9 Overtredelser som kan medføre overtredelsesgebyr, straff og inndragning

9.1 Bakgrunn

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 7.4 fremgår det anbefalinger om hvilke lovbrudd som bør kunne sanksjoneres, og om det i tilfelle bør kunne sanksjoneres administrativt. I tråd med anbefalingene fra Justis- og beredskapsdepartementet har departementet og NVE lagt til grunn følgende hensyn i vurderingen av hvilke pliktbrudd som bør kunne medføre overtredelsesgebyr:

• Det minst inngripende virkemiddel bør velges.

• Det bør være en forutsetning for å gi hjemmel til å sanksjonere et lovbrudd at det i praksis blir søkt avdekket og håndhevet. Man bør ikke ha sanksjonsbestemmelser for overtredelser som forvaltningen ikke følger opp.

• Bruk av administrative sanksjoner må være rettssikkerhetsmessig forsvarlig.

• Om en lovovertredelse skal sanksjoneres, bør som utgangspunkt vurderes ut fra hver enkelt handlingsnorm.

• Dersom lovgiver vurderer å erstatte straffebestemmelser med administrative sanksjoner, bør det vurderes om dette kan gi et uheldig signal i retning av at samfunnet vurderer disse lovbruddene som mindre alvorlige.

De samme hensyn som tilsier hjemmel for overtredelsesgebyr er etter departementets syn relevante i vurderingen av hjemler for straff. Dersom en overtredelse kun medfører administrativ sanksjon, kan dette gi et uheldig signal i retning av at samfunnet anser disse lovbruddene som mindre alvorlige.

For å identifisere de konkrete bestemmelsene som bør ha slike sanksjoner tilknyttet, har departementet lagt vekt på konsekvensene av et pliktbrudd. Det kan eksempelvis være at et område ikke får strøm, risiko for at menneskeliv går tapt eller risiko for alvorlig miljøskade. Det er også lagt vekt på om forholdet er irreversibelt og om det kan oppnås stor økonomisk fortjeneste eller besparelse. Mindre viktige plikter vil kunne følges opp med retting og tvangsmulkt, eventuelt bruk av den nye hjemmelen som foreslås for inndragning av ulovlig utbytte.

9.1.1 Nærmere om hensynet til klarhet

Rettssikkerhetshensyn tilsier at overtredelsesgebyr og straff kun ilegges for å håndheve forpliktelser som fremgår tilstrekkelig klart av lovverket. Én side av dette som er relevant på energi- og vassdragsområdet, gjelder pliktbestemmelser utformet som rettslige standarder, for eksempel aktsomhetsnormen i vannressursloven § 5. Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at skjønnsmessige elementer i en handlingsnorm eller bruken av rettslige standarder ikke i seg selv er til hinder for overtredelsesgebyr.

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.1 er følgende sitert fra NOU 2003 pkt. 12.3.1:

«I en del bestemmelser brukes rettslige standarder av typen «god forretningsskikk», «god meglerskikk» eller lignende. I utgangspunktet kan slike formuleringer synes uklare. Det vil imidlertid normalt ha utviklet seg retningslinjer innen bransjen og hos rettshåndhevende myndigheter som avklarer hva som ligger i begrepene. På samme måte som ved delegert lovgivning må det forutsettes at de grupper som berøres har satt seg inn i hva som nærmere ligger i begrepene. Bruk av rettslige standarder er også godtatt i strafferetten. På denne bakgrunn finner ikke utvalget grunn til å fraråde at rettslige standarder kan sanksjoneres.»

På energi- og vassdragsområdet er mange sentrale plikter fastsatt i konsesjoner med vilkår, og ikke direkte i loven. Det henger sammen med at konsesjonen gir rett til å drive virksomhet som ellers er forbudt, med krav om at konsesjonæren overholder nærmere angitte plikter som fremgår av konsesjonsvilkårene. Disse vilkårene er ofte satt for å motvirke skader eller ulemper for allmenne eller private interesser, for eksempel krav til vannslipp. Et annet eksempel er kravet om å utarbeide detaljerte planer som godkjennes av NVE før byggestart, hvor det fastsettes konkrete plikter for bygging og drift av anlegget.

