5 Misbruk av alkohol og andre rusmidler

5.1 Kapitlets innhold

Dette kapittelet omhandler to problemstillinger som begge gjelder misbruk av alkohol og andre rusmidler. Den første problemstillingen henger sammen med mangelen på samsvar mellom luftfartslovens og vegtrafikklovens bestemmelser om rettet til å foreta promillekontroll uten at det foreligger konkret mistanke om lovbrudd. Luftfartsloven har ikke en slik hjemmel i dag, og dette oppleves som paradoksalt når en vet at det motsatte er tilfellet innenfor vegtrafikkområdet. I tillegg er det grunn til å spørre seg om reglene om de personellgruppene som er underlagt rusbestemmelsene er konsistente. Endelig mener departementet det er behov for å vurdere straffenivået. Denne delen av forslaget finnes i punkt 5.2.

Parallelt har det pågått et arbeid innenfor vegtrafikkområdet som har til formål å forbedre reglene om misbruk av narkotiske stoffer og legemidler. Dette arbeidet resulterte i at Stortinget i desember 2011 vedtok å endre vegtrafikklovens bestemmelser om ruspåvirkning. I punkt 5.3 drøfter departementet behovet for å foreta tilsvarende endringer i luftfartsloven.

5.2 Reglene om alkotest uten mistanke – hvilke personellgruppene som skal være underlagt rusbestemmelsene – lovstruktur – straffenivå

5.2.1 Bakgrunn – gjeldende rett

5.2.1.1 Flybesetningsmedlemmer

Luftfartsloven § 5-3 krever at personell som gjør tjeneste om bord i luftfartøy (flygere, flymaskinist, navigatør, flygeinstruktør, flygerelev, kabinbesetning o.a – heretter kalt flybesetningsmedlemmer) må tilfredsstille de krav departementet setter blant annet til ”endruskap”.

Disse kravene utfylles av bestemmelser i luftfartsloven § 6-11 som forbyr misbruk av rusmidler i konkrete situasjoner og i tilknytning til sitt arbeid i luftfarten. Av paragrafen fremgår det at ingen må gjøre tjeneste om bord i luftfartøy hvis man er påvirket av alkohol (ikke edru) eller andre berusende midler. Under tjeneste må alkoholkonsentrasjonen i blodet ikke overstige 0,2 promille. Flybesetningsmedlemmer har i tillegg pliktmessig avhold fra alkohol 8 timer før tjeneste. Som hovedregel kreves også avhold fra alkohol og annet berusende eller bedøvende middel i 6 timer etter endt tjeneste dersom besetningsmedlemmet ”forstår eller må forstå” at det kan bli innledet politietterforskning av vedkommendes tjenesterelaterte forhold.

Av § 6-11 fremgår videre at politiet kan fremstille flybesetningsmedlemmer for blodprøvetagning ”når det er grunn til å tro” at vedkommende har overtrådt promillegrensen og/eller de øvrige avholdsbestemmelsene.

Besetningsmedlemmer som overtrer § 6-11 kan i følge luftfartsloven § 14-12 straffes med bøter eller fengsel i inntil 2 år.

Av luftfartsloven § 5-6 fremgår at sertifikat skal tilbakekalles for minst ett år dersom innehaveren ilegges straff for å ha tjenestegjort om bord i luftfartøyet påvirket av alkohol (ikke edru) eller av annet rus- eller bedøvelsesmiddel. I gjentagelsestilfelle innenfor en periode på fem år, skal sertifikatet tilbakekalles for alltid.

5.2.1.2 Personer innen flysikringstjenesten

I luftfartsloven § 7-4a er departementet gitt hjemmel til å bestemme i forskrift at luftfartsloven § 6-11 og § 14-12 (om straff) skal gjelde tilsvarende for personell som arbeider i flysikringstjenesten i vid forstand. Denne hjemmelen har blitt benyttet ved forskrift 17. desember 2001 nr. 1462 (BSL G 2-6) om avhold fra nytelse av alkohol eller andre berusende eller bedøvende middel i luftfartens tjeneste.

Dette innebærer at for eksempel flygeledere i kontrolltårn eller kontrollsentraler, AFIS- og HFIS-fullmektiger som gir trafikkinformasjon ved de ikke-kontrollerte landingsplassene, personell som utfører flyværtjeneste o.a., er underlagt § 6-11 og § 14-12 på samme måte som flybesetningsmedlemmer.

Luftfartsloven § 5-6 om tilbakekall av sertifikater ved overtredelse av avholdsplikten mv. retter seg mot flybesetningsmedlemmer og kan derfor ikke anvendes overfor sertifisert personell i flysikringstjenesten. For flygeledere samt AFIS- og HFIS-fullmektiger gjelder imidlertid langt på vei tilsvarende regler, men disse følger av luftfartsloven § 7-4 og forskrifter gitt med hjemmel i denne bestemmelsen.

5.2.1.3 Andre personellkategorier

For annet personell enn de som er omhandlet i de to foregående punktene finnes det ingen spesielle regler i luftfartsloven om pliktmessig avhold, promillegrense og liknende. For teknisk personell (flyteknikere, flymekanikere o.a) gjelder imidlertid en mer generelt utformet straffebestemmelse i § 14-6 for den som viser ”uforsvarlig forhold” i tjenesten. Tilsvarende kan sertifikater tilbakekalles.

Straffebestemmelsen i § 14-6 omfatter også personell som viser uforsvarlig forhold i forbindelse med utrusting, lasting eller annen klargjøring av luftfartøy. For denne gruppen personell finnes det ikke bestemmelser om sertifikater eller liknende i luftfartsloven. Derfor er det heller ikke noe å tilbakekalle.

5.2.1.4 Kontroll med at promilleregler mv. blir overholdt

Luftfartslovens eneste regel om kontroll med at promilleregler mv. overholdes er § 6-11 tredje ledd:

”Når det er grunn til å tro at noen har overtrådt bestemmelsene i første eller annet ledd [om promillegrense og pliktmessig avhold], kan politiet fremstille ham til undersøkelse av lege, som kan ta blodprøve. Vedkommende departement gir nærmere regler om slik legeundersøkelse og alt som står i samband med det.”

