prinsippene om nødvendighet og relevans…”.

I politiregisterloven § 37 første ledd er det listet opp seks formål som berettiger bruk av politiattest. Forutsetningen er at en annen lov enn politiregisterloven hjemler bruk av politiattest (se § 36 i samme lov), men slik at § 37 i politiregisterloven gir føringer for andre departementer når disse vurderer å innføre hjemmel for innhenting av politiattest innenfor sitt ansvarsområde. De seks formålene flyter litt over i hverandre. Samferdselsdepartementet velger her bare å gjengi innledningen til bestemmelsen og det første formålet:

”Politiattest … kan bare brukes for å utelukke fysiske og juridiske personer fra stilling, virksomhet, aktivitet eller annen funksjon dersom

1. lovbruddet gjør en person uegnet, og mangelen vil kunne medføre betydelig skadevirkninger….”.

I merknadene til denne bestemmelsen heter det mer konkret om dette (proposisjonen side 311-312):

”Etter første ledd nr. 1 kan politiattest brukes for å utelukke personer fra stillinger med videre hvor det av samfunnsmessige hensyn er nødvendig at vedkommende er skikket. Som eksempel kan nevnes politiattest i forbindelse med utstedelse av transportløyver etter samferdselslovgivningen eller sertifikater etter luftfartslovgivningen. Dersom det fremgår at vedkommende har begått straffbare handlinger under ruspåvirkning eller har overtrådt narkotikalovgivningen, vil dette ha betydning for hvorvidt han er skikket til å inneha en stilling eller lignende. Dette vil gjelde selv om forholdet ligger noe tilbake i tid og selv om det ikke er noen holdepunkter for å tro at han vil begå en ny straffbar handling under utøvelse av stillingen …”. (Uthevning gjort her)

Samferdselsdepartementet slutter seg i hovedsak til de vurderingene fra politiregisterlovutvalget og Justis- og politidepartementet som er gjengitt ovenfor. Det ligger i dette at vandel – etter departementets mening – i utpreget grad er et saklig hensyn å legge vekt på ved vurderingen av om en person skal få adgang til å arbeide innenfor luftfarten. Hvilke krav som skal gjelde for de enkelte personellkategoriene bør imidlertid variere avhengig av hvor sikkerhetskritisk den enkelte stillingen er.

Foruten de allmenne hensynene som er omtalt ovenfor må regelverksutviklingen (også) på dette området ta hensyn til EØS-reglene. Når en EØS-regel er forankret i luftfartsloven § 16-1 første ledd så går den foran lovens øvrige bestemmelser, jf. den generelle forrangsbestemmelsen i § 16-1 annet ledd. Når nye EØS-regler gjennomføres i norsk rett, og når det foreslås nye norske regler uten bakgrunn i EØS-avtalen, må det foretas en vurdering av det nasjonale handlingsrommet.

Fremdeles finner det sted en omfattende regelproduksjon i EU på luftfartens område. Det er derfor ikke mulig å forutse hvilket handlingsrom som vil gjenstå i årene som kommer. I praksis vil trolig personsertifikater som utstedes med hjemmel i forordning (EF) nr. 216/2008 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA), og utfyllende gjennomføringsforordninger, være den viktigste problemstillingen. Denne forordningen er ennå ikke gjennomført i norsk rett, men det er ventet at den vil bli det kort tid etter at utkastet til § 13 a-6 i denne proposisjonen eventuelt er vedtatt. Se om bakgrunnen i punkt 3.5.4.

Forordning (EF) nr. 216/2008 har øket sikkerhet som sitt hovedformål, og fri bevegelse av varer og tjenester som et tilleggsformål. Utgangspunktet er at de utfyllende forordningene som gis i medhold av forordning (EF) nr. 216/2008 totalharmoniserer det regelverksområdet de gjelder for. Til nå har det ikke vær vanlig at disse reglene begrenser seg til å stille kvalifikasjonsmessige krav av rent flyfaglig karakter. I det ligger det også at det kan være uforenlig med reglene å gi utfyllende nasjonale bestemmelser om vandel, og knytte slike krav til sertifikatutstedelse.

