4 Overtredelsesgebyr

4.1 Bakgrunn

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon ved brudd på en plikt som er fastsatt i eller i medhold av lov. Dette kan være et forbud eller et påbud. Reaksjonen går ut på at en fysisk eller juridisk person skal betale et pengebeløp til det offentlige. Formålet er å forebygge overtredelser ved å påføre den som står for regelbruddet et onde. Et overtredelsesgebyr er derfor å anse som en administrativ sanksjon. Dette skiller overtredelsesgebyr fra tvangsmulkt, hvor formålet er å stoppe en pågående overtredelse av regelverket.

Vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova har hjemler for å ilegge overtredelsesgebyr. Ordlyden i bestemmelsene er tilnærmet lik, men det er forskjeller i formuleringen av hvilke pliktbrudd som kan medføre overtredelsesgebyr. Etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven og havenergilova kan det ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på lov, forskrift og enkeltvedtak generelt. I energiloven og lov om elsertifikater er de enkelte pliktbestemmelsene mer konkret opplistet. Etter energiloven § 10-7 kan det ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på angitte kapitler og paragrafer i loven, samt ved overtredelse av forskrift, konsesjonsvilkår, enkeltvedtak eller pålegg dersom dette er «særskilt bestemt».

Overtredelsesgebyr anses normalt ikke som straff etter Grunnloven. Hvis det er særlige forhold knyttet til ordningen, kan reaksjonen likevel falle inn under straffebegrepet i Grunnloven § 96. Departementet kan ikke se at det er slike særtrekk ved forslaget til endringer i bestemmelsene om overtredelsesgebyr som gjør at reaksjonsformen må anses som straff etter Grunnloven. Se nærmere om dette i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 4.1.

Overtredelsesgebyr er derimot ansett som straff etter EMK. Dette innebærer blant annet krav om tilstrekkelig klar lovhjemmel, jf. EMK artikkel 7. Det samme følger også av legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113.

En avgjørelse om å ilegge overtredelsesgebyr etter energi- og vassdragslovgivningen er et enkeltvedtak, og forvaltningslovens regler om blant annet forhåndsvarsel, partsinnsyn, begrunnelse og klagerett gjelder. Også kapittel IX i forvaltningsloven om administrative sanksjoner kommer til anvendelse. Her er det gitt generelle regler om overtredelsesgebyr, samordningsplikt mellom forvaltningsorganer og påtalemyndighet, informasjonsplikt om taushetsrett, oppfyllelsesfrist og domstolskontroll.

Når vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr er oppfylt, har myndighetene kompetanse, men ikke plikt til å ilegge gebyr, jf. formuleringen «kan» i lovbestemmelsene. Myndighetene har ikke alltid kapasitet til eller behov for å forfølge alle overtredelser av regelverket. Når det er hjemmel for både overtredelsesgebyr og straff, må forvaltningen foreta et valg av «spor» for den videre oppfølgingen. For de mest alvorlige sakene vil det være aktuelt å politianmelde forholdet. Hjemlene for overtredelsesgebyr gir forvaltningen mulighet til å sanksjonere overtredelser som er betydelige nok til at de bør medføre en sanksjon, men ikke alvorlige nok til politianmeldelse.

På grunn av forbudet mot dobbeltstraff i EMK kan det ikke ilegges både overtredelsesgebyr og straff for det samme forholdet. Dersom en sak er overført til «straffesporet» og påtalemyndigheten velger å henlegge saken, kan likevel forvaltningen få saken tilbake, og vurdere om det bør ilegges et overtredelsesgebyr.

Når forvaltningen har hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr, kan det være hensiktsmessig at dette suppleres med en hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte. Justis- og beredskapsdepartementet understreker at det bør skje en grundig vurdering av hva som konkret er behovet og at man bør unngå at hjemler blir stående som tomme trusler, jf. Prop. 62 L (2015–2016) side 185. Arbeidsgruppen i NVE som har gått gjennom reaksjonssystemet på energi- og vassdragsområdet har konkludert med at det er behov for hjemmel til en slik reaksjon. Se nærmere i punkt 5 nedenfor.

4.2 Utmåling av overtredelsesgebyr

4.2.1 Gjeldende rett

Etter den nye bestemmelsen i forvaltningsloven § 44 annet ledd skal overtredelsesgebyr utmåles på én av to måter, enten ved bruk av faste satser eller ved individuell utmåling. Hvilken metode som er mest hensiktsmessig, kan variere med type overtredelse. Ved mindre alvorlige overtredelser antar Justis- og beredskapsdepartementet at det normalt er hensiktsmessig å anvende en form for faste satser. Her kan det også ligge en effektiviseringsgevinst ved å standardisere utmålingen.

For mer alvorlige brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning uttales følgende i merknadene til forvaltningsloven § 44, jf. Prop. 62 L (20915–2016) side 86:

«Ved mer alvorlige brudd på offentligrettslig reguleringslovgivning, og kanskje regulering av næringsvirksomhet, antar departementet at det normalt er hensiktsmessig med individuell utmåling av overtredelsesgebyret. Det kan være ønskelig for å unngå urimelige resultater. Effektiviseringsgevinsten ved standardisert utmåling er mindre ved mer omfattende lovbrudd som ikke forekommer så ofte. Slik individuell utmåling vil i praksis være mest aktuell for foretak».

Utmåling av overtredelsesgebyr på energi- og vassdragsområdet skjer i dag etter en individuell vurdering. Lovene oppstiller en rekke momenter som i hovedsak tilsvarer forvaltningsloven § 46. De hensyn som skal vektlegges i de fem lovene som er tema her i høringen er de samme for fysiske personer og foretak.

4.2.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet for det første at det for noen typer av regelbrudd innføres faste satser for ileggelse av overtredelsesgebyr, i tillegg til adgangen til å ilegge individuelt fastsatt overtredelsesgebyr. Den sistnevnte muligheten bør fortsatt være tilgjengelig i tilfeller der overtredelsen har medført store samfunnsmessige konsekvenser eller ved gjentatte lovbrudd. Det fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) på side 83 at kombinasjoner av begge utmålingsmåter er relativt utbredt.

Faste satser for overtredelsesgebyr er mest hensiktsmessig i saker hvor overtredelsene lett lar seg konstatere, hvor lave satser er ønskelig eller dersom sanksjonens signalverdi er viktigere enn selve beløpet. Dette vil typisk kunne gjelde brudd på rapporteringsplikter. Bruk av faste satser gir en betydelig forenkling av saksbehandlingen. Også hensynet til forutberegnelighet og likebehandling kan tale for faste satser. På den annen side kan faste satser etter omstendighetene fremstå som urimelige eller ineffektive sett i forhold til overtrederens betalingsevne. Dette kan i noen grad kompenseres ved å gi bestemmelser om at gebyrsatsene i særlige tilfeller kan fravikes.

I høringsnotatet viste departementet til at innføring av faste satser for overtredelsesgebyr vil kreve endring i særlovgivningen. Hvilke overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr utmålt etter faste satser og størrelsen på satsene, bør fastsettes i forskrift. Departementet viste til at det kunne være aktuelt å benytte satser basert på folketrygdens grunnbeløp (G) eller deler av G.