Denne kontrollregelen gjelder overfor flybesetningsmedlemmer, og overfor personell innen flysikringstjenesten (jf. punkt 5.2.1.2). Bestemmelsen gjelder kun blodprøvetaking. Verken § 6-11 eller andre bestemmelser i luftfartsloven gir (klar) hjemmel til å benytte andre kontrolltiltak som alkotest (blåseprøve som gir en foreløpig indikasjon) eller utåndingsprøve.

For å benytte det ene kontrolltiltaket man har – blodprøve – er det videre en forutsetning at det foreligger mistanke om overtredelse av pliktavholdsreglene mv. Det finnes i dag ikke hjemler for å benytte blodprøve hvis slik mistanke ikke foreligger.

På disse punktene skiller luftfartsloven seg fra annen sammenlignbar lovgivning. For eksempel heter det i jernbaneloven (lov 11. juni 1993 nr. 100) § 3c:

”§ 3c (Alkotest, utåndingsprøve, blodprøve)

Politiet kan ta alkotest (foreløpig blåseprøve) av en person

• 1. som det er grunn til å tro har overtrådt bestemmelsene i §§ 3 a og 3 b,

• 2. som med eller uten egen skyld er innblandet i en jernbaneulykke eller jernbanehendelse, eller

• 3. når det blir krevd som ledd i kontroll av jernbanedriften.

Dersom resultatet av alkotesten eller andre forhold gir grunn til å tro at bestemmelsene i §§ 3 a eller 3 b er overtrådt, kan politiet fremstille personen for utåndingsprøve, blodprøve og klinisk undersøkelse for å søke å fastslå påvirkningen. Slik fremstilling skal i alminnelighet finne sted for den som nekter å medvirk til alkotest.

Utåndingsprøve tas av politiet. Blodprøve kan tas av lege, sykepleier eller bioingeniør. Klinisk legeundersøkelse foretas når det er mistanke om påvirkning av andre midler enn alkohol eller andre særlige grunner taler for det …. .”

Tilsvarende regler finnes i vegtrafikkloven (lov 18. juni 1965 nr. 4) §§ 22, 22a og 22b og i sjøloven kapittel 6A. Innenfor veg-, sjø- og jernbanesektoren har politiet med andre ord hjemmel til å kreve alkotest som ledd i kontrollvirksomhet innenfor vedkommende sektor, uten at det er mistanke om overtredelse av de underliggende bestemmelsene om pliktmessig avhold. Sjøloven kapittel 6A ble innført ved lov 25. juni 2004 nr. 52. De tilsvarende reglene for jernbane ble vedtatt ved lov 5. mai 2006 nr. 13. For vegtrafikklovens vedkommende ble de aktuelle reglene vedtatt ved lov 10. april 1988 nr. 8, og ved lov 25. juni 2004 nr. 52. Endringene var i tråd med generelle føringer for lovstruktur (NOU 1992:32 fra Lovstrukturutvalget) som blant annet innebar at regler om avholdsplikt skulle tas inn i de lover som ellers gjelder for vedkommende virksomhet.

Luftfartsloven er tilpasset disse strukturføringene, men innholdsmessig er det som nevnt flere ulikheter med beslektet lovgivning. Disse fremstår et stykke på vei som tilfeldige.

5.2.2 Andre lands rett

5.2.2.1 Danmark

Den danske luftfartsloven § 50 stk. 1 setter forbud mot å tjenestegjøre i påvirket tilstand. Videre har politiet hjemmel i luftfartsloven § 50 stk. 7 til å ta utåndingsprøve av enhver person som gjør eller forsøker å gjøre tjeneste på et luftfartøy. Tilsvarende regler gjelder i stor grad for flygeledere, flymekanikere o.a. Det er ikke nødvendig at det foreligger mistanke om overtredelse av reglene om pliktmessig avhold for å ta slik prøve.

5.2.2.2 Sverige

Den nye svenske luftfarteloven kapittel 5 § 10 viderefører forbudet mot at flybesetningsmedlemmer tjenestegjør under påvirkning av alkohol eller ”andra medel”. Gjennom en ren henvisningsbestemmelse i kapittel 6 § 20 gjelder regelen for flybesetningsmedlemmer tilsvarende for flygeledere og flyteknikere. I tillegg har Regjeringen fullmakt til å gi bestemmelsen anvendelse for annet bakkepersonell som innehar stillinger som er av betydning for flysikkerheten – typisk personell som klargjør fly.

Den nye svenske loven innebærer at det er foretatt en del skjerpelser i reglene om reaksjoner ved brudd på de forbudene som er nevnt ovenfor. Den som manøvrerer et fly eller utfører andre oppgaver ombord på et fly som er av vesentlig betydning for flysikkerheten med minst 0,2 promille alkohol i blodet eller minst 1,10 milligram per liter i utåndingsluften dømmes for flygfylleri til bøter eller fengsel i opp til seks måneder. Det samme gjelder for den som bryter forbudet i kapittel 6 § 20. På tilsvarende sett dømmes man til grovt flygfylleri dersom man på tilsvarende vis utøver tjeneste med minst 1,0 promille alkohol i blodet eller 0,50 milligram per liter i utåndingsluften. Strafferammen er da fengsel i inntil to år.

Svensk rett gjør det også mulig å ta utåndingsprøve og blodprøve selv om det ikke foreligger mistanke om lovbrudd.

5.2.3 Høringsforslaget

Høringsforslaget tok sikte på å harmonisere luftfartslovens regler om alkoholpåvirkning, pliktmessig avhold, kontrolltiltak mv. med de tilsvarende reglene i vegtrafikkloven, jernbaneloven og sjøloven. Det krever både innholdsmessige og strukturelle endinger.

5.2.3.1 Krav om mistanke ved alkotest

I høringsnotatet foreslo departementet at politiet skal kunne ta alkotest (foreløpig blåseprøve) av en person selv om det ikke foreligger mistanke om alkoholpåvirkning mv. Videre ble det foreslått at dersom resultatet av alkotesten gir grunn til å tro at grensen for tillatt alkoholkonsentrasjon er overtrådt, så kan politiet fremstille vedkommende for utåndingsprøve og eventuelt blodprøve. Blodprøve skal kunne tas av lege, bioingeniør eller sykepleier.