4.3.2 Flybesetningsmedlemmer

Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at det ønsker å opprettholde muligheten for å stille krav til vandel for den som skal tjenestegjøre om bord for luftfartøy. Selv om vandelskrav kan utgjøre et vesentlig inngrep i den enkeltes mulighet til yrkesvalg, veier hensynet til å ivareta sikkerhet tungt. Vandelskrav bidrar også til at passasjerene kan ha tillit til at flybesetningen har en sikkerhetsfremmende innstilling til sitt virke.

De vandelskravene som stilles til flybesetningsmedlemmer fremgår i dag verken i lov eller i forskrift. De er kun skissemessig angitt i Luftfartstilsynets rundskriv AIC N 00/59. Departementet mener generelle legalitetshensyn tilsier at denne ordningen ikke er tilfredsstillende. I tråd med politiregisterloven § 36 må hjemmelen fremgå av lov. Departementet mente derimot ikke at selve innholdet i vandelskravene og vandelskontrollen bør fremgå av lovteksten. I stedet må det gis eventuelle utfyllende forskrifter om hvilke personellkategorier som skal være underlagt vandelskontroll, hva slags vandel som skal kreves og hvordan kontrollen skal foretas.

Hjemmelen ble foreslått tatt inn som et nytt annet ledd i luftfartsloven § 5-3. Bestemmelsen vil langt på vei ha samme materielle innhold som gjeldende § 12 nr. 4 bokstav e) i strafferegisterforskriften.

4.3.3 Flysikringstjenesten

Gjeldende rett fremgår av punkt 4.1.2.3. Departementet mente det fremgår klart av gjeldene rett at det skal kunne stilles krav til vandel både for flygeledere og for AFIS-/HFIS-personell.

Bildet er imidlertid mindre oversiktlig når det gjelder hvilke vandelskrav som faktisk stilles. Det er for eksempel vanskelig å se noen god grunn til at det i forskrift finnes materielle regler om de krav som skal stilles til AFIS-/HFIS-personell, men ikke til flygeledere. På forskriftsplan bør det derfor foretas en opprydding. Blant annet fordi betydningen av EØS-reglene ennå ikke er avklart er det ikke hensiktsmessig å legge bestemte føringer på hvilket innhold forskriftene kan eller bør ha.

Som nevnt i punkt 4.1.2.3 har det vært en viss diskusjon om det er tilstrekkelig klar hjemmel i dagens regelverk for å kreve de ulike typene politiattest som er forklart i punkt 4.1.1. Til dels må man søke veiledning i forarbeidene til luftfartsloven, jf. Ot.prp. nr. 65 (2003-2004). For å imøtekomme de kravene til oversiktlighet og tilgjengelighet som fremgår av Ot.prp. nr. 108 (2008-2009) side 142 foreslo departementet at luftfartsloven § 7-4 tredje ledd får en ny siste setning som presiserer at det kan kreves uttømmende politiattest med visse tilleggsopplysninger. Innholdsmessig var bestemmelsen bygd over samme lest som forslaget til ny § 5-3 annet ledd.

Luftfartsloven vil også i endret form hjemle krav om vandel for alle personellgrupper innen flysikringstjenesten. Tilsvarende vil den nye presiserte hjemmelsbestemmelsen gjelde generelt for flysikringstjenesten. I dette ligger det ikke at departementet mener det bør stilles krav til vandel for de personellkategoriene det i dag ikke stille krav til (typisk meteorologer og personell innen kunngjøringstjenesten), bare at det skal kunne gjøres det.

4.3.4 Flyteknisk personell

Verken i luftfartsloven eller i forskrifter stilles det i dag krav om vandel for flyteknisk personell, og denne gruppen står derfor i en særstilling blant luftfartspersonell. Det er vanskelig å begrunne denne særbehandlingen når en tar utgangspunkt i betraktninger om sikkerhet og skadepotensial.

