3 Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr

3.1 Definisjon av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr – forholdet til Grunnloven § 96

Tvangsmulkt brukes i denne proposisjonen om en økonomisk forpliktelse som har til formål å sikre at borgere eller foretak etterlever lover, forskrifter eller enkeltvedtak. Mulkten er fremoverrettet i tid, og har som formål å tjene som oppfyllelsespress. Den er derfor ikke en sanksjon i betydningen ”noe som har som formål å påføre adressaten et onde for noe vedkommende har gjort”. Mulkten kan følge automatisk av lov eller forskrift, eller den kan ilegges i et enkeltvedtak. Mulkten kan gjøres løpende – som en dagbot – eller den kan ilegges som et engangsbeløp. Ilegges mulkten i enkeltvedtak, kan den løpe fra vedtakstidspunktet, eller fra et fremtidig tidspunkt som typisk er satt som frist for etterlevelse. Følger tvangsmulkt av forskrift vil mulkten begynne å løpe når bestemte vilkår som er beskrevet i forskriften foreligger, uten at noe vedtak er påkrevet.

Overtredelsesgebyr brukes om en økonomisk forpliktelse som har som formål å virke som sanksjon for brudd på en pliktbestemmelse i lov, forskrift eller enkeltvedtak. I motsetning til tvangsmulkten knytter den seg til forhold i fortiden. Denne sanksjonstypen har likhetstrekk med ordinær bøtestraff.

Overtredelsesgebyr regnes normalt ikke som straff i relasjon til forbudet i Grunnloven § 96, jf. redegjørelsen for dette i Sanksjonsutvalgets innstiling NOU 2003:15 Fra bot til bedring. At sanksjonen har pønalt formål har i seg selv ikke ført til at Høyesterett har lagt til grunn at ordningen omfattes av Grunnloven § 96. Se dommen i Rt. 2000 s. 996 der tilleggsskatt ikke ble ansett som straff i Grunnlovens forstand. På side 55 i NOU 2003:15 heter det at ”Ikke-frihetsberøvende sanksjoner ilagt av administrative myndigheter har så langt ikke i noe tilfelle blitt ansett å være i strid med Grunnloven § 96. På side 97 heter det at ”Til tross for dette kan det selvsagt ikke utelukkes at en administrativ sanksjon unntaksvis kan bli bedømt som straff i Grunnlovens forstand”. Svaret bør bero på en konkret vurdering av forholdene i den enkelte sak. Endelig heter det på s. 58 at ”også mer inngripende rettighetstap, større overtredelsesgebyr og tap av offentlige ytelser for et større beløp eller et lengre tidsrom vil være forenlig med Grunnloven dersom ordningen er saklig begrunnet, bygget opp med gode rettssikkerhetsgarantier – herunder klageadgang og adgang til domstolsprøvelse – og lovgiver har gitt uttrykk for at sanksjoner ikke skal anses som straff i Grunnlovens forstand.”

Departementet er kjent med at Oslo byrett avsa en dom 1. februar 2012 der den la til grunn at Grunnloven § 96 kom til anvendelse på et relativt omfattende overtredelsesgebyr, og at dette måtte få som følge at vedtaket var ugyldig. Det er ikke mulig å vite om dommen vil bli stående. Departementet legger uansett til grunn at (1) de relativt omfattende legalitetsvurderingene som fremgår av denne proposisjonen (se særlig punkt 3.5.1 og 3.5.2 og de mer detaljerte vurderingene av behovet for å kunne sanksjonere brudd på de enkelte bestemmelsene i loven med overtredelsesgebyr i merknadene til § 13 a-5), (2) det at domstolen skal ha full prøvingsrett (se forslaget til § 13 a-5 fjerde ledd siste setning), (3) det som sies om skjerpingen av beviskravene i punkt 3.5.2.14 og (4) det at selve behovet for en slik type sanksjon skal vurderes ved utformingen av forskrifter som gis i medhold av luftfartsloven – alt dette tilsier at den foreslåtte ordningen er forenlig med Grunnloven § 96. Om det enkelte vedtaket er gyldig forutsetter selvsagt også at saksbehandlingen i den enkelte saken er tilstrekkelig grundig, at bevisvurderingen tilfredsstiller de krav som fremgår av proposisjonen her og at utmålingen er forholdsmessig.

Uansett hva status er for forholdet til Grunnloven har det blitt lagt til grunn at overtredelsesgebyr er å anse som straff i relasjon til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6. Plikt til å betale overtredelsesgebyr forutsetter et enkeltvedtak. Gebyret kan fastsettes etter standardsatser eller etter en konkret vurdering basert på mer eller mindre klare retningslinjer fastsatt i lov (med forarbeider), forskrift eller instrukser.

3.2 Oversikt over reaksjonsformene etter gjeldende luftfartslov

Behovet for å kunne ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr vil avhenge av hvor effektive de øvrige reaksjonsmåtene etter loven er. I en del tilfeller kan det være hensiktsmessig å dele disse inn i to grupper: Reaksjoner som er knyttet til tillatelser (sertifikat, lisens, godkjenning, konsesjon) og reaksjoner som ikke er knyttet til tillatelser. Den første gruppen reaksjoner omtales i det følgende som adgangskontroll. Nedenfor følger en presentasjon av de enkelte reaksjonsformene:

Advarsel er i praksis et brev som redegjør for faktum og de reglene som er overtrådt (”fy-brev”). Det opplyses at Luftfartstilsynet ser alvorlig på overtredelsene, men at en likevel velger å avslutte saken med en advarsel. Advarsel er en hensiktsmessig reaksjonsform i mange overtredelsessaker fordi den som regel tas alvorlig og antas å ha oppdragende virkning på mottakeren. Luftfartstilsynets interne instruks oppgir advarsel som en typisk reaksjonsform når det ikke foreligger skjerpende omstendigheter som blant annet i følgende tilfeller:

1. Privatflyging med utenlandsk luftfartøy i Norge uten særskilt tillatelse fra Luftfartstilsynet

2. Unnlatelse av å etterkomme – eller handle i strid med – anvisning fra trafikkledelsen som vedkommende plikter å følge

3. Unnlatelse av å rapportere luftfartshendelser eller luftfartsulykker

4. Landing med luftfartøy uten grunneiers eller politiets tillatelse

5. Vedlikeholdsarbeid foretatt av person uten rett til det

6. Lavtflyging uten tillatelse

7. Brudd på konsesjonsreglene.

Hjemmelen for å gi advarsel er i de aller fleste tilfellene ikke nevnt uttrykkelig i loven, men fremgår implisitt/forutsetningsvis av Luftfartstilsynets (”luftfartsmyndighetens”) rolle som håndhevende myndighet etter luftfartsloven.

Pålegg er nevnt uttrykkelig i luftfartsloven §§ 3-50, 7-13, 7-26, 9-3, 10-42, 10-43, 12-2, 12-7, 13-4, 13-9, 14-26. Dette kan virke som mange bestemmelser, men ingen av disse bestemmelsene knytter seg til områder der det føres tilsyn i form av adgangskontroll. Systematisk sett har altså lovgiver sett det som unødvendig med uttrykkelige påleggshjemler i disse tilfellene. De alvorlige konsekvensene det kan få dersom tillatelsen trekkes tilbake (se nedenfor) vil ofte i seg selv motivere innehaveren til å etterleve de reglene og vilkårene som er knyttet til tillatelsen.

Det å endre innhold i tillatelsen (omgjøre vedtaket) er heller ikke nevnt uttrykkelig i loven, men er en reaksjonsmåte som følger av alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper. Omgjøring krever at bestemte vilkår er til stede og kan bare gjøres på bestemte måter. Blant annet forutsettes det at den aktuelle tillatelsen ikke er av en slik karakter at dersom innehaveren først tilfredsstiller bestemte vilkår, så har vedkommende krav på å få tildelt/beholde tillatelsen med et innhold som er standardisert i regelverket. Et typisk eksempel på en tillatelse som ikke er standardisert, er konsesjon i medhold av luftfartsloven § 7-5 (til å anlegge, drive eller inneha lufthavn).

Suspensjon er omtalt uttrykkelig i luftfartsloven § 4-10 (suspensjon av særskilt godkjenning), § 7-4 (suspensjon av sertifikater for tjenestegjørende i flysikringstjenesten), og § 7-29 (suspensjon av sertifikat for tjenestegjørende på landingsplass, ved annet luftfartsanlegg m.v.). § 5-6 er den generelle bestemmelsen om tilbakekall av sertifikater fra tjenestegjørende på luftfartøy. Selv om denne bestemmelsen ikke bruker ordet suspensjon, må ”tilbakekall... for bestemt tid, inntil videre…” forstås som en hjemmel for suspensjon.

Tilbakekall er omhandlet i § 2-2 siste setning, § 4-4 siste ledd (tilbakekall av særskilt tillatelse), § 4-10 annet ledd (tilbakekall av særskilt godkjenning), § 5-5 fjerde ledd (tilbakekall av særskilt tillatelse), § 5-6 (den generelle bestemmelsen om tilbakekall av sertifikater fra tjenestegjørende på fly, § 5-7 (tilbakekall av utenlandske sertifikater), § 7-4 fjerde ledd (tilbakekall av sertifikater fra tjenestegjørende i flysikringstjenesten), § 7-9 (tilbakekall av konsesjon for landingsplass), § 7-11 (tilbakekall av teknisk og operativ godkjenning av landingsplass), § 7-29 (tilbakekall av sertifikat fra tjenestegjørende på landingsplass m.v.), § 8-6 (tilbakekall av konsesjon for rutedrift) og § 12-28 (forbud mot at luftfartsmyndigheten tilbakekaller sertifikat på grunnlag av opplysninger som en person har rapportert i henhold til lovens § 12-9 eller gitt til undersøkelsesmyndigheten).

Automatisk ugyldighet er omhandlet i § 4-5. I følge denne blir luftdyktighetsbevis og miljødyktighetsbevis ugyldig dersom det foretaket som innehar tillatelsen ikke etterlever bestemte vilkår som er listet i bestemmelsens første ledd nr. 1 til 4.

Luftfartsloven fikk i 2007 nye regler som gir Luftfartstilsynet myndighet til å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr for brudd på de EØS-reglene som gir flypassasjerene rettigheter (§§ 10-42 og 10-43). Lovendringen var en del av et bredere initiativ som skulle sikre bedre håndhevelse av passasjerrettighetene. Samtidig ble det også åpnet for bruk av tvangsmulkt ved brudd på reglene om luftfartsavgifter (§ 7-26). Rettstilstanden i dag er følgelig at luftfartsloven ikke gir hjemmel for å ilegge tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr for brudd på noen andre regler i luftfartsloven enn de som omhandler passasjerrettigheter og luftfartsavgifter. Typiske eksempler er regler som omhandler safety, security (anslag) og miljø, og regler som gjelder markedsregulering.

Det er i dag gitt mellom 180 og 190 forskrifter med hjemmel i luftfartsloven. Av disse omhandler bare en håndfull passasjerrettigheter og luftfartsavgifter. Det innebærer at brudd på de aller fleste av de pliktene og forbudene som følger av luftfartsloven ikke kan håndheves ved hjelp av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr.

Endelig hjemler luftfartsloven kapittel XIV ordinær straff i form av bøter og fengsel. Kapittel XIV består på den ene siden av bestemmelser som belegger brudd på plikt- og forbudsbestemmelser som fremgår direkte av loven med straff, og på den andre siden § 14-29 som belegger brudd på enhver forskrift gitt i medhold av loven med straff. Selv om generalklausuler av den typen en finner i § 14-29 er brukt i mange lover, må det kunne sies at den rettspolitiske forankringen av slike bestemmelser er svakere enn for den førstnevnte kategorien – særlig når en tar i betraktning det store antallet forskrifter som er gitt med hjemmel i relativt generelle bestemmelser i luftfartsloven.

3.3 Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i annen norsk lovgivning – NOU 2003:15

3.3.1 Høringsforslaget

Mens ulike former for tvangsmulkt har vært nedfelt i norske lover i mange år, ser antallet lover som hjemler overtredelsesgebyr ut til å ha steget merkbart de senere årene. Flere sentrale lover som verdipapirhandelloven, børsloven, konkurranseloven, klimakvoteloven, lov om offentlige anskaffelser, ekomloven og energiloven har i dag slike bestemmelser. I tillegg er det relativt nylig blitt føyd slike bestemmelser til personregisterloven, arbeidsmiljøloven, allmenngjøringsloven og utlendingsloven.

Sanksjonsutvalget som i sin tid utarbeidet NOU 2003:15 hadde blant annet som oppgave å utrede retningslinjer for hvilke lovovertredelser som bør være straffbare og hvilke som heller bør sanksjoners med administrative reaksjoner, samt hvilke problemstillinger en bør vurdere å regulere når en utformer bestemmelser om overtredelsesgebyr. Utvalget foreslo tilføyelser i forvaltningsloven som skal tjene som utfyllende regler dersom spesiallovgivningens regler om overtredelsesgebyr ikke fanger opp en problemstilling.

Anbefalingene i NOUen er for tiden til vurdering i Justis- og politidepartementet. Selv om det foreløpig ikke er foreslått tilføyelser i forvaltningsloven, er det i flere lovforarbeider vist til utredningen. Det er derfor grunn til å tro at den uansett har hatt en bevisstgjørende, og kanskje også harmoniserende, virkning. Samferdselsdepartementet har på samme måte valgt å legge vekt på enkelte av anbefalingene i utredningen i det følgende.

3.3.2 Høringsinstansenes syn

NHO mener det er uheldig at Regjeringen ikke har sørget for en helhetlig behandling av Sanksjonsutvalgets gamle utredning. Som det fremgår av høringsnotatet, har en rekke lover innført administrativ sanksjonsadgang. Etter NHOs mening er slik stykkevis behandling i Stortinget av viktige prinsipielle spørsmål uheldig.

NHO Luftfart viser til at NOU 2003:15

”har ligget ubehandlet i Justis- og politidepartementet siden våren 2003, og det er ikke noe som tyder på at den vil bli lagt frem for det sittende Stortinget [våren 2009]. De siste 4-5 årene har imidlertid de sittende regjeringene lagt fram en rekke offentligrettslige lover der administrative sanksjoner er innført som alternativ til straff. NHO Luftfart finner det følgelig noe prematurt å foreslå tvangsmulkt og overtredelsesgebyr innført på det nåværende tidspunkt med henvisning til NOU 2003:15 som fortsatt ikke er ferdigbehandlet. NOU Luftfart hadde helst sett at Regjeringen hadde fremmet en melding for Stortinget som grunnlag for en prinsipiell og helhetlig debatt før de administrative sanksjonsmidlene vedtas i lov etter lov. Vi registrer imidlertid at tilsvarende prosesser nå pågår i forhold til arbeidsmiljøloven, personregisterloven, allmenngjøringsloven og utlendingsloven.”

Luftfartstilsynet viser også til at avkriminalisering eller delvis avkriminalisering ikke er drøftet i høringsnotatet. Det etterlyses

”en vurdering av eller forslag om hvorvidt noen av dagens straffebestemmelser i luftfartsloven kan erstattes med spesifikke og konkrete bestemmelser om bruk av sanksjonsmidler i stedet. Sanksjonsutvalget tilrår at en slik vurdering blir gjort. NHO Luftfart slutter seg til dette og oppfordrer departementet til å foreta en slik gjennomgang og vurdering. Når det nå foreslås innført sanksjonsmidler generelt og straffebestemmelsene bare videreføres uendret, bidrar dette ytterligere til uforutsigbarhet og uklare rammebetingelser.”

3.3.3 Departementets vurdering

Samferdselsdepartementet finner grunn til å gjenta at NOU 2003:15 har hatt en bevisstgjørende funksjon som må regnes som et klart fremskritt sammenlignet med situasjonen før utvalgets innstilling ble avgitt. Den inneholder en rekke problematiseringer og vurderinger som har redusert faren for at lovgiver overser problemstillinger ved utarbeidelsen av lovbestemmelser i særlovgivningen.

Det er videre verd å merke seg at NOUens forslag til bestemmelser om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven er ment som utfyllende regler som bare skal gjelde i de tilfellene annet ikke er fastsatt i eller i medhold av annen lov. Denne modellen bygger på en forutsetning om at det alltid vil være nødvendig å ta stilling til om de generelle bestemmelsene i forvaltningsloven passer innenfor anvendelsesområdet for en særlov.

Departementet understreker at en ved utarbeidelsen av lovforslaget har hatt et bevisst forhold til om de løsningene som er anbefalt i NOUen passer. De valgene som er foretatt er gjort på grunnlag av kunnskap om de hensynene som gjør seg gjeldende innenfor luftfarten. Det er derfor ikke grunnlag for å hevde at en eventuell stortingsbehandling av NOU 2003:15, og eventuell fastsettelse av generelle lovbestemmelser om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven, ville ha ført til andre løsninger.

Departementet er enig med NHO Luftfart i at straffebestemmelser som blir overflødige som følge av at det vedtas nye håndhevelsesbestemmelser bør oppheves. Bakgrunnen for forslaget er imidlertid at straff som sanksjonsmiddel i en del tilfeller er en lite treffsikker, og derfor ufullstendig, reaksjonsmåte. Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr er trolig mest praktisk ved brudd på forskrifter gitt i medhold av luftfartsloven. I slike tilfeller er straffehjemmel luftfartsloven § 14-29. Bestemmelsen i sin helhet lyder:

“Den som overtrer forskrift gitt med hjemmel i denne lov, straffes med bøter eller fengsel i inntil 3 måneder, om ikke forholdet rammes av et annet straffebud [i denne loven].”

Denne bestemmelsen er så generelt formulert at den rettspolitiske legitimiteten til å bruke den er svak i en del tilfeller hvor det kan være behov for å reagere.

På den annen side kan det ikke utelukkes at det også i fremtiden vil kunne være behov for å benytte seg av formell staff for brudd på slike bestemmelser med det ekstra tilsiktede stigma som følger med en slik reaksjon.

Endelig er det verd å merke seg at hjemmelen for å ilegge overtredelsesgebyr ikke omfatter brudd på en rekke bestemmelser i luftfartsloven, og det skyldes i mange tilfeller nettopp at det dreier seg om plikter av en slik art at formell straff oppfattes som eneste forholdsmessige reaksjon.

3.4 Internasjonale regler og andre lands lovgivning

3.4.1 Ny forordning om Det europeiske flysikkerhetsbyrået

Under den daglige forvaltningen av den opprinnelige versjonen av EUs forordning om etablering av Det europeiske byrå for flysikkerhet (EASA) – forordning (EF) nr. 1592/2002 – ble byrået selv raskt kjent med at håndhevingen av forordningen ikke var så ensartet som ønskelig. Under arbeidet med å revidere EASA-forordningen ble derfor følgende problembeskrivelse utarbeidet:

”It is widely accepted that compliance with legal requirements needs to be supported by enforcement means. Such is the reason why the European Court of Justice has established that Member States obligations under the Treaty include proper enforcement. Such enforcement may be done using administrative measures, such as the withdrawal, suspension or limitation of certificates/approvals issued, or the application of fines.

The Basic Regulation [den opprinnelige versjonen av EASA-forordningen] and the implementing rules give the Agency and the NAAs [nasjonale tilsynsmyndigheter] power to amend, suspend, or revoke the certificates and organisations [sic] approvals they issue, and establish the conditions to exercise these powers. (…….).

Along with the direct action on certificates and approvals there is also the need to apply fines. Member States have indeed a duty, stemming from the Treaty of the European Community, to establish such sanctions and to use them to ensure proper application of Community law, as action on certificates may not be proportionate and because all regulated persons are not subject to a certification process.”

Fortalen til den reviderte EASA-forordningen inneholder derfor dette om EASAs håndhevelse av de sertifikatene byrået selv har utstedt (dansk versjon):

”Med henblik på at opfylde sikkerhedsmålene i denne forordning bør Fællesskabet have beføjelse til at pålægge indehavere af certifikater og godkendelser udstedt af agenturet økonomiske sanktioner. I henhold til Fællesskabets retsorden bør sådanne sanktioner pålægges af Kommissionen efter henstilling fra agenturet [byrået]. Det bør understreges, at indførelsen af økonomiske sanktioner giver Kommissionen mulighed” for at reagere mere nuanceret, fleksibelt og gradueret på overtrædelse af bestemmelserne, end blot ved at inddrage certifikater.”

Resultatet er en ny artikkel 25 om bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i forordning (EF) nr. 216/2008. Forhandlingene om måten denne bestemmelsen er tatt inn i EØS-avtalen på, selve ordlyden, og hvordan den skal forankres i norsk rett, fremgår av punkt 3.5.4.

3.4.2 Krav fra ICAO – The International Civil Aviation Organisation

Under en inspeksjon i 2006 bemerket ICAO følgende:

”Norway should ensure that the CAA [i Norge: Luftfartstilsynet] has the authority to impose sanctions commensurate with the offence for any breach of aviation security policies. For example, initiating criminal proceedings or suspend an operation permit may not always be the most appropriate sanction to be imposed upon an aviation security stakeholder found to be in breach of national regulations and policies.”

I 2008 foretok ICAO en ny inspeksjon, og i rapporten fra denne heter det i forlengelsen av det ovenstående at

”Sufficient legal authority [must] exist for the CAA… to compel compliance and require corrective actions in a timely manner by imposing appropriate sanctions.”

Luftfartstilsynet har som svar på dette meldt fra til ICAO at endringer i luftfartsloven er under vurdering, og at de gjengitte anbefalingene fra ICAO vil bli tatt hensyn til i dette arbeidet.

3.4.3 Andre lands nasjonale rett

Den svenske luftfartsloven har i dag ikke hjemler for å ilegge økonomiske reaksjoner. Men i utkast til ny luftfartslov er følgende bestemmelse foreslått:

”Ett föreläggande eller ett förbud som myndighet meddelar enligt denna lag, eller enligt förskrifter som har meddelats med stöd av denna lag, får förenas med vite”.

Med norsk terminologi innebærer dette at pålegg eller forbud som gis i medhold av loven kan kombineres med tvangsmulkt. Den svenske luftfartsloven har ikke regler om overtredelsesgebyr.

Den finske luftfartsloven har en liknende bestemmelse som utkastet til ny svensk lov i § 153: ”Luftfartsförvaltningen kan förena ett åläggande eller förbud som den har meddelat med stöd av denna lag eller en gemenskapsförordning med vite…”. Den finske luftfartsloven har ikke regler om overtredelsesgebyr.

Departementet har ikke full oversikt over de håndhevelsesmidlene som finnes i britisk og fransk luftfartslovgivning, men i punkt 3.5.2.6.1 presenterer vi disse landenes regler om bruk av overtredelsesgebyr for brudd på reglene om tidsluker (slots). Fremstillingen viser at disse landenes lovgivning gir hjemmel til å ilegge meget store overtredelsesgebyr.