Forslaget ble begrunnet med sikkerhetsmessig hensyn, og åpner for stikkprøvekontroller som ledd i den ordinære kontrollvirksomheten. Det ble presisert at alkotesten må tas av politiet. Høringsforslaget åpner ikke for at personale fra Luftfartstilsynet skal kunne kreve å ta slike tester. Luftfartstilsynet må i stedet anmode om at politiet utfører testen. En slik anmodning vil politiet stå fritt til å vurdere ut i fra egne hensyn og prioriteringer.

Innholdsmessig er høringsforslaget i hovedtrekk samsvarende med tilsvarende regler i vegtrafikkloven, jernbaneloven og sjøloven.

5.2.3.2 Personkretsen

I dag er flybesetningsmedlemmer og personer i flysikringstjenesten omfattet av forbudet i luftfartsloven § 6-11, jf. § 7-4a. For personell som arbeider med konstruksjon eller teknisk vedlikehold av luftfartøy finnes det i dag ingen regel i luftfartsloven som uttrykkelig omhandler påvirkning av alkohol, pliktmessig avhold, osv.

Ved revisjonen av sjøloven i 2004 og jernbaneloven i 2005 var det et tema hvordan man bør avgrense kretsen av de personene som skal være underlagt pliktavholdsreglene. Promille- og avholdsreglene har som formål å fremme sikkerheten i transportsektoren. Sjøfart, jernbane og luftfart har til felles at sikkerhetsnivået ikke bare avhenger av den som fører, eller er mannskap om bord på, det aktuelle transportmidlet. Alle tre transportgrener er i tillegg avhengig av et ”omkringliggende system” for å kunne fungere. Dette gjelder typisk teknisk vedlikehold av infrastruktur (skinnegang, signalanlegg, navigasjonsinstallasjoner, samband, landingsplass), utførelse av trafikkstyringsfunksjoner (kontrollsentraler, trafikklederkontor, etc.). Det ligger i dagen at svikt i disse funksjonen vil kunne reduserer sikkerheten dramatisk.

Med dette utgangspunktet avgrenses reglene om alkoholpåvirking mv. i sjøloven til å gjelde den som fører eller forsøker å føre skip, samt ”… den som utfører eller forsøker å utføre tjeneste som er av vesentlig betydning for sikkerheten til sjøs, herunder som los…” (sjøloven § 143).

Den tilsvarende avgrensingen i jernbaneloven omfatter den som fører eller forsøker å føre rullende materiell, og ”… den som utfører eller forsøker å utføre oppgaver knyttet til sikkerheten ved jernbane …” (jernbaneloven § 3 a). Av § 3 a siste ledd fremgår at departementet kan gi forskrifter ”om hvem som omfattes av denne bestemmelsen”.

Både ut i fra lovteksten og forarbeidene kan det synes som jernbaneloven har et noe videre anvendelsesområde enn sjøloven.

Med utgangspunkt i sikkerhetshensynet foreslo departementet at det gis regler i luftfartsloven om avholdsplikt mv. for en større krets av personell enn tilfellet er i dag. Departementet la også en viss vekt på at det bør være bedre samsvar mellom virkeområdene for avholdsreglene mv. i de fire transportlovene. Grunnvilkåret er hele tiden at den aktuelle personellkategorien utfører arbeid som er av betydning for sikkerheten.

5.2.3.3 Beskrivelsen av hva som er straffbart (gjerningsbeskrivelsen)

I luftfartsloven § 6-11 (plassert i kapittelet VI om ”Fartøysjefen og tjenesten om bord”) heter det innledningsvis:

”Ingen må gjøre tjeneste om bord når han er påvirket av alkohol (ikke edru) eller annet berusende eller bedøvende middel…”.

Den relevante straffebestemmelsen i luftfartsloven er § 14-12, som lyder:

” 14-12. Overtredelse av § 6-11

Den som gjør eller forsøker å gjøre tjeneste om bord i strid med bestemmelsene i § 6-11 første ledd, straffes med bøter eller fengsel inntil 2 år. Har noen gjort tjeneste påvirket av alkohol (ikke edru) eller annet berusende eller bedøvende middel eller har han overtrådt bestemmelsene i § 6-11 annet ledd, anvendes fengselstraff, om ikke særdeles formildende omstendigheter er til stede.”

Straffebestemmelsen omfatter med andre ord forsøk, men dette omfattes ikke av ordlyden i den underliggende bestemmelsen i § 6-11.

Departementet finner det uryddig at rettsstridsbeskrivelse i § 6-11 er forskjellig fra gjerningsbeskrivelsen § 14-12. Både systematikk og ordvalg i den gjeldene loven fra 1993 er en videreføring fra den tidligere gjeldende luftfartsloven fra 1960. Departementet kan likevel ikke se noen saklig grunn til å utelate forsøk fra ordlyden i § 6-11, og foreslår derfor å endre ordlyden i denne bestemmelsen slik at også forsøk omfattes. En slik endring vil samtidig innebære an lovsystematikken i luftfartsloven blir den samme som i vegtrafikkloven (§ 22 første ledd), jernbaneloven (§ 3a første ledd) og sjøloven (§ 143 første ledd).

Etter ordlyden i gjeldene § 6-11 (jf. § 14-12) er det ikke straffbart i seg selv å nyte alkohol i tjenestetiden (uavhengig av hvilken rusgrad dette måtte medfør). Derimot er det straffbart å nyte alkohol de siste åtte timene før tjenestetiden. Det er lite konsekvent å strafflegge inntak av alkohol før tjenestetiden, mens man lar det være straffritt å nyte alkohol mv. i tjenestetiden (hvor dette inntaket ikke fører til at man blir påvirket i lovens forstand). Departementets forlag til ny § 6-12 første ledd, sammenholdt med § 14-12, gjør det klart at det under enhver omstendighet er straffbart å nyte alkohol mv. i tjenestetiden, uavhengig av hvilken rusgrad dette fører til.

Endelig er det nytt at alkoholkonsentrasjon på mer enn 0,1 milligram per liter utåndet luft kan utløse straff. Tilsvarende grenser finnes for utåndingsprøve i vegtrafikkloven og i sjøloven – det vil si de øvrige lovene som retter seg mot yrkestransport.

De tilsvarende grensene for påvirkning av andre stoffer omhandles i punkt 5.3.