Departementet foreslo i høringen at gjeldende bestemmelser om overtredelsesgebyr på energi- og vassdragsområdet suppleres med en hjemmel til å gi forskrift om faste satser for overtredelsesgebyr. Det ble foreslått endringer i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9.

For det andre foreslo departementet en ny hjemmel for å sette øvre rammer for utmåling av overtredelsesgebyr. Det følger av forvaltningsloven § 44 at individuell utmåling av overtredelsesgebyr skal skje innenfor en øvre fastsatt ramme. Bakgrunnen er å sikre forutberegnelighet for aktørene, og at gebyrets størrelse skal være gjennomtenkt. En øvre ramme kan også gi en indikasjon på når et lovbrudd er så alvorlig at straff er en riktigere sanksjon. Innenfor energi- og vassdragsretten foretas det i dag en individuell utmåling av overtredelsesgebyr. Departementet så i høringen ikke grunnlag for å fravike dette generelt.

I tråd med forvaltningsloven § 44 foreslo departementet hjemmel for at det innføres øvre rammer for overtredelsesgebyr i forskrift. Prop. 62 L (2015–2016) gir anvisninger på hvordan en øvre ramme kan utformes. Den trenger ikke å være angitt i kronebeløp, men kan for eksempel basere seg på folketrygdens grunnbeløp (G) eller en prosent av et foretaks omsetning i en nærmere angitt tidsperiode. Hovedformålet er å gi private aktører en indikasjon på maksimalt sanksjonsbeløp for ulike typer overtredelser.

Formålet med en øvre ramme tilsier at den ikke settes urimelig høyt, eller at én og samme ramme dekker for mange ulikeartede typer av lovovertredelser. Forvaltningen blir bundet av de fastsatte rammene for utmåling av overtredelsesgebyr. Tilsvarende gjelder for domstolene ved eventuell prøving av forvaltningens vedtak.

I høringsnotatet reiste departementet spørsmål om det bør være en felles øvre ramme for alle de fem lovene (med forskrifter) som var tema for høringen, eller om det burde være forskjellige nivåer og øvre rammer. På den ene siden viste departementet til at gebyret ikke må bli langt høyere enn hva overtredelsen med rimelighet vil kunne tilsi, og hva overtrederen kan forvente. På den annen side kan en lav ramme medføre at sanksjonen ikke får den nødvendige preventive effekten. Det var etter departementets syn et behov for å kunne ha et tilstrekkelig spenn for utmålingen av overtredelsesgebyr.

Etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova er overtrederens økonomiske evne ett av flere hensyn forvaltningen skal legge vekt på ved vurderingen av gebyrets størrelse. Selv om det innføres en øvre ramme for individuell utmåling av overtredelsesgebyr, må gebyrets størrelse fortsatt sees i sammenheng med foretakets økonomiske evne. I høringsnotatet anså departementet bruken av individuelt fastsatt overtredelsesgebyr som mest aktuelt for alvorlige overtredelser som er begått av foretak. Ved utformingen av forskrifter kan det vurderes om det bør være forskjellige rammer avhengig av typen aktør (privatperson eller foretak) og årlig omsetning.

Etter forvaltningsloven § 44 annet ledd er det opp til lovgiver å bestemme om de øvre rammene gis i særlov eller forskrift. Departementet anså det mest hensiktsmessig at en øvre ramme fastsettes i forskrift. En forskrift gjør det også enklere å endre en slik øvre ramme dersom praksis viser at det er et behov for det.

Departementet foreslår at det innføres hjemmel til å fastsette forskrift om øvre ramme for individuell fastsettelse av overtredelsesgebyr. Dette innebærer endringer i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter forslaget om hjemmel til å sette øvre rammer for individuelt fastsatte overtredelsesgebyr. Etter Advokatforeningens mening gir forslaget økt forutsigbarhet og styrker aktørenes rettssikkerhet. Etter Advokatforeningens syn burde imidlertid spørsmålet om hvilket nivå de øvre rammene for overtredelsesgebyr skal legges på vært nærmere behandlet i høringsnotatet. Spørsmålet om hvor inngripende sanksjoner det skal være adgang til å ilegge er et rettspolitisk spørsmål som etter Advokatforeningens syn burde vært mer inngående behandlet i forbindelse med den samlede gjennomgangen av sanksjoner og reaksjonsmidler innen energi- og vassdragsområdet.

Energi Norge støtter en sjablongmessig avgrensning av gebyrstørrelser, inkludert et øvre tak og viser til at dette gir gode og forutsigbare signaler for prioritering av de riktige forebyggende tiltak. Det er avgjørende at størrelsen på sjablongene står i rimelig forhold til regelbruddet og konsekvensen av dette, og dermed gir et riktig insentiv til bruk av ressurser. Energi Norge viser til at størrelsen på gebyrene vil bli gjenstand for separat høring, og mener at praktiseringen av nye regler for gebyrer bør innføres gradvis ved at man prioriterer de mest alvorlige saker først og innhenter erfaring med disse. Det vil også være hensiktsmessig med en evaluering av regelverket etter en viss tid.

Fylkesmannen i Rogaland er enig i forslaget om hjemmel til å fastsette faste satser for overtredelsesgebyr for brudd på noen av reglene. Dette vil gi mer effektiv saksbehandling og være i tråd med prinsippet om likebehandling. Samtidig er det viktig å opprettholde muligheten til å kunne pålegge individuelt fastsatte gebyr ved store konsekvenser eller gjentatte brudd. Fylkesmannen i Rogaland støtter også forslaget til hjemmel for å fastsette øvre ramme for individuell utmåling i forskrift og viser til at det er enklere å endre en forskrift enn særlov dersom det viser seg å være nødvendig å endre satsene.

Norges Bondelag er tilfreds med forslaget til en ny hjemmel om utmåling av overtredelsesgebyr i vannressursloven § 60 a annet ledd. Norges Bondelag mener at faste satser bør forbeholdes saker hvor overtredelsene lett lar seg konstatere, og hvor lave satser er ønskelig eller dersom sanksjonens signalverdi er viktigere enn selve beløpet. Individuell utmåling bør forbeholdes mer alvorlige brudd på vannressursloven, slik det fremgår av Prop. 62 L (2015—2016) s 86. Norges Bondelag er enig i at slik utmåling bør skje innenfor en øvre fastsatt ramme. Forskriftsfesting av en slik øvre ramme vil gi forutsigbarhet for aktørene. En fast, øvre ramme er ikke til hinder for at det ved utmåling fortsatt kan ses hen til foretakets økonomiske evne, så lenge utmåling skjer innenfor rammen.

Lyse støtter at det innføres faste satser for overtredelsesgebyrer og at det innføres en øvre ramme for individuelt fastsatte gebyrer. Lyse viser til at dette skal fastsettes gjennom forskrifter og at det i høringen ikke er gjort nærmere rede for eller drøftet de ulike nivåer for slike gebyrer. I det videre lovgivningsarbeidet bør det drøftes nærmere hvilke rammer som er aktuelle for slike overtredelsesgebyrer.