For å sikre at klarhetsprinsippet overholdes når det gjelder vilkår fastsatt i konsesjon, har departementet vurdert om det er hensiktsmessig å lov- eller forskriftsfeste hvilke konsesjonsvilkår som kan medføre overtredelsesgebyr, eventuelt straff. Departementet anbefaler ikke denne lovteknikken, blant annet fordi det vil være krevende å foreta en treffende utvelgelse av de aktuelle vilkårene i konsesjonen i forkant.

Det kan være relativt stor variasjon i alvorlighetsgraden ved overtredelse av konsesjonsvilkår. I den enkelte sak må det vurderes om rettsbruddet skal sanksjoneres. Et annet hensyn er at de typene av vilkårene som settes kan endres over tid. De fleste konsesjonærer er også foretak, og virksomheten utføres av profesjonelle aktører.

Klarhetsprinsippet kan likevel spille inn når myndighetene skal vurdere om det skal ilegges en sanksjon for brudd på et konsesjonsvilkår i det enkelte tilfellet. Myndighetene må da foreta en vurdering av om vilkåret er tilstrekkelig klart til å kunne sanksjoneres. Det samme er tilfelle med plikter fastsatt i detaljerte planer.

9.1.2 Nærmere om bruken av overtredelsesgebyr, straff og inndragning

I Prop. 62 L (2015–2016) punkt 10.4 viser Justis- og beredskapsdepartementet til at lovutvalget anser det som viktig med et helhetlig sanksjonssystem. Det trengs ett sett av sanksjoner (strafferettslige og administrative) som gjør det mulig å velge en reaksjon tilpasset den aktuelle overtredelsen, og hvor «utmålingen» kan nyanseres innenfor den enkelte sanksjon.

Der loven oppstiller både straff og overtredelsesgebyr for samme handling, må det legges opp til sanksjonering i ett spor: enten må forfølgningen skje forvaltningsrettslig med sikte på en administrativ sanksjon, eller så må saken anmeldes til politiet med henblikk på en straffesak. Dette «sporvalget» gjøres av forvaltningen i den enkelte sak.

Overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av de fem lovene som foreslås endret i denne proposisjonen kan utgjøre mer eller mindre alvorlige lovbrudd, avhengig av de faktiske forholdene i saken. Videre kan overtredelser hver for seg fremstå som mindre alvorlige, men samlet være alvorlige og tilsi at saken følges opp gjennom det ordinære straffesporet. Ved overtredelser som har store negative konsekvenser eller risiko for slike, eksempelvis miljøødeleggelser eller svekket samfunnssikkerhet, kan det være naturlig at saken følger straffesporet dersom det foreligger sterk grad av skyld eller sterke allmennpreventive grunner.

Ut fra rettstekniske og allmennpreventive grunner har departementet tatt utgangspunkt i at de samme typene av overtredelser bør kunne medføre enten overtredelsesgebyr eller straff. Valg av reaksjon må avgjøres i det enkelte tilfellet. Det fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) at det også skal fremgå av loven hvilke lovbrudd som kan danne grunnlag for inndragning av ulovlig utbytte. Etter departementets syn bør utgangspunktet være at de samme overtredelsene som gir hjemmel for overtredelsesgebyr og straff, også kan gi hjemmel for administrativ inndragning av utbytte. Det er imidlertid ikke alle overtredelser som i praksis vil gi noe vesentlig utbytte forårsaket av de ulovlige handlingene eller unnlatelsene. Inndragning vil være aktuelt for overtredelser som kan medføre utbytte av ikke uvesentlig verdi.

9.2 Forslaget i høringsnotatet

9.2.1 Overtredelser av vannressursloven

I høringsnotatet viste departementet til at brudd på regelverket etter vannressursloven kan medføre ødeleggelser i det akvatiske økosystem og gi skade på en rekke allmenne eller private interesser som blir berørt i vassdraget eller i nedbørfeltet. Vannressursloven skal sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann. Det er derfor viktig med effektive sanksjoner og reaksjoner for å sikre at regelverket etter vannressursloven blir etterlevd.