5.2.3.4 Lovstruktur

Gjeldende § 6-11 inneholder flere typer ”ruspåvirkningsregler”. I en og samme paragraf er det en generell regel som forbyr tjenestegjøring i påvirket tilstand, en eksakt promillegrense for alkoholkonsentrasjon i blodet, en regel om pliktmessig avhold før tjenesten begynner, en regel om pliktmessig avhold etter at tjenesten er avsluttet, og en bestemmelse om utføring av blodprøvetaking. Allerede i dag er innholdet vanskelig tilgjengelig, og tilgjengeligheten vil bli ytterliggere svekket dersom de nye reguleringsbehovene som er omhandlet ovenfor skal løses i den samme paragrafen.

For å lette oversikten og tilgjengeligheten foreslo departementet i høringsnotatet å dele innholdet i bestemmelsen på flere paragrafer etter mønster av sjøloven kapittel 6A og jernbaneloven kapittel IA.

Foreslaget innebar at gjeldene § 6-11 beholdes som en hovedbestemmelse der det generelle forbudet mot tjenestegjøring i påvirket tilstand beholdes. I samme bestemmelse reguleres også grenseverdiene for alkoholkonsentrasjon: I blodet maks 0,2 promille (som i dag), og i utåndingsluft maksimalt 0,1 milligram alkohol per liter utåndet luft. Sistnevnte bestemmelse er ny i luftfartsloven, i motsetning til i sjøloven, jernbaneloven og vegtrafikkloven.

I en ny § 6-12 foreslås det å innta reglene om pliktmessig avhold 8 timer før tjenesten og 6 timer etter tjenesten. Dette innebærer ingen endring av rettstilstanden.

I en ny § 6-13 inntas regler om kontrolltiltak, herunder blant annet den nye regelen om alkotest.

Nåværende § 6-12 om anvendelse av kapittelets bestemmelser på utenlandske luftfartøy, blir ny § 6-14.

Straff er den alvorligste form for sanksjon det offentlige kan benytte overfor borgerne. Departementet så det derfor som prinsipielt viktig at straffebudet i størst mulig grad inntas i formell lov, og i minst mulig grad henvises til forskrifter. I sjøloven og jernbaneloven følger forpliktelsene direkte av lov.

I dag er det bare reglene om flybesetningsmedlemmer som fullt ut fremgår av luftfartsloven. For personell i flysikringstjenesten sier loven selv (§ 7-4a) kun at det kan gis forskrift om slike krav. I forskrift er det så bestemt at § 6-11 og § 14-12 skal gjelde også for personell i flysikringstjenesten. For øvrig personell er det ikke gitt straffesanksjonerte regler som går eksplisitt på tjenestegjøring i påvirket tilstand, pliktmessig avhold, etc.

Luftfartsloven har en slik inndeling at det er vanskelig å samle nye lovbestemmelser som omfatter alle personellkategorier i ett kapittel. Loven har nemlig ikke et generelt kapittel som omfatter ”luftfartspersonale” i vid forstand. Kapittel IV omfatter personale som arbeider med flytekniske forhold, kapittel V omhandler personale som arbeider om bord i flyene, og kapittel VII omhandler personale som arbeider på lufthavner og i flysikringstjenesten.

Et alternativ kunne være å plassere reglene i luftfartslovens kapittel XIII ”Forskjellige bestemmelser”. Departementet valgte likevel ikke å anbefale en slik løsning fordi den vil bryte med brukernes forventning om at de kan finne alt de trenger i ”sitt kapittel”.

Løsningen i høringsnotatet var å foreslå en ordning der § 6-11, § 6-12 og § 6-13 blir lovens materielle hovedbestemmelser om bruk av rusmidler. Disse retter seg etter sitt eget innhold til flybesetningsmedlemmer, og knyttes i sin tur til straffebestemmelsen i § 14-12. Andre personellkategorier knyttes så opp mot disse bestemmelsene gjennom henvisningsbestemmelser i de øvrige kapitlene der de er regulert. Slik sikres klar hjemmel i lov.

Med dette utgangspunktet foreslo departementet at det skal følge direkte av luftfartsloven at flysikringspersonale er underlagt (ikke bare kan underlegges) de samme ruspåvirkningsreglene som flybesetningsmedlemmer. I tillegg ble det foreslått at personell ansatt i bakketjenesten på lufthavner skal være underlagt de samme reglene.

For begge de to kategorienes del ble det presisert at forbudet bare gjelder de personene som utfører tjeneste av betydning for sikkerheten. Departementet fant det ikke hensiktsmessig å ta inn en detaljert opplisting av hvilke personer som utfører oppgaver av betydning for sikkerheten. I stedet ble det foreslått at en nøyaktig grensedragning skal kunne foretas i forskrift.

Endelig foreslo departementet at teknisk personale (som typisk driver med vedlikehold av flymateriell) skal være underlagt de samme avholdsreglene. Dette ble foreslått tatt inn i en ny § 4-11. Det detaljerte grensedragningen av personkretsen skulle også her kunne bestemmes i forskrift.

5.2.4 Høringsinstansenes syn

Landsorganisasjonen i Norge uttrykker generell støtte til lovforslagene i høringsnotatet, herunder bestemmelsene om misbruk av rusmidler.

Norsk Flytekniker Organisasjon har kommentert høringsutkastet på en måte som gjør det litt vanskelig å skille mellom merknadene til vandelsbestemmelsene (kapittel 4) og merknadene til den delen av forslaget som drøftes her. Vi har valgt å gjengi dem her:

”Man kan ikke akseptere at ansatte kommer påvirket av rusmidler på jobb i vår bransje. Så når det gjelder det med pliktmessig avhold, eventuelt tester for rusmidler, følger vi forslaget til lovtekst. Men ved førstegangsbrudd på reglene bør det føre til umiddelbar oppfølging der det må vises til bedring for å få mulighet til å fortsette i luftfarten. At sertifikatene blir midlertidig inndratt for en periode kan man ikke sette seg i mot. Med tanke på Akan i Norge (rusforebygging) ser man at folk kan få private problemer som ikke gjør utslag på jobben før etter lang tid. Det vil være å straffe vedkommende dobbelt om man mister sine sertifikater utgitt av luftfartsmyndighetene eller adgang til jobben (adgangskort) ved en trafikkforseelse der alkohol er innblandet for eksempel. Det bør heller føre til en streng oppfølging av vedkommende i bedriften der det settes fokus på rus og arbeid. Vises det ikke til noen bedring kan/bør det gis beskjed om at man ikke kan fortsette i luftfarten ved senere hendelser for eksempel. ….