Oslo kommune, vann- og avløpsetaten mener at siden mange kommuner ikke har erfaring med utmåling av overtredelsesgebyr, vil en forskrift som departementet kan gi i henhold til annet ledd, være en god veiledning i den individuelle utmålingen. Faste satser vil også kunne bidra til å forenkle saksbehandlingen for den kommunale vassdragsmyndigheten.

Statens vegvesen er positive til at utmåling av overtredelsesgebyr blir klargjort i en forskrift, men har ikke merknader til nivået på gebyr og straff.

4.2.4 Departementets forslag

Departementet merker seg at forslaget om hjemmel til å gi faste satser for utmåling og øvre rammer for individuell utmåling har fått støtte i høringen. Departementet opprettholder forslaget i høringsdokumentet.

Når det gjelder innspillet fra Advokatforeningen om at nivået på de øvrige rammene burde vært behandlet i høringsnotatet, viser departementet til at dette vil bli nærmere behandlet i den påfølgende forskriftsprosessen. Departementet ser det som sannsynlig at det vil være behov for justeringer av den øvre rammen når man har gjort seg erfaringer om hvordan dette slår ut i praksis. Det vil være mer hensiktsmessig om slike justeringer kan gjøres i forskrifts form.

4.3 Momenter ved ileggelse og utmåling

4.3.1 Gjeldende rett

Forvaltningsloven § 44 første ledd viser til at overtredelsesgebyr kan ilegges når det er fastsatt i lov. For fysiske personer viser § 44 tredje ledd til overtredelsens omfang og virkninger, fordeler som er eller kunne vært oppnådd ved lovbruddet, samt overtrederens skyld og økonomiske evne som momenter det kan legges vekt på ved ileggelse og individuell utmåling av overtredelsesgebyr.

For foretak er det i forvaltningsloven § 46 noen flere hensyn som er listet opp som relevante ved vurderingen enn for fysiske personer. Tre av momentene som er listet opp i forvaltningsloven § 46 annet ledd bokstavene a til i er ikke eksplisitt nevnt i lovene på energi- og vassdragsområdet. Dette er momentene om sanksjonens preventive virkning, andre reaksjoner som blir ilagt foretaket eller noen som handlet på vegne av foretaket og om det foreligger overenskomst med fremmed stat eller internasjonal organisasjon.

Ved lovendringer i 2014 ble bestemmelsene om overtredelsesgebyr i energiloven § 10-7 og 10-8, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9 endret. Formålet var å bringe bestemmelsene i samsvar med vannressursloven § 60 a og vassdragsreguleringsloven § 35 (daværende § 25). Ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen, skal det «særlig legges vekt på» overtredelsens grovhet, om overtreder ved retningslinjer, instruksjon, opplæring, kontroll eller andre tiltak kunne forebygget overtredelsen, om overtredelsen er begått for å fremme overtreders interesser, eventuell fordel av overtredelsen, gjentakelse og overtreders økonomiske evne. Disse hensynene gjelder både for fysiske personer og foretak.

4.3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo endringer i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9 slik at bestemmelsene viser til momentene i forvaltningsloven § 46 annet ledd. Det ble foreslått at bestemmelsene beholder formuleringen om at momentene «skal» tillegges vekt, selv om forvaltningsloven bruker formuleringen «kan det blant annet tas hensyn til». Momentene er ikke uttømmende.

Forvaltningsloven §§ 44 og 46 skiller mellom fysiske personer og foretak, slik at det er en forenklet oppregning av momenter for førstnevnte. De fysiske personene som omfattes av regelverket på energi- og vassdragsområdet vil hovedsakelig være profesjonelle aktører. Overtredelser av lovverket vil vanligvis skje som ledd i en næringsutøvelse. Det ble derfor foreslått at lovbestemmelsene fortsatt skal inneholde de samme momentene både for fysiske personer og foretak.

4.3.3 Høringsinstansenes syn

Etter Advokatforeningens syn er det fornuftig å harmonisere hvilke momenter som skal vektlegges ved utmåling av overtredelsesgebyr, og foreningen støtter forslaget. En harmonisering av hvilke hensyn som skal vektlegges er ønskelig for å fremme en mest mulig ensartet praksis. Advokatforeningen ser det som positivt at det også for overtredelsesgebyr på energi- og vassdragsrettens område understrekes at andre reaksjoner som ilegges selskapet skal vektlegges ved utmåling.

Justis- og beredskapsdepartementet mener at de bestemmelsene i lovforslaget om hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved avgjørelsen av om et foretak skal ilegges overtredelsesgebyr og ved individuell utmåling av overtredelsesgebyret bør formuleres annerledes. Det vises til at forvaltningsloven § 46 annet ledd ikke kan gjelde fullt ut etter sin ordlyd dersom lovovertrederen er en fysisk person.

4.3.4 Departementets forslag

Departementet opprettholder forslaget om justeringer i lovteksten slik at de sentrale momentene som vektlegges i vurderingen av om det bør ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen fremkommer tydelig. I all hovedsak er dette på linje med det som allerede fremgår av lovtekstene i bestemmelsene om overtredelsesgebyr i de fem lovene i dag.

I tråd med innspillet fra Justis- og beredskapsdepartementet foreslår departementet at lovteksten justeres, slik at det fremgår klarere hvilke momenter som vektlegges overfor henholdsvis fysiske personer eller foretak. Det vil bringe lovteksten mer i tråd med forvaltningsloven §§ 44 og 46. Som en lovteknisk forenkling foreslår departementet at lovteksten i de fem lovene på energi- og vassdragsområdet i størst mulig grad viser til disse bestemmelsene i forvaltningsloven.

Overfor fysiske personer fremgår det i dag av de gjeldende bestemmelsene i de fem lovene at gjentagelse også et moment som skal vektlegges. Departementet mener at det også fremover kan være en fordel at dette momentet fremgår eksplisitt, både når det gjelder fysiske personer og foretak.

4.4 Ansvar for medvirkning

4.4.1 Gjeldende rett

I forvaltningsloven §§ 44 og 46 er det ikke bestemmelser om overtredelsesgebyr til den som medvirker til en lovovertredelse. Etter ordlyden i de gjeldende bestemmelsene om overtredelsesgebyr i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9 kan også den som medvirker til en overtredelse ilegges gebyr.

4.4.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til Prop. 62 L (2015–2016) side 69, hvor det fremgår at Justis- og beredskapsdepartementet ikke ser grunn til å ha en generell bestemmelse som regulerer medvirkning til overtredelser av lovgivningen. Videre fremgår det på side 70 at «særlig ved overtredelsesgebyrer hvor ansvaret er objektivt, kan et generelt medvirkningstillegg bli for vidtgående».

På energi- og vassdragsområdet viste departementet i høringsnotatet til at det særlig er foretak som begår overtredelser og som ilegges overtredelsesgebyr. Som nevnt i punkt 4.5.2 foreslo departementet en justering i lovene på energi- og vassdragsområdet som innfører et tilnærmet objektivt ansvar for overtredelsesgebyr for foretak. I tillegg foreslo departementet hjemmel for å fastsette standardiserte satser for utmåling av overtredelsesgebyr.