Den føderale luftfartslovgivningen i USA gir Federal Aviation Administration myndighet til å ilegge sivile bøter for brudd på regelverket. Etter det vi forstår har bøtenivået ligget på opp mot 10 millioner dollar i de alvorligste sakene. Flyselskapet American Airlines ble i 2009 foreslått ilagt 7,1 millioner dollar i sivil bot for forsinket vedlikehold av autopilot-systemet på en av sine MD-80’er. Flyet var blitt benyttet åtte ganger etter at det skulle ha vært gjort vedlikehold på det. Departementet er ikke kjent med det endelige utfallet av saken. Et stykke på vei kan man se den nye hjemmelen EU-kommisjonen har fått til å ilegge økonomiske reaksjoner (punkt 3.5.4) som en måte å sørge for at den europeiske kontrollen med flysikkerheten er like god som den amerikanske, og dermed at den europeiske standarden utgjør et konkurransedyktig alternativ.

3.5 Vurdering av behovet for endringer i luftfartsloven

Nedenfor foretar departementet først en overordnet vurdering av behovet for tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i punkt 3.5.1. Dernest går en nærmere inn på hvordan hjemmelen for overtredelsesgebyr bør avgrenses i punkt 3.5.2 og for tvangsmulkt i punkt 3.5.3. Overtredelsesgebyr oppfattes som en mer inngripende reaksjon enn tvangsmulkt og derfor har punkt 3.5.2 en rekke underpunkter og er langt mer detaljert enn punkt 3.5.3. Selv om drøftelsen i punkt 3.5.2 er forsøkt delt opp i undertemaer som sikkerhet, miljø, markedsregulering, osv. favner hvert av punktene flere forskjellige paragrafer. I tillegg inneholder merknadene til bestemmelsen om overtredelsesgebyr ytterligere begrunnelser for hvilke paragrafer som bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

3.5.1 Overordnet begrunnelse for lovforslaget

3.5.1.1 Høringsforslaget

Høringsnotatet tok som utgangspunkt at de reaksjonsformene som er beskrevet i punkt 4 i en del tilfeller ikke er tilstrekkelige. Dette utgangspunktet bygger på Luftfartstilsynets og Samferdselsdepartementets erfaringer med manglende etterlevelse av luftfartslovgivningen og vedtak fattet i medhold av den. Departementet presiserte samtidig at forslaget ikke innebærer at de eksisterende sanksjonene ikke vil bli benyttet der de er egnet.

Høringsnotatet munner ut i et forslag om å vedta en generelle hjemmel for ileggelse av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som omfatter manglende etterlevelse av store deler av luftfartsloven. Bredden i forslaget innebærer samtidig at begrunnelsen for forslaget varierer noe med innholdet i de pliktene som ikke etterleves. Det vanligste mønsteret er likevel følgende:

Det mest effektive sanksjonsmiddelet Luftfartstilsynet råder over i dag er tilbakekall av tillatelser. Tilbakekall innebærer for mange tillatelser at innehaveren av tillatelsen (et foretak eller en enkeltperson) i praksis vil måtte innstille hele sin virksomhet eller vesentlige deler av den.

Innstilling av virksomheten har alvorlige konsekvenser både for de ansatte i det aktuelle foretaket, enkeltperson som er innehaver av tillatelsen og passasjerene eller andre som er avhengig av at driften ikke stanser opp.

Fordi konsekvensene av å trekke tilbake tillatelser ofte er så alvorlige, legger Luftfartstilsynet til grunn at terskelen for et slikt inngrep må være høy. Innehaveren vil kunne spekulere i dette, og det vil kunne føre til at Luftfartstilsynets håndhevelse ikke blir så effektiv som formålet med de aktuelle reglene tilsier.

Anmeldelse til politiet/påtalemyndigheten kan være et alternativ til å tilbakekalle en tillatelse. Effektiviteten av denne sanksjonsformen (formell straff) er avhengig av om politiet/påtalemyndigheten har ressurser til, om de velger å prioritere og etterforske forholdet, og om de velger å iretteføre det. Selv om saken ikke blir henlagt, vil lang saksbehandlingstid kunne gi gale signaler til markedet eller forvanske forholdet mellom innehaveren av sertifikatet og Luftfartstilsynet i lang tid.

Luftfartstilsynets erfaringer kan tilsi at mangel på flyfaglig kompetanse hos politi/påtalemyndighet og i domstolene fører til uheldige avgjørelser av både skyldspørsmål og straffeutmåling. Tilsynet er kjent med at domstolene har frifunnet i tilfeller der overtredelsen har vært klar og idømt streng straff i tilfeller der Luftfartstilsynet ikke har villet anmelde forholdet. I noen tilfeller kan det diskuteres om ikke beviskravene i sivilretten innebærer en riktigere avveining av hensynet til (særlig) flysikkerhet og rettssikkerhet.

For mindre alvorlige overtredelser, der anmeldelse ikke er aktuelt, vil Luftfartstilsynet normalt gi en advarsel eller et pålegg. Innenfor den gruppen av overtredelser der advarsel er normalreaksjonen, vil alvorlighetsgraden variere fra det bagatellmessige til det som grenser mot politianmeldelse. Det vil kunne oppfattes som uheldig at høyst ulik alvorlighetsgrad medfører samme reaksjon. En advarsel har ingen rettslige konsekvenser for mottakeren, og det er grunn til å tro at advarsler oppfattes ulikt i markedet. Enkelte vil oppleve advarselen som ubehagelig, mens andre vil ta den mindre alvorlig.

3.5.1.2 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet innleder med å si at de

”er svært positive til hovedinnholdet i forslaget. Dagens sanksjonsmuligheter vil i en del tilfeller ikke være hensiktsmessige, i hovedsak fordi de ikke er forholdsmessige sett i relasjon til overtredelsen. Et større spekter av reaksjonsmuligheter ved overtredelse vil etter vår mening innebære at Luftfartstilsynet mer effektivt kan utføre tilsynsarbeidet, og derigjennom bedre sikre luftfartssikkerheten i Norge. Luftfartstilsynet støtter således forslaget, da det vil gi luftfartsmyndigheten effektive, treffsikre og mer forholdsmessige reaksjonsformer.”

Norsk Flygelederforening mener forslaget vil

”bidra til økt respekt omkring luftfartsloven og forskriftene, noe som vil være positivt for flysikkerheten.”

Statens havarikommisjon for transport (SHT) har som utgangspunkt ikke innvendinger til at Luftfartstilsynet har et bredt spekter av sanksjonsformer på sikkerhetsområdet. Med henvisning til en tidligere sikkerhetstilrådning understreker SHT viktigheten av at Luftfartstilsynet har oversikt over de virkemidlene det har til disposisjon og at det med omhu velger den reaksjonen som egner seg best i hvert enkelt tilfelle. Samtidig savner SHT en grundigere redegjørelse for hvilke eventuelle negative virkninger en for pågående sanksjonslinje vil kunne ha for flysikkerheten. Endelig peker SHT på faren for at tilsynsmyndigheten med de nye reaksjonsformene kan fristes til å skrive ut et gebyr der de av sikkerhetshensyn faktisk burde ha reagert med å stanse virksomheten.

Scandinavian Airlines Norge AS mener det kan være hensiktsmessig med fornuftige sanksjonsmuligheter som tvangsmulkt ved brudd på reglene om både sikkerhet, tidsluker og miljø. Samtidig presiseres det at norsk luftfart ikke må påføres konkurranseulemper som følge av særnorske ordninger eller som følge av at utenlandske selskaper slipper å betale til norske myndigheter.

Norsk Luftsportsforening (NLF) er prinsipielt kritisk til sanksjoner som ilegges administrativt av forvaltningen, og som ut fra sitt formål og innhold har klare likhetstrekk med formelle straffesanksjoner. NLF mener det er uheldig at Luftfartstilsynet skal kunne opptre som både ”påtalemyndighet” og ”dommer” i saker som handler om å ilegge sanksjoner (overtredelsesgebyr). I forlengelsen av dette viser NLF til at de rettssikkerhetsgarantiene som ligger i muligheten til å kunne påklage et vedtak til Samferdselsdepartementet og bringe det inn for domstolene oppleves som lite reelle. I følge NLF viser praksis fra de senere årene at departementenes prøving i slike saker er lite intensiv. Endelig mener NLF at det er for strengt når det foreslås å kunne ilegge overtredelsesgebyr når det bare foreligger simpel uaktsomhet (i motsetning til grov).

I forlengelsen av dette er blant annet Norsk Luftambulanse AS opptatt av at en for aktiv bruk av sanksjoner fra Luftfartstilsynet vil kunne svekke det tillitsforholdet tilsynet er avhengig av å ha i flynæringen. Dersom ansatte i flynæringen ser at rapporterte opplysninger om luftfartshendelser og andre sikkerhetsrelevante forhold brukes av Luftfartstilsynet som grunnlag for sanksjoner, vil dette kunne svekke det ulykkesforebyggende arbeidet som forutsetter en åpen sikkerhetskultur.

Enkelte høringsinstanser antyder at det i en del tilfeller kan være berettiget tvil om hvordan luftfartslovgivningen er å forstå, og at sikkerhetsnivået i luftfarten ikke blir bedre av at aktørene i bransjen ilegges tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr når Luftfartstilsynet legger til grunn at slike bestemmelser ikke er etterlevd.

Norsk Flygerforbund (NFF) har oppfattet det slik at inntektene fra tvangsmulkt og overtredelsesgebyr skal tilfalle Luftfartstilsynet og er derfor redd for at dette skal kunne påvirke tilsynets prioriteringer. Videre heter det at NFF

”finner det naturlig at eventuelle lovstridige handlinger i luftfarten skal påtales av påtalemyndigheten, slik det er vanlig på andre områder i samfunnet. Vi kan ikke se at det er tilstrekkelig grunngitt at Luftfartstilsynet skal få egen rett til å ilegge straffesanksjoner mot eventuelle brudd på gjeldende regelverk.”

Endelig er flere høringsinstanser kritiske til at Luftfartstilsynet med dette forslaget ser ut til å få et større spekter av sanksjonsformer enn de tilsvarende myndighetene i våre naboland har.

NHO Luftfart viser til at luftfartsloven i 2007 fikk tilføyd nye hjemler for ileggelse av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr, men at

”Det står ikke noe i høringsnotatet om hvilke erfaringer Luftfartstilsynet har fra bruken med disse to sanksjonsmidlene. NHO Luftfart mener at før såpass inngripende sanksjonsmidler tas i bruk på nye områder av loven, hadde vi helst sett at det forelå en vurdering av bruken på de to områdene der dette allerede er innført.”

3.5.1.3 Departementets vurdering

Departementet vil innledningsvis nøye seg med å kommentere de mest generelle merknadene til forslaget.

Departementet finner ikke grunn til å foreta en generell drøftelse av om overtredelsesgebyr som sådan bør være ett av de reaksjonsmidlene norske forvaltningsorgan skal ha til disposisjon. Vi nøyer oss i stedet med å slutte oss til Sanksjonsutvalgets vurdering om at overtredelsesgebyr kan være en hensiktsmessig reaksjonsform. Det relativt store antallet hjemler for overtredelsesgebyr som har blitt vedtatt de senere årene taler sitt klare språk. Den mest generelle drøftelsen av emnet finnes trolig i Sanksjonsutvalgets NOU 2003:15 Fra bot til bedring. Her legges det til grunn at overtredelsesgebyr har en naturlig plass i det samlede spekteret av sanksjonsformer og at det sentrale først og fremst er å sikre en fornuftig utforming av hjemmelsbestemmelsene.

Det er et tydelig trekk ved høringsuttalelsene at innvendingene til høringsforslaget nesten utelukkende gjelder Luftfartstilsynets utvidede mulighet til å sanksjonere brudd på flysikkerhetsreglene i luftfartslovgivningen. Vi kan ikke se at høringsinstansene har uttrykt skepsis til at tilsynet får mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt ved håndhevingen av reglene om miljø, security, tidsluker, m.v.

Innenfor området flysikkerhet, har de mest generelle innvendingene form av generell skepsis til omfanget av lovgivningen og de ulempene utøverne av luftfart påføres når dette regelverket blir håndhevet. Departementet er enig i at det er viktig å ha en kontinuerlig debatt om omfanget av lovgivningen og om det er et fornuftig forhold mellom dette og de formålene den skal ivareta. Luftfartslovgivningen har etter hvert fått et meget stort omfang og en kompleksitet som det er utfordrende å ha oversikt over. I tillegg har utskiftingstakten vært høy som følge av ny EØS-lovgivning de senere årene.

Departementet er prinsipielt av den oppfatning at regelverk som er uklart enten bør klargjøres, eller eventuelt oppheves dersom det viser seg at det er praktisk umulig å gjøre det så klart at det lar seg håndheve. Men dette utgangspunktet har også som konsekvens at diskusjonen om regelverkets klarhet bør holdes atskilt fra diskusjonen om håndhevingen av det.

Departementet understreker at eventuell uenighet om hvilket innhold regelverket bør ha ikke er tema i denne proposisjonen, selv om det er en meget viktig diskusjon. Derfor er det også vanskelig å legge vekt på en høringsuttalelse som ikke viser klart om den er uenig i innholdet i de plikt- eller forbudsreglene som finnes, eller i håndhevingsreglene.

I enkelte høringsuttalelser antydes det at et tilsyn bør nøye seg med å veilede tilsynsobjektene om hvordan den aktuelle lovgivningen er å forstå og hva det innebærer for det enkelte tilsynsobjektet. Departementet er enig i at veiledning er en meget viktig oppgave, og at det kvantitativt sett trolig også er en viktigere oppgave enn å sanksjonere.

En del av høringsuttalelsene er formulert på en så generell måte at en får inntrykk av at departementet ønsker en klar kursendring – bort fra åpen dialog og i retning av mer sanksjonering.

Dette er ikke riktig. Selv om departementet sier i høringsnotatet at det ”regelmessig” forekommer brudd på luftfartslovgivningen, så innebærer ikke det at brudd på lovgivningen kvantitativt er et stort problem. Snarere handler det om hvordan tilsynet skal sikre etterlevelse av regelverket i de relativt få tilfellene der reglene og eventuelle vedtak er klare og tilsynsobjektet likevel ikke etterlever dem. Lovforslaget skal ganske enkelt gjøre det enklere å sikre at de pliktene som følger av luftfartsloven faktisk etterleves.

Statens havarikommisjon for transport har pekt på faren for at Luftfartstilsynet kan fristes til å skrive ut et gebyr i tilfeller der tillatelsen burde ha vært trukket tilbake. Departementet er selvsagt enig i at en slik praksis ville være uakseptabel, man vi kan ikke se at det er lagt frem dokumentasjon for at det er noen reel fare for en slik utvikling. Etter departementets syn kan ikke lovgiver legge til grunn at et tilsynsorgan ikke er i stand til å utføre oppgavene sine i tråd med lovens formål. I stedet må både tilsyn og departement kontinuerlig arbeide for å sikre en korrekt praktisering av regelverket.

Departementet merker seg at ingen av de høringsinstansene som har innvendinger mot at Luftfartstilsynet får mulighet til å nyansere sitt reaksjonsmønster har kommentert følgende viktige rettssikkerhetsgarantier:

For det første legger departementet opp til at luftfartsloven skal inneholde en detaljert liste over brudd på hvilke paragrafer, forskrifter og enkeltvedtak som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Høringen innebærer at berørte instanser blir gitt mulighet til å kommentere utvalget av disse bestemmelsene. De innvendingene som fremsettes er ofte av nokså unyansert karakter, uten at det gjøres noe forsøk på å foreta en mer presis avveining av de tungtveiende motstående hensynene. Dermed gir innvendingene også liten veiledning for departementets arbeid med avgrensningen av lovteksten.

For ikke å gjøre fremstillingen av de prinsipielle hensynene i dette kapitlet for omfattende er det tatt inn mange argumenter for den detaljerte avgrensningen av loveteksten i merknadene til den foreslåtte hjemmelen for overtredelsesgebyr (§ 13 a-5).

For det andre er det slik at innholdet i de aller fleste flysikkerhetsmessige pliktene aktørene i luftfarten er pålagt fremgår av forskrifter eller enkeltvedtak (typisk konsesjonsvedtak) fastsatt i medhold av loven, og ikke av loven selv. Av høringsforslaget fremgikk det klart at ingen av disse forskriftene kan benyttes som grunnlag for å ilegge overtredelsesgebyr før forskriftene er gjennomgått og endret, slik at det i den enkelte forskriften presiseres hvilke bestemmelser overtredelsesgebyr skal knyttes til. Enten det dreier seg om endringer i eksisterende forskrifter eller nye forskrifter, er det klart at høringsinstansene vil bli gitt mulighet til å påvirke dette avgrensningsarbeidet i tråd med vanlig praksis.

Departementet legger til grunn at relevansen og vekten av de motstående argumentene vil fremstå som klarere når de blir knyttet til et mer konkret saksområde enn det som er mulig i en prinsippdrøftelse som denne. Det understrekes at denne måten å avgrense bruken av overtredelsesgebyr på er helt i tråd med de rettssikkerhetsanbefalingene som er gitt i Sanksjonsutvalgets NOU 2003:15 Fra bot til bedring.

I den grad noen fremdels måtte innvende at selve den sanksjonerte pliktens innhold bør fremgå av loven selv, minner vi om at lovgiver ikke har unnlatt å knytte overtredelsesgebyr til brudd på en regel bare fordi den aktuelle regelen er skjønnsmessig formulert. Et typisk eksempel på dette er reglene om overtredelsesgebyr for brudd på forbudene i konkurranseloven. Det er departementets syn at de forskriftsbestemte pliktene som vil kunne sanksjoneres med hjemmel i de bestemmelsene som foreslås i luftfartsloven vil være vesentlig mer presise enn de som følger av konkurranseloven.

For det tredje er det slik at verken overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt er en automatisk følge av loven. Luftfartstilsynet vil alltid måtte fatte et vedtakom ileggelse av slike reaksjoner. I en del tilfeller vil det dreie seg om en toleddet prosess som øker rettssikkerheten ytterligere: For så vidt gjelder tvangsmulkt vil det normalt først bli gitt et pålegg om å utbedre et konkret forhold. Først dersom dette pålegget ikke etterleves begynner tvangsmulkten å løpe. For så vidt gjelder overtredelsesgebyr legger departementet også til grunn at direkte ileggelse uten noe forvarsel kun er aktuelt i grove tilfeller der overtredelsen for eksempel må ses på som et uttrykk for holdninger som ikke er forenlig med det å utøve luftfart. Når en ser bort fra disse meget få tilfellene vil det typiske være at Luftfartstilsynet har gitt klart uttrykk for hvordan regelverket er å forstå og hvordan en aktivitet skal utøves for å være i overensstemmelse med regelverket.

Dersom en aktør likevel nekter å respektere den uttrykte forståelsen av regelverket vil det enten dreie seg om en straffverdig opptreden eller saklig uenighet om regelverkets forståelse. For det sistnevnte tilfellets del ligger det i selve systemet med lovforankret tilsyn at Luftfartstilsynet i utgangspunktet har det siste ordet overfor tilsynsobjektet.

På vanlig måte vil selvsagt vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr kunne påklages til Samferdselsdepartementet og til sist bringes inn for domstolene. I den grad departementet og domstolene måtte avstå fra å overprøve den faglige kjernen av Luftfartstilsynets skjønn, er det for unyansert å fremstille dette som en entydig svakhet. Som kjent er det også tungtveiende argumenter som taler for å sikre tilsynenes faglige uavhengighet.

I lovutkastet om overtredelsesgebyr har departementet tatt inn relativt utførlige retningslinjer som legger føringer for det skjønnet Luftfartstilsynet skal utøve når det tar stilling til om overtredelsesgebyr skal ilegges og hvordan gebyret i så fall skal utmåles (se utkastet § 13 a-5). Departementet legger til grunn at det i tillegg til disse kan være behov for at departementet føyer nye bestemmelser om bruken av overtredelsesgebyr til instruksen for Luftfartstilsynet. Her vil det være mulig å snevre inn det restskjønnet som måtte fremgå av lovteksten ytterligere.

De negative høringsmerknadene tar som regel utgangspunkt i eventuelle negative konsekvenser av nye reaksjonsformer. Ingen av dem legger vekt på de positive konsekvensene av at et mer nyansert og treffsikkert reaksjonsapparat gjør det mulig å unngå ulemper som er en konsekvens av dagens grovmaskede reaksjonsapparat. Særlig viktig er det etter departementets syn at økonomiske reaksjonsformer gjør det mulig å legge oppfyllelsespress på aktører som utøver samfunnsviktig virksomhet uten at driften av virksomheten trenger å opphøre – slik tilfellet er dersom tillatelsen til å drive virksomheten trekkes tilbake eller suspenderes. Selvsagt må det trekkes en grense mot tilfeller av manglende etterlevelse av loven som er så alvorlige at driften umiddelbart må opphøre av hensyn til liv og helse. I særlige kritikkverdige tilfeller vil det kunne være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr i tillegg til at en tillatelse trekkes tilbake eller suspenderes, særlig dersom overtrederen har hatt en økonomisk vinning som følge av regelbruddet.

NHO Luftfart mener det er en svakhet at høringsnotatet ikke inneholder noen evaluering av erfaringene med hjemlene for ileggelse av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som ble vedtatt i 2007.

Hjemmelen for å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om passasjerrettigheter har så langt ikke blitt benyttet til å ilegge overtredelsesgebyr i enkeltsaker. På samme måte som det nye lovforslaget krever de at det vedtas en forskrift som presiserer hvilke av rettighetsbestemmelsene som skal kunne sanksjoneres på denne måten. En slik forskrift ble av kapasitetsmessige grunner ikke vedtatt før i 2009, parallelt med at høringen av det foreliggende lovforslaget ble gjennomført. Departementet kan ikke se at det er naturlig å evaluere ordningen før den har fått mulighet til å virke. Selv om det skulle gå en tid før bestemmelsen blir brukt kan ikke departementet se at ikke-bruk kan brukes som noe argument for at det er galt å ha vedtatt hjemmelen. For det første vil bestemmelsen kunne ha en klar virkning som ”ris bak speilet”. For det andre kan ikke-bruk være et resultat av at Luftfartstilsynet nettopp er seg bevisst at overtredelsesgebyr bare skal benyttes i klare unntakstilfeller. Noen skade kan ikke ha skjedd ved at lovbestemmelsen ble vedtatt. For det tredje ble det parallelt med vedtagelsen av den nye hjemmelen for overtredelsesgebyr for brudd på passasjerrettighetene opprettet en lovforankret Flyklagenemnd som har til formål å løse konflikter mellom flyselskaper og passasjerer uten inngrep av offentlige tilsynsmyndigheter. Endelig trenger Luftfartstilsynet noe tid på seg til å opparbeide seg erfaring med passasjerrettighetene som er et nytt ansvarsområde.

Flere høringsinstanser er opptatt av at våre naboland foreløpig ikke har vedtatt hjemler for overtredelsesgebyr ved brudd på luftfartslovenes flysikkerhetsregler. Departementet er enig med høringsinstansene i at det ville være uheldig dersom det utvikler seg en lovgivnings- eller håndhevelsespraksis som skaper en systematisk konkurranseulempe for norske luftfartsforetak. Med henvisning til det som er sagt ovenfor kan vi ikke se at dette er noen avgjørende generell innvending mot forslaget, men det er et hensyn som bør være styrende for utformingen av lovforslaget, av forskriftene som gis i medhold av det og ved praktiseringen av det.