At ansatte innen luftfarten må regne med strengere regler regner vi med at alle er innforstått med, men det er viktig at reglene ikke fører til at den enkelte eller kolleger ikke tør si i fra om hva de observerer eller tror skjer, av frykt for at man selv eller kolleger kan bli straffet. Vi er avhengig av at alle vil fortelle sin versjon av en luftfartshendelse/-ulykke uten at man skal føle frykt for straffeforfølgelse.”

Norsk flygelederforening legger til grunn at alkotest foretatt av politiet i medhold av utkastet til § 6-13 første ledd forutsetter at flygeledere fritas fra operativ tjeneste under selve testingen. Politiet bør med andre ord ikke kunne foreta testing i kontrollrom eller i kontrolltårn hvor det ytes flysikringstjenester.

Avinor AS slutter seg til samtlige forslag til endringer i reglene om ruspåvirkning.

NHO Luftfart

”ser det som positivt at et hull i lovgivningen dekkes slik at det nå blir krav til pliktmessig avhold også under tjeneste og ikke bare før og etter. Vi støtter at det kan tas stikkprøvekontroller av ansatte innen luftfart, og slik sett at luftfarten blir underlagt tilsvarende regelverk som øvrig transport på dette området. Det forhold at svensk luftfartslovgivning revideres tilsvarende [det som nå er svensk rett var forslag da høringen ble gjennomført], og at dansk luftfartslov allerede har disse bestemmelsene, tilsier at den norske luftfartsloven bør ha tilsvarende bestemmelser. NHO Luftfart er imidlertid opptatt av at politiet ivaretar tilstrekkelig hensyn til personvern for den ansatte under stikkprøvekontroll. Det er også viktig at tid og sted for stikkprøvekontroll velges slik at det ikke går utover trafikale forhold, for eksempel at fly og helikoptre må holdes igjen og/eller midlertidig tømmes for passasjerer. Dette kan i verste fall bidra til at flyet må få nytt avreisetidspunkt med de praktiske og økonomiske problemer dette innebærer både for passasjerer og flyselskap. Bransjen ønsker her å samarbeide med politimyndigheten slik at vi kan få til gode løsninger som ivaretar alle parter. Videre er vi enige i at dette ikke bare skal gjelde besetningsmedlemmer, men også ”det omkringliggende system” som luftfarten, som øvrig transport, er avhengig av for å fungere på en trygg måte. Vi støtter videre at det innføres konkrete grenseverdier for alkoholkonsentrasjon som for øvrige transportyrker…. NHO Luftfart støtter at det ikke foreslås endringer i § 4-12 hva gjelder strafferammen og hovedføringen om fengsel for brudd på 6-timersregelen.”

Norsk Flygerforbund (NF) anfører at de i utgangspunktet ikke er for at det innføreres adgang til å teste for alkoholpåvirkning uten at det foreligger mistanke om det. De hevder at de hendelsene man har hatt med påvirkede besetningsmedlemmer skyldes rapporter fra kolleger, sikkerhetspersonell og andre yrkesgrupper som kommer i kontakt med flybesetningsmedlemmer. De mener derfor at testing er feil bruk av ressurser. Dersom det likevel innføres hjemmel for slik testing, mener NF at det må stilles krav til hvordan testingen skal foretas. I den sammenheng vises NF til at det i de land der slik testing foretas gjerne gjøres ved de respektive operatørenes crew-sentre, eller andre skjermede områder. Det er ikke akseptabelt at tilfeldig testing av flygebesetningsmedlemmene foretas i passasjerenes påsyn. Videre mener NF at det etter en positiv utåndingsprøve må tas blodprøve. Måleutstyr basert på utånding har flere svakheter, og det finnes en rekke tilfeller hvor slikt utstyr har gitt feilaktige resultater. Det er ikke akseptabelt at en eventuell straffereaksjon vil være basert på resultatet av en utåndingsprøve.

5.2.5 Departementets vurdering

Departementet noterer seg at det bare er Norsk Flygerforbund som har som prinsipalt standpunkt at de er mot testing uten at det foreligger mistanke om bruk av rusmidler. Som begrunnelse blir det vist til ressursbruken. Departementet er selvsagt enig i at bruken av ressurser er et viktig argument, men det kan ikke være avgjørende. I stedet bør det være viktig for hvordan hjemlene brukes. Risikobildet i luftfarten krever at alle ansatte som utøver sikkerhetsrelevante oppgaver har full yteevne, både kognitivt og motorisk. Bruk av rusmidler er ikke forenlig med slike krav. Det er et uakseptabelt paradoks av testmulighetene i dag er bedre for andre transportgrener.

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at det bør stilles krav til hvordan testing av rus foregår. Slike krav bør fastsettes i forskrift som lovforslaget hjemler. Det er ikke ønskelig å foregripe det fullstendige innholdet i slike prosedyreregler før saken er utredet på forsvarlig vis. På generelt grunnlag må det likevel være riktig å kreve at testingen skal være så lite inngripende som mulig. I dette ligger det at økonomisk tap for det aktuelle foretaket, og negative konsekvenser for passasjerene, må begrenses til et minimum. Testing i påsyn av passasjerer er ikke akseptabelt, både av hensyn til passasjerene og til besetningen selv. Departementet legger til grunn at de argumentene som er nevnt tillegges vekt i arbeidet med utfyllende regler.

Eventuelle tekniske svakheter ved testutstyr basert på utånding må selvsagt tillegges vekt. Så lenge det er tvil om en teknologi gir pålitelige resultater, vil beviskravene i strafferetten gjøre at et utslag ved en test basert på utånding må suppleres med blodprøve. Men fordi teknologien er i stadig utvikling er det ikke riktig å oppstille et generelt krav om supplerende blodprøve. Prosedyrene vil måtte avhenge av teknologien til enhver tid.