Det kan hevdes at disse hensynene er ivaretatt ved at disse personene ofte trenger adgang til sikkerhetsbegrenset område, jf. punkt 4.1.2.2. Departementet mener likevel at denne begrunnelsen også gjelder for andre personellkategorier, og at gjeldende regelverk derfor fremstår som inkonsistent.

Departementet foreslo derfor at i luftfartsloven § 4-10 tas inn en regel som åpner for å innføre krav om vandel også for de personellgruppene § 4-10 omfatter (både luftdyktighet og vedlikehold). Bruken av hjemmelen vil avhenge av hvordan man til enhver tid vurderer behovet for slike krav, og det handlingsrommet man har innenfor EØS-avtalens regler. Som en del av bestemmelsen foreslås det også hjemmel for å innhente politiattest av samme karakter som for de øvrige personellgruppene.

4.3.5 Personell uten tilknytning til luftfartsanlegg

Som nevnt i punkt 4.1.2.4 er det noe usikkert om det er hjemmel i gjeldende lov til å stille krav om vandel for tre persongrupper som utfører oppgaver som er viktige for sikkerheten i luftfarten uten at arbeidet nødvendigvis utføres i tilknytning til et luftfartsanlegg. Alle tre persongruppene er omhandlet i forordning (EF) nr. 185/2010. Det dreier seg om

• a. personer som er ansvarlige for securityprogrammet i foretak som utfører sikkerhetskontroll av frakt utenfor sikkerhetsbegrenset område,

• b. instruktører som er ansvarlige for å lære opp blant annet personer som skal foreta sikkerhetskontroll på lufthavner, og

• c. personer som har status som ”independent validators” og som derfor utfører arbeid på vegne av den ordinære sikkerhetsmyndigheten (Luftfartstilsynet i Norge).

Etter høringen har departementet også identifisert en fjerde gruppe som fremgår av punkt 4.5.

Siden Norge allerede er bundet til å gjennomføre forordningen i norsk rett er det strengt tatt ikke behov for en rettspolitisk drøftelse av om hjemmelen bør vedtas. Departementet uttrykte derfor noe tvil om hvordan dette bør gjøres rent regelteknisk. Disse persongruppene har ofte ikke noen direkte fysisk tilknytning til landingsplasser, og det er heller ikke alltid naturlig å omtale de stedene der de utfører oppgavene sine som ”luftfartsanlegg” slik dette ordet brukes i luftfartsloven §§ 7-24 og 7-25.

Departementet mente på den annen side at det er vanskelig å finne en annen plassering for slike bestemmelser enn lovens kapittel VII (om blant annet landingsplasser). Alt i alt er det tilknytningen til landingsplassene som er sterkest. Det godset som skal kontrolleres skal til slutt fraktes fra en landingsplass, og de personene som skal gis opplæring skal normalt utføre sitt arbeid i tilknytning til en landingsplass.

Legger en til grunn at nye bestemmelser bør plasseres i kapittel VII er det mest naturlig å føye dem til §§ 7-24 eller 7-25. Oppgavefordelingen mellom disse bestemmelsene er ikke helt klar, men departementet har valgt å foreslå en tilføyelse til § 7-25.

4.4 Høringsinstansenes syn

De av høringsinstansene som har uttalt seg om de foreslåtte endringene i vandelsbestemmelsene har gjerne uttrykt seg generelt. Departementet mener derfor det er mest hensiktsmessig å gjengi uttalelsene samlet (ikke til hver enkelt paragraf).

I høringsuttalelsen fra Avinor AS heter det:

”Avinor slutter seg til forslaget om å klarere hjemmelsgrunnlaget for innhenting av politiattester som følge av at strafferegistreringsforskriften blir opphevet.