Departementet mener det ikke kan være noen avgjørende innvending at andre land foreløpig ikke har vedtatt den aktuelle typen lovgivning. Vi understreker at EU selv har vedtatt at Kommisjonen skal ha myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr på det området der Det europeiske flysikkerhetsbyrået har tilbakekall av tillatelse som et alternativt sanksjonsmiddel.

Departementet ønsker derfor å snu problemstillingen, og spørre om det ikke vil være paradoksalt dersom det vedtas hjemler for ileggelse av økonomiske reaksjoner som omfatter store deler av luftfartslovgivningen, men ikke reglene om flysikkerhet? Hva slags signal vil det gi?

Når det er sagt, er departementet helt enig med høringsinstansene i at det ville være meget uheldig dersom nye reaksjonsformer skulle føre til at det arbeidet som er gjort til nå med å sikre en åpen sikkerhetskultur innenfor luftfarten skulle bli svekket av nye lovregler. Dette temaet er i seg selv så viktig at vi velger å behandle det i et eget punkt 3.5.2.1.

Det er ikke riktig, som antydet av Norsk Flygerforbund (NFF), at inntektene fra tvangsmulkt og overtredelsesgebyr skal tilfalle Luftfartstilsynet. Dette fremgår helt klart av ordlyden i lovforslaget ”som betales til staten” (§ 13 a-4). Begrunnelsen fremgår av punkt 3.5.5. Til høringsmerknaden fra NFF finner departementet det også nødvendig å presisere at lovforslaget selvsagt ikke innebærer at Luftfartstilsynet skal få noen form for ”påtalefunksjon”. Overtredelsesgebyr er ikke bøtestraff, og bøtestraff vil fortsette å være politiets og påtalemyndighetens eneansvar. Den juridiske kategoriseringen av de foreslåtte reaksjonsformene er forklart i punkt 3.1.

3.5.2 Overtredelsesgebyr

3.5.2.1 Overtredelsesgebyr som straff og behovet for å videreføre arbeidet med å fremme en åpen sikkerhetskultur i luftfarten

3.5.2.1.1 Høringsforslaget

Overtredelsesgebyr er å regne som straff i relasjon til Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK). Ileggelse av både overtredelsesgebyr (etter det sivilrettslige sporet) og bøter (etter det strafferettslige sporet) for samme forhold vil derfor være i strid med EMKs tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nr. 1 som forbyr dobbeltforfølgning. Man skal med andre ord ikke forfølges på nytt for et forhold man allerede har blitt felt eller frikjent for.

Dette har som konsekvens at anmeldelse og straffeforfølgelse etter luftfartsloven kapittel XIV, eller den alminnelige straffeloven, må samstemmes med eventuell bruk av overtredelsesgebyr etter de reglene som foreslås i dette notatet. Det følger av Høyesteretts praksis at det ikke spiller noen rolle om den sivilrettslige eller strafferettslige sanksjonen ilegges først. Det kan være vanskelig på et tidlig tidspunkt i saken å vite hvorvidt den vil munne ut i overtredelsesgebyr eller anmeldelse til politiet. Dersom det er aktuelt med strafferettslige sanksjoner, vil påtalemyndigheten normalt først begynne å etterforske saken etter anmeldelse fra Luftfartstilsynet. Det er imidlertid ingen ting i veien for at samme sak forfølges på samme tid av både påtalemyndighet og Luftfartstilsynet på de to organenes eget initiativ.

Skjæringstidspunktet for vern mot dobbeltstraff inntrer først når et eventuelt forelegg er vedtatt eller dom foreligger. Dersom Luftfartstilsynet har anmeldt et forhold som påtalemyndigheten velger å henlegge, vil Luftfartstilsynet som hovedregel fremdeles ha adgang til å forfølge saken etter det sivilrettslige sporet.

Fordi overtredelsesgebyr er ment som et onde, er det viktig at hjemmel utformes og brukes på en måte som ikke svekker arbeidet med å fremme åpenhet og rapportering om forhold som er viktig å kjenne til i det ulykkesforebyggende arbeidet. Departementet understreket derfor at arbeidet med å fremme det som i internasjonal sammenheng gjerne omtales som ”Just Culture” har høy prioritet, og fremdeles vil ha høy prioritet selv om de foreslåtte reglene blir vedtatt. Det ble i denne forbindelse vist til at luftfartsloven i 2005 fikk et nytt kapittel XII som inneholder flere regler som beskytter rapportørene. Endelig ble det nevnt at det kan være hensiktsmessig at Luftfartstilsynet utarbeider retningslinjer for avveiningen mellom ”Just Culture”-målsetningen og ønsket om å fremme en effektiv håndhevelse av reglene om flysikkerhet.

3.5.2.1.2 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet viser til at reglene i luftfartsloven kapittel XII er utformet slik at misforståelser og andre kritikkverdige forhold som omhandles i rapporter normalt ikke medfører straff eller sanksjoner i noen form mot den som rapporterer. Tilsynet understreker samtidig at det ikke er ønskelig med et system som medfører strafferettslig immunitet for aktørene i luftfarten. Blant de forhold som rapporteres er det åpenbart at det finnes overtredelser som samfunnet må kunne reagere på. Luftfartstilsynet mener det er svært viktig at innføringen av nye sanksjonshjemler ikke fører til at systemet for deling av såkalt sikkerhetsinformasjon svekkes, og sier seg enig i at retningslinjer kan bidra til å klargjøre grensedragningen. Endelig understreker Luftfartstilsynet at det kan være behov for å bruke de foreslåtte sanksjonene i tilfeller der det blir kjent at plikten til å rapportere sikkerhetsopplysninger ikke er etterlevd.

Norsk Flygerforbund frykter at de avveiningene som blir foretatt i eventuelle retningslinjer

”ikke vil møte tilstrekkelig forståelse hos den enkelte aktør i luftfarten…. I tillegg til pliktige rapporteringssystemer [de som følger av loven], har flere av selskapene inngått avtaler med de ansatte, hvor man aksepterer større grad av rapportering eller utvidet grad av overvåkning av handlinger i for eksempel cockpit, enn det som følger av de myndighetsfastsatte bestemmelser. Hensikten med slike lokale avtaler, er å samle mer informasjon, for så igjen å kunne bruke dette i selskapets flysikringsarbeid.”

Norsk Flygelederforening viser til at de nye bestemmelsene i luftfartsloven kapittel XII gjør at Norge ligger langt fremme i arbeidet for ”Just Culture”, og berømmer departementet for dette arbeidet. I denne forbindelse fremheves det som positivt at brudd på bestemmelsene om bruken av rapporterte opplysninger i seg selv skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Avslutningsvis presiserer imidlertid Flygelederforeningen at man teoretisk sett kan tenke seg at hjemmelen for ileggelse av overtredelsesgebyr vil kunne brukes til sanksjonering i tilfeller der reglene i kapittel XII nettopp skal beskytte mot dette. For å bøte på dette foreslås det en kryssreferanse mellom regelsettene som fjerner slik mulig motstrid.

NHO Luftfart og Avinor AS har anført at overtredelsesgebyr ikke bør ilegges før etter at det har vært gitt formelt varsel.

3.5.2.1.3 Departementets vurdering

Departementet mener det er viktig å understreke at både de foreslåtte reglene om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr og de reglene som er gitt for å beskytte personer som rapporterer sikkerhetsrelevante opplysninger til luftfartsmyndighetene mot negative konsekvenser (beskyttelsesreglene), har som formål å forbedre flysikkerheten. Eventuell uenighet dreier seg kun om hvilken avveining mellom disse regelverkene som gir best flysikkerhet, i den grad det overhodet er noen motstrid.

Likevel er departementet enig i høringsinstansenes generelle poeng om at sanksjoner og andre negative reaksjoner fra luftfartsmyndighetens side innebærer en potensiell fare for at den eksisterende åpenhetskulturen blir svekket. De beskyttelsesreglene som ble føyd til luftfartslovens kapittel XII i 2005 (se Ot.prp. nr. 50 (2004-2005)) innebærer at Norge er blant de landene som har kommet lengst i arbeidet med å etablere et formelt regelverksgrunnlag for en åpen sikkerhetskultur. Samtidig viser forarbeidene til de nevnte lovendringene at det er tilnærmet umulig å utforme regler som innebærer en avveining av interessene som alle berørte er i stand til å slutte seg til fullt ut.

Når en leser en del av høringsuttalelsene, kan en få inntrykk av at departementet foreslår å innføre nye reaksjonsformer som i vesentlig grad forskyver avveiningen av hensyn bort fra vern og åpenhet i retning av streng håndheving med fare for å undergrave de resultatene som er oppnådd i arbeidet med å fremme åpenhet. Dette er selvsagt ikke hva departementet tar sikte på.

For det første gir luftfartsloven § 12-28 allerede i dag et vern mot tilbakekall av sertifikater i mange praktisk viktige tilfeller der det dreier seg om hendelige uhell eller andre milde grader av skyld. For å unngå et inkonsistent regelverk har departementet i det endelige lovforslaget tatt inn en henvisningsbestemmelse i hjemmelen for overtredelsesgebyr som gjør det klart at overtredelsesgebyr aldri skal kunne ilegges når det følger av § 12-28 at sertifikat ikke kan trekkes tilbake.

Departementet har i samme bestemmelse også foreslått en skjønnsmessig regel som krever at det i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges blir lagt vekt på at overtredelsesgebyr vil kunne skape generell frykt for negative konsekvenser av å gi opplysninger. Departementet mener det er liten grunn til å frykte redusert rapportering til offentlige myndigheter så lenge overtredelsesgebyr bygger på opplysninger luftfartstilsynet selv har innhentet. For å fange opp en av merknadene fra Norsk Flygerforbund har departementet også føyd til en generell og skjønnsmessig bestemmelse som krever at det legges vekt på om ileggelse av overtredelsesgebyr vil redusere viljen til å gi opplysninger både til offentlige myndigheter og til selskapsinterne rapporteringsordninger som typisk bygger på avtale.

For det andre bør det nevnes at EU har regler om økonomiske sanksjoner (se punkt 3.4.1.og 3.5.4) og regler om rapportering av sikkerhetsrelevante opplysninger (direktiv 2003/42/EF) side ved side, og at det ikke har vært ansett som noe avgjørende hinder.

For det tredje har departementet foretatt en grundigere vurdering av hvordan utfyllende retningslinjer kan bidra til å presisere hvordan Luftfartstilsynet skal utøve skjønn innenfor de rammene som følger av lovteksten. Departementet har merket seg at flere høringsinstanser har understreket behovet for å presisere når og hvordan Luftfartstilsynet skal bruke de foreslåtte hjemlene.

Dersom målsetningen bare var å skape forutberegnelighet for luftfartsnæringen, ville det strengt tatt være tilstrekkelig om Luftfartstilsynet selv utformet og offentligjorde retningslinjer for sin egen praksis. Men departementet forstår høringsinstansene dit hen at lovforslaget oppfattes som så vidt generelt at det å presisere bruken av det av prinsipielle grunner bør ligge til et annet organ enn det som selv skal praktisere det. Det naturlige er i så fall at dette gjøres enten av Samferdselsdepartementet eller av Regjeringen.

Departementet ønsker ikke å ta endelig stilling til hvordan dette skal gjøres, men antar at det kan gis slike retningslinjer både i form av forskrifter og i form av nye bestemmelser i instruksen for Luftfartstilsynet som er fastsatt ved kongelig resolusjon. Ideer vil kunne hentes fra den såkalte Påtaleinstruksen. I begge tilfeller vil markedet kunne informeres om innholdet på en måte som i merkbar grad bør begrense den usikkerheten som måtte være en konsekvens av de generelt formulerte hjemmelsbestemmelsene.

Innholdsmessig bør det fremgå av retningslinjene at overtredelsesgebyr normalt bare skal benyttes i unntakstilfeller der det foreligger alvorlige brudd på regler eller vedtak. Dernest bør det være en betingelse at de øvrige reaksjonsformene som Luftfartstilsynet har til disposisjon ikke er like gode eller bedre egnet. Departementet mener for så vidt at dette følger allerede av at forvaltningen bør ha som utgangspunkt at ethvert inngrep i privates frihet skal være nødvendig. Basert på rettspraksis synes det likevel ikke å kunne oppstiles et generelt krav om forholdsmessighet, jf. Rt. 2011 s. 304 (avsnitt 56).

NHO Luftfart og Avinor AS’ anførsel om at overtredelsesgebyr ikke bør benyttes før det er gitt en formell advarsel synes i utgangspunktet å stemme godt med departementets syn. Trolig er det dekning for å si at advarsel i det hele tatt er et mindre egnet middel i de tilfellene der en overtredelse består av en løpende aktivitet eller en tilstand. Advarsel vil trolig være en mer naturlig reaksjonsform i de tilfellene der det dreier seg om flere, isolert sett mindre alvorlige, punktovertredelser. Et velkjent eksempel på en slik ordning er systemet med prikkbelastninger for brudd på vegtrafikkloven. De høringsuttalelsene som stiller krav om bruk av formell advarsel fanger ikke opp det viktige skillet mellom permanente/løpende overtredelser og punktovertredelser. Høringsuttalelsene synes også i stor grad å være skrevet med flysikkerhetsreglene i tankene. Dette gjør at høringsmerknadene ikke gir grunnlag for å statuere et generelt prinsipp.

Argumentasjonen ovenfor tilsier ikke et det å la være å etterleve den lovforankrede plikten til å rapportere opplysninger om ulykker og hendelser(se § 12-9) skal være vernet mot sanksjoner. Derfor er brudd på denne plikten straffesanksjonert i lovens kapittel XIV. Departementet mener derfor det er mest konsekvent at man også skal kunne ilegge overtredelsesgebyr for manglende etterlevelse av rapporteringsreglen, og har utformet lovutkastet i tråd med dette.

3.5.2.2 Forholdet til Grunnloven § 97

Departementet legger opp til at det i noen klart definerte tilfeller skal være mulig å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på vilkår som er tatt inn i enkeltvedtak, typisk lufthavnkonsesjoner. Det legges opp til at hjemmelen også skal kunne benyttes ved brudd på konsesjoner som er gitt før loven trer i kraft, men bare for brudd på konsesjonen som finner sted etter dette tidspunktet.

Departementet legger til grunn at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for dette. Så lenge bestemmelsen bare benyttes overfor brudd som finner sted etter at den har trådt i kraft dreier det seg ikke om tilbakevirkning i egentlig forstand. Departementet har kommet til at det heller ikke er naturlig å se på overtredelsesgebyr som et inngrep i ervervede rettigheter, beslektet med skranken i Grunnloven § 105. Det er ikke snakk om å innføre noen nye materielle forpliktelser for innehaveren av konsesjonen. Bestemmelsen innfører kun en ny reaksjon dersom de forpliktelsene som allerede foreligger ikke respekteres. Det er vanskelig å se at en person som ikke etterlever vilkårene i en konsesjon skal ha en legitim beskyttelse mot en reaksjon som Stortinget mener er nødvendig. Departementet mener det også må kunne legges en viss vekt på at alternativet vil være å umuliggjøre bruk av overtredelsesgebyr i 20 år ved brudd på konsesjoner som nylig er gitt.

3.5.2.3 Overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om flysikkerhet

Fordi høringsinstansenes argumenter stor sett har rettet seg mot hensiktsmessigheten av å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på sikkerhetsreglene har departementet allerede brukt mye plass (punkt 3.5.1 og 3.5.2.1) på å begrunne hvorfor det er behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr på nettopp sikkerhetsområdet som står så sentralt i luftfartslovgivningen. Argumenter knyttet til hver enkelt paragraf i lovforslaget fremgår av merknadene i kapittel 12.

Som et konkret eksempel kan nevnes brudd på reglene om bemanning av luftfartøy. Antallet kabinansatte har direkte betydning for sikkerhetsnivået. Samtidig er det en klar sammenheng mellom bemanning og driftskostnader. I et konkurranseutsatt marked med et betydelig kostnadspress vil flyselskapene ofte ønske å redusere bemanningen til et minimum. Både av hensyn til flysikkerheten, og for å sikre like konkurransevilkår mellom flyselskapene, er det viktig at Luftfartstilsynet har mulighet til å reagere mot brudd på kravene. Fordi insentivet til å redusere bemanningen under regelverkets krav er av økonomisk art vil det være mer treffsikkert å reagere med en økonomisk reaksjon enn med tilbakekall av driftstillatelse. Man kan inndra besparelsen ved å bryte reglene med et visst preventivt tillegg. Dersom det dreier seg om enkeltbrudd, eller noen få brudd på loven vil tilbakekall kunne fortone seg som uforholdsmessig, og fordi regelbruddet allerede er historie (ikke et permanent fenomen) vil tvangsmulkt være lite aktuelt. Overtredelsesgebyr vil være meget godt egnet.

Som et annet konkret eksempel kan en nevne presseoppslag i februar 2011 der en betydelig andel av flyverne oppgir å ha opplevd brudd på arbeidstidsbestemmelsene som er gitt i medhold av luftfartsloven. Opplysningene er ikke innhentet av Luftfartstilsynet og departementet kjenner ikke den metodikken som ligger til grunn for den aktuelle spørreundersøkelsen. Selv om de reelle tallene skulle være lavere, så er det alvorlig. Departementet mener de samme argumentene gjør seg gjeldene her som i relasjon til bemanningsreglene.

3.5.2.4 Overtredelsesgebyr ved brudd på securityreglene (anslag mot luftfarten)

3.5.2.4.1 Høringsforslaget

Departementet viser til at det i medhold av luftfartsloven §§ 7-24 og 7-25 er vedtatt en forskrift om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten (heretter “securityforskriften”). Forskriften gjennomfører et sett av EØS-regler som utgjør en sentral del av securityregelverket. Ved forordning (EF) nr. 300/2008 av 11. mars 2008 om fastsettelse av felles bestemmelser om sikkerhet i sivil luftfart (heretter “forordningen”) har EU vedtatt en helt ny rammeforordning for securityområdet. I høringsforslaget legger departementet til grunn at det er denne nye forordningen som gir det klareste bildet av hvilke typer securityforpliktelser som må være mulig å håndheve i fremtiden. Disse forpliktelsene kan deles i fire kategorier:

1. Plikter som fremgår direkte av forordningen og som retter seg mot medlemsstatene.

2. Plikter som fremgår av regler eller beslutninger som er vedtatt eller vil bli vedtatt i medhold av forordningen og som retter seg mot medlemsstatene.

3. Plikter som fremgår direkte av forordningen og som er rettet mot enkeltpersoner eller foretak i medlemsstatene.

4. Plikter som fremgår av regler som er vedtatt eller vil bli vedtatt i medhold av forordningen og som retter seg mot enkeltpersoner og foretak i medlemsstatene.

Dette lovarbeidet gjelder bare Luftfartstilsynets (internrettslige) håndheving av de pliktene som er nevnt i punkt c) og d). Ansatte i Luftfartstilsynet vil ofte stå overfor et dilemma når de konstaterer at flyplasser og flyselskap ikke respekterer de forpliktelsene de har etter securityregelverket. Det kan være ubemannede eller åpne sluser på lufthavner, bagasje som ikke er overvåket på korrekt måte eller pålegg om montering av lås eller overvåkingsutstyr som ikke etterleves. Anmeldelse til politiet vil i de fleste tilfellene være en lite aktuell reaksjonsform. Selv om securityregelverket har til formål å forebygge straffbare handlinger, vil et brudd på disse reglene i seg selv ikke utgjøre en straffbar handling etter den alminnelige straffeloven. Det dreier seg med andre ord om brudd på rent forebyggende regler som bare er straffbare etter luftfartsloven § 14-29 (brudd på forskrift gitt i medhold av luftfartsloven).

Under henvisning til argumentene i punkt 3.5.1.1 la departementet derfor til grunn at det kan være behov for alternative sanksjonsformer. Etter securityforskriften skal lufthavner og flyselskaper (”luftfartsselskaper”) ha sikkerhetsgodkjenning fra Luftfartstilsynet. I tillegg kan følgende søke om sikkerhetsgodkjenning: Fraktleverandører, postoperatører, leverandører av luftfartsselskapenes lager og forsyninger og catering om bord og leverandører av luftfartsselskapenes rengjøringstjenester, lager og forsyning for rengjøringstjenester om bord.

Dersom grunnlaget for en godkjenning ikke lenger er til stede følger det av samme forskrift at den skal tilbakekalles. De praktiske konsekvensene av et slikt tilbakekall vil variere fra én foretakstype til en annen. For en flyplass som mister sin godkjenning vil konsekvensene være dramatiske. Flyplassen vil måtte stenge dersom det ikke er grunnlag for å gi dispensasjon fra de bestemmelsene som ikke overholdes. På samme måte vil et flyselskap som har mistet godkjenningen måtte sette flyene sine på bakken. I slike tilfeller vil det åpenbart være en fordel å kunne opprettholde driften samtidig som det gis et pålegg om retting av det ulovlige forholdet under trussel om en økonomisk reaksjon.

3.5.2.4.2 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet uttrykker generelt at de er enige i departementets vurderinger i høringsnotatet.

SAS uttrykker at regelverket om security foreløpig er et ”ungt” regelverk som er gjenstand for relativt hyppige endringer, og forskjellige tolkninger og praktisering. Så lenge dette området er så vidt umodent vil det være uheldig å iverksette straffesanksjoner. Først må man oppnå så god harmonisering at en ikke konstruerer konflikter mellom aktørene i bransjen og myndighetene.

De øvrige høringsinstansene har ikke uttalt seg særskilt om security.

3.5.2.4.3 Departementets vurdering

Departementet kan ikke se at det har kommet inn merknader som tilsier at reglene om security bør unntas fra virkeområdet for nye regler om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Departementet forstår argumentene fra SAS, men kan ikke se at dette tilsier at securityregelverket bør unntas fra virkeområdet for reglene om overtredelsesgebyr. Slik er heller ikke merknaden formulert av SAS. De hensynene SAS viser til bør i stedet påvirke hvordan man velger å ta i bruk de nye hjemlene når den nye forordningen tas inn i norsk rett ved forskrift. Vi viser til de generelle rettssikkerhetsvurderingene som er foretatt i punkt 3.5.1.3.

3.5.2.5 Overtredelsesgebyr ved brudd på miljøreglene

3.5.2.5.1 Høringsforslaget

Høringsnotatet tok som utgangspunkt at miljøreglene innbyrdes er nokså forskjellige. De viktigste kategoriene med mulig forankring i luftfartsloven er støyregulering, miljøbegrunnede bestemmelser tatt inn i konsesjoner gitt til drift av lufthavner, og regler om utslipp av klimagasser. Det ble vist til at den sistnevnte gruppen trolig vil få større betydning i årene som kommer, men at arbeidet med disse reglene foreløpig ikke var kommet tilstrekkelig langt til at det var naturlig å drøfte dem i dette lovforslaget.