I høringsnotatet mente departementet at det å opprettholde et generelt medvirkningsansvar fremstår som komplisert, samtidig som det er usikkert hvilket behov som foreligger for et slikt ansvar på energi- og vassdragsområdet. I den enkelte sak kan det også oppstå krevende spørsmål om den nedre grensen for medvirkningsansvaret, hvem som er ansvarlig og hvilket beløp den enkelte medvirker skal betale.

Etter departementets syn i høringsnotatet bør ansvaret for medvirkning til en lovovertredelse forbeholdes til de sakene som avgjøres som straffesaker, dersom saken er tilstrekkelig alvorlig. I slike tilfeller kan påtalemyndigheten vurdere spørsmålene nærmere, og den har også andre virkemidler til rådighet i etterforskningen. Departementet foreslo at medvirkningsansvaret for overtredelsesgebyr fjernes i bestemmelsene om overtredelsesgebyr i vannressursloven § 60 a, vassdragsreguleringsloven § 35, energiloven § 10-7, lov om elsertifikater § 24 og havenergilova § 10-9.

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er enig i at ansvar for medvirkning bør forbeholdes saker som avgjøres som straffesaker, og støtter forslaget om å fjerne bestemmelsene om medvirkningsansvar og overtredelsesgebyr ved medvirkning fra energi- og vassdragslovgivningen. Også Norges Bondelag uttaler at organisasjonen har merket seg at medvirkningsansvaret er foreslått fjernet og mener at en slik endring er hensiktsmessig.

4.4.4 Departementets forslag

Departementet opprettholder forslaget i høringen om at medvirkningsansvaret fjernes i bestemmelsene om overtredelsesgebyr i vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova.

4.5 Tilnærmet objektivt ansvar for foretak

4.5.1 Gjeldende rett

I bestemmelsene om overtredelsesgebyr i forvaltningsloven er det lagt opp til at de subjektive vilkårene for ileggelse av overtredelsesgebyr (skyldkravet) er forskjellig for fysiske personer og foretak. For fysiske personer må det foreligge skyld, det vil si uaktsomhet eller forsett. Dette er også utgangspunktet i Justis- og beredskapsdepartementets anbefalinger til skyldkrav etter særlovgivningen, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 11.6.

I samme proposisjon (punkt 10.3.2) er det vist til at det er variasjoner i lovgivningen om hvordan skyldkravet er formulert ved administrative foretakssanksjoner. Samtidig er ikke forskjellene nødvendigvis tilsiktet. I forvaltningsloven § 46 er det nå lovfestet et krav om tilnærmet objektivt ansvar for foretak. Det er ikke et vilkår at en fysisk person i foretaket har utvist skyld, foretaket er uansett ansvarlig.

Det bør ifølge Prop. 62 L (2015–2016) punkt 10.3.2 gjøres unntak fra det objektive ansvaret dersom det skyldes hendelige uhell eller force majeure-lignende forhold. Force majeure er i utgangspunktet et privatrettslig begrep, som sikter til visse ytre omstendigheter som gjør det umulig eller urimelig vanskelig for kontraktsparten å oppfylle sine plikter. Hendelsen må ligge utenfor vedkommendes kontroll.

Innføringen av objektivt ansvar for foretak er begrunnet med henvisning til at den nye straffeloven har innført slike regler på strafferettens område. Det bør ikke stilles strengere krav til skyld ved ileggelse av administrative sanksjoner. I mange saker vil det også være vanskelig å bevise subjektiv skyld, og dette kan kreve svært mye ressurser.

På energi- og vassdragsområdet er det i utgangspunktet krav om uaktsomhet eller forsett for ileggelse av overtredelsesgebyr. Det innebærer at myndighetene må bevise at foretaket har opptrådt uaktsomt eller forsettlig. Det er ikke nødvendig å bevise hvem i foretaket som har utført handlingen, siden foretaket er ansvarlig for anonyme og kumulative overtredelser. Dette fremgår av ordlyden i vannressursloven § 60 a tredje ledd, vassdragsreguleringsloven § 35 tredje ledd, energiloven § 10-7 fjerde ledd, lov om elsertifikater § 24 tredje ledd og havenergilova § 10-9.

I nyere lovgivning er det i økende grad innført ansvar for foretakene selv om ingen enkeltperson kan ilegges overtredelsesgebyr, for eksempel i akvakulturloven, plan- og bygningsloven, havressursloven, skipssikkerhetsloven, havenergilova, mineralloven og svalbardmiljøloven. Departementet viser til at det også i forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven er innført et objektivt ansvar for foretak.

4.5.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet vurderte departementet om kravet til subjektiv skyld bør videreføres, eller om det bør innføres et tilnærmet objektivt ansvar for foretak, slik forvaltningsloven legger opp til. Det å bevise subjektiv skyld hos noen som handler på vegne av et foretak kan i mange saker være vanskelig og tidkrevende. Et objektivt ansvar for foretak vil bidra til økt effektivitet i håndhevelsen.

Departementet viste også til andre lover hvor det er innført eller innføres et objektivt ansvar for foretak ved ileggelse av overtredelsesgebyr. I lys av dette anså ikke departementet at det foreligger særlige forhold innenfor energi- og vassdragsområdet som skulle tilsi avvikende bestemmelser her. Ved straffeloven av 2002 ble det også innført et slikt tilnærmet objektivt ansvar for ileggelse av foretaksstraff. Hensynene bak reglene om foretaksstraff og overtredelsesgebyr er langt på vei sammenfallende.

Dersom særlovgivningen på energi- og vassdragsområdet skulle videreføre kravet om subjektiv skyld, burde det begrunnes ut fra relevante forskjeller sammenlignet med andre reguleringsrettslige områder. Departementet så i høringsnotatet ikke grunn til dette, og foreslo at det innføres et tilnærmet objektivt ansvar i tråd med forvaltningsloven § 46.

Med «tilnærmet» objektivt ansvar viste departementet til at hendelige uhell og force majeure-lignende forhold skal være fritatt. På energi- og vassdragsområdet uttalte departementet i høringsnotatet at det kan være krevende å konkludere med at naturhendelser som kraftig storm, tørke, flom og skred uten videre må anses som force majeure-lignende forhold. Det samme gjelder svikt i underleveranser mv. Dette er velkjente risikoer ved virksomheten, som det må tas høyde for i planleggingen av driften og med nødvendige forebyggende tiltak. Tilsvarende må hendelige uhell anses som hendelser som fremstår helt uventet ut fra erfaring og annen kunnskap. Terskelen for at force majeure og hendelige uhell skal anses å foreligge på vassdrags- og energiområdet, må i praksis antas å være høyt.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen bemerker at de allmen- og individualpreventive hensyn som har begrunnet innføringen av overtredelsesgebyr gjør seg sterkest gjeldende når overtredelsesgebyr ilegges bevisste eller uaktsomme handlinger. Etter Advokatforeningens syn bør kravet om skyld beholdes som vilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr, også der overtredelsesgebyret ilegges foretak. Også Energi Norge, Norges Bondelag og Lyse er kritiske til innføring av et objektivt ansvar for ileggelse av overtredelsesgebyr for foretak. NHO har sluttet seg til Energi Norges høringsinnspill på generelt grunnlag.