Avinor vil imidlertid bemerke at utferdigelse av politiattest, og deres innhold, varierer stort innen Europa. Det er for eksempel ikke mulig å få utlevert en uttømmende politiattest fra Danmark. Det er derfor viktig at underliggende forskriftsverk tar høyde for en viss fleksibilitet ved anvendelsen av kravene. I forlengelsen av dette kan det derfor spørres om reglene anvendes strengere overfor norske borgere bosatt i Norge enn for utenlandske borgere bosatt i eller utenfor Norge, men som søker arbeid her i riket.”

NHO Luftfart har en lengre høringsuttalelse:

”Vi ser det som positivt at departementet nå foreslår en mer enhetlig struktur som følge av at politiregisterloven endres. Etter det vi forstår, er dagens vandelskrav for personell innenfor luftfart ulike, dels er bestemmelsene hjemlet og dels ikke, dels hjemlet i lov dels i forskrift, og for noen grupper kun i rundskriv AIC-N. Enkelte beslektede grupper forskjellsbehandles, for eksempel yrkesgruppene flygeledere og AFIS/HFIS-fullmektiger. I tillegg kan vandelsbestemmelser for ulike grupper ansatte være hjemlet i ulike lover. Noen er også unntatt fra vandelskrav, for eksempel yrkesgruppene bakkepersonell og teknisk personell, som er utelatt fra vandelskravene i lovverket. Vandelsbestemmelsene fremstår følgelig som både uoversiktlige og inkonsekvente. NHO Luftfart vil derfor støtte den oppryddingen som foreslås på dette området.

Vi registrerer imidlertid at SD antar at den kommende forordningen Part FCL [dette knytter seg til omtalen av forordning (EF) nr. 216/2008 i punkt 4.3.1], som tidligst vil være på plass i 2013, neppe vil inneholde krav om vandelsattest for flybesetningsmedlemmer. SD antar videre at Norge neppe har anledning til å opprettholde slike særbestemmelser i forhold til EU-/EASA-regelverket. På den bakgrunn kan en stille spørsmål ved hvorfor det er nødvendig å hjemle dette for en midlertidig periode. NHO Luftfart er generelt negativ til særnorske regelverk. I dette tilfellet har vi imidlertid levd med krav til utvidet og uttømmende politiattest for alle som beveger seg inne på rød sone siden juli 1989, og kan derfor akseptere at vandelskravene videreføres, ikke minst når dette kravet nå blir hjemlet for andre grupper ansatte som ikke har vært underlagt slike juridiske krav, men som det i praksis likevel har vært krevd utvidet og uttømmende politiattest for. Slik vi ser det, har kravet til uttømmende og utvidet politiattest bidratt til en tryggere luftfart. ….. .

NHO Luftfart er enig i at sikkerhetsbetraktningene og dermed vandelskravene utvides til å omfatte en videre krets av ansatte, for eksempel utøvere av bakketjenester og teknisk personell. Vi støtter forslaget til ordlyd i § 4-10 nytt annet ledd. …..

Med hensyn til typer politiattest, er vi enige i den foreslåtte generelle hjemling i luftfartsloven, og at det spesifiseres nærmere i forskrift hvilke politiattesttyper som skal brukes på hvem og når.”

Landsorganisasjonen i Norge uttrykker generell støtte til alle lovforslagene, herunder forslagene til endring av vandelsreglene.

I høringsuttalelsen fra Datatilsynet heter det:

”Når det gjelder bruk av politiattest ønsker Datatilsynet på generelt grunnlag å påpeke at en politiattest i en del tilfeller kan medføre falsk sikkerhet fordi den ikke viser noe om en persons intensjoner om fremtidige lovbrudd. En plettfri politiattest sier i realiteten ikke mer enn at vedkommende foreløpig ikke har blitt straffet for lovbrudd. Dersom politiattesten viser at det er begått lovbrudd, kan det ikke derav sluttes at vedkommende vil begå nye lovbrudd. Datatilsynet mener på prinsipielt grunnlag at det er svært viktig at individer har mulighet til reell resosialisering. Datatilsynet ønsker også å påpeke viktigheten av at det gjøres en konkret vurdering av de yrker/persongrupper som det ønskes oppstilt krav om politiattest for. I vurderingen må hensynene som taler for krav om politiattest veies opp mot personvernulempene forslaget medfører.