Etter at høringen ble avsluttet har EU besluttet å ta luftfarten inn i ordningen med kvotehandel for CO2. Dette er gjort ved direktiv 2008/101/EF som er tatt inn i EØS-avtalen. Dernest er den tatt inn i norsk rett ved endring av lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteloven) og forskrift om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser (klimakvoteforskriften). Denne lovsystematikken legger opp til at håndhevingen av kvotehandelssystemet ikke vil være forankret i luftfartsloven. Kvotehandelssystemet omtales derfor ikke i det følgende selv om det har sine helt egne håndhevingsutfordringer. Miljøverndepartementet vil følge opp disse i tiden som kommer.

Luftfartstilsynet og Samferdselsdepartementet har mulighet til å fastsette åpningstider i konsesjoner som gis til drift av lufthavner. Et av de viktigste hensynene ved fastsettingen av åpningstider er ønsket om å beskytte naboene til lufthavnene mot støy – særlig om natten.

Håndhevingen av slike åpningstider er underlagt Luftfartstilsynet. Vi ser da bort fra åpningstider som er fastsatt av lufthavnen selv eller av lokale myndigheter, og som følgelig ikke fremgår av den statlige konsesjonen.

Til tross for at behovet for å verne naboene mot støy er et meget tungtveiende hensyn, vil det å trekke tilbake konsesjonen være en drastisk reaksjon som lett vil kunne oppfattes som uforholdsmessig. Særlig hardt rammer det “uskyldige tredjepersoner” som er avhengige av å reise til og fra lufthavnen, samt de flyselskapene som trafikkerer lufthavnen.

Støy på Oslo lufthavn, Gardermoen (OSL) er i dag regulert i en særskilt forskrift av 15. februar 2011 nr. 144 om støyforebygging for Oslo lufthavn, Gardermoen. Forskriften har i lengre tid vært under forberedelse. I en evalueringsrapport fra 2002 konkluderer Luftfartstilsynet med at den da gjeldende forskriften har bidratt til å redusere støyen, men at forskriften vil ivareta lokalbefolkningens støyinteresser bedre dersom enkelte av bestemmelsene ble klargjort og håndhevingen styrket.

I høringen av forskriften ble det foreslått å gi klarere og mer realistiske regler om hvor og hvordan flyene skal fly inn til og ut fra lufthavnen. Dette skal oppnås ved at flyene ved avgang må holde seg innenfor klart definerte toleransekorridorer.

Departementet la til grunn at ønsket om å redusere støyproblemene for naboene rundt OSL må tillegges stor vekt. De flytraseene som forskriftsfestes må respekteres og håndheves på en effektiv måte. Samtidig krever rettssikkerhetshensyn at reglene er så klare at det ikke er tvil om når de er brutt. I praksis kan det være krevende å fastsette regler som ivaretar begge disse hensynene når det samtidig er nødvendig med en viss operativ fleksibilitet. Fleksibilitetskravet er forsøkt ivaretatt gjennom en egen unntaksbestemmelse som åpner for at den enkelte utøver kan avvike fra bestemmelsene i forskriften der dette er påkrevd av sikkerhetsmessige årsaker. Slike avvik skal rapporteres skriftlig så snart som mulig. Rapporteringsforpliktelsen vil ivareta behovet for dokumentasjon og begrunnelse i det enkelte tilfellet, og dette vil gjøre det mulig for Luftfartstilsynet å håndheve reglene på en måte som tar tilbørlig hensyn til sikkerheten.

Alle landinger og avganger blir registrert, slik at det er mulig å dokumentere nøyaktig hvordan et fly har fløyet. Det vil med andre ord bli registrert om et fly har beveget seg utenfor toleransekorridorene. Utfordringen er først og fremst å dokumentere hvorfor et fly beveger seg utenfor korridorene og hvem som har besluttet dette. Dersom piloter og flygeledere gir hverandre muntlig beskjed kan man tenke seg at samtalen lagres og spilles av etterpå fra såkalte tekniske registreringssystemer. Men dersom det er piloten selv som bestemmer at det er nødvendig å gjøre en manøver, for eksempel på grunn av krevende værforhold, kan det være vanskeligere å dokumentere i ettertid hvilken vurdering som ble foretatt.

I den grad pilotene i ettertid skal måtte redegjøre for hvorfor de gjorde som de gjorde, kan de lett komme i en situasjon hvor de blir nødt til å forklare seg om feil eller mulige feil de selv har gjort. Man kan heller ikke se helt bort fra faren for at noen vil ønske å velte ansvaret for det som er gjort over på andre involverte i en konkret situasjon.

Selv om det er flere spørsmål som må utredes nærmere før forskriften håndheves ved hjelp av overtredelsesgebyr, konkluderte departementet med at luftfartsloven bør hjemle overtredelsesgebyr for brudd på støyregler.

3.5.2.5.2 Høringsinstansenes syn

Widerøe’s Flyveselskap AS uttaler generelt at

”Utfordringen kan her være å skille mellom situasjoner hvor en operatør utnytter brudd på bestemmelsene for egen vinning eller hvor en nødssituasjon eller forhold utenfor operatørens kontroll (vær) har vært årsaken. Det er viktig at lovutformingen ikke lages slik at det øker risikoen for at det utøvende ledd blir ledet til å komme i en uønsket situasjon. Sikkerhet må prioriteres selv om bestemmelsene brytes.”

Norsk Flygerforbund mener det vil

”være uheldig om piloter i frykt for mulig straffansvar på grunn av for eksempel støy, velger en flyrute som ikke er optimal i forhold til operative vurderinger. Slik sett bidrar ikke truslene om overtredelsesgebyr til bedre flysikkerhet…Den enkelte flyger sitter i et operativt miljø med tidvis høy arbeidsbelastning og tidvis kompliserte utfordringer. I slike situasjoner er det avgjørende for flysikkerheten at flygeren opplever at de har mulighet til å ta avgjørelser utelukkende basert på hva som ansees å være mest korrekt og hensiktsmessig der og da.”

Avinor sier at

”Dersom en flygeleder gir en pilot instruks om å avvike fra [trasé/støy]forskriften [for Gardermoen], vil dette bli registrert ved opptak av radiokommunikasjonen. SD tenker seg at denne registreringen kan brukes som bevis på hvorfor forskriften ble brutt. Avinor har, som forskriften krever, laget en instruks for behandling og bruk av slike data. Instruksen gir klare føringer for at disse dataene kun skal brukes for å bedre sikkerheten, dvs. kun i forbindelse med luftfartsulykker og luftfartshendelser og ikke for å samle bevis for å pålegge straff….. Utfordringene knyttet til [overholdelse av flytraséer] er i dag hovedsakelig relatert til et mangelfullt regelverk. Dagens forskrift for inn- og utflygning til Oslo lufthavn, Gardermoen er uegnet som grunnlag for ileggelse av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr… På denne bakgrunn er det ønskelig at man først fokuserer på å få på plass en ny forskrift for inn- og utflygning, slik at man får en entydig forståelse for hva som er tillatt.”

Norsk forening mot støy viser til at formålet med lovforslaget er å håndheve blant annet de støyreglene som finnes og at dette sammenfaller med det som er sagt om minimalisering av negative konsekvenser for omgivelsene da Oslo lufthavn, Gardermoen ble besluttet bygget.

Foreningen mot unødig flystøy har avgitt en fyldig høringsuttalelse som i hovedsak er ment som et innlegg i arbeidet med å utforme den nye støyforskriften for Oslo lufthavn, Gardermoen. Blant annet heter det at

”Bredden på …[fly]korridorene er … så brede at det er tvilsomt om det muliggjør kontroll og samkjøring av flybevegelsene… Det må kunne gis sanksjoner for brudd på forskriften. Det vil da være rimelig at boten tilfaller kommunen som et øremerket tilskudd til støyforbedring og forbedring av nærmiljø rundt flyplassen”.

3.5.2.5.3 Departementets vurdering

Noen av høringsinstansene har kommentert innholdet i de eksisterende og foreslåtte støyreglene for Oslo lufthavn, Gardermoen. Departementet er enig med høringsinstansene i at diskusjonen om hva som skal være tillatt – dvs. hvordan hensynet til de som berøres av støyen veies mot behovet for operativ frihet, effektivitet og sikkerhet – er en viktigere diskusjon enn de håndhevingsspørsmålene som tas opp i dette lovforslaget. Departementet vil i tillegg understreke viktigheten av å arbeide for at flyene slipper ut mindre støy. Men disse viktige oppgavene kan ikke være til hinder for at luftfartslovens håndhevingsbestemmelser til enhver tid må være utformet på en måte som sikrer etterlevelse av de vanskelige faglige og politiske avveiningene som er nedfelt i støyforskrifter og konsesjonsbestemmelser.

Under henvisning til de generelle bemerkningene i punkt 3.5.1.3 slutter departementet seg fullt ut til kravet om at de underliggende pliktreglene (f.eks. støyforskrifter) må være tilstrekkelig klare. I så måte er det karakteristisk for saken at både de som er opptatt av å forebygge støy, og de som er opptatt av å verne om arbeidsmiljøet til flygende personell, begge uttrykker bekymring, men fra stikk motsatte utgangspunkt. Det at de støyfaglige og støypolitiske avveiningene som må foretas ved utformingen av et støyregelverk er vanskelige er ikke et argument mot at det valget som til sist tas ikke skal respekteres. Snarere tvert om – det gjør det bare ekstra viktig å sørge for at den avveiningen som fremgår av regelverket etterleves.

Departementet legger til grunn at en lovhjemmel ikke kan utformes med utgangspunkt i debatten om utformingen av en forskrift. Lovgivers vurderinger må bygge på et lengre tidsperspektiv. Departementet kan ikke se at noen av høringsinstansene har hatt prinsipielle innvendinger mot at loven bør hjemle bruk av overtredelsesgebyr ved brudd på fremtidige miljøbestemmelser, herunder støybestemmelser, fastsatt med hjemmel i luftfartsloven. Det endelige lovforslaget er derfor basert på dette generelle standpunktet.

Som det fremgår av den generelle drøftelsen i punkt 3.5.1.3 vil de berørtes rettsikkerhet måtte ivaretas blant annet gjennom det viktige arbeidet med å utforme forskrifter og konsesjonsvedtak der de ulike hensynene veies mot hverandre og der resultatet av avveiningen blir gitt et tilstrekkelig klart uttrykk. En drøftelse av reaksjonshjemlenes utforming kan derfor ikke forutsette at de beslutningene som skal håndheves er uklare. Departementet ser ikke bort fra at nettopp det faktum at man ved utformingen av en miljøregel er seg bevisst at den skal kunne håndheves med overtredelsesgebyr snarere vil bidra til nødvendig klarhet.

Synspunktene fra Norsk Flygerforbund må derfor besvares med at de krav som stilles til flygerne ikke må ha et slikt innhold at de svekker sikkerheten. I forlengelsen av dette må det også kreves av håndhevingen til Luftfartstilsynet at den bidrar til mer sikkerhet på sikt.

Departementet er enig i Avinors anførsel om at opptak av kommunikasjon mellom flygeledere og flygere står i en særstilling i det forebyggende sikkerhetsarbeidet. Det fremgår av luftfartsloven §§ 12-10 og 12-11 at det stiller strenge krav til bruken av opplysninger som lagres i denne typen tekniske registreringssystemer. Bestemmelsene åpner begge for at departementet tar stilling til om et lagringssystem er av en slik karakter at det faller inn under beskyttelsesreglene.

Forarbeidene til disse lovbestemmelsene viser at lovgiver legger stor vekt på å sikre konfidensiell behandling av sikkerhetsrelevante opplysninger. Departementet ser derfor ikke bort fra at dette argumentet også bør være avgjørende når en senere skal ta stilling til hvilke opplysninger som skal kunne brukes når en tar stilling til om fremtidige miljøregler er brutt. Men slike bevismessige hensyn kan ikke være en avgjørende innvending mot at luftfartsloven skal gjøre det mulig å håndheve miljøregler ved hjelp av økonomiske reaksjoner.

Ønsket fra Foreningen mot unødig flystøy om at eventuelle overtredelsesgebyr bør tilfalle de berørte kommunene knytter seg til en bredere debatt om øremerking. Normalt dreier denne debatten seg om øremerking av avgifter og ikke om øremerking av proveny for reaksjoner som skyldes lovbrudd. Departementet konkluderer i punkt 3.5.5.3 med at det ikke er ønskelig å la disse provenyinntektene tilfalle Luftfartstilsynet. Det vises til den begrunnelsen som er gitt der.

3.5.2.6 Overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om tidsluker (slots)

3.5.2.6.1 Høringsforslaget

Ved forskrift av 15. juli 1994 nr. 691 er forordning (EØF) nr. 95/93 om fastsettelse av felles regler for tildeling av tidsluker (slots) på lufthavner i Fellesskapet (tidslukeforordningen) gjort til norsk rett. Det følger av dette regelverket at Oslo lufthavn (Gardermoen), Stavanger lufthavn (Sola), Bergen lufthavn (Flesland) og Kirkenes lufthavn (Høybuktmoen) er såkalte koordinerte lufthavner. Det vil si at det er nødvendig å ha fått tildelt en tidsluke av den såkalte slotskoordinatoren for å få lov til å ta av eller lande på disse lufthavnene i de tidsrommene de er koordinerte.

Tidslukeforordningen er først og fremst et regelverk som pålegger medlemsstatene å sørge for at lufthavner med kapasitetsknapphet blir koordinerte og at det utpekes en lufthavnkoordinator og en koordineringskomite som administrerer tidslukefordelingen i tråd med forordningens regler. Forordningen inneholder ikke noe uttrykkelig forbud mot å fly uten å ha fått tildelt tidsluke, men for grovere tilfeller heter det på dansk:

”Medlemsstaterne sikrer, at der findes sanktioner, som er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen og har en afskrækkende virkning, eller tilsvarende foranstaltninger for at modvirke gentagen og forsætlig flyvning på tidspunkter, som afviger betydeligt fra de tildelte slots, eller benyttelsen af slots på en måde, der afviger betydeligt fra den, der blev anført i forbindelse med tildelingen, når dette berører lufthavnsoperationerne eller lufttrafikken negativt.”

Denne bestemmelsen forutsetter helt klart at det er forbudt å fly på den måten som beskrives i bestemmelsen. I tillegg finnes det en forebyggende regel som viser at ingen har rett til å lande uten tildelt tidsluke på de aktuelle lufthavnene, uansett omfanget av virksomheten:

”Et luftfartsselskabs flyveplan kan afslås af de kompetente lufttrafikstyringsmyndigheder, hvis luftfartsselskabet har til hensigt at lande eller afgå i en koordineret lufthavn i de koordinerede perioder uden et af koordinatoren tildelt slot.”

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det beste er dersom en kan forebygge flygninger uten tildelt tidsluke med begrensede administrative omkostninger. I dag pålegger verken forordningen eller den norske gjennomføringsforskriften de som administrer flytrafikken å samarbeide med dem som er ansvarlig med tildelingen av tidsluker for å påse at det er samsvar mellom flygeplaner og tidsluketildeling. De er heller ikke pålagt å stanse slike flygninger dersom de blir kjent med avvik.

Som en del av regelverket om et felles europeisk luftrom er det vedtatt en forordning om lufttrafikkstyring (ATFM), og i denne er det etablert et grunnlag for å samordne flygeplaner og tildeling av tidsluker. På sikt vil denne typen samordning bidra til å forebygge brudd på reglene om tidsluker. Men etter det departementet har fått opplyst er det foreløpig bare snakk om å foreta denne typen samordning i tilknytning til store arrangementer med betydelige trafikkvolumer som avvikles utenom ordinære trafikkprogram.

Departementet la derfor til grunn at det uansett vil være behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved manglende etterlevelse av tidslukeforordningen. I følge opplysninger fra Luftfartstilsynet gjennomførte et norsk flyselskap høsten 2008 en rekke flygninger på en norsk lufthavn uten å ha fått tildelt tidsluker. Tilsynet har vurdert saken, og kommet til at det er vanskelig å sanksjonere denne opptredenen etter gjeldende regelverk. Departementet ønsker ikke å ta stilling til den konkrete saken, men legger til grunn at det antatte faktum i saken, tidslukeforordningens krav til håndhevelsen og sammenligninger med hvordan man har regulert dette området i andre toneangivende land tilsier at det bør være mulig å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på forordningen.

Departementet er kjent med at det finnes slike sivile bøteordninger i andre EØS-land, blant annet Storbritannia, Frankrike og Spania. Departementet viste til at det ikke har hatt anledning til å foreta en systematisk innhenting av opplysninger om bøtenivået i andre EØS-land. Fra Airport Coordination Norway AS har det likevel fått opplyst at bøtenivået på de koordinerte lufthavnene i Frankrike ligger på 2.500 euro per landing utenfor tidsluke. Av det britiske regelverket fremgår det at maksimal bøtestraff per landing utenfor tidsluke er 20.000 britiske pund. Selv om det ikke på noen måte er representativt, er det interessant at ett selskap har blitt ilagt så mye som 2 millioner pund i bøtestraff for en serie av landinger 30 minutter før tildelt tidsluke på Manchester lufthavn.

Den første av de siterte bestemmelsene ovenfor krever at flygningen/-ene ”berører lufthavnsoperationerne eller lufttrafikken negativt”. I den grad det påfører andre flyselskaper eller operatører av flyplasser økonomisk tap, kan man spørre seg om overtredelsesgebyret bør kunne tilfalle den som har lidt tap. Et slikt system ville innebære at overtredelsesgebyret endrer karakter fra å være en ren sanksjonsregel (et onde for den det blir ilagt) til å bli en reparasjonsregel (dekke tap). Departementet kom i høringsnotatet til at det foreløpig ikke vil foreslå en slik løsning.

Den britiske og den franske ordningen er interessante også ved at ordningen med å ilegge bøter i disse landene har blitt delegert fra staten til slotskoordinatoren. Dette er ikke en ordning vi kjenner fra andre områder av luftfartsnæringen, og departementet ønsket heller ikke å foreslå det nå. Det er lite tvilsomt at en slik løsning ville spare staten (Luftfartstilsynet) for arbeid og at slotskoordinatoren i utgangspunktet vil ha bedre kunnskap om den enkelte saken enn tilsynet har. Departementet mente likevel at det avgjørende må være at rettssikkerheten blir best ivaretatt dersom Luftfartstilsynet får myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr i disse sakene.

3.5.2.6.2 Høringsinstansenes syn

Airport Coordination Norway AS (ACN) ble etablert i 1998 for å forestå slotskoordinering på norske lufthavner i samsvar med den norske forskriften om tidsluker og den underliggende forordningen. Selskapet eies med 50 prosent av norske lufthavner og med 50 prosent av norske lisensierte flyselskaper. ACN hilser velkommen at det etableres en ordning med overtredelsesgebyr for brudd på tidslukeforskriften. Mesteparten av høringsuttalelsen dreier seg om forståelsen av tidslukeforordningen og omtalen av denne i høringsnotatet. Departementet finner grunn til å gjengi følgende selv om det ikke gjelder lovforslaget direkte:

”Innledningsvis vil vi presisere at slik vi forstår slotsforordningen, retter den seg også mot flyoperatørene, og gir et absolutt forbud mot å fly på koordinerte lufthavner uten på forhånd å ha innhentet slots for operasjonen. Teksten i høringsbrevet... sår tvil om dette. Dette finner vi svært uheldig. … I og med at det stilles spørsmål ved om slotsforordningen inneholder et forbud mot å fly uten å ha slots, synes det nødvendig at man i norsk rett styrker innholdet i slotsforordningen slik at dette spørsmålet ikke kan oppstå...”.

ACN er innforstått med at det er svært upraktisk å benytte den eksisterende hjemmelen for ileggelse av ordinær straff, og sier seg enig i at overtredelsesgebyr vil være et godt alternativ til denne løsningen. ACN mener det er hensiktsmessig at Luftfartstilsynet står for innkrevingen av overtredelsesgebyr ved brudd på tidslukereglene, i stedet for lufthavnene eller ACN selv. ACN mener det ikke er ønskelig at ileggelse av overtredelsesgebyr skal være avhengig av at noen har lidt et økonomisk tap, og viser til at dette kan føre til unødvendig konflikt og prosess rundt bevisføring. Derimot er ACN enig i at konsekvensene av at noen har fløyet uten tidsluke bør være relevant ved utmålingen av overtredelsesgebyr. Det er mer alvorlig å fly uten tidsluke i trafikktette tidsrom (”peak time”), når tidslukene er svært ettertraktet, enn i trafikksvake tidsrom.

Avinor AS legger til grunn at overtredelsesgebyr vil kunne være et godt supplement eller alternativ til straff ved brudd på reglene for overtredelsesgebyr. Samtidig forutsetter Avinor at Luftfartstilsynet får som oppgave å håndheve de foreslåtte bestemmelsene. Endelig viser Avinor til at et krav om at andre flyselskaper skal være påført et økonomisk tap vil føre til mange kompliserte vurderinger som neppe vil være i samsvar med formålet med tidslukeforordningen.

SAS Scandinavian Airlines AS (SAS) uttaler at tidslukeregimet så langt har vært basert på tillit mellom aktørene, men at denne forutsetningen ikke nødvendigvis er til stede lenger. SAS ser derfor et klart behov for at norske myndigheter får mulighet til å sanksjonere alvorlige brudd på tidslukeregelverket. I så fall bør formell advarsel gis før sanksjoner benyttes. SAS viser også til den særskilte regelen i tidslukeforordningen som pålegger medlemsstatene å gi slotskoordinatoren beskyttelse mot erstatningskrav basert på koordinatorens oppgaver etter forordningen.

Luftfartstilsynet mener det er behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om tidsluker og støtter fullt ut departementets fremstilling på dette punktet.

Widerøe’s Flyveselskap AS tror høringsforslaget kan gi bedre mulighet for lik konkurranse.

3.5.2.6.3 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at de fleste høringsinstansene støtter forslaget om å kunne benytte overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om tidsluker. Regelgiver kan ikke legge til grunn som en selvfølge at det tillitsforholdet som i hovedsak har eksistert til nå er tilstrekkelig som grunnlag for å sikre faktisk etterlevelse av tidslukereglene i fremtiden. I det endelige lovforslaget legges det derfor til grunn at de nye håndhevelsesreglene bør kunne anvendes ved brudd på reglene om tidsluker. De kritiske bemerkningene fra ACN har samme målsetning som høringsforslaget, nemlig å sikre bedre etterlevelse av reglene om tidsluker.