Norsk Flytekniker Organisasjon (NFO) tar opp spørsmål som delvis er vurdert og besvart av departementet i punkt 4.5. Flyteknikere skal typisk inneha et personlig sertifikat i medhold av forskrift 24. mai 2005 nr. 462 - gjerne kalt vedlikeholdsforskriften. I følge punkt 66.B.500 nr. 7 i vedlegget til den forordningen denne forskriften gjennomfører skal Luftfartstilsynet suspendere, begrense eller tilbakekalle et sertifikat dersom det er på det rene at innehaveren har utført sikkerhetskritisk arbeid når vedkommende har vært påvirket av alkohol eller andre rusmidler.

De rutinene NFO omtaler er mer naturlig å knytte til den enkelte flytekniske organisasjons interne sikkerhetsrutiner og den rollen den enkelte ansatte har i henhold til disse. Her er ikke reglene like detaljerte, og det vil kunne være rom for å fange opp ansatte som har et alkoholproblem. Departementet slutter seg til anførselen om at det er viktig for sikkerhetsarbeidet at de ansatte i luftfartsforetak ikke er redde for å bli straffet som følge av at de rapporterer om luftfartshendelser. Det vises til de hensynene som ligger under reglene i luftfarteloven § 12-28 og § 12-31. I dette arbeidet er det avgjørende at det skapes en kultur preget av tillit innad i det enkelte foretak.

Etter dette har departementet ikke funnet grunn til å endre lovforslaget på grunn av høringsuttalelser.

Departementet har selv bestemt seg for å opprettholde § 7-4a som en hjemmelsbestemmelse slik som i dag. Det innebærer at ansatte i flysikringstjenesten og ansatte i bakketjenesten på lufthavner mv. bare er underlagt samme forbud mot bruk av rusmidler som flygende personale dersom det er bestemt i forskrift. På samme måte bør den nye § 4-11, som er en tilsvarende bestemmelse for såkalt teknisk personale i luftfarten (byggingen og vedlikehold av utstyr), være en forskriftshjemmel. Begrunnelsen er at arbeidsoppgavene på disse områdene er innbyrdes så vidt forskjellige at en presis regeltekst vil få et større omfang enn det som hører naturlig hjemme i selve loven.

Forsvarsdepartementet har gjort oppmerksom på at luftfartsloven § 17-6 (i den militære delen av loven) viser til luftfartsloven § 6-11. Når den sistnevnte bestemmelsen deles i tre paragrafer (§§ 6-11 til 6-13) kan det stilles spørsmålstegn ved om § 17-6 skal tas på ordet eller tolkes som en henvisning til alle de tre bestemmelsene. Departementet har vært noe i tvil om håndhevelsesbestemmelsene i § 6-13 passer på håndhevelse overfor militært personell. Forsvarsdepartementet har imidlertid opplyst at politiet håndhever de aktuelle bestemmelsene overfor militært personell allerede i dag, og at det ikke er noen grunn til å endre på denne ordningen. Etter dette legger Samferdselsdepartementet til grunn at § 6-13 bør gjelde også ved håndhevelse overfor militært personell.

5.3 Påvirkning av andre rusmidler enn alkohol

5.3.1 Bakgrunn – rapport om forslag til endringer i vegtrafikkloven

I mai 2007 nedsatte Samferdselsdepartementet og Justis- og politidepartementet en arbeidsgruppe som skulle ha til oppgave å utrede mulige endringer i vegtrafikklovens regler om kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol. Arbeidsgruppen avga sin tapport Kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol i mars 2009 (heretter kalt rapporten). Departementet sendte rapporten på høring i mars 2009, og i høringsbrevet ble endringsforslagene fra arbeidsgruppen listet opp slik:

• 1. Endring av vegtrafikkloven § 22 for å innføre lave og lovbestemte grenser for når en uansett skal regnes påvirket av ulike narkotiske stoffer. Arbeidsgruppen omtaler forslaget som basert på ”nulltoleranseprinsippet med minstegrense”. Med minstegrense mener gruppen at de lave lovbestemte grensene skal settes ved et nivå som gjør at en er sikker på at forbudet bare rammer konsentrasjoner av stoffer i blodet som gjør at det er en mulighet for at evnen til å føre motorvogn er nedsatt. Fra denne hovedregelen foreslo arbeidsgruppen å gjøre unntak for de som har inntatt stoff i medhold av foreskrevet resept. For denne gruppen ble det ikke foreslått noen endring. I stedet ble det foreslått at de som bruker medisin i henhold til resept skal vurderes individuelt.

• 2. Endring av vegtrafikkloven § 31 andre og tredje ledd for å innføre særlige straffeutmålingsregler for kjøring under påvirkning av andre rusmidler enn alkohol.

• 3. Endring av vegtrafikkloven § 22a for å innføre lovhjemmel for bruk av hurtigtest ved trafikkontroll for å gjøre det mulig å avdekke mulig bruk av andre rusmidler enn alkohol. Tilrådingen fra arbeidsgruppen gikk ut på at en også skal kunne gjennomføre slike kontroller uten at det foreligger mistanke om regelbrudd (stikkprøvekontroll).

• 4. Presiserende endring av vegtrafikkloven § 43 første ledd, slik at politiet, når det er skjellig grunn til å tro at det foreligger misbruk av alkohol eller andre rusmidler, kan pålegge vedkommende å gjennomgå legeundersøkelse for å opplyse saken.

• 5. Innføring av obligatorisk krav om legeattest/legeundersøkelse for personer som søker om å få førerkortet tilbake etter å ha mistet det som følge av straff for ruspåvirket kjøring eller ved administrativt tilbakekall på grunn av ikke tilfredsstillende ”edruelighet”.

• 6. Et flertall i arbeidsgruppen foreslo endringer i vegtrafikkloven § 33 nr. 1 som innebærer at de med førerkort på prøve som blir straffet for ruspåvirket kjøring som tilsvarer 0,5 i alkoholpromille eller lavere – uavhengig av om påvirkningen skyldes alkohol eller annen rus – som hovedreglen skal tape førerretten for en kortere periode. Et mindretall gikk inn for at en slik regel skal gjelde for alle førere, ikke bare de som har førerrett på prøve.