Vannressursloven skal sikre en samfunnsmessig forsvarlig bruk og forvaltning av vassdrag og grunnvann, herunder natur- og miljøhensyn, hensynet til kulturverdier og øvrige bruksformål. Andre hensyn omfatter behovet for rent drikkevann og vannressursenes betydning for næringer som vannkraft, oppdrettsvirksomhet, snøproduksjon og landbruk. Også ivaretakelsen av livsvilkår for planter og dyr, lokalklima, landskapsestetiske forhold, friluftsliv, rekreasjons- og opplevelsesmuligheter og kulturminneverdier er sentrale hensyn. Flere av bestemmelsene i vannressursloven skal sikre tilstrekkelig vanntilførsel i vassdragene.

Typiske lovbrudd kan være brudd på konsesjonsvilkår, for eksempel at det tas ut for mye vann eller slippes for lite. Dette får negative konsekvenser for naturmiljøet i og rundt vassdraget. Et annet eksempel er at det ikke installeres fiskepassasjer som sikrer at fisken kan bevege seg opp og ned i vassdraget.

Hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr ble innført i vannressursloven § 60 a ved lov av 19. juni 2009 nr. 106, jf. Ot.prp. nr. 66 (2008–2009). Bestemmelsen retter seg mot overtredelse av bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. Ordlyden er generell, og det er ikke spesifisert hvilke lovbrudd dette gjelder. Til sammenligning er bestemmelsen om straffansvar i § 63 mer konkret i gjerningsbeskrivelsen.

Departementet foreslo at ordlyden i § 60 a i endres slik at det blir en tydeligere henvisning til hvilke lovbrudd som kan medføre overtredelsesgebyr. Departementet foreslo en tilsvarende endring i vannressursloven § 63 om straff, slik at de samme pliktbruddene som kan medføre overtredelsesgebyr også kan medføre straffansvar, men med ett unntak.

Et særlig spørsmål departementet tok opp i høringsnotatet er om brudd på aktsomhetsplikten og forvalteransvaret i § 5 første og annet ledd bør kunne sanksjoneres. Brudd på disse bestemmelsene medfører i dag ikke straffansvar, jf. opplistingen i § 63 første ledd bokstav d. I bestemmelsen om straff foreslo departementet å videreføre dette i tråd med den tidligere begrunnelsen om å ikke straffesanksjonere generelle bestemmelser, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998–99) side 368. Departementet foreslo likevel (fortsatt) hjemmel for å overtredelsesgebyr ved brudd på vannressursloven § 5 første, annet ledd og tredje ledd. Departementet forutsatte i høringsnotatet at overtredelsesgebyr i slike tilfeller først og fremst er aktuelt der et vassdragstiltak ikke er planlagt eller gjennomført på en slik måte at det «er til minst mulig skade eller ulempe for allmenne interesser». Departementet ser at de samme spørsmålene gjør seg gjeldende også for § 43 a om grunnvannstiltak og foreslår derfor likelydende sanksjonsbestemmelser knyttet til denne bestemmelsen.

Det ble foreslått en ny hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte, og at denne reaksjonsformen knyttes til de samme overtredelse som kan medføre overtredelsesgebyr.

9.2.2 Overtredelser av vassdragsreguleringsloven

Vassdragsreguleringsloven gjelder regulering og overføring av vann for kraftproduksjon og vannkraftverk over en viss størrelse. Brudd på loven medfører risiko for skader som kan være uopprettelige. En tiltak med konsesjon etter vassdragsreguleringsloven kan ha store lokale miljøvirkninger, både for økosystemet, spesielle naturtyper og fisk. Videre vil en vassdragsregulering ha betydning for brukerinteresser som turistnæring, friluftsliv og fiske.