ACN er mer opptatt av hvordan de underliggende reglene om tidsluker er å forstå enn innholdet i de håndhevelsesreglene som er tema i denne proposisjonen. Departementet er enig med ACN i at det er viktig å få klarlagt hvordan tidslukeforordningen er å forstå. Om nødvendig bør det gis supplerende regler om hvilke reglebrudd som skal eller kan sanksjoneres i den nasjonale gjennomføringsforskriften. Departementet er kjent med at EU-kommisjonen er i ferd med å vurdere behovet for en revisjon av reglene om tidsluker. Når denne prosessen er avsluttet er det naturlig at departementet avklarer med Luftfartstilsynet om det er behov for å gi en ny tidslukeforskrift som fjerner eksisterende uklarhet og som tar stilling til hvordan de foreslåtte lovreglene skal kunne brukes. Samtidig må en være seg bevisst at det finnes klare grenser for hvor langt et medlemsland kan gå i å presisere en forordnings materielle innhold.

Ingen høringsinstanser har tatt til orde for at lufthavnene eller slotskoordinatoren selv bør få i oppgave å ilegge overtredelsesgebyr. Selv om slike løsninger er valgt i noen andre land mener departementet at de reiser så mange prinsipielle spørsmål, blant annet om uavhengighet og klage, at det ikke er tilrådelig å gi myndigheten til dette til andre enn Luftfartstilsynet. Departementet forstår ACN dit hen at en bøteleggingsmyndighet som legges til ACN lett vil kunne svekke det tillitsforholdet koordinatoren er avhengig av i sitt forhold til flyselskapene.

Departementet understreker at høringsforslaget ikke inneholder noen uttalelse som tilsier at økonomisk tap skal være noe krav for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. Spørsmålet var kun om et ilagt overtredelsesgebyr bør kunne tilfalle den som har lidt et faktisk tap som følge av regelbruddet dersom det først er på det rene at et slikt tap er lidt. Departementet kan ikke se at det har fremkommet støtte til en slik tanke, og legger i det endelige lovforslaget til grunn at overtredelsesgebyret skal tilfalle staten i tråd med den foreslåtte hovedregelen. Se den mer generelle omtalen av dette spørsmålet i punkt 3.5.5.3.

Selv om økonomisk tap ikke er et vilkår for å ilegge overtredelsesgebyr vil et ønske om økonomisk vinning kunne være en viktig årsak til at reglene ikke etterleves. Departementet mener derfor at behovet for å inndra en påviselig økonomisk vinning kan være et relevant moment ved utmålingen av overtredelsesgebyret. Slik bidrar håndhevingen til å sikre like konkurransevilkår både i den konkrete saken og på lengre sikt.

Departementet kan ikke se at det er ønskelig med et lovbestemt krav om at formell advarsel skal være gitt før overtredelsesgebyr ilegges. I praksis er det grunn til å tro at regelbruddets alvorlighet ofte vil bli beregnet som et gjennomsnittlig tidsmessig avvik fra tildelt tidsluke innenfor et bestemt tidsrom. I så fall vil det være god anledning for alle berørte parter til å følge med på hvordan etterlevelsen har vært så langt i perioden og til å melde fra om hva som vil kunne bli konsekvensen dersom en gitt praksis fortsetter.

SAS har vist til tidslukeforordningens bestemmelse (artikkel 11) om at medlemsstatene skal gi slotskoordinatoren rettslig beskyttelse mot erstatningskrav knyttet til vedkommendes funksjon etter forordningen, unntatt i tilfeller av grov uaktsomhet og forsett. Noen slik regel finnes ikke i norsk rett i dag. Selv om det så langt ikke har vært fremsatt noen slike krav mot ACN er departementet enig i at forordningens bestemmelser skal etterleves, men fordi forordningen for tiden er under revisjon i Kommisjonen mener departementet det er lite hensiktsmessig å gjøre noe med lovgivningen på dette området nå. I stedet bør en foreta en samlet vurdering av behovet for en bedre lovforankring av den endrede forordningen når arbeidet er sluttført.

3.5.2.7 Overtredelsesgebyr ved brudd på kravet om at luftfart i Norge må utøves med norsk fartøy

Det følger av luftfartsloven § 2-2 at luftfart i Norge som hovedregel bare kan utøves med luftfartøy som har norsk nasjonalitet. Fra dette utgangspunktet er det praktisk meget viktige unntak – særlig for luftfartøy som er registrert i andre EØS-land eller i stater Norge har bilaterale luftfartsavtaler med.

Fra tid til annen opplever Luftfartstilsynet at denne regelen ikke respekteres. Som regel dreier det seg om småfly som benyttes enten til privat flygning eller til næringsvirksomhet av begrenset omfang. Utøverne av virksomheten uttaler gjerne at de ikke var klar over at kravet om norsk nasjonalitet gjelder også for denne typen begrenset aktivitet.

Det er vanskelig for departementet å vite om denne ulovlige aktiviteten skyldes reell uvitenhet eller at utøverne spekulerer i manglende håndhevingsmuligheter. Det sier seg selv at luftfartøy som ikke har fått norsk nasjonalitet ved å ha blitt registrert i Norges luftfartøyregister heller ikke vil ha noen norske tillatelser. Og har det ingen tillatelser vil Luftfartsmyndighetene ikke kunne reagere på brudd på den øvrige norske luftfartslovgivningen (særlig sikkerhetslovgivningen) ved å trekke tillatelsen, eller ved å true med å trekke den.

Som det fremgår flere steder i denne proposisjonen er det nettopp i slike tilfeller at en økonomisk reaksjon som overtredelsesgebyr har en selvstendig funksjon.

Det er viktig at luftfartsmiljøet gis klar informasjon om at nasjonalitetskravet i utgangspunktet er absolutt, og at dette først og fremst er begrunnet med at norske myndigheter skal kunne føre kontroll med at luftfart i Norge utføres på en sikker måte. Departementet er samtidig klar over at problemet kvantitativt sett er lite, men kan ikke se at det er noen avgjørende innvending mot å gjøre det mulig å reagere overfor de som faktisk bryter reglene.

Departementet er blitt gjort oppmerksom på problemet etter at høringen ble avsluttet. Det er derfor ingen høringsinstanser som har uttalt seg om denne problemstillingen.

Departementet foreslår etter dette at brudd på § 2-2 tas med i opplistingen over de lovbruddene som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. § 2-2 foreslås også endret i denne proposisjonen uten at det har noen betydning for de vurderingene som er foretatt her. Det vises til merknadene til bestemmelsen.

3.5.2.8 Overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om det indre marked for luftfart - forordning (EF) nr. 1008/2008

Forordning (EF) nr. 1008/2008 (lufttransportforordningen) ble tatt inn i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 90 av 19. juli 2011. Ved forskrift 12. august 2011 nr. 833 om lufttransporttjenester i EØS ble forordningen gjennomført i nasjonal rett med umiddelbar virkning.

Forordningen erstatter tre forordninger som alle er en del av EØS-avtalen og som er tatt inn i norsk rett. Dette eldre regelverket omtales gjerne som EUs tredje luftfartspakke, og regnes som sluttsteinen i liberaliseringen av luftfarten innenfor EU/EØS.

Til tross for liberaliseringen åpner regelverket for at medlemsstatene kan gripe inn i markedsfriheten på to måter; ved å bestemme at utpekte ruter skal betjenes med en bestemt standard (antall avganger, pris, antall seter, osv) omtalt som forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT), og ved å forbeholde driften av en slike rute til ett enkelt selskap gjennom anbudsavtale.

Disse to unntakene innebærer samtidig at reglene kan brytes på to måter. For det første kan et flyselskap fly en rute i strid med de FOT-kravene som medlemsstaten har fastsatt. For det andre kan et flyselskap betjene en rute i strid med en enerett som er tildelt et annet selskap gjennom en anbudsavtale.

I begge tilfeller har regelbruddet ingen, eller bare en lite relevant tilknytning til en tillatelse gitt av norske myndigheter. Mest nærliggende ville det være å vurdere tilbakekall av den lisensen vedkommende flyselskap har fått i medhold av det samme regelverket til å drive kommersiell lufttransportvirksomhet.

Denne muligheten er ikke tilgjengelig for norske myndigheter når tillatelsen er gitt av et annet EØS-land. Og selv om tillatelsen er gitt av norske myndigheter vil det lett kunne oppfattes som uforholdsmessig å trekke tilbake lisensen fordi flyselskapet da vil måtte stanse all kommersiell virksomhet. Dersom det dreier seg om et ellers sunt og samfunnsnyttig foretak, er en slik reaksjon neppe hensiktsmessig så lenge det dreier seg om et enkeltstående eller på andre måter begrenset regelbrudd.

I de tilfellene der det er inngått anbudsavtale som gir et flyselskap enerett til å betjene en rute, er muligheten til å reagere mot brudd på denne eneretten også nødvendig for at staten (kan også være andre offentlige myndigheter dersom det er åpnet for det) som avtalepart skal kunne sikre sin kontraktsmotpart (det selskapet som har fått eneretten) de rettighetene det har krav på. Uten denne muligheten vil staten kunne komme i erstatningsansvar.

Departementet har også vurdert om lufttransportforordningens regler om tildeling av lisenser, herunder vilkårene for å inngå avtaler om leie av luftfartøy, bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Et stykke på vei kan det se ut til at luttransportforordningens egne bestemmelser om dette er utfyllende, men i høringsnotatet har departementet likevel kommet til at det kan være behov for å gi utfyllende nasjonale sanksjonsregler. Det mest praktiske tilfellet er trolig at plikten til å gi melding til, og få forhåndsgodkjent leieavtaler av, Luftfartstilsynet ikke blir etterlevd. Departementet ser ikke bort fra at det også på andre punkter kan være behov for å supplere forordningens egne sanksjonsregler.

Videre har departementet vurdert hvordan lufttransportforordningens bestemmelser om fullstendig informasjon om priser og vilkår ved salg av flybilletter skal kunne håndheves. Det samme gjelder bestemmelsene om at det ikke er tillatt for billettselgere å foreta et prismessig skille avhengig av hvilken nasjonalitet eller hvilket bosted kjøperen har.

Dette er regler som det i stor grad er hjemmel for å sanksjonere med overtredelsesgebyr med hjemmel i gjeldende luftfartslovs bestemmelser om passasjerrettigheter. Departementet tar derfor for gitt at det samme må være tilfellet med den foreslåtte generelle hjemmelen for overtredelsesgebyr. Fordi det kan være en viss tvil om også de delene av bestemmelsen som forbyr forskjellsbehandling basert på nasjonalitet eller bosted kan hjemles i passasjerrettighetsreglene foreslår departementet at det også bør være hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr når slike regler gjennomføres med hjemmel i luftfartslovens generelle bestemmelse om gjennomføring av EØS-regler (§ 16-1).

Forbrukerombudet har i flere år vært ledende i arbeidet med å stille krav til flyselskapenes markedsføring – herunder pris- og vilkårsinformasjon. Mye tilsier derfor at Forbrukerombudet bør håndheve disse reglene som luftfartsmyndighet selv om Luftfartstilsynet har hovedansvaret for å håndheve passasjerrettighetsreglene. En slik løsning vil også være forenlig med markedsføringslovens system. I det parallelle arbeidet med å lage nasjonal gjennomføringsforskrift for lufttransportforordningen har det vært tett dialog mellom Samferdselsdepartementet, Barne-, likestillings- og kirkedepartementet, Forbrukerombudet og Luftfartstilsynet om disse spørsmålene. Samferdselsdepartementet mener lovens regler bør være så generelle at det ikke er nødvendig å endre dem dersom det senere skulle oppstå behov for å endre oppgavefordelingen.

Endelig har departementet vurdert om lufttransportforordningens regler om fordeling av trafikk mellom lufthavner trenger utfyllende håndhevingsbestemmelser, men har kommet til at det ikke er nødvendig. Disse bestemmelsene retter seg mot medlemsstatene, og trenger derfor ikke håndheving overfor norske foretak. I den grad den norske stat trenger å stille krav til dem som driver lufthavner og flyselskaper legger departementet til grunn at dette kan gjøres ved hjelp av konsesjonsbestemmelsene i loven og reglene om flyoperasjoner.

Høringsinstansene har ikke uttalt seg om disse delene av lovforslaget.

Departementet foreslår etter dette at luftfartsloven bør gjøre det mulig å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om driftstillatelse (lisens), leieavtaler for fly, retten til å etablere og drive flyruter, samt krav til informasjon og likebehandling ved salg av flybilletter.

3.5.2.9 Overtredelse av reglene om informasjon til passasjeren om identiteten til det flyselskapet som utfører en flygning (listen over flyselskap med driftsforbud)

På grunn av praksisen med at et annet flyselskap utfører en flygning enn det selskapet passasjeren har avtale med har EU vedtatt et regelverk som gir passasjeren krav på å få vite hvem som faktisk utfører en flygning. Det samme regelverket innebærer at enkelte flyselskap ikke får lov til å fly innenfor EU/EØS (tidligere omtalt som svartelisting). Tanken er at passasjerene skal kunne skaffe seg informasjon om identiteten til et flyselskap vedkommende vurderer å fly med utenfor EU/EØS, og eventuelt la være å kjøpe billett eller heve avtalen dersom flyselskapet har driftsforbud.

Dette regelverket forutsetter at billettselgerne faktisk gir den informasjonen de er pålagt å gi. Gjør de ikke det bør det kunne sanksjoneres. Tvangsmulkt vil trolig være et egnet middel dersom det handler om unnlatelse av å etablere et nytt system, men i øvrige tilfeller vil overtredelsesgebyr kunne være eneste egnede reaksjonsform.

Departementet konkluderer etter dette med at overtredelsesgebyr bør kunne benyttes til å håndheve reglene om driftsforbud.

3.5.2.10 Overtredelsesgebyr ved brudd på reglene om et fells europeisk luftrom

Reglene om et felles europeisk luftrom (”Single European Sky”) omfatter i dag de fire hovedforordningene 549/2004, 550/2004, 551/2004 og 552/2004 og en rekke gjennomføringsforordninger som er gitt i medhold av de fire hovedforordningene. Store deler av dette regelverket er gjennomført, eller vil kunne gjennomføres, med hjemmel i luftfartsloven § 7-4. Enkelte deler av regelverket har likevel en så vidt spesiell EØS-rettslig karakter at det vil være mer naturlig å forankre dem i luftfartsloven § 16-1 som er den generelle hjemmelen for gjennomføring av EØS-regler på luftfartsområdet.

Det er meget krevende å utforme en lovbestemmelse som er presis og som samtidig ivaretar behovet for å fange opp nye hjemmelsbehov på et område som er så omfattende og i så rask utvikling som reglene om et felles europeisk luftrom. Dersom hjemmelsbestemmelsen gjøres for detaljert vil det raskt kunne oppstå behov for å endre loven når det dukker opp nye regler som det er bred politisk enighet om at trenger effektiv håndheving.

Forordning (EF) nr. 549/2004 artikkel 9 krever at medlemsstatene skal kunne ilegge effektive sanksjoner for brudd på de fire hovedforordningene og på gjennomføringsforordningene. Departementet har derfor kommet til at lovteksten bør inneholde et vilkår om at forskrifter som gjennomfører regler om et felles europeisk luftrom skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr dersom ”det er nødvendig for å gjennomføre EØS-avtalen”.

Det er viktig å understreke at det må foretas en grundigere vurdering av hvilke enkeltbestemmelser vi vil være rettslig forpliktet til å håndheve ved hjelp av overtredelsesgebyr når den enkelte forordningen blir utarbeidet, tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett. Fordi nasjonale gjennomføringsreglene må sendes på høring, og fordi luftfartsindustrien skal involveres fortløpende under utarbeidelsen av nye gjennomføringsregelverk innenfor de fire hovedforordningene, mener departementet at den løsningen som er valgt innebærer en god balansering av behovet for forankring og fleksibilitet.

3.5.2.11 Overtredelsesgebyr ved brudd på plikten til å rapportere ulykkes- og hendelsesopplysninger

Luftfartsloven § 12-9 er hjemmel for forskriften som pålegger ansatte i luftfarten og andre å rapportere opplysninger om luftfartsulykker og luftfartshendelser til Statens havarikommisjon for transport og til Luftfartstilsynet. Disse bruker opplysningene i sitt ulykkesforebyggende arbeid.

Dette regelverket er i dag grunnlaget for at det er etablert et nasjonalt elektronisk rapporteringssystem som i sin tur er koblet til et internasjonalt rapporteringssystem som forvaltes av EU-kommisjonen. På sikt er meningen at alle medlemslandene i EØS, Det europeiske flysikkerhetsbyrået (EASA) og andre som arbeider med å forebygge flyulykker skal bruke disse opplysningene som grunnlag for analytisk sikkerhetsarbeid. Det er derfor viktig at opplysningene er fullstendige og representative og at alle som har plikt til å rapportere gjør det.

Departementet understreker at det viktigste for rapporteringsviljen trolig er at de rapporteringspliktige ser at opplysningene blir brukt til noe nyttig, og at de ikke frykter negative reaksjoner for seg selv, sin bedrift eller nære kollegaer av å rapportere. Derfor har lovgiver etablert et relativt omfattende sett av beskyttelsesregler som er tatt inn i luftfartsloven kapittel XII, og som er omtalt mer utførlig i punkt 3.5.2.1.

Til tross for dette mener departementet at man ikke kan la være å reagere dersom det påvises bevisste brudd på rapporteringsplikten. Vi snakker da om tilfeller hvor et foretak typisk har latt være å gjøre det som er nødvendig for å legge til rette for at rapportering skal kunne skje i tråd med reglene. Særlig dersom dette er gjort for å spare penger eller av andre grunner som ikke har noen forbindelse med de beskyttelsesverdige hensynene som er omtalt i foregående avsnitt. Det at personer som rapporterer gis beskyttelse mot negative konsekvenser betyr ikke at personer som ikke rapporterer i tråd med lovforankrede krav bør være beskyttet mot reaksjoner, snarere tvert om.

Etter dette konkluderer departementet med at det bør være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr for å sikre etterlevelse av forskrift gitt i medhold av luftfartsloven § 12-9.

3.5.2.12 Bør overtredelsesgebyr bare kunne rettes mot foretak, eller også enkeltpersoner?

3.5.2.12.1 Høringsforslaget

I luftfartsloven § 10-43 er det gjort klart at overtredelsesgebyr for brudd på passasjerrettighetene bare kan ilegges foretak, og ikke enkeltpersoner. Med foretak menes i denne sammenhengen både selskap, foreninger og andre sammenslutninger, enkeltpersonsforetak, stiftelser, bo og offentlig virksomhet. Som det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen finnes det bestemmelser i andre lover som gjør det mulig å rette overtredelsesgebyr også mot enkeltpersoner. Avgrensningen til foretak i § 10-43 skyldes at passasjerrettighetsregelverket bare pålegger foretak forpliktelser, og at overtredelsesgebyr rettet mot enkeltpersoner derfor ikke har noen praktisk betydning. Når hjemmelen for overtredelsesgebyr gjøres mer generell, slik som foreslått i denne proposisjonen, må det samtidig foretas en ny vurdering av behovet for å kunne sanksjonere enkeltpersoner.

Departementet mente i høringsnotatet at det er lite behov for å kunne rette overtredelsesgebyr mot enkeltpersoner som har opptrådt på vegne avet foretak eller annen sammenslutning. I så fall er det bare foretaket som sådan sanksjonen bør rettes mot. Når det gjelder behovet for å rette overtredelsesgebyr mot personer som har opptrådt på egne vegne, uttrykte departementet mer tvil.

Det relativt store antallet aktører som driver med ikke-kommersiell luftfart opptrer ofte som privatpersoner. Luftfartstilsynets erfaringer tilsier at det innenfor denne personkretsen forekommer brudd på regelverk som det i dag ikke reageres på. Det vanligste er brudd på operative bestemmelser som ikke gir grunnlag for å trekke tilbake tillatelser eller som påtalemyndigheten ikke ser grunn til å bruke ressurser på. Ofte vil disse reglene være sikkerhetsbegrunnede, men departementet så i høringsnotatet ikke bort fra at det i enkelttilfeller også vil være behov for å håndheve miljøbegrunnede regler overfor enkeltpersoner som driver med ikke-kommersielle aktiviteter. Støy knyttet til fritidsflygning antas i dag ikke å være et vesentlig problem, men fordi regelverket på dette området består av et nokså uoversiktlig flettverk av regler i naturvernlovgivningen, motorferdsellovgivningen, plan- og bygningslovgivningen og luftfartslovgivningen er det fare for at ”lovtomme rom” vil finnes dersom luftfartslovgivningen ikke kan benyttes.

Departementet uttrykte forståelse for at det som er sagt ovenfor vil kunne virke som en strengere holdning overfor enkeltpersoner enn det som praktiseres i dag. Så lenge bevissituasjonen i slike tilfeller er klar, mente departementet at lovverket bør gjøre det mulig å håndheve de reglene som finnes til enhver tid. Dersom det ikke er noen vilje til å håndheve en regel, så betyr det i realiteten at myndighetene selv betviler regelens legitimitet, og da bør man i stedet vurdere å oppheve regelen. Slik sett vil håndhevingsreglene indirekte kunne bidra til større bevissthet om hva man egentlig vil med en regel når den gis, og at regler det ikke er vilje til å håndheve ikke vedtas i det hele tatt eller oppheves.

Etter dette konkluderte departementet med at den foreslåtte generelle regelen om overtredelsesgebyr bør omfatte både foretak og enkeltpersoner.

3.5.2.12.2 Høringsinstansenes syn

Norsk flytekniker organisasjon sier seg enig i departementets vurdering om at det er lite behov for å kunne rette overtredelsesgebyr mot personer som har opptrådt på vegne av et foretak eller annen sammenslutning. Ut over dette er det ingen høringsinstanser som uttaler seg særskilt om denne problemstillingen, bort sett fra de generelle bemerkningene om betydningen av å verne om den enkelte ansatte rapportør som ledd i det ulykkesforebyggende arbeidet (”Just Culture”). Disse synspunktene er imøtegått av departementet i punkt 3.5.2.1.

3.5.2.12.3 Departementets vurdering

Det har ikke fremkommet synspunkter i høringen som skulle tilsi endringer i det som fremgår av høringsforslaget. Det endelige lovforslaget innebærer derfor at overtredelsesgebyr skal kunne rettes mot enkeltpersoner.

3.5.2.13 Skyldkrav ved ileggelse av overtredelsesgebyr

3.5.2.13.1 Høringsforslaget

Høringsnotatet skiller mellom overtredelsesgebyr som ilegges enkeltpersoner og foretak ved vurderingen av om ileggelse av overtredelsesgebyr skal være betinget av skyld. For så vidt gjelder foretak må en spørre seg om ileggelse av overtredelsesgebyr skal være betinget av at en eller flere enkeltpersoner som har opptrådt på vegne av foretaket har utvist skyld i form av forsett eller uaktsomhet. Etter luftfartsloven § 10-43 kreves det verken forsett eller uaktsomhet. Ansvaret er, i tråd med vanlig juridisk terminologi, helt objektivt. Departementet viste i høringsnotatet til den begrunnelsen som er gitt for denne regelen i Ot.prp. nr. 9 (2006-2007) side 41:

”Av den nye straffeloven av 20. mai 2005 nr. 28 § 27 første ledd annet punktum følger det at foretak kan straffes selv om ingen enkeltperson som har handlet på vegne av foretaket har utvist skyld. Dette betyr med andre ord at foretakets ansvar er rent objektivt. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 242 er regelen gitt følgende begrunnelse:

«Departementet mener at ordningen med foretaksstraff har virket godt, og ser en effektiv foretaksstraff som et viktig element i den nye straffeloven. Det kan etter departementets syn virke uheldig om det forhold at en bestemt gjerningsperson ikke kan straffes på grunn av manglende skyld, alltid skal gjøre at man ikke kan anvende foretaksstraff mot det foretaket som vedkommende har handlet på vegne av. Departementet vil videre finne det uheldig om de regler om subjektiv skyld som foreslås i proposisjonen, skulle begrense adgangen til å bruke foretaksstraff. Departementet foreslår etter dette at det ikke settes som betingelse for å ilegge foretaksstraff at bestemte personer som har handlet på vegne av foretaket, har utvist subjektiv skyld, og at det heller ikke skal gjelde noe skyldkrav ved anonyme eller kumulative feil. Men foretaksstraff skal – som nå – ikke kunne ilegges dersom overtredelsen må anses som et hendelig uhell eller utslag av force majeure.»