Etter Distriktsenergis mening er en innskjerping av reaksjonsapparatet og reaksjonsadgangen betenkelig fra et rettssikkerhetsperspektiv, som i liten grad synes å være begrunnet med et reelt behov for sterkere virkemidler. Distriktsenergi uttaler det er meget viktig å beholde den subjektive vurderingen for ileggelse av overtredelsesgebyr.

På den annen side fremhever Statens vegvesen at det er positivt at regelverket blir harmonisert når det gjelder administrative sanksjoner, og støtter blant annet innføring av objektivt ansvar for foretak. Miljødirektoratet uttaler seg ikke spesifikt om skyldkravet ved overtredelsesgebyr, men støtter generelt forslagene og mener det er fornuftig og ryddig å samordne reglene om sanksjoner og reaksjoner.

Advokatforeningen påpeker at begrensningen i skyldkravet ved at hendelige uhell og force majeure-lignende forhold skal være fritatt ikke er reflektert i forslaget til lovtekst. Videre bemerker Advokatforeningen at bruk av hendelige uhell/force-majeure som kriterier for når ansvar er utelukket er reguleringsteknisk problematisk, da det vil kunne oppstå uklarheter ved anvendelse av reglene. Det vises til at handlingsnormene som kan sanksjoneres er nokså overordnet og vagt formulert. Advokatforeningen mener at terskelen for ansvarsfrihet ikke bør settes så høyt at avbrudd eller liknende som følge av naturhendelser utover det anleggene med rimelighet kan forventes å være dimensjonert for, skal kunne medføre overtredelsesgebyr.

Energi Norge er kritisk til at departementets forslag om «tilnærmet objektivt ansvar» og mener dette kan gi urimelige beskrankninger for vannkraftprodusenter som må ta høyde for naturgitte variasjoner i meteorologi og hydrologi. En planlegging av driften som baseres på alle framtidige scenarier kan bety at det må tas urimelige sikkerhetsmarginer. Etter Energi Norges syn kan dette bety at verdien av den fornybare energiproduksjonen beskrankes, som kan berøre fleksibiliteten til regulerbar vannkraft negativt. Det kan også bli konflikt med evnen til flomdempning i magasinene. Også Energi Norge viser til at handlingsnormer i lovgivningen er utformet slik at vurderingen av om det foreligger et brudd i enkelte tilfeller kan være krevende.

Energi Norge understreker at overtredelsesgebyrer og andre administrative sanksjoner anses som straff etter EMK, og viser til en storkammerdom fra den Europeiske menneskerettsdomstolen av 28. juni 2018 i saken G.I.E.M. S.R.L. and others v. Italy. Etter Energi Norges syn må EMK art. 7 tolkes dithen at straff ikke kan ilegges på rent objektivt grunnlag. Energi Norge mener i likhet med Advokatforeningen at det ikke bør innføres et tilnærmet objektivt ansvar for foretak.

Lyse ber departementet vurdere nærmere om en utvikling hvor det administrativt kan ilegges sanksjoner uten at det kan konstateres forsett eller uaktsomhet, er riktig sett fra et rettsikkerhetsperspektiv. Lyse mener at en slik regulering kan gi uheldige og utilsiktede konsekvenser. Vannkraftproduksjon og transport av energi gjennom strømnettet er i stor grad påvirket av ekstremvær og naturhendelser. Når departementet ser ut til å mene at kun fore-majeure lignende hendelser faller utenfor det objektive ansvaret kan det innebære at man stiller urimelig høye krav for ansvarsfritak. I likhet med Advokatforeningen mener Lyse at terskelen for ansvarsfritak ikke må settes så høyt at det ikke harmonerer med hvordan anleggene er dimensjonert eller hvordan en fornuftig og allment akseptert driftssituasjon håndteres. Lyse tar også opp at unntaket fra et rent objektivt ansvar ikke fremgår av lovteksten, og mener at hensynet til forutberegnelighet tilsier at det bør være nærmere lovregulert.

Norges Bondelag er kritisk til forslaget om et tilnærmet objektivt ansvar for foretak ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter vannressursloven. Norges Bondelag mener prinsipalt at dagens skyldkrav bør videreføres. Subsidiært mener organisasjonen at det må gjøres unntak for enkeltpersonforetak i landbruket, for eksempel etter mønster fra forurensningsloven § 8. Norges Bondelag slutter seg til Advokatforeningens merknader til forslaget om tilnærmet objektivt ansvar for foretak. Norges Bondelag peker videre på at for enkeltpersonforetak, som er uløselig knyttet til en privatperson, vil en sondring mellom privatpersoner og foretak kunne fremstå som tilfeldig og urimelig. For bonden vil et objektivt ansvar føre til ytterligere økning i presset på økonomien, enten i form av økt forsikringspremie eller utbetalinger på grunnlag av hendelser der bonden er uten skyld, og enda mer arbeid.

Statens vegvesen uttaler seg positiv til innføring av objektivt ansvar for foretak. Statens vegvesen viser til at det er betryggende at disse endringene er gjort ut fra et sett med felles kriterier for hele lovverket på området.

Statkraft er enige med departementet i at listen for hva som kan anses som hendelige uhell eller force majeure bør ligge høyt og at foretakene bør være forberedt på et bredt spekter av hendelser. Det er likevel viktig at det i lovverket tas hensyn til at enkelte lovbrudd kan skyldes helt uforutsette hendelser som reelt sett var utenfor foretakets kontroll.

4.5.4 Departementets forslag

Departementet viser til at bakgrunnen for forslaget er bestemmelsen i forvaltningsloven § 46 og lovgivningen på tilgrensede områder. Virksomheten på energi- og vassdragsområdet påvirker en rekke forskjellige interesser, og lovverket skal ivareta tungtveiende interesser av både allmenn og privat art. Konsesjoner og andre vedtak fra myndighetene skal ivareta og sikre balansen mellom hensyn til miljø, arealbruk og klima, forsyningssikkerhet, samfunnsøkonomi mv. Et viktig formål med lovendringene er å videreføre og styrke effektive reaksjoner og sanksjoner som bidrar til å sikre at lovverket blir overholdt, og sikre de verdiene som ivaretas av regelverket.

Når det gjelder innspillene fra Advokatforeningen, Energi Norge, Norges Bondelag og Lyse om innføring av et objektivt ansvar for foretak, kan ikke departementet se at det skulle foreligge særskilte forhold innenfor energi- og vassdragsområdet som skulle tilsi at det ikke foretas en harmonisering av lovgivningen. Departementet viser til at det også etter gjeldende rett er et strengt ansvar for foretak. Etter departementets syn innebærer forslaget ikke en stor endring, fordi aktsomhetsnormen etter gjeldende rett også er høy.