Konsesjonssystemet er sentralt for å sikre offentlig styring og kontroll av hvilke tiltak som blir foretatt i vassdrag og deres konsekvenser. Dette sikres gjennom generelle og individuelt tilpassede vilkår i konsesjonen. Det er viktig å sikre etterlevelse av kravene som følger av både lov, forskrift, konsesjonsvilkår eller andre enkeltvedtak.

Hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på vassdagsreguleringsloven eller bestemmelser i medhold av den fremgår av § 35, som ble innført ved lov av 19. juni 2009 nr. 106, jf. Ot.prp. nr. 66 (2008–2009). Bestemmelsen er generell og rammer i utgangspunktet alle overtredelser av loven. Departementet foreslår en presisering i ordlyden som tydeliggjør hvilke pliktregler som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Dette medfører samtidig at muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr fjernes for de bestemmelser hvor en slik reaksjonsform ikke anses egnet.

For å oppnå et helhetlig sanksjonssystem foreslo departementet tilsvarende endringer i vassdragsreguleringsloven § 36 om straff. I dag kan straff ilegges ved brudd på konsesjonsplikt etter loven, samt overskridelser av konsesjon, konsesjonsvilkår eller pålegg fastsatt med hjemmel i loven. Med den foreslåtte endringen i § 36 blir bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff samordnet.

Det foreslås en ny hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte ved brudd på de samme plikter som kan medføre overtredelsesgebyr.

9.2.3 Overtredelser av energiloven

Energiloven har som formål å sikre at produksjon, omforming, overføring, omsetning, fordeling og bruk av energi foregår på en samfunnsmessig rasjonell måte. Energiloven § 1-2 oppstiller «samfunnsmessig rasjonell» utnyttelse av kraftressursene som energilovens formål, der også hensynet til berørte allmenne og private interesser skal ivaretas. Hensynet til riktig ressursbruk og generell effektivisering av kraftsektoren er også viktige hensyn loven skal ivareta. Energiloven skal videre tilrettelegge for sikker kraftforsyning og utjevne kraftprisene til forbrukerne.

Bestemmelser om overtredelsesgebyr ble innført i energiloven ved lov av 19. desember 2003 nr. 131. Gjeldende § 10-7 gir hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på en rekke av bestemmelsene i loven, forskrifter i medhold av den, pålegg eller konsesjonsvilkår, når det er særskilt bestemt at overtredelse kan medføre overtredelsesgebyr. Bestemmelsen er endret ved lov av 25. mai 2018 nr. 21. Etter § 10-7 første ledd har departementet (delegert til NVE) myndighet til ileggelse av overtredelsesgebyr. Etter annet ledd har reguleringsmyndigheten for energi (RME) myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr på sitt område.

Departementet foreslår en presisering av hvilke pliktregler som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Presiseringen medfører at muligheten til å ilegge overtredelsesgebyr fjernes for en rekke bestemmelser.

For å oppnå et helhetlig sanksjonssystem foreslår departementet en tilsvarende endring § 10-5 om straff, slik at sanksjonssystemet samordnes. Straff kan i dag ilegges ovenfor den som overtrer loven eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven. Departementet foreslår at det gis hjemmel for å ilegge straff for de samme bestemmelsene som det knyttes hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr til. Dermed gis forvaltningen mulighet til å vurdere om overtredelsesgebyr eller straff er den mest hensiktsmessige reaksjonen i det enkelte tilfellet.

Det ble foreslått hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte ved brudd på de samme pliktene som kan medføre overtredelsesgebyr.

9.2.4 Overtredelser av lov om elsertifikater

Lov om elsertifikater har til formål å bidra til økt produksjon av elektrisitet fra fornybare energikilder. Et elsertifikatmarked er et konstruert marked i den forstand at etterspørselen etter elsertifikater blir skapt på grunnlag av en lovbestemt plikt til å kjøpe elsertifikater. Brudd på regelverket kan medføre at markedet ikke fungerer som tilsiktet.