Samferdselsdepartementet mener lovverket vil fremstå som lite konsistent dersom lovgiver anfører at det ikke bør være adgang til å ilegge et foretak overtredelsesgebyr når den alminnelige straffelovgivningen samtidig åpner for å ilegge straff på rent objektivt grunnlag. De hensynene som er sitert fra forarbeidene til den nye straffeloven bør ha tilsvarende relevans ved utformingene av de nye reglene om overtredelsesgebyr.

Passasjerrettighetene er av en slik karakter at departementet ikke ser noe behov for å kunne ilegge enkeltpersoner overtredelsesgebyr. En slik avgrensning innebærer at det bare er foretak som skal kunne ilegges overtredelsesgebyr. Derfor er det også ekstra viktig at de reglene som retter seg mot foretak er effektive. Departementet har etter dette kommet til at overtredelsesgebyr bør kunne ilegges selv om den eller de som har handlet på vegne av foretaket ikke har overtrådt regelverket forsettlig eller uaktsomt.

Departementet legger også til grunn at det som er sagt om anonyme feil, kumulative feil, hendelige uhell, og force majeure i sitatet ovenfor også bør gjelde tilsvarende etter lovforslaget i proposisjonen her [altså i relasjon til overtredelsesgebyr].”

Selv om denne begrunnelsen er skrevet med henblikk på passasjerrettighetene, mente departementet at den også er dekkende for de saksområdene som er omhandlet i høringsforslaget. Departementet konkluderte derfor med at skyld som hovedregel ikke bør være et vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Departementet vurderte deretter om det bør gjøres unntak fra det objektive ansvaret for det tilfellet at overtredelsen skyldes forhold utenfor foretakets kontroll. Et slikt forbehold har begrenset betydning på passasjerrettighetsområdet. På det området inneholder flere av de underliggende ansvarsreglene selv forbehold som innebærer at flyselskap for eksempel ikke kan forventes å forhindre innstillinger som skyldes ekstraordinære omstendigheter. På de fleste andre områdene luftfartsloven omfatter er dette mindre praktisk. Departementet konkluderte derfor med at et slikt kontrollvilkår vil være et riktig og rettferdig supplement til det objektive ansvaret som ellers foreslås for foretak.

For så vidt gjelder enkeltpersoner mente departementet at det må kunne påvises skyld, men at denne skylden ikke trenger å være grov. En objektiv ansvarsregel vil være effektiv, men kan ikke forsvares av rettssikkerhetsmessige grunner. De bevismessige problemene som gjør seg gjeldende ved vurderingen av anonyme og kumulative feil i foretak gjør seg ikke gjeldende på samme måte for enkeltpersoner. Dermed kan heller ikke behovet for å sikre effektiv håndheving ved hjelp av ansvarsregler uten skyldkrav tillegges samme vekt.

3.5.2.13.2 Høringsinstansenes syn

Norges Luftsportsforbund (NLF) har ikke problemer med at det skal kunne reageres med inngripende virkemidler overfor enkeltpersoner som har utvist forsett eller grov uaktsomhet. NLF er derimot kritisk til at simpel uaktsomhet uten videre skal kunne kvalifisere for overtredelsesgebyr. NLF oppfatter det slik at departementet dermed åpner for å benytte overtredelsesgebyr ved det man i dagligtale karakteriserer som rene ”glipp” eller uhell. Deretter nevner NLF sammenhengen mellom skyldkravet og de ”Just Culture”-problemstillingene som er omhandlet foran i punkt 3.5.2.1. Det nevnes at de rapporteringsforpliktelsene som står sentralt der ivaretas av enkeltindivider som risikerer å bli ilagt sanksjoner og ikke av det foretaket som typisk er deres arbeidsgiver. NLF har derfor vanskelig for å se sammenhengen mellom den flysikkerhetsmessig konstruktive innstillingen departementet la til grunn ved utarbeidelsen av reglene i luftfartslovens kapittel XII og den sanksjonslinjen høringsutkastet ses som et uttrykk for.

Luftfartstilsynet støtter departementets vurdering av skyldkravet for foretak, uten ytterligere kommentarer. Dernest sier tilsynet at det har vurdert om det foreslåtte skyldkravet for enkeltpersoner er for vidtrekkende når en tar i betraktning at det er et forvaltningsorgan som skal ilegge sanksjonen. Luftfartstilsynet konkluderer med at det er riktig å ha et så vidt omfattende skyldkriterium. Det legger

”særlig vekt på at sanksjonstrusselen skal ha en preventiv effekt. Det legges også vekt på at Luftfartstilsynet vil ha både rett og plikt til å vektlegge graden av subjektiv skyld ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, og ved utmålingen av det. De lavere skyldgrader vil således enten bli gjenstand for alternative reaksjoner eller lave overtredelsesgebyr. Luftfartstilsynet anser at dette i tilstrekkelig grad imøtekommer de bekymringer et så vidt omfattende skyldkrav som det foreslåtte kan gi grunnlag for.”

Tilsynet har også vurdert om det er nødvendig med et tillegg til listen over de momentene som skal vektlegges når en tar stilling til om overtredelsesgebyr skal ilegges. Et slikt tilleggsmoment vil kunne gjøre det klart at Luftfartstilsynet skal legge vekt på om de opplysningene som ligger til grunn for avgjørelsen skriver seg fra en rapport som omhandler ulykke eller hendelse.

Statens havarikommisjon for transport (SHT) peker på at det ikke synes å være drøftet i høringsnotatet hvordan skyldkravet i bestemmelsen om overtredelsesgebyr skal forstås i relasjon til luftfartsloven § 12-30 som forbyr at staten anlegger sivilt søksmål på grunnlag av uaktsomme handlinger dersom grunnlaget for søksmålet kun er opplysninger mottatt i medhold av de særskilte undersøkelses- og rapporteringsreglene i luftfartsloven kapittel XII.

Widerøe’s Flyveselskap AS mener at de foreslåtte reglene krever at Luftfartstilsynet ikke bare har rent faglig kompetanse, men også kompetanse som setter de ansatte i stand til å vurdere skyld og alvorlighetsgrad.

Norsk Flygerforbund viser til at det

”Etter luftfartsloven § 14-31 er straffbart å begå uaktsom overtredelse av en rekke bestemmelser i loven. Innføring av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, vil etter Norsk Flygelederforbunds vurdering, oppfattes av aktørene som en skjerpelse av dagens strafferegime. Vi er av den oppfatning at dagens strafferegler er tilstrekkelige til å unngå uønsket adferd.”

3.5.2.13.3 Departementets vurdering

De problemstillingene som drøftes her er nært beslektet med de som tas opp i punkt 7.2.1 som omhandler viktigheten av å videreføre arbeidet med en åpen sikkerhetskultur i luftfarten. Vi viser til det som er sagt der for et mer fullstendig bilde.

Departementet er enig med Norges Luftsportsforbund i at det som i dagligtale omtales som ”glipp” eller uhell ikke bør føre til sanksjoner dersom de etter en konkret vurdering er unnskyldelige og ikke vitner om holdninger hos den aktuelle personen som ikke er forenlige med de hensynene som har begrunnet reglene. På samme måte som innenfor strafferetten mener departementet at det er forsvarlig å overlate det konkrete skjønnet til Luftfartstilsynet. Hovedregelen bør være at man ikke skal bruke overtredelsesgebyr dersom en handling eller unnlatelse ligger i det nedre sjiktet av den simple uaktsomheten. I så fall vil trolig en advarsel eller lignende være en mer forholdsmessig reaksjon. Som det fremgår av punkt 3.5.2.1.3 mener departementet at loven og disse forarbeidene bør suppleres med retningslinjer som ytterligere presiserer hva dette betyr i ulike typetilfeller.

Slik lovforslaget er bygd opp er det ikke slik at overtredelsesgebyr må eller skal ilegges dersom skyldkravet er innfridd. I den endelige avgjørelsen skal det også kunne legges vekt på en rekke momenter i en helhetsvurdering, og denne systematikken gjør det mulig å foreta en konkret rimelig vurdering. De foreslåtte momentene er:

1. hvor alvorlig overtredelsen har krenket de interesser loven verner,

2. graden av skyld,

3. om overtrederen ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen,

4. om overtredelsen er begått for å fremme overtrederens interesser,

5. om overtrederen har hatt eller kunne ha oppnådd noen fordel ved overtredelsen,

6. om det foreligger gjentakelse,

7. om andre reaksjoner som følge av overtredelsen blir ilagt overtrederen eller noen som har handlet på vegne av denne, blant annet om noen enkeltperson er blitt ilagt straff,

8. overtrederens økonomiske evne, og

9. om ileggelse av overtredelsesgebyr vil kunne skape frykt for negative konsekvenser av å gi opplysninger som skal brukes til ulykkesforebyggende arbeid til offentlig myndighet eller til selskapsinterne rapporteringsordninger.

NLF har også vært inne på de mulige negative konsekvenser for rapporteringsviljen etter luftfartsloven kapittel XII dersom slike opplysninger skal kunne brukes til å ilegge overtredelsesgebyr. Disse problemstillingene er allerede drøftet i punkt 3.5.2.1.3, men vi gjentar at det i det endelige lovforslaget er gjort klart at overtredelsesgebyr som klar hovedregel ikke skal kunne ilegges når grunnen til at luftfartsmyndighetene har fått kunnskap om et regelbrudd er opplysninger som er rapportert til Luftfartstilsynet i medhold av reglene i luftfartsloven kapittel XII. Samme begrensning vil dermed gjelde for retten til å ilegge overtredelsesgebyr som for retten til å kalle et sertifikat tilbake. Eneste unntak er de tilfellene der de rapporterte opplysningene viser at vedkommende ikke lenger er medisinsk skikket eller av andre grunner er klart uskikket til å inneha sertifikatet (§ 12-28 annet ledd). Det er klart at det sistnevnte kriteriet trekker en grense som ligger vesentlig høyere enn grensen mellom simpel uaktsomhet og skyldfrihet.

Departementet understreker at det fremdeles vil kunne ilegges overtredelsesgebyr når Luftfartstilsynet bygger vedtaket på opplysninger det har innhentet etter eget initiativ. Bakgrunnen kan for eksempel være uformelle tips fra publikum, klager fra reisende som selv ikke har mottatt det de har krav på eller inspeksjoner i forbindelse med fornyelse av sertifikater.

SHT savner en drøftelse av forholdet mellom de foreslåtte reglene om overtredelsesgebyr og regelen i luftfartsloven § 12-30 som forbyr staten å anlegge sivilt søksmål (herunder om betaling av overtredelsesgebyr) på grunnlag av opplysninger den har blitt kjent med kun gjennom rapporteringssystemet. Svaret på denne merknaden er at § 12-30 vil bli videreført som i dag, men denne bestemmelsen må antas å ha liten selvstendig betydning ved siden av den nye bestemmelsen nevnt i foregående avsnitt som forbyr at staten overhodet ilegger overtredelsesgebyr på et slikt grunnlag. Når overtredelsesgebyr ikke blir ilagt i det hele tatt vil en sak om overtredelsesgebyr heller ikke kunne bli brakt inn for domstolene. Systemet vil derfor fremdeles være konsistent.

Norsk Flygerforbund viser til at luftfartsloven § 14-31 gjør uaktsomme overtredelser av luftfartsloven straffbare. Departementet minner om at overtredelsesgebyr ikke er å regne som straff i internrettslig forstand, men som en forvaltningsmessig sanksjon. Fremdeles er det slik at formell straff, som omtalt i luftfartsloven § 14-31, er ment som strengere og mer stigmatiserende enn andre sanksjoner. Formålet med forslaget er å nyansere reaksjonsapparatet og ikke å skjerpe dagens strafferegler.

Widerøe’s Flyveselskap AS har pekt på at de ansatte i Luftfartstilsynet må ha tilstrekkelig kompetanse til å foreta skyldvurderinger forankret i de foreslåtte bestemmelsene. Departementet er enig i dette, men antar at mye kan oppnås ved å utnytte de ressursene som allerede finnes i tilsynet. Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) har utredet Luftfartstilsynets såkalte forvaltningskompetanse på oppdrag fra Samferdselsdepartementet. Rapporten fra Difi viser at tilsynet på enkelte punkter kan forbedre sin saksbehandling, og departementet vil følge opp dette i sin løpende etatsstyring.

Selv om simpel uaktsomhet er et relativt vidtfavnende skyldgrunnlag, kommer departementet til at det endelige lovforslaget bør baseres på at overtredelsesgebyr kan ilegges overfor enkeltpersoner på dette grunnlaget. Det legges avgjørende vekt på det foreslåtte forbudet mot å ilegge overtredelsesgebyr når grunnlaget er rapporterte opplysninger og muligheten for å legge føringer for Luftfartstilsynets skjønnsutøvelse i retningslinjer.

3.5.2.14 Beviskrav ved ileggelse av overtredelsesgebyr

Høringsforslaget inneholder ingen særlig drøftelse av beviskrav eller lovbestemte krav til bevisvurderingen. Høringsinstansene har heller ikke gått særskilt inn på problemstillingen. Det endelige lovforslaget inneholder heller ikke særlige bestemmelser om beviskrav.

Det grunnleggende spørsmålet er om overtredelsesgebyrets karakter av økonomisk sanksjon gir det så sterke likhetstrekk med strafferettslig bot at beviskravene for ileggelse bør være tilsvarende strenge. Når departementet svarer nei på dette skyldes det at disse spørsmålene har vært vurdert flere ganger allerede i tilknytning til andre lovbestemmelser. Konklusjonen har vært at det bør være forskjell mellom de straffeprosessuelle beviskravene og de kravene som stilles for ileggelse av overtredelsesgebyr. En av de sentrale redegjørelsene for denne problematikken er forarbeidene til konkurranseloven i Ot.prp. nr. 6 (2003-2004) s. 117 og side 241, og de avklaringene som skjedde i forbindelse med stortingsbehandlingen av denne. Kort fortalt innebar disse at lovgiver mente det var tilstrekkelig med alminnelig sannsynlighetsovervekt, og at det med andre ord ikke var behov for klar sannsynlighetsovervekt.

Senere har denne rettsstillingen vært kritisert i juridisk teori, i tillegg til at det gjennom rettspraksis er foretatt en rettsavklaring blant annet i lys av internasjonale rettskilder som Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 6. En god oppsummering av rettsutviklingen, de relevante dommene og de relevante internasjonale rettskildene, finnes i Konkurranselovutvalgets NOU 2012:7 Mer effektiv konkurranselov punkt 6.5. I punkt 6.5.5 kommer utvalget til at det bør gjelde et krav om klar sannsynlighetsovervekt ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter konkurranseloven § 29.

Samferdselsdepartementet legger til grunn at også et slikt strengere beviskrav prinsipielt sett skiller seg klart fra beviskravet i straffesaker. Selv om beviskravet er skjerpet må utgangspunktet fremdeles være at rettsanvenderen må foreta en avveining av behovet for rettssikkerhet for den et eventuelt gebyr rettes mot og den negative effektivitet for samfunnet og dem som har blitt berørt av det underliggende regelbruddet. Forskjellen er at behovet for rettssikkerhet skal tillegges større vekt enn tidligere.

Departementet merker seg at Konkurranselovutvalget legger stor vekt på Høyesteretts uttalelser i den såkalte Tine-saken som gjelder overtredelsesgebyr etter konkurranseloven. Den hjemmelen som nå foreslås i luftfartsloven skal kunne benyttes til håndhevelse av et bredt spekter av regler som innbyrdes er mer forskjelligartede enn de sakene som kommer opp etter konkurranseloven. Selv innenfor de rammene som følger av Høyesteretts praksis kan man ikke se bort fra at det er rom for visse forskjeller i beviskravene. Departementet mener det kan være gode grunner for å legge andre beviskrav til grunn når det dreiser seg om brudd på en regel som er gitt for å verne om liv og helse enn når det dreier seg om vern av mindre absolutte verdier.

Rettsanvenderen bør kunne legge vekt på hvem av partene som har vært nærmest til å sikre bevis for et faktisk forhold. I en del tilfeller vil det foreligge to vedtak, ett underliggende vedtak hvor materielle plikter formuleres og ett vedtak der overtredelsesgebyr ilegges. Ved fastsettelsen av begge vedtakene skal forvaltningslovens saksbehandlingsregler følges med de mulighetene dette gir parten til å fremme sitt syn. I den grad det fremdeles gjenstår uenighet etter to slike prosesser er det grunn til å tro at uenigheten beror på det faglige og rettslige skjønnet som foretas, og ikke uenighet om de faktiske forholdene som inngår i bevisvurderingen.

Departementet finner ikke grunn til å formulere beviskravet i selve lovteksten. I stedet bør det aktuelle forvaltningsorganet eller den aktuelle domstolen foreta en konkret vurdering i lys av de hensyn som er nevnt ovenfor. Lovfestede beviskrav vil lett reise nye tolkningsspørsmål, bli for generelle eller for detaljerte, eller bygge på forutsetninger som ikke passer godt i enkeltsaker. Ved å unnlate å formulere beviskrav i selve lovteksten gjør man det også mulig å fange opp den rettsutviklingen som finner sted gjennom behandlingen av lovsaker og rettssaker på andre rettsområder, i både nasjonale og internasjonale fora.

3.5.2.15 Utmåling av overtredelsesgebyr

3.5.2.15.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget ble det presisert at departementet kan gi utfyllende bestemmelser om utmåling av overtredelsesgebyr. I tillegg presiserer lovutkastet at en ved utmålingen særlig skal legge vekt på hvor alvorlig overtredelsen har krenket de interessene loven verner, graden av skyld, om overtredelsen er begått for å fremme overtrederens interesser, om det foreligger gjentagelse, om andre reaksjoner blir benyttet og overtrederens økonomiske evne, mv. Departementet nevnte eksempler på hvilket bøtenivå som har vært lagt til grunn ved brudd på reglene om sikkerhet og tidsluker i enkelte andre land. For øvrig ble det lagt til grunn at lovreglene skal omfatte så mange ulike typer overtredelser at det er vanskelig å konkretisere bøtenivået ut over det som følger av de nevnte retningslinjene fra lovteksten.

3.5.2.15.2 Høringsinstansenes syn

Norges Luftsportsforbund (NLF) mener det er en svakhet at nivået på tvangsmulkt og overtredelsesgebyr ikke er konkretisert. I denne forbindelsen vises det til en håndbok som kommenterer innholdet i Europarådets rekommandasjon om administrative sanksjoner slik denne håndboken er gjengitt i NOU 2003:15 s.120-121: ”Legislation is required at least to lay down the scale of pecuniary sanctions applicable…”. I kommentarene i NOU’en heter det om dette: ”Det er altså et minimumskrav at lovgivningen angir maksimalstørrelsen på økonomiske sanksjoner…”. I forlengelsen av dette forutsetter NLF at nivået på de økonomiske sanksjonene i tilfelle blir presisert i luftfartsloven eller i tilhørende forskrifter – og da etter forutgående høring.

Avinor AS skriver at

”Nivået på mulkt/gebyr fremgår ikke av lovforslaget. Vi antar derfor at det er Luftfartstilsynet selv som kan fastsette dette for eksempel gjennom sitt gebyrregulativ. De eksemplene som er vist til fra store lufthavner/luftfartsforetak i Europa/USA kan ikke legges til grunn for det nivået som gjøres gjeldende i Norge.”

Det vises også til høringsuttalelsen fra Airport Coordination Norway i punkt 3.5.2.6.2 der det anføres at det å fly uten tidsluke i trafikksterke perioder vil kunne få alvorligere konsekvenser for øvrige flyselskaper, og derfor bør tillegges vekt ved utmålingen.

3.5.2.15.3 Departementets vurdering

Departementet har forståelse for høringsinstansenes anførsler om at legalitetshensynet tilsier at det bør være retningslinjer for utmåling av overtredelsesgebyr overfor både foretak og enkeltpersoner. Samtidig er det grunn til å presisere at de internasjonale tekstene Norsk Luftsportsforbund viser til bare har form av kommentarer til en rekommandasjonstekst som heller ikke er rettslig bindende. Noen generell internasjonal rettslig forpliktelse til å spesifisere beløpsgrenser foreligger derfor ikke.

Som det fremgår av punkt 3.4.1 inneholder artikkel 25 i den nye EASA-forordningen bestemmelser som sier at tvangsmulkt og overtredelsesgebyr etter samme bestemmelse skal være avskrekkende og stå i et rimelig forhold til sakens alvor, sertifikatinnehaverens økonomiske evne og i hvilken grad regelbruddet har bragt sikkerheten i fare. Overtredelsesgebyr må ikke overstige 4 prosent av sertifikatinnehaverens årlige inntekt eller omsetning. Endelig forutsettes det at det skal fastsettes utfyllende regler om utmåling.

Fra intern norsk rett er det verd å merke seg at den viktige bestemmelsen om overtredelsesgebyr i konkurranseloven § 29 ikke selv inneholder noen øvre grense for utmåling av overtredelsesgebyret eller uttrykkelig formulerte retningslinjer for utmålingen av gebyret. Derimot er det gitt en særskilt forskrift til konkurranseloven om utmåling og lempning av overtredelsesgebyr. Her heter det at Konkurransetilsynet kan fastsette gebyrer på inntil 10 prosent av foretakets årlige omsetning ved brudd på de mest sentrale pliktene i loven, og inntil 1 prosent av den årlige omsetningen ved brudd på noe mer perifere plikter.

Den samme nivådelingen er lagt til grunn i lov om elektronisk kommunikasjon og i tilhørende forskrift, men her er maksimalt overtredelsesgebyr satt til 1 prosent av årlig omsetning for foretak. For enkeltpersoner er taket satt til 30 rettsgebyr (25.800 kroner per februar 2012).