Energi Norge uttaler at det for vannkraftprodusenter vil være krevende å planlegge driften for å sikre at man ikke kommer i ansvar. Departementet viser generelt til at aktørene gjennom en tillatelse (konsesjon) gis en rett til å drive en bestemt virksomhet som ellers ikke ville være tillatt. Det stilles strenge krav til produsentene, og disse er uavhengig av skyldkrav for enkeltpersoner ansvarlig for å overholde de plikter som følger av eksempelvis konsesjon og manøvreringsreglement.

Når det gjelder innspillet fra Energi Norge om EMDs storkammerdom 28. juni 2018 viser departementet til de generelle vurderingen som fremgår av Prop. 62 L (2015–2016). Forslaget til endringer er i tråd med prinsippene for overtredelsesgebyr i nevnte proposisjon, som også er inntatt i annet lovverk. Det som foreslås er et tilnærmet objektivt ansvar, men med unntak for tilfeldige hendelser eller force majeure som ikke skal medføre overtredelsesgebyr. Departementet har notert seg innspillet fra Energi Norge, men kan ikke se at den nevnte dommen på det nåværende tidspunktet skulle gi grunn til å gjøre endringer i forslaget.

Enkelte høringsinstanser har vist til at det kan oppstå uklarheter ved anvendelsen av unntaket for hendelige uhell/force majeure. Departementet viser til at formålet med lovendringen er å tilpasse regelverket på energi- og vassdragsområdet til de nye bestemmelsene i forvaltningsloven. Departementet viser til at lovteksten er basert på forvaltningsloven § 46, som igjen er likelydende med straffeloven § 27 om foretaksstraff.

Selv om unntaket ikke uttrykkelig fremgår av bestemmelsen om foretaksstraff, er det etter departementets syn sikker rett at et foretak ikke straffes for overtredelser som er forårsaket av hendelige uhell og force majeure. Unntaket er omtalt i merknadene til straffeloven § 27. I merknadene til endringene i bestemmelsene om overtredelsesgebyr for foretak i punkt 11 nedenfor understrekes det også at overtredelser som følge av hendelige uhell/force majeure ikke skal medføre gebyr.

Norges Bondelag har videre foreslått at det gjøres unntak for enkeltpersonforetak i landbruket, for eksempel etter mønster av forurensningsloven § 8. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig med et slikt særlig unntak for enkeltmannsforetak, som vil komplisere lovverket. Departementet viser også til merknadene til forvaltningsloven § 46 inntatt i Prop. 62 L (2015–2016) side 199 hvor det fremgår at definisjonen av foretak i relasjon til reglene om administrativ foretakssanksjon forstås på samme måte som straffeloven § 27 annet ledd. Som ved foretaksstraff er det en forutsetning for at bestemmelsen om foretakssanksjon får anvendelse på et enkeltpersonsforetak, at det er ansatte eller oppdragstakere i virksomheten, jf. Rt. 2007 s. 785 avsnitt 16. I motsatt fall vil vedkommende kunne hefte etter de reglene som gjelder for fysiske personer.

Departementet legger avgjørende vekt på hensynet til harmoniserte lovregler og behovet for effektive sanksjoner ved brudd på energi- og vassdragslovgivningen. I andre deler av proposisjonen foreslås det også endringer som skal ivareta forutsigbarhet for aktørene, blant annet forslaget i punkt 9 nedenfor med klargjøring av hvilke lovbrudd som kan medføre gebyr. Samlet sett mener departementet at forslaget har en god balanse mellom hensynet til effektive og harmoniserte reaksjoner på den ene siden, og hensynet til rettssikkerhet og forutsigbarhet for aktørene på den andre siden. Departementet opprettholder forslaget om å innføre bestemmelser om et tilnærmet objektivt ansvar for foretak.

4.6 Betalingsfrist for overtredelsesgebyr

4.6.1 Gjeldende rett

Bestemmelsene om betalingsfrist for overtredelsesgebyr er litt forskjellig utformet i lovene på energi- og vassdragsområdet. Etter vannressursloven § 60 a og vassdragsreguleringsloven § 35 er betalingsfristen for ilagt overtredelsesgebyr «minst fire uker» regnet fra vedtakstidspunktet. I lov om elsertifikater § 26 og havenergilova § 10-9 heter det at betalingsfristen «er» fire uker fra vedtakstidspunktet. Det er ikke bestemmelser om betalingsfrist i energiloven § 10-7.

En generell regel om fire ukers betalingsfrist er lovfestet i forvaltningsloven § 44 femte ledd. Lengre frist kan fastsettes i vedtaket eller senere. Reglene i forvaltningsloven er så godt som identiske med de eksisterende reglene i vannressursloven og vassdragsreguleringsloven.

4.6.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo at alle lovene innenfor vassdrags- og energiområdet fikk de samme bestemmelsene om betalingsfrist for overtredelsesgebyr. Hovedregelen på fire ukers frist fra tidspunktet da vedtaket ble fattet innebærer at den alminnelige klagefristen etter forvaltningsloven på tre uker løper ut før betalingsfristen. Klager har dermed tid til å vurdere om saken skal påklages, og kan begjære utsatt iverksettelse før overtredelsesgebyret må betales.

Departementet foreslo i høringen at bestemmelsene om betalingsfrist for overtredelsesgebyr etter vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova tilpasses til forvaltningsloven § 44. Det ville gi den samme regelen om fire ukers betalingsfrist, med mulighet til å fastsette lengre frist i vedtaket eller senere. Myndighetene bør kunne gi betalingsutsettelse ut fra en individuell vurdering, enten i vedtaket om overtredelsesgebyr eller senere.

4.6.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter departementets forslag om harmonisering av bestemmelsene om betalingsfrist for overtredelsesgebyr, men understreker viktigheten en reell mulighet for betalingsutsettelse o.l. i særlige enkelttilfeller. Advokatforeningen kan ikke se at departementet har vurdert hvorvidt innkreving av overtredelsesgebyr – i et tilfelle hvor vedtaket om ileggelse av overtredelsesgebyr er påklaget – er forenelig med EMK artikkel 6 nr. 2 (uskyldspresumsjonen). Det bemerkes at man eksempelvis innen skatterettens område har som klar hovedregel at det skal gis utsatt iverksettelse ved klage over ilagt tilleggsskatt eller overtredelsesgebyr. I denne forbindelse viser Advokatforeningen til at Skatteetaten uttaler følgende i Skattebetalingshåndboken 2019 pkt. 10-1.3:

«Der skattyter er ilagt tilleggsskatt, overtredelsesgebyr eller tilleggstoll, og klager over vedtaket eller tar ut søksmål, vil han nå som den klare hovedregel ha krav på utsatt iverksetting/utsatt innfordring. Bakgrunnen for dette unntaket er blant annet at lovgiver vil være sikker på at innkrevingen av administrative sanksjoner er i tråd med EMK artikkel 6 nr. 2 (uskyldpresumsjonen).»