Lov om elsertifikater § 26 gir hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr til den som fortsettlig eller uaktsomt overtrer nærmere angitte bestemmelser. Det er hjemmel for ileggelse av straff etter § 27, som gjelder nesten de samme bestemmelsene. For å oppnå et helhetlig sanksjonssystem foreslås det at man samordner bestemmelsene om overtredelsesgebyr og straff. Dermed har forvaltningen mulighet til å velge reaksjon som er tilpasset den aktuelle overtredelsen.

Departementet foreslår å videreføre dagens regler, men at det ikke lenger knyttes overtredelsesgebyr eller straff til § 21 om avgift for manglende annullering av elsertifikater. Det foreslås at brudd på § 18 i tillegg til overtredelsesgebyr også kan medføre straff. Denne bestemmelsen innebærer en plikt for nettselskap til på forespørsel å gi departementet og den elsertifikatpliktige opplysninger om beregningsrelevant mengde elektrisk energi som leveres over nettselskapenes nett. Det foreslås ikke hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte eller økning av strafferammen ved skjerpende omstendigheter.

9.2.5 Overtredelser av havenergilova

Havenergilova § 10-9 gir i dag hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr (lovbrotsgebyr). Det er ikke spesifisert hvilke handlingsnormer denne sanksjonen knytter seg til. I tråd med anbefalingene i Prop. 62 L (2015–2016) foreslår departementet en konkretisering av hvilke overtredelser som kan medføre gebyr.

Departementet foreslår også en ny hjemmel for straff ved brudd på havenergilova, se punkt 8.4 ovenfor. For å oppnå et helhetlig sanksjonssystem foreslo departementet at hjemmelen for straff knyttes til de samme overtredelsene som kan medføre overtredelsesgebyr. Det vil gi forvaltningen mulighet til å velge den reaksjonen som er tilpasset den aktuelle overtredelsen. Departementet foreslo en ny hjemmel for administrativ inndragning av ulovlig utbytte ved brudd på de samme pliktene som kan medføre overtredelsesgebyr.

9.3 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen mener at sterke rettssikkerhetshensyn tilsier at vilkårene for straff og administrative sanksjoner bør være klart presisert i lovverket. Det anses positivt med en klargjøring av hvilke overtredelser som skal være straffesanksjonert og hvilke som vil kunne medføre overtredelsesgebyr.

Fylkesmannen i Rogaland ber departementet vurdere to suppleringer bør inn i listen for vannressursloven § 60 a, om lovbrudd som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr. For det første vises det til vannressursloven § 12 andre ledd om at gjenoppretting av løpet til vassdrag skal meldes til vassdragsmyndigheten, dersom gjenopprettingen kan være til nevneverdig skade eller ulempe for noen allmenne interesser. Fylkesmannen viser til at det er mange saker og svært ulik praksis ved overtredelse av denne bestemmelsen. Dette gjelder både mht. varsling til myndighetene og hvordan gjenopprettingen skjer i forhold til allmenne interesser. Problemstillingen øker i takt med økende flomproblematikk. Gjenoppretting uten nærmere avklaring mot myndigheten kan ha ødeleggende følger for bla. truete naturtyper, arter knyttet til kantsonene, vannføring og erosjon nedstrøms.

For det andre viser Fylkesmannen i Rogaland til vannressursloven § 35 om vassdragstiltak i vernede vassdrag. Fylkesmannen mener at først og fremst overtredelse av første ledd nr. 1, 2 og 3 bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Fylkesmannen viser til at konsesjoner kan være gamle og utdaterte i forhold til dagens allmenne interesser. Endringer eller omlegginger i drift av anlegg kan i liten eller ingen grad være avklart gjennom slike konsesjoner, men like fullt i strid med vassdragsverdier. Fylkesmannen opplyser om flere eksempler på at slike saker er krevende. Selv om vassdragsmyndigheten kan gi pålegg etter § 37 annet ledd og § 59 annet ledd, mener fylkesmannen at manglende etterleving av pålegg bør kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr.