Gjennomgangen av eksemplene i punktene 3.5.2.3 til 3.5.2.11, og ikke minst merknadene til hjemmelen for overtredelsesgebyr i lovutkastet, viser at luftfartsloven har et bredt anvendelsesområde. Det gjør det krevende å tallfeste et generelt nivå på overtredelsesgebyr. Man risikerer da at et eventuelt maksimalbeløp blir satt så lavt at det blir umulig å fastsette et avskrekkende eller forholdsmessig gebyr, eller så høyt at beløpet i realiteten ikke innebærer noen begrensning. EU-kommisjonens praksis innenfor konkurranseretten viser at man ikke har vært villig til å ta i bruk hele det spennet det er lovmessig grunnlag for.

Samferdselsdepartementet mener derfor at det er en bedre løsning å regulere dette i utfyllende forskrift. Man kan tenke seg at det gjøres i en generell forskrift som inneholder maksimale satser for overtredelsesgebyr for alle de delene av loven der det er anledning til å ilegge slikt. Alternativt kan man tenke seg at det gjøres i hver enkelt av de faglig-tematisk avgrensede forskriftene hvor det også må tas stilling til om det overhodet skal være anledning til å ilegge overtredelsesgebyr på det aktuelle området. Fordelene med den førstnevnte løsningen er at alle satsene finnes på ett sted, at en slik forskrift også vil omfatte de tilfeller der grunnlaget for overtredelsesgebyret ikke er brudd på en forskrift, at man er seg bevisst sammenligningen mellom de ulike områdene ved utarbeidingen av satsene, og at man relativt raskt kan ta stilling til nivået for alle delene av loven. Fordelene med den sistnevnte løsningen er at man ved fastsettelsen av nivået på maksimalsatsen normalt har bedre forståelse for hvilke plikter gebyret skal knyttes til og at det ofte vil være lettere for brukerne av forskriftene at både de underliggende pliktene og gebyrsatsene er regulert i samme forskrift.

Departementet konkluderer med at det ikke er hensiktsmessig å regulere maksimalsatser for overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt i luftfartsloven. På den annen side bør slike satser tas inn i utfyllende forskrifter for å ivareta rettssikkerheten til dem som er underlagt reglene. Departementet ønsker foreløpig ikke å ta stilling til hvordan de nevnte forskriftsbestemmelsene bør utformes. Den modellen som dermed velges innebærer at alle berørte vil få anledning til å uttale seg om det maksimale nivået under høringen av de aktuelle forskriftsbestemmelsene.

Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyret normalt bør stå i et visst forhold til den økonomiske evnen til det aktuelle foretaket. Det er ikke meningen at overtredelsesgebyr skal brukes til å påføre et foretak utålelige økonomiske byrder. På den annen side vil man ved utmålingen kunne sørge for at en konkurransefordel som er oppnådd ved ikke å etterleve regelverket blir utlignet. Dersom foretaket trolig ville ha gått konkurs dersom det hadde fulgt reglene, så bør ikke denne muligheten heller være utelukket som en følge av et ilagt overtredelsesgebyr.

Departementet har gjengitt eksempler på overtredelsesgebyrer i millionklassen i omtalen av tidslukeregelverket i punkt 3.5.2.6. Dette er et regelverk med klare konkurranserettslige trekk hvor store kommersielle verdier er involvert så lenge det dreier seg om rett til å lande eller ta av fra de mest attraktive lufthavnene. Disse hensynene gjør seg i liten grad gjeldende i Norge, og departementet er derfor enig med Avinor i at de eksemplene som er nevnt i høringsbrevet ikke bør brukes som et utgangspunkt for utmålingen av gebyr for manglende etterlevelse av reglene på norske lufthavner.

Innenfor de retningslinjene som følger av lovteksten, og de retningslinjene som fremgår av denne proposisjonen, legger departementet til grunn at det skal være adgang til å ilegge overtredelsesgebyr direkte på grunnlag av lovens bestemmelser – før det blir gitt utfyllende forskriftsbestemmelser om utmåling.

3.5.2.16 Klage på og domstolsprøving av vedtak om å ilegge overtredelsesgebyr

3.5.2.16.1 Høringsforslaget

I høringsforslaget er det ikke gitt særlige regler om behandling av klage på vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr. Siden luftfartsloven ikke inneholder en særregel går klage på vedtak fattet av Luftfartstilsynet til Samferdselsdepartementet som nærmeste overordnet. Et slikt vedtak kan ikke klages videre inn for Kongen i statsråd, men det kan på vanlig måte bringes inn for domstolene.

I høringsforslaget ble det uttrykkelig sagt at retten kan prøve alle sider av vedtaket. Det er med andre ord ikke slik at en del av skjønnsutøvelsen er forbeholdt forvaltningen. Går overtrederen til søksmål mot staten for å prøve vedtaket om ileggelse av overtredelsesgebyr, suspenderes tvangskraften.

Den løsningen som ble foreslått for overtredelsesgebyr er i overensstemmelse med den løsningen som i dag finnes på passasjerrettighetsområdet i luftfartsloven § 10-43 tredje ledd og for eksempel i lov om elektronisk kommunikasjon § 10-13 tredje ledd. I konkurranseloven § 29 er det uttrykkelig sagt at vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr ikke kan påklages. Eneste måte å få overprøvd vedtaket på er derfor å bringe saken inn for domstolene.

3.5.2.16.2 Høringsinstansenes syn

Norges Luftsportsforbund (NLF) tar utgangspunkt i at Luftfartstilsynet skal ha myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr.

”Høringsutkastet synes i atskillig grad å overlate sanksjonsbruken til myndighetens faglige skjønn. Jfr. her bl.a. ”kan” i utkastet §§ 13 a-4 og 13 a-5 første ledd, ….. . Vi legger til grunn at en slik skjønnsforankret sanksjonsileggelse fra Luftfartstilsynet skal kunne påklages til Samferdselsdepartementet på vanlig måte. Samferdselsdepartementet har da full prøvingskompetanse – herunder også kompetanse til å prøve Luftfartstilsynets faglig begrunnede skjønn. Generelt har imidlertid Samferdselsdepartementet vist stor grad av tilbakeholdenhet med å overprøve underliggende etaters faglige skjønnsutøvelse. Dette er i tråd med et allment prinsipp som har vokst frem gjennom 1990-årene, der det forutsettes at departementene skal være ”politiske sekretariater”, med en (i prinsippet) klar grense mot de underliggende etaters fagansvar. Ut fra dette ligger det m.a.o. ikke an til at Samferdselsdepartementet vil fungere som en reell klageinstans i saker der en gebyrsanksjon er forankret i et faglig skjønn fra Luftfartstilsynets side. Og med den begrensede adgang domstolene generelt har til å prøve forvaltningens skjønn, vil også en domstolsbehandling oftest være uaktuell.”

NHO Luftfart påpeker at høringsnotatetet ikke sier noe om ”hvorvidt et overtredelsesgebyr skal kunne ilegges før saken er ferdigbehandlet, for eksempel ved en klagebehandling”.

Norsk Flyoperatør Forbund hevder at forslaget ikke sier noe om håndteringen av beløpsinnbetaling der det oppstår uenighet om berettigelsen av størrelsen på bot/gebyr.

3.5.2.16.3 Departementets vurdering

Departementet merker seg at det ikke ser ut til å være en utbredt oppfatning blant høringsinstansene at departementets prøving av klagesaker ikke er tilstrekkelig omfattende. NLFs merknad er så generell at det er meget vanskelig å kommentere den.

Det formelle utgangspunktet er at departementet kan prøve alle sider av Luftfartstilsynets vedtak. Ut over dette mener departementet at det er umulig å anvende én og samme standard for hvor dypt man skal gå i prøvingen i en klagesak. En sak om overtredelsesgebyr vil ha to nivåer; for det første må det konstateres at det foreliger brudd på en regel eller et vedtak, og for det andre må en ta stilling til om overtredelsesgebyr i så fall bør ilegges.

Departementet er enig med NLF i at departementet som klageinstans må være seg bevisst behovet for rettssikkerhet og reell overprøving ved det skjønnet som utøves i den enkelte saken. Slik lovutkastet nå er bygd opp bør det også være god mulighet for det. Etter at et eventuelt regelbrudd er konstatert, skal det foretas et bredt kan-skjønn (lovtekstens ”kan pålegges”). I punkt 3.5.2.13.3 er de ulike momentene i denne vurderingen gjengitt. Det er åpenbart at dette brede skjønnet gjør det mulig å gå dypt inn i Luftfartstilsynets vurdering. Ved vurderingen av om det skal ilegges en annen reaksjon enn overtredelsesgebyr – typisk tilbakekall av sertifikat – vil denne reaksjonen gjerne være en automatisk konsekvens av at en sikkerhetsregel er brutt. Da følger det av Luftfartstilsynets rolle som fagorgan at departementet bør være tilbakeholdende med å overprøve om sikkerhetsregelen er brutt, og dermed også realiteten i beslutningen om tilbakekall. Ved ileggelse av overtredelsesgebyr vil det helhetlige skjønnet, som kommer i tillegg til om en regel er brutt, ha stor selvstendig betydning. Og her har departementet mulighet til å foreta full prøving. De særlige rettssikkerhetsargumentene som gjør seg gjeldende ved ileggelse av overtredelsesgebyr, og som er tillagt stor vekt flere steder i denne proposisjonen, innebærer at departementet vil være særlig oppmerksom på behovet for å prøve flest mulig sider av saken ved fremtidig ileggelse av overtredelsesgebyr.

Høringsforslaget sier ikke noe særskilt om behovet for å uttømme klageadgangen før et vedtak bringes inn for domstolene. Tidligere fantes det en særskilt bestemmelse i tvistemålsloven av 1915 § 437 som sa at vedkommende forvaltningsorgan kan bestemme at søksmål om lovmessigheten av en avgjørelse i offentlig tjeneste ikke skal kunne reises uten at vedkommende part har benyttet den adgang han har til å klage over avgjørelsen og at klagen er avgjort av den høyeste klageinstans som står åpen. Denne bestemmelsen er ikke videreført i den nye tvisteloven av 2005. I stedet er det tatt inn en bestemmelse i forvaltningsloven § 27b som er praktisk talt identisk med den eldre bestemmelsen i tvistemålsloven. Samlet innebærer dette at det åpnes for fleksibilitet ved at Luftfartstilsynet vurderer i hvert enkelt tilfelle om eventuell overprøving først bør foretas av Samferdselsdepartementet. Departementet vil understreke at retten til å kunne gå direkte til domstolene ikke nødvendigvis fører til mer rettssikkerhet. Dersom det dreier seg om et beskjedent beløp eller på annen måte er en sak av liten betydning, kan det være en fordel å få saken sin overprøvd i forvaltningen i stedet for å måtte velge en ofte kostbar og tidkrevende prøving i domstolene.

Departementet opprettholder høringsforslaget om at domstolene skal kunne prøve alle sider av et vedtak om overtredelsesgebyr, både tolkningen av rettsreglene, skjønnsutøvelse som foretas av Luftfartstilsynet og gebyrets størrelse. Retten skal i slike saker også ha en selvstendig plikt til å opplyse saken slik den typisk har i saker der partene ikke har fri råderett. Når det gjelder beviskravene vises det til punkt 3.5.2.14. Vedtak om overtredelsesgebyr har visse fellestrekk med ileggelse av strafferettslige bøter, og vurderingstemaene er derfor av en karakter som domstolene har god kompetanse til å håndtere. Det presiseres imidlertid at domstolens prøving av et eventuelt underliggende vedtak som er overtrådt, følger hovedregelen om begrenset prøving.

Det er ikke treffende som hevdet av Norsk Flyoperatør Forbund at høringsforslaget ikke sier noe om håndteringen av uenighet. Som nevnt står det uttrykkelig at domstolene kan prøve alle sidene av en slik sak og at et eventuelt søksmål suspenderer tvangskraften. Derimot er det riktig at det ikke står noe særskilt om klagebehandling i lovutkastet fordi meningen er at den alminnelige regelen om klage til overordnet organ skal gjelde.

Det er noe uklart for departementet om NHO Luftfart i sin høringsuttalelse spør om det skal være mulig å ilegge overtredelsesgebyr som følge av brudd på et vedtak som er påklagd, eller et vedtak som kan bli påklagd. Problemstillingen synes å forutsette en situasjon der tidselementet er det fremtredende og der det å sikre etterlevelse av et vedtak fremover i tid står sentralt. Dette er situasjoner der tvangsmulkt typisk vil være bedre egnet enn overtredelsesgebyr.

Departementet antar at reglene om utsatt iverksetting av vedtak i forvaltningsloven § 42 åpner for tilfredsstillende fleksibilitet og forutberegnelighet i relasjon til både et eventuelt underliggende vedtak og vedtak om ileggelse av overtredelsesgebyr. Her heter det at både vedtaksorganet og overordnet organ kan beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Dersom en part eller annen med rettslig interesse akter å gå til søksmål eller har reist søksmål for å få vedtaket prøvet for domstolene, kan de samme organene utsette iverksettingen til det foreligger endelig dom.

3.5.3 Tvangsmulkt

Den overordende begrunnelsen for å foreslå en generell bestemmelse om tvangsmulkt i luftfartsloven fremgår av drøftelsen i punkt 3.5.1. Der har departementet konkludert med at det er et klart overordnet behov for å kunne ilegge tvangsmulkt for å sikre håndhevelsen av luftfartsloven. Spørsmålet her er hvordan bestemmelsen bør avgrenses.

Lovutkastet innebærer at tvangsmulkt kan benyttes til å fremtvinge etterlevelse av alle plikter, forbud, pålegg eller krav som følger av luftfartsloven, forskrifter gitt i medhold av den eller av vedtak gitt i medhold av disse. Hjemmelen for tvangsmulkt bør med andre ord ikke avgrenses saklig på den samme strenge måten som det fremgår av gjennomgangen av overtredelsesgebyr i punkt 3.5.2.

Det typiske vil være at Luftfartstilsynet konstaterer et brudd på lov, forskrift eller vedtak, og så gir et pålegg om å rette forholdet. Pålegget vil ha en frist, og til fristen vil det knyttes en trussel om at manglende etterlevelse utløser løpende tvangsmulkt.

Tvangsmulktens størrelse reguleres normalt ikke uttrykkelig i de lovene som hjemler tvangsmulkt. Det er også vanlig at det ikke er gitt utfyllende forskrifter om utmåling av tvangsmulkt, selv om en lov hjemler det. Departementet legger til grunn at flere av de momentene som kan tillegges vekt ved utmåling av overtredelsesgebyr (se punkt 3.5.2.15) også bør være relevante ved utmåling av tvangsmulkt. Men formålet med tvangsmulkten, å fremtvinge etterlevelse, tilsier at skyld bare bør være relevant der den gir en indikasjon om hva som er nødvendig for å skape et egnet oppfyllelsespress. Det grunnleggende temaet bør være hva som er nødvendig for å sikre etterlevelse. Nivået bør derfor kunne settes slik at det ikke lønner seg økonomisk å la være å etterleve vedtaket. Ofte vil ikke tilsynsmyndigheten ha tilstrekkelig med opplysninger til å vite hva fordelen ved ikke å rette det underliggende forholdet utgjør, og da må det utføres et konkret skjønn. En mulighet kan også være å la det daglige bøtenivået stige etter som tiden går.

Så lenge det ikke er gitt forskrifter som sier noe annet, vil det være opp til Luftfartstilsynet å bestemme i hvert enkelt tilfelle om mulkten skal gis i form av løpende bøter som påløper for eksempel per dag eller uke, eller om det skal påløpe et engangsbeløp som utløses i sin helhet når en bestemt dato eller en annen fastsatt betingelse inntreffer.

3.5.4 Hjemmel for EFTAs overvåkningsorgan (ESA) til å ilegge økonomiske reaksjoner for brudd på forordning (EF) nr. 216/2008

Ved forordning (EF) nr. 1592/2002 av 15. juli 2002 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet fikk EU tildelt myndighet til å gi regler om flysikkerhet på visse områder, særlig krav som stilles for at fartøy og utstyr som benyttes i luftfarten skal kunne sertifiseres og for at sertifikatet skal kunne opprettholdes. Samtidig ble Det europeiske byrået for flysikkerhet (EASA) opprettet. Byrået fikk som oppgave å utarbeide forslag til regler på de aktuelle områdene og selv forestå sertifiseringen av visse produkter hvor subsidiaritetsprinsippet tilsier at tilsynet bør skje på overnasjonalt nivå. Forordning (EF) nr. 1592/2002 ble tatt inn i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning 179/2004 som Stortinget har gitt sitt samtykke til ved behandlingen av St.prp. nr. 44 (2004-2005). Forordningen er senere tatt inn i norsk rett ved forskrift til luftfartsloven. Den klare hovedregelen er fremdeles at de nasjonale tilsynsmyndighetene (for Norges del Luftfartstilsynet) har det generelle ansvaret for å sertifisere utstyr, personer og foretak hjemmehørende i det enkelte land. For Norges del har EASA bare utstedt fire sertifikater innenfor sitt myndighetsområde, mens Luftfartstilsynet trolig er ansvarlig for flere tusen sertifikater.

Ved forordning (EF) nr. 216/2008 av 20. februar 2008 – som erstatter forordning 1592/2002 – har EU fått utvidet sin myndighet på to måter: (1) Myndigheten til å gi sikkerhetsregler er utvidet til å omfatte regler om sertifisering av flygende personell og om hvordan flyselskaper skal organisere og drive sin operative virksomhet. (2) Etter anmodning fra EASA kan EU-kommisjonen ilegge et foretak som ikke etterlever vilkårene for de sertifikatene EASA selv har utstedt økonomiske reaksjoner (upresist omtalt som ”bøteleggingsmyndighet”) for å sikre etterlevelse av sertifikatene. Forordning 216/2008 er i sin tur blitt endret ytterligere to ganger, hvorav den viktigste endringen innebærer at EU også har fått myndighet til å gi regler om sikkerhetskrav til store lufthavner og til flysikringstjenesten.

Regjeringen vil be om Stortingets samtykke til å ta forordning (EF) nr. 216/2008 inn i EØS-avtalen ved en egen stortingsproposisjon, og departementet gir derfor ikke en fullstendig redegjørelse for innholdet i forordningen i denne lovproposisjonen. Det legges til grunn at de prinsipielle sidene ved utvidelsen av EU og EASAs myndighetsområde gjennom forordning 216/2008 avklares ved behandlingen av stortingsproposisjonen. Temaet i denne lovproposisjonen er kun hvilke lovbestemmelser som er nødvendige for å gjennomføre forordningen i norsk rett.

Artikkel 25 i forordning 216/2008 lyder slik i uoffisiell norsk oversettelse:

”Bøter og tvangsmulkter

• 1. Med forbehold for artikkel 20 og 55 kan Kommisjonen på anmodning fra byrået

  • a) pålegge de personer og foretak det har utstedt sertifikat til, bøter dersom disse bevisst eller uaktsomt har overtrådt bestemmelsene i denne forordning og dens gjennomføringsbestemmelser,

  • b) pålegge de personer og foretak det har utstedt sertifikat til, tvangsmulkter, som beregnes fra den dato som er fastsatt i beslutningen, med henblikk på å tvinge disse personene og foretakene til å overholde bestemmelsene i denne forordning og dens gjennomføringsbestemmelser.

• 2. Bøtene og tvangsmulktene nevnt i nr. 1 skal være avskrekkende og stå i et rimelig forhold til tilfellets alvorlighetsgrad og den berørte sertifikatinnehavers økonomiske kapasitet, idet det tas særlig hensyn til i hvilket omfang sikkerheten er satt i fare. Bøtenes beløp skal ikke overstige 4 % av sertifikatinnehaverens årlige inntekt eller omsetning. Tvangsmulktenes beløp skal ikke overstige 2,5 % av sertifikatinnehaverens årlige inntekt eller omsetning.

• 3. Kommisjonen skal etter framgangsmåten i artikkel 65 nr. 3 vedta nærmere regler for gjennomføringen av denne artikkel. Når den gjør det, skal den særlig angi

  • a) detaljerte kriterier for å fastsette beløpet for boten eller tvangsmulkten, og

  • b) framgangsmåter for undersøkelser, tilknyttede tiltak og rapportering samt prosedyreregler for beslutningstaking, herunder bestemmelser om retten til å forsvare seg, tilgang til dokumentasjon, juridisk representasjon, fortrolighet og tidsbestemmelser samt beregning og innkreving av bøter og tvangsmulkter.

• 4. De europeiske fellesskaps domstol skal ha ubegrenset domsmyndighet til å overprøve Kommisjonens beslutninger med hensyn til fastsettelse av bot eller tvangsmulkt. Den kan oppheve, redusere eller øke boten eller tvangsmulkten som er ilagt.

• 5. Beslutninger truffet i henhold til nr. 1 skal ikke være av strafferettslig art.”

Departementet legger til grunn at den reaksjonsformen som er omhandlet i artikkel 25 (1) (a) tilsvarer det som i denne proposisjonen omtales som overtredelsesgebyr, mens den reaksjonsformen som er omhandlet i artikkel 25 (1) (b) tilsvarer det som omtales som tvangsmulkt. Departementet mener det bør utformes en særskilt lovbestemmelse som gjør artikkel 25 til norsk rett ved henvisning (inkorporasjon). Bestemmelsen er av så stor prinsipiell betydning at den bør gjennomføres med lovs rang, og ikke bare som forskrift. Samtidig er det viktig å understreke at det er svært få norske foretak som innehar denne typen tillatelser, og at den praktiske betydning derfor antas å være meget begrenset.

Forhandlingsresultatet mellom EU og EØS/EFTA-landene innebærer at innholdet i artikkel 25 er blitt noe endret som en del av EØS-avtalen. Det viktige i denne sammenhengen er at EFTAs overvåkningsorgan, og ikke Kommisjonen, skal ha myndighet til å benytte de økonomiske reaksjonsformene som er nevnt i artikkel 25 nr. 1 overfor foretak i Norge og de andre EØS/EFTA-landene. Det innebærer at ESA bare kan benytte seg av slike reaksjoner når EASA har bedt overvåkningsorganet om det, og i tillegg skal foreta en selvstendig vurdering av om det er hensiktsmessig å etterkomme byråets anmodning.

Artikkel 25 nr. 2 fastlegger ytre rammer for hvordan overtredelsesgebyr og tvangsmulkt kan utmåles. Tanken er at disse rammene skal utfylles av mer detaljerte bestemmelser i en forordning som vil bli gitt i medhold av artikkel 25 nr. 3 bokstav a. Samme forordning er ventet å inneholde utfyllende regler om forberedelse av vedtaket, herunder om partsrettigheter, og kanskje også om myndighetsfordelingen mellom EASA og Kommisjonen (ESA). Hvorvidt og hvordan denne utfyllende forordningen skal tas inn i EØS-avtalen vil avhenge av en ordinær EØS-prosess, og ikke minst hva de øvrige EØS/EFTA-landene mener. De argumentene som er nevnt i punkt 3.5.2.15 trekker i retning av at det er behov for å definere retningslinjer også for ESAs utmålingspraksis. Så kan det diskuteres om det er ønskelig at disse retningslinjene fastsettes ensidig av EFTA-landene eller utgjør en del av EØS-avtalen. Uansett mener departementet at det bør gjøres klart at den nye lovbestemmelsen i luftfartsloven også hjemler den internrettslige gjennomføringen av slike utfyllende bestemmelser.