Etter Advokatforeningens syn må tilsvarende betraktninger gjelde for overtredelsesgebyr på energi- og vassdragsområdet. Advokatforeningen mener at overtredelsesgebyr som hovedregel ikke bør kunne kreves inn mens ileggelsen er gjenstand for klagebehandling eller rettslig prøving. Dette utgangspunktet burde etter Advokatforeningens syn vært reflektert direkte i lovteksten(e).

4.6.4 Departementets forslag

Bortsett fra innspillet fra Advokatforeningen er det ikke fremkommet innspill til forslaget om harmoniserte betalingsfrister for overtredelsesgebyr. Når det gjelder innspillet om innkreving av påklaget vedtak om overtredelsesgebyr og forholdet til EMK art 6 nr. 2, mener departementet at det fortsatt bør gjøres en konkret vurdering av spørsmålet om et vedtak som er påklaget skal gis oppsettende virkning i det enkelte tilfelle. Den nevnte bestemmelsen i EMK og de relevante hensynene i den forbindelse vil inngå i vurderingen. Departementet ser ikke behov for å lovfeste egne bestemmelser om oppsettende virkning i bestemmelsene om overtredelsesgebyr.

Departementet foreslår at forvaltningslovens bestemmelser om betalingsfrist for ilagt overtredelsesgebyr gis anvendelse på energi- og vassdragsområdet, og at det derfor ikke er nødvendig med egne bestemmelser om dette i de fem lovene i proposisjonen. Dette vil gi ensartede regler.

4.7 Foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr

4.7.1 Gjeldende rett

I Prop. 62 L (2015–2016) anbefales sektormyndighetene å vurdere om det bør gis regler om foreldelse av adgangen til å ilegge administrative sanksjoner. I Innst. 243 L (2015–2016) om endringer i forvaltningsloven mv. uttaler Justiskomiteen at særlovene bør ha slike regler. Dette begrunnes med hensynet til rettssikkerhet og effektivitet. De fem lovene innenfor energi- og vassdragsområdet har ikke regler om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr.

Regler om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr har i den senere tid blitt innført i flere særlover, se for eksempel forurensningsloven, produktkontrolloven og naturmangfoldloven. Et gjennomgående trekk er at foreldelsesfristen starter å løpe når det ulovlige forholdet opphører.

I flere særlover avbrytes foreldelsesfristen ved at forvaltningen sender varsel om overtredelsesgebyr. I konkurranseloven heter det at fristen avbrytes når Konkurransetilsynet tar skritt til sikring av bevis eller meddeler et foretak at det er mistenkt for overtredelse av regelverket. Etter ekomloven og luftfartsloven avbrytes fristen når myndigheten meddeler den mulige overtrederen at vedkommende er mistenkt for overtredelsen(e). Enten kan myndighetene i brev opplyse at vedkommende er mistenkt, eller det kan skje i varsel om overtredelsesgebyr.

Etter straffeloven avbrytes foreldelse ved at den mistenkte får stilling som siktet, eksempelvis ved meddelelse av forelegg. For forvaltningssanksjoner er skriftlig varsel om aktuell sanksjon, for eksempel overtredelsesgebyr, det som er mest sammenlignbart med at vedkommende er siktet.

4.7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringen at det innføres regler om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr i særlovene på energi- og vassdragsområdet. Hensynet til lovbryteren tilsier slike foreldelsesregler. En viss tid etter et avsluttet regelbrudd bør de involverte slippe belastningen med en mulig sak. Bevisene kan også bli svakere over tid, noe som øker risikoen for uriktige avgjørelser.

De samme hensynene som begrunner foreldelse er også relevante i vurderingen av hvor lang foreldelsesfristen bør være. Blir fristen for kort, risikerer man at forvaltningen ikke rekker å gi overtredelsesgebyr. Sakene kan være kompliserte og komplekse, og det kan ta tid før den er tilstrekkelig opplyst til å sende varsel om overtredelsesgebyr. På den annen side tilsier hensynet til forutberegnelighet og overtrederens behov for å legge saken bak seg at det ikke går for lang tid.

Departementet har vurdert om foreldelse bør inntre etter en frist regnet fra tidspunktet da energi- eller vassdragsmyndigheten ble kjent med det ulovlige forholdet. Fristen bør i tilfelle suppleres med et vilkår om at det ulovlige forholdet opphører eller allerede har opphørt da myndighetene oppdaget det. Hensynet til mest mulig klare og forutsigbare regler kan imidlertid tilsi at det kun gjelder én frist, uavhengig av når myndighetene oppdaget det ulovlige forholdet. I flere særlover er foreldelsesfristen ved ileggelse av overtredelsesgebyr to år. Etter konkurranseloven, ekomloven og luftfartsloven er fristen som hovedregel fem år. I straffeloven varierer lengden på fristen med strafferammen i vedkommende særlov.

I straffeloven varierer lengden på fristen med strafferammen i vedkommende særlov. Foreldelsesfristen for brudd på vannressursloven er i dag fem år, fordi den øvre strafferammen ved skjerpende omstendigheter er fengsel i to år, jf. straffeloven § 86. Etter vassdragsreguleringsloven, energiloven og lov om elsertifikater er det i dag en foreldelse av straffesaker på to år, fordi høyeste fengselsstraff er ett år. I høringsnotatet viste departementet til at en virkning av forslaget om økte strafferammer ved skjerpende omstendigheter i vassdragsreguleringsloven, energiloven og havenergilova er at foreldelsesfristen etter straffeloven øker til fem år.

Etter departementets syn i høringsnotatet vil en foreldelsesfrist på to år regnet fra tidspunktet for opphør av det ulovlige forholdet være for kort innenfor energi- og vassdragsområdet. Departementet viste til at NVE fører tilsyn med anlegg over hele landet, og at det i mange tilfeller er nødvendig med stedlig tilsyn. Det ble forslått at foreldelse inntrer fem år etter at overtredelsen opphørte, uavhengig av om myndighetene har oppdaget forholdet eller ikke. En foreldelsesfrist på fem år ville etter departementets syn i høringsnotatet samsvare godt med foreldelse etter strafferetten.

Eksakt når et ulovlig forhold opphører kan noen ganger være vanskelig å fastslå, både rettslig, faktisk og bevismessig. I en del tilfeller er det naturlig å se flere handlinger eller unnlatelser som et sammenhengende forhold. Foreldelse av den første handlingen vil da ikke skje før den siste handlingen har opphørt. Om en serie av handlinger eller unnlatelser anses som et fortsatt ulovlig forhold eller enkeltstående overtredelser, må bero på en konkret vurdering. Eksempelvis kan stadige brudd på minstevannføringen i et vassdrag bli vurdert som et sammenhengende ulovlig forhold. I så fall begynner foreldelsesfristen først å løpe når tiltakshaver slutter å bryte kravet til minstevannføring.