Høringen ble avsluttet sommeren 2009, og høringsuttalelsene var i all hovedsak positive. Samferdselsdepartementet fremmet høsten 2010 Prop 9 L (2010-2011) for Stortinget. Innholdet i proposisjonen er i all hovedsak sammenfallende med forslagene i arbeidsgruppens rapport. I desember 2010 vedtok Stortinget endringsloven med samme innhold som i proposisjonen. Senere har det også blitt foretatt noen mindre endringer og rettelser i de aktuelle lovbestemmelsene ved Stortingets behandling av Prop. 144 L (2010 – 2011).

5.3.2 Bakgrunn – andre lands rett

Den nye svenske luftfartsloven innebærer at det ikke er tillatt å ha noe narkotisk stoff i blodet under eller etter tjenestegjøring (nulltoleranse). Dette gjelder likevel ikke dersom stoffet er inntatt i overensstemmelse med gyldig resept. Loven har ikke særlige utmålingsregler for bruk av narkotika. Det finnes en egen lov (1999:216) som tillater at det foretas øyeundersøkelse når det foreligger mistanke om bruk av narkotiske stoffer.

Den danske luftfartsloven forbyr at noen gjør eller forsøker å gjøre tjeneste om bord på luftfartøy når vedkommende på grunn av ”påvirkning af oppstemmende eller bedøvende midler eller af lignende årsager befinder seg i en sådan tilstand, at han er ude af stand til at gøre tjeneste på et luftfartøy på fuldt betryggende måde”. Loven inneholder med andre ord ikke en absolutt legalgrense.

5.3.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i at luftfartsloven §§ 6-11 og 7-4a allerede i dag omfatter andre berusende midler enn alkohol – typisk legemidler og andre narkotiske stoffer. Rettspolitisk er det ingen tvil om at slike stoffer i utgangspunktet bør behandles like strengt som alkohol. Siden reglene i luftfartsloven er rettet mot yrkesutøvere i en risikoutsatt næring, kan man hevde at den rettspolitiske begrunnelsen som anføres i relasjon til vegtrafikksektoren (der de fleste ikke er yrkesutøvere) gjør seg gjeldende med minst like stor vekt. Departementet mente derfor at det er nødvendig å vurdere om det er behov for endringer av den typen som nå er vedtatt i vegtrafikkloven.

Departementet la til grunn at de rusfaglige og generelle rettspolitiske vurderingene som fremgår av Prop 9 L (2010-2011) er dekkende også for bruk av rusmidler i luftfarten med mindre noe annet sies uttrykkelig.

Overskriften til luftfartsloven §§ 6-11 og 7-4a – ”Misbruk av legemidler m.v.” – viser at lovgiver allerede har vært seg bevisst betydningen av disse problemstillingene. Når luftfartsloven likevel ikke inneholder, eller hjemler, eksakte grenser for hva som regnes som forbudt påvirkning av andre berusende midler enn alkohol, så skyldes det først og fremst at det til nå har vært faglig krevende eller umulig å fastsette eksakte grenser for hvilke mengder av et stoff man må være påvirket av for at evnen til å utøve yrke skal være nedsatt like mye som en gitt mengde alkohol. Det er den medisinskfaglige utviklingen, og utviklingen av måleapparatur, som gjør dette mulig for enkelte stoffer.

Endringen i vegtrafikkloven innebærer at personer som har større konsentrasjon i blodet av annet berusende middel enn alkohol enn fastsatt i forskrift, eller en mengde slikt middel i kroppen som kan føre til så stor konsentrasjon av slikt middel i blodet, regnes som påvirket. Rapporten omtaler dette som legalgrense basert på nulltoleranseprinsippet med minstegrense.

Fordi antallet berusende stoffer er stort, og økende, og fordi kunnskapen om hvor nedsatt den kognitive evnen til personer som har stoffet i kroppen stadig øker, er det ikke praktisk mulig å oppdatere en lovtekst i tråd med utviklingen. I stedet innebærer de nye reglene i vegtrafikkloven at legalgrensen for det enkelte stoffet fastsetter i en forskrift som er langt enklere å oppdatere.

I høringsnotatet antydet departementet at den samme lovgivningsteknikken bør kunne anvendes også i luftfartsloven for så vidt gjelder kravene til hvilken påvirkning som skal være straffbar. Så lenge man mener at de medisinsk-faglige og rettspolitiske hensynene er de samme både for vegtrafikksektoren og luftfarten kan det også være hensiktsmessig å fastsette en felles forskrift som er hjemlet i begge de to sektorlovene (eventuelt også i jernbaneloven og sjøloven dersom det senere skulle bli aktuelt å føye liknende regler til disse).

I punkt 5.2 har departementet foreslått at politiet skal kunne foreta alkotest (foreløpig blåseprøve) selv om det ikke foreligger mistanke om overtredelse av rusforbundet. De vedtatte endringene i vegtrafikkloven innebærer at det skal kunne tas en liknende foreløpig test i form av en spyttprøve som analyseres på stedet - et såkalt ”narkometer”. Dette måleinstrumentet vil også kunne benyttes ved eventuelle rutinekontroller i luftfarten. I høringsutkastet var det tatt inn en liknende regel i luftfarteloven § 6-13 første ledd.

Høringsutkastet gjorde det klart at den typen foreløpig test som er nevnt i foregående avnitt ikke må forveksles med de spyttprøver som tas som grunnlag for en mer grundig analyse som nevnt i høringsforslaget § 6-13 annet og tredje ledd.

Endringene i vegtrafikkloven gjelder ikke bare hva som skal være forbudt (legalgrensen basert på nulltoleranseprinsippet), men også de administrative reaksjonene som skal kunne følge av at reglene brytes. Luftfartsloven har en særlig regel om tilbakekall av sertifikat dersom en person er ilagt straff for å ha gjort tjeneste påvirket av alkohol eller ”annet rus- eller bedøvelsesmiddel”, som det heter i gjeldene § 5-6 annet ledd. I høringsnotat ble det pekt på at denne bestemmelsen omhandler noen av de samme problemstillingene som vegtrafikkloven § 33, jf. forslag nr. 6 gjengitt i punkt 5.3.1. Med hjemmel i vegtrafikkloven § 33 har Justis- og politidepartementet fastsatt utfyllende forskrift om hva slags reaksjoner som bør ilegges ved ulike konsentrasjoner alkohol i blodet (tapsforskriften).