Oslo kommune, Vann og avløpsetaten har merket seg at § 43 a annet og tredje ledd er med i opplistingen i vannressursloven § 60 a. Denne høringsinstansen peker på at bestemmelsen kom inn i § 60 a ved lovendring i 2017, og at det i forbindelse at forslaget var på høring ble opplyst at bakgrunnen blant annet var at den økende bruken av grunnvarme. Vann- og avløpsetaten gir uttrykk for at grunnvarmeanlegg anses for å være det samme som energibrønner. Etter vann- og avløpsetatens oppfatning foreligger det brudd på pliktene i vannressursloven § 43 a når for eksempel en anleggsplass blir forlatt, dersom det fortsetter å komme grunnvann opp fra borehull i forbindelse med etablering av energibrønn. I tillegg til å påvirke grunnvannsstanden, kan dette medføre ulemper på naboeiendom. Vann og avløpsetaten uttaler blant annet at det for berørte parter er det vel så viktig å ha klare retningslinjer for hvor man skal melde fra ved mistanke om brudd på regelverket, som at vassdragsmyndigheten har klare hjemler for sanksjoner og reaksjoner ved regelbrudd.

9.4 Departementets forslag

Departementet viser til en nærmere angivelse av hvilke forpliktelser som kan medføre administrative sanksjoner og reksjoner er en viktig del av den gjennomgangen det legges opp til i Prop. 62 L (2015–2016). Departementet viser også til at Advokatforeningen støtter forslaget til å klargjøre hvilke overtredelser som kan medføre sanksjoner og reaksjoner.

Når det gjelder innspillet fra Fylkesmannen i Rogaland om vannressursloven § 12 annet ledd, bemerker departementet at bestemmelsen inneholder en plikt til å melde fra om et planlagt tiltak. Dersom tiltaket faller utenfor rammen i § 12 annet ledd er det konsesjonspliktig jf. vannressursloven § 8. En overtredelse av konsesjonsplikten etter § 8 vil kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr og straff. Hensynet til en effektiv overholdelse av pliktene etter vannressursloven kan tilsi at brudd på meldeplikten i prinsippet bør kunne sanksjoneres. I lys av høringsinnspillet foreslår departementet at brudd på meldeplikten i § 12 annet ledd også tas med i opplistingen av overtredelser i § 60 a. Om det i det enkelte tilfellet er grunnlag for en sanksjon må vurderes konkret, eventuelt i forbindelse med en forskrift med standardiserte satser.

Til innspillet fra Fylkesmannen i Rogaland om overtredelsesgebyr ved brudd på § 35 første ledd nr. 1 til 3, viser departementet til at dette er bestemmelser som strammer inn konsesjonsplikten for flere typer tiltak i vernede vassdrag, blant annet eksisterende anlegg som tas i bruk til nye formål og endringer i igangværende virksomhet innenfor gjeldende konsesjon som påvirker verneverdiene i vassdraget. Tiltakene må ha konsesjon etter § 8. Bestemmelsene gjelder etter ordlyden i § 35 «andre vassdragstiltak i vernede vassdrag», det vil si alle tiltak som ikke er kraftutbygging. Det følger av § 34 tredje ledd at reglene i § 35 gjelder så langt de passer også for kraftutbygging i vernede vassdrag.

Departementet legger til grunn at tiltak som nevnt i § 35 første ledd nr. 1 til 3 er konsesjonspliktige etter § 8. Dersom slike tiltak blir igangsatt uten nødvendig konsesjon kan myndighetene følge opp med både overtredelsesgebyr og straff. Departementet anser dette for å være dekket av ordlyden i vannressursloven § 60 a, slik at det lovteknisk ikke nødvendig med en egen henvisning til overtredelse av § 35 første ledd i § 60 a. Dette var også lagt til grunn i merknadene til bestemmelsen som fremgikk av i høringsnotatet.

Til høringsinnspillet fra Vann- og avløpsetaten i Oslo kommune bemerker departementet at spørsmålet om hva som faller inn under vannressursloven § 43 a og dermed kan medføre overtredelsesgebyr etter 60 a er et lovtolkningsspørsmål som vurderes og følges opp i det enkelte tilfellet. Departementet forslår ingen endring i lys av dette.