Datatilsynet mener at det er positivt at personkretsen som skal vandelsvurderes forutsettes å være klart definert, jf …. .

I den grad behandlingen av personopplysningene i forbindelse med innhenting av politiattest ikke er særskilt regulert i luftfartsloven eller i underliggende forskrift, vil personopplysningslovens generelle regler komme til anvendelse. Det gjøres oppmerksom på at Datatilsynet har tolket personopplysningslovens § 11 bokstav d) slik at det foreligger krav til når i ansettelsesprosessen politiattest kan innhentes. Dette følger av vilkåret om at personopplysningene som behandles skal være relevante og tilstrekkelige for formålet med behandlingen. Det kan kun innhentes politiattest på den personen som er aktuell for ansettelse.

Datatilsynet kan ikke se at det er foreslått en regulering av sletting/makulering av politiattester etter at den er innhentet. I henhold til personopplysningslovens § 28 skal personopplysninger ikke lagres lenger enn det som er nødvendig for å gjennomføre formålet med behandlingen av opplysningene. Da en fremlagt politiattest ikke sier noe om en persons intensjoner om fremtidige lovbrudd, foreligger det ikke et begrunnet formål for videre oppbevaring av attesten. Det følger av dette at arbeidsgiver som hovedregel skal slette politiattesten når den er kontrollert. Datatilsynet anser det som tilstrekkelig at det registreres/noteres at vandel er kontrollert og funnet tilfredsstillende i personalmappen eller på ansettelsesbeviset.”

Norsk Flytekniker Organisasjon sier følgende:

”Vegtrafikkforseelser og lignende kan ikke føre til miste av sertifikater utgitt av Luftfartstilsynet. Det vil bli en dobbeltstraff for den dømte. Mister man adgang til flyplassen mister man også mulighet til å jobbe, det bør derfor vurderes nøye hvordan man utformer reglene om å straffe dobbelt.”

4.5 Departementets vurdering av høringsuttalelsene

Departementet noterer seg at de høringsinstansene som har uttalt seg om denne delen av lovforslaget er enig i at det er ønskelig med en opprydding og klargjøring av luftfartslovens vandelsbestemmelser.

Avinor har påpekt at det er viktig at det ved utformingen av forskriftsverket åpnes for fleksibilitet som gjør det mulig å stille krav til dokumentasjon for vandel som er tilpasset den dokumentasjonen det er praktisk mulig å motta fra andre lands myndigheter. Departementets utgangspunkt er at målet må være at det skal stilles samme krav til dokumentasjon av vandel uavhengig av hvilket lands myndigheter vandelsopplysningene skriver seg fra. Samtidig må det ved utformingen av forskriftsverket legges vekt på om de kravene som stilles til dokumentasjon fra norske myndigheter i praksis vil føre til et yrkesforbud for personer som er avhengige av å dokumentere sin vandel ved hjelp av dokumenter fra utenlandske myndigheter. Disse vurderingene har ingen direkte betydning for utformingen av lovteksten, og departementet går derfor ikke dypere inn i dem her.

NHO Luftfart har kommentert forholdet til EØS-reglene om flysertifikater gitt i medhold av forordning (EF) nr. 216/2008. Departementet mener det er viktig å presisere at tolkningen av de EØS-reglene som allerede finnes ikke er avklart på autoritativt vis. I tillegg kan man ikke se bort fra at EU-reglene også vil kunne utvikle seg i fremtiden. Departementet mener derfor at man ikke kan legge til grunn som et generelt prinsipp at EØS-reglene ikke vil tillate utfyllende nasjonale krav om en bestemt vandel. Hjemlene i lovforslaget er utformet som ”kan”-regler. Det vil med andre ord aldri følge direkte av loven at det skal kreves en bestemt vandel. Dersom EØS-reglene ikke tillater det er det bare å la være å benytte hjemlene.