Samferdselsdepartementet anførte i høringsnotatet at de vurderingene som er gjort i tilknytning til vegtrafikkloven og tapsforskriften ikke har noen direkte overføringsverdi til luftfartsloven. Vegtrafikklovgivningen skiller mellom lavpåvirkning og mer alvorlig påvirkning, men et slikt skille finnes ikke i luftfartsloven § 5-6. Når noen først er dømt for å ha gjort tjeneste om bord påvirket av alkohol, så skal sertifikatet alltid tilbakekalles for minst ett år.

Selv om det ble foreslått å innføre legalgrenser for påvirkning av andre rusmidler enn alkohol også på luftfartsområdet, mente departementet at det ikke er grunn til å endre på dette prinsippet i § 5-6. Derimot ble det foreslått en liten endring av ordlyden for å sikre at den stemmer bedre overens med ordlyden i den foreslåtte § 6-11 og ordlyden i vegtrafikkloven.

5.3.4 Høringsinstansens syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg særskilt om de delene av lovforslaget som er behandlet her i punkt 5.3 atskilt fra de problemstillingene som er omhandlet i punkt 5.2. De høringsuttalelsene som er gjengitt i punkt 5.2.4 har derfor relevans også i relasjon til reglene om bruk av andre rusmidler enn alkohol. For eksempel det at stikkprøvekontroller må foretas på en måte som ikke påfører de reisende og ansatte i luftfarten unødig ulempe.

5.3.5 Departementets vurdering

Det følger av det som er sagt i punkt 5.3.4 at departementets vurdering i punkt 5.2.5 gjelder tilsvarende for de forslagene som behandles her i punkt 5.3.

Høringsforslaget innebar, i tråd med vegtrafikkloven § 22 tredje ledd siste punktum, at en person som regnes som beruset etter de grenseverdiene som er fastsatt i utfyllende forskrift likevel ikke skal regnes som beruset dersom overskridelsen av grenseverdien skyldes legemidler inntatt i tråd med gyldig resept. Departementet har kommet til at denne løsningen ikke er den beste for piloter og kabinpersonale. Denne persongruppen har nemlig personlige sertifikater utstedt i medhold av luftfartsloven §§ 5-3 og 5-4. I forskrifter gitt i medhold av disse bestemmelsene er det fastsatt medisinske vilkår for å kunne få og opprettholde slike sertifikater. Herunder er det gjort klart at bruk av medisiner som sannsynligvis vil kunne påvirke flysikkerheten ikke er forenlig med utøvelsen av de rettighetene sertifikatet gir. Departementet legger etter dette til grunn at bruk av den typen medisiner som det vil fastsettes grenseverdier for i utfyllende forskrift i praksis ikke vil være forenlig med de vilkår som er knyttet til det aktuelle sertifikatet. Men for sikkerhet skyld, foreslås det likevel at det i påvirkningsbestemmelsen gjøres klart at bruk av medisiner i overensstemmelse med krav knyttet til sertifikater som er gitt i medhold av luftfartslovens kapittel V ikke skal regnes som påvirkning.

5.4 Straffenivå m.v.

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Vegtrafikkloven inneholder relativt detaljerte regler om hvilken straff ulike grader av ruspåvirkning normalt skal føre til. For alkoholpåvirkning er graderingen redusert noe ved den siste lovendringen som er omtalt avslutningsvis i punkt 5.3.1. På den annen side har reglene om hvilke reaksjoner som skal benyttes ved brudd på forbudet mot bruk av andre rusmidler enn alkohol blitt mer detaljerte.

I høringsnotatet ga departementet uttrykk for at det vanskelig kan se at et liknende detaljert regelsett egner seg i luftfartsloven. Vegtrafikkloven er en lov om masseovertredelser, og behovet for standardisering er derfor langt større enn det er i luftfartsloven. Forbudsreglene i luftfartsloven retter seg, i likhet med de tilsvarende reglene i jernbaneloven og sjøloven, i hovedsak mot yrkesutøvere.

Luftfartsloven § 14-12 lyder:

”Den som gjør eller forsøker å gjøre tjeneste om bord i strid med bestemmelsen i § 6-11 første ledd, straffes med bøter eller fengsel i inntil 2 år. Har noen gjort tjeneste påvirket av alkohol (ikke edru) eller annet berusende eller bedøvende middel eller har han overtrådt bestemmelsene i § 6-11 annet ledd, anvendes fengselsstraff, om ikke særdeles formildende omstendigheter er til stede.”

Departementet sa i høringsnotatet at forslaget om å innføre hjemmel for legalgrenser (se punkt 5.3.1) for hva som er forbudte mengder i blodet av andre berusende eller bedøvende midler enn alkohol (hva som er straffbart) ikke tilsier andre strafferammer enn de som i dag følger av luftfartsloven § 14-12. Derimot må selvsagt henvisningene i bestemmelsen endres fordi de bestemmelsene den viser til er foreslått endret av andre grunner som er forklart i punkt 5.2.3.4.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg særskilt om straffenivået.

5.4.3 Departementets vurdering

Det er ingen høringsuttalelser å vurdere. Departementet kan heller ikke se at det på annen måte har fremkommet argumenter som tilsier at straffebestemmelsene bør endres annet enn rent lovteknisk. Etter dette fremmer departementet forslag for Stortinget som er sammenfallende med høringsforslaget.

5.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslagene her i kapittel 5 kan ikke sees å ha vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser. Dersom man skal benyttes seg av muligheten til å foreta rutinemessige kontroller (stikkprøvekontroller) av eventuelle brudd på avholdsreglene, vil det kunne kreve enkelte ressurser fra politiet. På samme måte vil oppfølgende prøvetaking og analyser av innsamlede prøver kunne kreve noe ressurser hos Folkehelseinstituttet. I forbindelse med at de nye hjemlene i vegtrafikkloven skulle tas i bruk har det blitt foretatt investeringer i nytt analyseutstyr som skal brukes av Folkehelseinstituttet. Det antas at dette utstyret bør kunne brukes også til analyse av prøver tatt innenfor luftfarten. Den generelle vurderingen er derfor at ressursbruken vil være en helt annen, og langt mer beskjeden enn tilfellet er innenfor vegsektoren.