I tillegg til ESAs myndighet må bestemmelsen hjemle den myndigheten EFTA-domstolen skal ha i tråd med den EØS-tilpassede versjonen av artikkel 25 nr. 4.

Samlet sett innebærer dette at lovforslaget ligger tett opp mot de løsningene som er valgt i § 5 i lov 23. juni 2000 nr. 54 om edb-baserte reservasjonssystemer for passasjertransport m.v.

3.5.5 Innkreving av tvangsmulkt, overtredelsesgebyr, m.v.

3.5.5.1 Høringsforslaget

Luftfartsloven har i dag en særlig bestemmelse i § 10-43 tredje ledd som slår fast at overtredelsesgebyr som ilegges med hjemmel i samme bestemmelse er tvangsgrunnlag for utlegg. I tillegg finnes det en bestemmelse om innkreving av luftfartsavgifter og refusjonsbeløp i § 13-7.

Departementet drøftet i høringsnotatet om luftfartsloven bør få en mer generell bestemmelse om innkreving av tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og andre pengekrav som er hjemlet i luftfartsloven. Innkrevingen kan effektiviseres både ved at pengekravene for eksempel gjøres til tvangsgrunnlag for utlegg og ved at Luftfartstilsynet overlater innkrevingen til andre som har mer spesialisert kompetanse på dette området.

For så vidt gjaldt den første siden av saken konkluderte departementet med at luftfartsloven bør få en mer generell bestemmelse som gjør pengekrav hjemlet i luftfartsloven til tvangsgrunnlag for utlegg.

For så vidt gjelder den andre siden av saken viste departementet som eksempel til lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 456 første ledd annet punktum der det fremgår at Statens Innkrevingssentral inndriver de krav som den etter departementets bestemmelser er pålagt å innkreve. Det finnes flere eksempler på at innkrevingssentralen er pålagt å drive inn krav på tvangsmulkt, se for eksempel lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv. § 14d og lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap mv. (regnskapsloven) § 8-4.

Erfaringer tilsier at det er ønskelig for Luftfartstilsynet å kunne bruke mest mulig av sine ressurser på dets kjerneoppgaver, dvs. å føre tilsyn med at gjeldende regler følges og at regelverket til enhver tid er hensiktsmessig utformet. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig ikke å belaste tilsynets begrensede ressurser med tidkrevende innkrevingsoppgaver. I stedet bør man vurdere å overlate denne oppgaven for eksempel til Statens Innkrevingssentral som statens spesialiserte organ for slike oppgaver.

Departementet lot foreløpig være å formulere en slik bestemmelse. Lovteknisk ble det antydet at en generell bestemmelse om innkreving kan plasseres enten sammen med de nye bestemmelsene om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr eller slås sammen med gjeldende § 13-7. Departementet tok ikke stilling til hvilke av disse alternativene som er å foretrekke.

3.5.5.2 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har som ledd i sin argumentasjon mot at Luftfartstilsynet bør få utvidet myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr antydet at det vil være uheldig dersom disse inntektene skulle tilfalle tilsynet selv. I så fall vil det være en fare for at Luftfartstilsynet på usaklig vis legger vekt på hva som er inntektsbringende når det tar stilling til om tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr skal ilegges.

Statens innkrevingssentral (SI) har avgitt en fyldig høringsuttalelse om disse problemstillingene. SI er positivt innstilt til å kreve inn tvangsmulkt og overtredelsesgebyr for Luftfartstilsynet, og mener dette vil innebære en effektiv og hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom statlige myndigheter. SI viser til at den har flere liknende kravtyper i sin portefølje. Det vises i denne forbindelse til liknende bestemmelser om tvangsmulkt i lotteriloven, forsinkelsesgebyr i regnskapsloven, tvangsmulkt etter statistikkloven og om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i den nye bestemmelsen i personopplysningsloven § 47a. Videre ble det vist til det som da var pågående behandling i Stortinget om endring av skipsregisterloven § 50 og fritids- og småbåtloven § 41a. SI mener det kan være en fordel for brukerne av loven at nye innkrevingsbestemmelser samles på ett sted og at dette kan være i § 13-7. SI mener det foreløpig er vanskelig å foreta presise vurderinger av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser en slik løsning vil ha. Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr er nye som generelle virkemidler i luftfartsloven, og det er usikkert hvilket antall krav det vil medføre.

Landsorganisasjonen i Norge mener

”det er behov for en presisering av at andre enn Luftfartstilsynet skal ha ansvar for innkrevingen (foreslått Statens Innkrevingssentral) og at de innkrevde midlene er til fordel for statskassen og ikke blir en del av Luftfartstilsynets midler.”

3.5.5.3 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at det ikke har vært, og ikke er, aktuelt at provenyet fra ilagt tvangsmulkt eller ilagt overtredelsesgebyr skal tilfalle Luftfartstilsynet. Av høringsforslaget fremgår det uttrykkelig at både tvangsmulkt og overtredelsesgebyr skal betales ”til staten” eller ”til statskassen”. Meningen med dette er at slike beløp, i tråd med vanlig praksis, skal tilfalle staten ved Finansdepartementet. Så lenge formålet med disse reaksjonsmidlene er å sikre etterlevelse av loven, og ikke finansiering av Luftfartstilsynet, er dette den naturlige løsningen. Luftfartstilsynet blir i dag finansiert ved gebyrer fra brukerne av tilsyns- og registertjenestene og ved direkte overføringer fra statsbudsjettet. De foreslåtte bestemmelsene innebærer ingen endringer i denne ordningen.

Det har ikke fremkommet høringsuttalelser som tilsier at loven ikke bør ha en generell bestemmelse om at vedtak om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg.

Departementet har kommet til at det mest hensiktsmessige er å plassere bestemmelsen i det nye kapittel XIII a, og da som en avsluttende § 13 a-8.

Luftfartsloven § 13-7 lyder i dag ”Avgifter som fastsattes etter § 7-26 er tvangsgrunnlag for utlegg. Det samme gjelder for refusjonsbeløp som staten har krav på etter denne lov.” Dersom man først utformer en mer generell bestemmelse om innkreving av pengekrav hjemlet i luftfartsloven bør en også vurdere å inkludere de gebyrene som skal betales til finansieringen av Luftfartstilsynet, og som fastsettes i forskrift med hjemmel i luftfartsloven § 13-8. I denne kategorien faller også gebyrer som betales for Luftfartstilsynets oppgave med å føre Norges luftfartøyregister, jf. luftfartsloven § 3-1 annet ledd. Departementet har ikke grunn til å tro at manglende betaling av slike gebyrer er noe stort problem. En særskilt bestemmelse i den årlige gebyrforskriften om at Luftfartstilsynet ikke vil behandle søknad om tillatelse før gebyr er betalt, viser imidlertid at betalingsproblemer heller ikke er fraværende. Departementet legger til grunn at det langt på vei er den motsatte løsningen – det at nettopp kravet på gebyr ikke skal være tvangsgrunnlag for utlegg – som trenger en begrunnelse.

Det endelige lovutkastet er etter dette utformet som en generell bestemmelse om at pengekrav med grunnlag i luftfartsloven skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Av hensyn til legalitetsprinsippet er hver enkelt lovbestemmelse som gir grunnlag for slike krav listet opp i den nye bestemmelsen.

Departementet legger til grunn at det må være opp til Luftfartstilsynet å ta stilling til om det skal foreta innkrevingen selv eller sette bort oppgaven til andre. For det tilfellet at Luftfartstilsynet ønsker å sette bort oppgaven til Statens innkrevingssentral mener departementet at loven bør åpne for noen ytterligere beføyelser som letter innkrevingssentralens arbeid i tråd med det nye eksempelet i personopplysningsloven § 47a. Når Statens innkrevingssentral er pålagt innkreving, kan kravet innkreves ved trekk i lønn, og på visse vilkår, også ved å stifte utleggspant.

Når det gjelder plasseringen og utformingen av bestemmelsen for øvrig vises det til de særlige merknadene til lovutkastet.

3.5.6 Generell påleggshjemmel

3.5.6.1 Høringsforslaget

Luftfartsloven har i dag ingen generell hjemmel som gir Luftfartstilsynet myndighet til å gi pålegg for å sikre etterlevelse av loven. Et stykke på vei kan nok dette forklares med den såkalte adgangskontrollens sentrale betydning innenfor luftfarten (se innledningen til punkt 3.2).

Selv om ordet pålegg ikke forekommer i flere sentrale kapitler i loven, la departementet til grunn at Luftfartstilsynets oppgave som tilsynsorgan vanskelig kan fylles uten at tilsynet har hjemmel til å gi pålegg. En slik hjemmel må derfor et stykke på vei innfortolkes i de eksisterende lovreglene.

Departementet mente samtidig at en slik lovgivningsteknikk ikke er optimal. Flere nye forvaltningsrettslige lover har uttrykkelige, og til dels generelle, bestemmelser om pålegg eller påbud. Se for eksempel lov om elektronisk kommunikasjon og den nye markedsføringsloven.

Departementet anførte at behovet for en mer generell påleggshjemmel aksentueres når loven åpner for å ilegge tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. For tvangsmulktens del vil normalsituasjonen nettopp være at Luftfartstilsynet gir et pålegg og samtidig eller senere bestemmer at tvangsmulkt utløses dersom det underliggende pålegget ikke etterkommes.

Overtredelsesgebyr er ikke i samme grad knyttet til pålegg. Men dersom det er gitt et utrykkelig pålegg om å rette et forhold som er i strid med lov, forskrift eller vedtak, og pålegget ikke etterkommes, så vil det normalt være skjerpende og dermed styrke grunnlaget for overtredelsesgebyr.

Departementet konkluderte med at det bør utformes en uttrykkelig og generell påleggshjemmel som gjør det klart at Luftfartstilsynet kan gi pålegg om at forhold som er i strid med luftfartsloven, forskrift gitt med hjemmel i loven eller vedtak gitt i medhold av loven skal rettes eller endres.

3.5.6.2 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet er den eneste høringsinstansen som har kommentert behovet for en generell påleggshjemmel. Tilsynet ”mener det ikke er tvilsomt etter dagens regelverk at vi i kraft av delegert kompetanse har tilstrekkelig hjemmel til å gi pålegg innenfor vårt tilsynsområde. Luftfartstilsynet støtter likevel Samferdselsdepartementets syn om at det for klarhets skyld kan utformes en uttrykkelig (generell) påleggshjemmel.”

3.5.6.3 Departementets vurdering

Det endelige lovutkastet er etter dette innholdsmessig identisk med høringsutkastet. Departementet viser til merknadene til bestemmelsene for en mer utførlig redegjørelse for hvilke typer beslutninger som skal regnes som pålegg i utkastets forstand.

3.5.7 Forholdet til luftfartslovens annen del om militær luftfart m.v.

Høringsnotatet inneholder ingen uttrykkelig omtale av denne problemstillingen.

I sin høringsuttalelse har Forsvarsdepartementet bemerket følgende om forslaget til hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr:

”De nevnte bestemmelsene synes å hjemle rett til å pålegge militære myndigheter og militært personell overtredelsesgebyr i henhold til bestemmelsene i §§ 17-6 og 17-7. Det anbefales at forholdet mellom forslaget om hjemmel for overtredelsesgebyr og lovens annen del om militær luftfart klargjøres i dialog med Forsvarsdepartementet.”

Samferdselsdepartementet har kontaktet Forsvarsdepartementet for å avklare om det er behov for å kunne ilegge militære myndigheter eller militært personell overtredelsesgebyr. Forsvarsdepartementet har uttrykt at det er det ikke. Samferdselsdepartementet sluttet seg derfor til denne oppfatningen.

Dernest har det vært nødvendig å vurdere om denne konklusjonen krever presiseringer i loven. Hjemmelen for å ilegge overtredelsesgebyr vil i følge forslaget være § 13 a-5. Denne nye bestemmelsen er av naturlige årsaker ikke nevnt i luftfartsloven kapittel XVII. Når selve hjemmelen for å ilegge overtredelsesgebyr ikke er nevnt, er det etter departementets syn tilstrekkelig klart at den ikke skal kunne brukes til å sanksjonere brudd på kapittel XVII selv om noen av de bestemmelsene det vises til i §§ 17-6 og 17-7 også er bestemmelser som skal kunne håndheves ved hjelp av § 13 a-5. Etter dette har departementet kommet til at det ikke er behov for en uttrykkelig bestemmelse – i § 13 a -5 eller i kapittel XVII – som sier dette.

3.5.8 Inndeling og plassering av reglene

3.5.8.1 Høringsforslaget

Departementet la til grunn at det bør utformes to generell bestemmelser som fanger opp det samlede behovet for økonomiske reaksjoner; én om tvangsmulkt og én om overtredelsesgebyr. De eksisterende spesielle bestemmelsene om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr i luftfartsloven §§ 10-42 og 10-43 bør samtidig innarbeides i de nevnte bestemmelsene, og kan oppheves.

Departementet mente også at påleggshjemmelen, som er omtalt i punkt 3.5.6, bør plasseres sammen med de to foregående bestemmelsene. Slik samles flest mulig generelle bestemmelser om håndheving på ett og samme sted, til fordel for brukerne av loven. Når man først ønsker å samle håndhevingsbestemmelser på ett sted mente departementet at dette også bør omfatte de gjeldende bestemmelsene om opplysningsplikt og taushetsplikt for dem som utfører tjeneste eller arbeid for luftfartsmyndighetene i §§ 13-4 og 13-4a.

Hvor bør de samlede håndhevingsbestemmelsene plasseres? Luftfartsloven har ikke et generelt kapittel om håndheving. Når en ser bort fra straffebestemmelsene i kapittel XIV, er det som finnes av håndhevingsbestemmelser spredt rundt om i de enkelte faglig-tematisk inndelte kapitlene i loven på en måte som er preget av historiske tilfeldigheter. Siden økonomiske sanksjoner skal kunne brukes til å håndheve flere av lovens kapitler mente departementet at det ikke er en god løsning å plassere hjemlene i et av de tematiske kapitlene. Det er bedre å samle flest mulig generelle håndhevingsbestemmelser mot slutten av loven. Departementet så for seg at dette kan gjøres på to måter:

Den ene går ut på å føye til et helt nytt kapittel som omfatter de bestemmelsene som er listet opp ovenfor. På sikt vil dette kunne gjøres til et enda mer generelt kapittel om håndheving.

Den andre løsningen går ut på å gjøre det nåværende kapittel XIV (straffebestemmelsene) til et mer generelt kapittel om håndheving og sanksjoner. I flere andre lover hvor denne systematikken er valgt er det vanlig å starte kapittelet med de minst alvorlige sanksjonene og avslutte med de mest inngripende. Departementet la derfor til grunn at straffebestemmelsene i så fall bør plasseres til slutt.

Ideelt sett er det ønskelig å unngå at loven får flere kapitler enn den allerede har, men regelteknisk er det i så fall vanskelig å unngå å måtte omnummerere det store antallet eksisterende straffebestemmelser dersom de nye bestemmelsene skal stå først i kapittel XIV. Departementet falt derfor ned på det første av de to alternativene ovenfor. Høringsutkastet gikk ut på at det skytes inn et nytt XIII a mellom kapittel XIII og XIV, og at dette får overskriften ”Håndheving, tvangsmulkt og overtredelsesgebyr”.

3.5.8.2 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har hatt synspunkter på lovsystematikken som ikke samtidig er knyttet til innholdsmessige argumenter. NHO Luftfart ”anbefaler at alternativet med innarbeiding av eventuelle sanksjonsmidler i det eksisterende kap. XIV blir valgt fremfor å lage et nytt kapittel om håndhevnig, tvangsmulkt, overtredelsesgebyr, m.v.” Fordi NHO Luftfart går mot en generell hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr ble det foreslått at den nye hjemmelen for ileggelse av tvangsmulkt ble plassert i kapittel XIV og at de eksisterende bestemmelsene om opplysningsplikt og taushetsplikt (§§ 13-4 og 13-4 a) blir stående der de er i dag.

3.5.8.3 Departementets vurdering

Av de innledende delene i punkt 3.5 fremgår det at departementet ikke er enig med NHO Luftfart i at det ikke bør vedtas en ny og mer generell hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr. Gitt dette standpunktet, mener departementet at det samlede volumet av viktige nye håndhevingsbestemmelser blir så vidt stort at det er en pedagogisk fordel for brukerne å samle dem i et eget kapittel. Det endelige lovforslaget er derfor basert på samme lovsystematikk som høringsforslaget.

3.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

3.6.1 Høringsforslaget

Lovforslaget berører først og fremst Luftfartstilsynet, men til en viss grad også Samferdselsdepartementet. Tvangsmulkt og overtredelsesgebyr er inngripende reaksjoner, og dette krever at de foreslåtte lovbestemmelsene forvaltes på en måte som ivaretar nødvendige krav til rettssikkerhet. Som det fremgår av punkt 3.5.1.3 kan kravene deles inn i tre nivåer:

1. Forskrifter gitt av Samferdselsdepartementet eller Luftfartstilsynet, og som skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, må inneholde en presis angivelse av hvilke bestemmelser i forskriften som skal kunne sanksjoneres på denne måten. Dernest må disse bestemmelsene selv være tilstrekkelig presise.

2. Vedtak av Luftfartstilsynet som pålegger foretak eller enkeltpersoner en plikt må være så presise at de er egnet som grunnlag for ileggelse av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr. Et eksempel på et slikt vedtak er konsesjon til å drive lufthavn som knytter vilkår (plikter) til konsesjonen.

3. Vedtak om ileggelse av tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr som Luftfartstilsynet fatter må være underbygget av dokumentasjon og bevis, og inneholde en rettslig argumentasjon som tilfredsstiller bestemte krav til saklighet og klarhet.

Samferdselsdepartementet er først og fremst berørt av det første av disse tre nivåene. Nivå 2 omfatter de relativt sjeldne tilfellene der departementet fatter konsesjonsvedtak. Endelig vil departementet kunne motta klager på vedtak fattet av Luftfartstilsynet om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. Det er grunn til å tro at det merarbeidet departementet vil bli påført vil kunne være merkbart, men ikke omfattende.

Luftfartstilsynet er berørt av alle tre nivåer. I høringsnotatet anførte departementet at dette samlet sett vil kunne påføre Luftfartstilsynet noe merarbeid. På den ene siden vil Luftfartstilsynet kunne spare ressurser ved å benytte seg av adgangen til å ilegge tvangsmulkt. Erfaringer fra andre sektorer tilsier at tvangsmulkt sikrer raskere etterlevelse, og at mindre ressurser dermed går med til å følge opp og purre på pålegg som ikke etterleves. Reglene om overtredelsesgebyr har et annet formål, og rettssikkerhetshensyn tilsier i særlig grad at saksbehandlingen er grundig. Dette vil påføre Luftfartstilsynet ekstra arbeid både i form av noe opplæring og i form av grundigere behandling av den enkelte sak. Overtredelsesgebyr vil bare kunne spare Luftfartstilsynet for arbeid i den grad markedet føler trusselen om å bli ilagt overtredelsesgebyr som reell og dermed at denne har en allmenn- og individualpreventiv virkning.

Departementet mente at et forsøk på å kvantifisere den relative betydningen av disse to tendensene må bli usikker, blant annet fordi vi ikke vet i hvilken grad Luftfartstilsynet ønsker å benytte seg av de nye hjemlene. Man kan derfor ikke si at utkastet som sådan ”har” eller ”vil få” bestemte økonomiske eller administrative konsekvenser. Samtidig må Luftfartstilsynet ivareta nødvendige krav til likebehandling.

Innkrevingen av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som pengekrav er behandlet i punkt 3.5.5, der det også fremgår hvordan departementet ser for seg at innkrevingen kan effektiviseres. Statens inntekter vil være beskjedne.

3.6.2 Høringsinstansenes syn

Luftfartstilsynet sier i sin høringsuttalelse at

”Lovendringen innebærer at Luftfartstilsynet, på de områdene hvor det kreves forskriftsendring, jf. …., må saksforberede nødvendige forskriftsendringer. Vurderingen av forholdet til overtredelsesgebyr vil videre medføre et visst merarbeid i forhold til fremtidig forskriftsarbeid som faller inn under bestemmelsen [om overtredelsesgebyr]. Det er på det rene at lovendringen vil medføre betydelig merarbeid for Luftfartstilsynet på kort sikt, og et ikke ubetydelig merarbeid på lengre sikt. Lovendringen innebærer videre behov for utarbeidelse av klare retningslinjer for hvilke tilfeller som skal falle inn under lovverket, slik at hensynet til likebehandling og rettsvernet for den enkelte ivaretas. Implementering av regelverket og retningslinjene må være gjenstand for internkontroll. Samlet ressursbehov antas på kort sikt (12-18 måneder) å tilsvare ett årsverk, mens mer varig ressursbehov antas å tilsvare et halvt årsverk.”

Finansdepartementet legger til grunn at økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget dekkes innenfor SDs og LTs gjeldende budsjettrammer.

3.6.3 Departementets vurdering

Luftfartstilsynet har konkretisert sitt økede ressursbehov innledningsvis til ett årsverk, og etter hvert avtakende. Fremstillingen synes å forutsette at det gjennomføres et forskriftsprosjekt i forbindelse med at loven trer i kraft slik at det blir mulig å anvende de nye hjemlene ved brudd på forskrifter gitt i medhold av loven.

En slik fremgangsmåte har åpenbart mye for seg, men det følger ikke av lovforslaget at man må gå frem på denne måten. En del taler for at det vil være mindre ressurskrevende å foreta en stegvis vurdering av om brudd på eksisterende forskrifter skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Departementet er derfor innstilt på at de forskriftene som vurderes som viktigst prioriteres, og at andre forskrifter først blir vurdert senere, eller først i forbindelse med at de skal erstattes eller endres av andre grunner. Etter dette legger departementet til grunn at det vil være mulig å etterleve Finansdepartementets forutsetning om at lovvedtaket ikke forutsetter utvidede budsjettrammer.

Departementet presiserer for ordens skyld at hjemmelen for å ilegge tvangsmulkt kan tas i bruk med en gang uten noen slik forskriftsgjennomgang. Det samme gjelder de tilfellene der luftfartslovens egne plikt- og forbudsbestemmelser kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Ingen andre høringsinstanser enn Luftfartstilsynet har gitt konkrete opplysninger som gjør det mulig å kvantifisere hvilket merarbeid en eventuell strengere håndheving av regelverket vil påføre aktørene i luftfarten. En slik beregning vil langt på veg måtte forutsette en innrømmelse av at regelverket ikke følges i dag, og dette er selvsagt få eller ingen enige i eller villige til å innrømme. Dermed er det praktisk talt umulig for departementet å kvantifisere omfanget av dette arbeidet. Departementet legger uansett til grunn at merarbeid som er nødvendig for å etterkomme regler som er gitt ikke er et argument mot å styrke håndhevingen av dem. Er merarbeidet uakseptabelt må man i stedet endre eller oppheve den regelen som skal håndheves.