Datatilsynet kommenterer behovet og treffsikkerheten i vandelsvurderinger på et helt overordnet og prinsipielt nivå. Departementet mener argumentene til Datatilsynet er relevante, men ikke så tungtveiende at de kan føre til en generell avvikling av bruken av vandelskontroll ved utstedelse av tillatelser etter luftfartsloven. Det har heller ikke Datatilsynet sagt. Det securityregimet som er etablert av EU forutsetter helt klart at det ikke bare kan, men skal, fortas vandelskontroll før noen gis adgang til sikkerhetsbegrenset område. Øvrig norsk lovgivning bygger også på en klar forutsetning om at vandelskontroll i enkelte tilfeller er et nødvendig onde.

I stedet bør man være seg bevisst de argumentene Datatilsynet presenterer ved utformingen av utfyllende forskrifter til luftfartsloven, og ved praktiseringen av reglene. Dette kan gjøres både ved avgrensingen av de persongruppene som underlegges vandelskrav og ved fastsettingen av lengden på den karantenetiden som er knyttet til de enkelte lovbruddene (forholdsmessighetsprinsippet).

Når det gjelder Datatilsynets anførsler om forholdet til ansettelsesprosesser og sletting av data mener departementet det er tilstrekkelig å nevne at det i utkastet til forskrift gitt i medhold av den nye politiregisterloven er foreslått å knytte hjemmelen til å utstede politiattest til et konkret tilbud om en stilling eller lignende, og at politiattest skal tilintetgjøres når det ikke lenger er nødvendig for formålet å oppbevare den. Departementet legger til grunn at disse bestemmelsene vil bli vedtatt. Siden denne forskriften vil gjelde også for Luftfartstilsynet vil de behovene Datatilsynet påpeker være ivaretatt.

Departementet er selvsagt enig med Norsk Flytekniker Organisasjon i det generelle argumentet om at ingen skal straffes dobbelt. Norge er folkerettslig forpliktet til å respektere forbudet mot dobbeltstraff, men det er ikke slik at krav om vandel i seg selv utgjør dobbelstraff. Det er heller ikke slik at de eksisterende norske reglene om vandel fører til at en person som har overtrådt vegtrafikklovgivningen uten videre mister tillatelser som er nødvendige for å arbeide i luftfarten. Brudd på vegtrafikkloven hører til de straffbare forhold som etter gjeldende forskriftsverk bare kan føre til at man ikke får fornyet sitt id-kort dersom overtredelsen etter en konkret vurdering er av en slik art at den utgjør en risiko for sikkerheten i luftfarten. Ved utøvelsen av dette skjønnet vil også de hensyn Norsk Flytekniker Organisasjon har nevnt kunne vektlegges.

Etter dette konkluderer departementet med at høringsuttalelsene ikke gjør det nødvendig eller ønskelig å endre på de lovbestemmelsene om vandel som ble sendt på høring.

Under arbeidet med proposisjonen har Luftfartstilsynet gjort departementet oppmerksom på at også personer som selv forestår kontroll med flyfrakt og flypost kan måtte underlegges vandelskontroll etter reglene i forordning (EU) nr. 185/2010 uten å ha noen tilknytning til luftfartsanlegg. Endelig har tilsynet påpekt at personer som er omfattet av securityforskriften § 13 bokstav c bør kunne underlegges vandelskontroll. Et eksempel på dette er personer ansatt i Avinor AS som har ansvar for innkjøp av utstyr som brukes til sikkerhetskontroll. Departementet legger til grunn at begge disse persongruppene skal være omfattet av forslaget til endringer.

4.6 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget antas ikke å ville medføre nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Slike konsekvenser vil i tilfellet komme som følge av at de fullmaktsbestemmelsene som foreslås i luftfartsloven benyttes til å foreslå nye forskrifter. I så fall må de økonomiske og administrative konsekvensene utredes som ledd i foreberedelsen av forskriftene.