Departementet foreslo at fristen avbrytes ved at energi- og vassdragsmyndigheten gir skriftlig forhåndsvarsel om overtredelsesgebyr, eller på annen måte gir skriftlig beskjed om at forvaltningen legger til grunn at det er sannsynlig at vedkommende har brutt regelverket. Av hensyn til klarhet bør tidspunktet når brevet sendes ut (ekspederes) være avgjørende. Fristavbrudd gjennom et separat brev kan for eksempel være aktuelt der saken er oversendt til politiet og det kan ta tid før det foreligger avgjørelse av straffesaken. Departementet ser ikke behov for å innta i lovteksten at vedtak om overtredelsesgebyr er fristavskjærende, siden det i praksis vil bli varslet om et vedtak i forkant.

4.7.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter forslaget om å innføre bestemmelser om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr i særlovene på energi- og vassdragsområdet. Det anses også hensiktsmessig med en lik foreldelsesfrist for straffeansvar og for adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr. Advokatforeningen støtter også forslaget om ensartet regulering av foreldelsesfrist i alle særlovene på energi- og vassdragsområdet.

Norges Bondelag mener at det er positivt at det er foreslått å innføre en foreldelsesfrist ved ileggelse av overtredelsesgebyr etter vannressursloven, men anser en fem års foreldelsesfrist for å være for lang. Norges Bondelag er ikke enig i argumentet om at lik foreldelsesfrist for forvaltningsrettslig og strafferettslig forfølging. Dersom en sak er så alvorlig at det er grunnlag for å forfølge den strafferettslig, taler blant annet preventive hensyn for at det er riktig å følge straffesporet. Da er det etter Norges Bondelags syn også riktig at foreldelsesfristen er lengre enn ved forvaltningsrettslige sanksjoner. Det fremstår også som meget urimelig at nærmest ubetydelige overtredelser skal kunne føre til reaksjoner i flere år etter at forvaltningen ble klar over hendelsen. Norges Bondelag viser til at jo mindre skyld som er utvist for en handling, jo større grunn er det for at han må kunne forvente å legge saken bak seg.

Statens vegvesen er positive til innføring av foreldelsesfrist på fem år for adgang til å ilegge overtredelsesgebyr, og viser til at dette er et grep for tydelig å avgrense virkeområdet for reaksjoner. Denne instansen viser til at det er betryggende at disse endringene er gjort ut fra et sett med felles kriterier for hele lovverket på området. Også Statkraft støtter forslagene om å innføre en foreldelsesfrist for overtredelsesgebyr på fem år fra det ulovlige forholdet opphører.

4.7.4 Departementets forslag

Departementet viser til at forslaget om å innføre en foreldelsesfrist har fått støtte fra blant annet Advokatforeningen. Departementet deler ikke vurderingen fra Norges Bondelag om at like foreldelsesregler for overtredelsesgebyr og straff bidrar til å flytte sakene fra straffesporet til forvaltningssporet, hvor blant annet beviskravene anses å være lavere. En bakenforliggende årsak til at beviskravet for overtredelsesgebyr er noe lavere enn ved ordinær straff, er at overtredelsesgebyr typisk er ansett som en mildere sanksjonsform enn straff. Vurderingen av hva som er en rimelig frist for foreldelse, som var foreslått satt til fem år i høringsnotatet, er gjort uavhengig av hva som er beviskrav for ileggelse av straff eller overtredelsesgebyr.

Departementet er enig i at de mest alvorlige overtredelsene normalt bør følge straffesporet. Erfaringer fra NVEs tilsynsvirksomhet tilsier imidlertid at noen av sakene tilsynsmyndigheten oversender til påtalemyndigheten blir henlagt ut fra kapasitetshensyn. Etter departementets syn er det da ønskelig at forvaltningen kan ta saken tilbake og benytte seg av forvaltningssporet, uten å være begrenset av ulikeartede foreldelsesregler.

Når det gjelder innspillet fra Norges Bondelag om at det kan være meget urimelig at nærmest ubetydelige overtredelser skal kunne føre til reaksjoner flere år etter at forvaltningen ble klar over forholdet, mener departementet at tidsfristen på fem år ikke er for lang. For det første er det ikke lagt opp til at rent ubetydelige overtredelser vil bli sanksjonert med overtredelsesgebyr, noe blant annet vil fremgå av momentene som vektlegges i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr. Ved individuell utmålingen av et overtredelsesgebyr, vil for det andre overtredelsens grovhet være et av momentene som vektlegges. For det tredje følger det også av EMK og forvaltningsloven § 11 a at forvaltningen skal treffe en avgjørelse innen rimelig tid. Dersom forvaltningen bruker lang tid på å behandle en sak, vil gebyret måtte reduseres.

Departementet opprettholder forslaget om å innføre bestemmelser om foreldelse med fem års foreldelsesfrist.

4.8 Renter ved omgjøring og oppheving

4.8.1 Gjeldende rett

Dersom et vedtak om overtredelsesgebyr senere endres ved omgjøring eller oppheving, er det ikke bestemmelser i energi- og vassdragslovgivningen som gir kompensasjon for tapet ved å ha innbetalt et gebyr som senere tilbakeføres. Samtidig kan det være snakk om høye beløp og/eller lang behandlingstid. Det er heller ikke bestemmelser om dette i forvaltningsloven.

4.8.2 Forslaget i høringsnotatet

Et vedtak om overtredelsesgebyr kan innebære en plikt til å betale forholdsvis høye beløp, i alle fall dersom det forutsettes en utmåling som gjør at reaksjonen oppleves som følbar. Departementet foreslo i høringsnotatet en hjemmel til å gi forskrift om tilbakebetaling av renter dersom et vedtak om overtredelsesgebyr omgjøres eller oppheves. Det kan for eksempel være aktuelt å benytte tilsvarende rentesats som skattemyndighetene bruker i forbindelse med skatteoppgjøret (p.t. 0,5926 prosent per år).

4.8.3 Høringsinstansenes syn

Statkraft støtter forslaget om å innføre hjemmel til å gi forskrift om tilbakebetaling av renter dersom et vedtak om overtredelsesgebyr og inndragning av ulovlig utbytte omgjøres eller oppheves. På den annen side mener Justis- og beredskapsdepartementet at det er grunn til å vurdere om de foreslåtte bestemmelsene om rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av innbetalt tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og utbytte som har blitt inndratt administrativt, vil føre til ubegrunnede forskjeller mellom lover for ulike forvaltningsgrener. Et hovedformål med de generelle reglene i forvaltningsloven om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr er å legge til rette for en mer enhetlig tilnærming til bruk av disse virkemidlene.

Justis- og beredskapsdepartementet viser også til at staten kan være erstatningspliktig dersom et vedtak om administrative sanksjoner eller andre forvaltningsvedtak settes til side som ugyldig. Det synes derfor ikke synes å være behov for egne regler om rentegodtgjørelse med tanke på slike situasjoner.

4.8.4 Departementets forslag

Departementet anser i likhet med Justis- og beredskapsdepartementet at et viktig formål med lovendringen er å innføre harmoniserte regler om administrative reaksjoner, og at dette hensynet gjør seg gjeldende på tvers forvaltningsområdene. Videre viser departementet til at økonomisk tap som følge av ugyldige forvaltningsvedtak kan gi grunnlag for krav på erstatning. Departementet foreslår derfor ikke egne bestemmelser om renter ved omgjøring av vedtak i denne proposisjonen.