6 Tilbakekall av offentlig tillatelse
6.1 Bakgrunn
Det gis mange former for offentlige tillatelser etter energi- og vassdragslovgivningen, eksempelvis konsesjoner med vilkårssett, godkjente detaljplaner og godkjenning av vassdragsteknisk ansvarlig (VTA). I noen saker kan forvaltningen ha behov for å trekke tilbake tillatelsen fordi konsesjonæren utøver virksomheten på en lite tilfredsstillende måte, typisk med grove og gjentatte overtredelser av regelverket.
Det er ifølge Prop. 62 L (2015–2016) punkt 14 to former for tilbakekall av tillatelse. Den ene formen kalles administrativt rettighetstap og omtales som en «pønal» sanksjon. Her er hovedformålet å straffe overtrederen, og kravene etter EMK kommer til anvendelse. Denne reaksjonsformen er regulert i forvaltningsloven § 45. Bestemmelsen gir ingen selvstendig hjemmel for tilbaketrekking, det forutsettes hjemmel i særlovgivningen.
I den nevnte proposisjonen trekkes det «et grunnleggende skille» mellom administrativt rettighetstap på den ene siden og tilbakekall av offentlig tillatelse som ikke har karakter av å være en sanksjon på den andre siden. Sistnevnte har ikke straff som hovedformål, men er typisk begrunnet i at myndighetene ikke lenger anser vedkommende skikket til å drive virksomheten.
I Prop. 62 L (2015–2016) er det anbefalt at sektormyndighetene vurderer om det bør innføres lovhjemmel for den pønale formen for tilbakekall og/eller en eventuell kodifisering av den ikke-pønale formen for tilbakekall.
6.2 Gjeldende rett
I energi- og vassdragslovgivningen er det litt ulike bestemmelser om adgangen til å kalle tilbake tillatelser. En første situasjon gjelder der rettighetshaveren har gitt ufullstendige eller uriktige opplysninger av betydning for om vedkommende skulle få tillatelsen. Slike bestemmelser finnes i energiloven § 10-3 fjerde ledd, lov om elsertifikater § 24 og havenergilova § 10-7. En slik form for «tilbaketrekking» av konsesjon fremstår reelt sett som en spesialregel for omgjøring av et vedtak som på grunn av uriktig informasjon ikke skulle vært fattet i utgangspunktet. Dette er noe annet enn den formen for tilbaketrekking av konsesjon på grunn av etterfølgende forhold som er nevnt i punkt 6.1 ovenfor.
Flere av lovene på energi- og vassdragsområdet har i dag (også) hjemmel for tilbakekall av konsesjon på grunn av lovbrudd som er begått av konsesjonæren. Det fremgår ikke helt klart av ordlyden om vurderingen utelukkende knytter seg til lovbruddet, eller om det skal foretas en vurdering av rettighetshaverens skikkethet til å drive virksomheten videre. Ut fra sondringen i Prop. 62 L (2015–2016) har dette betydning for om reaksjonen anses å være «pønal» eller ikke.
Etter vassdragsreguleringsloven § 34 kan konsesjon trekkes tilbake dersom konsesjonæren gjentatte ganger har overtrådt vesentlige konsesjonsbetingelser som er felles for alle som deltar i reguleringen. Energiloven § 10-3 fjerde ledd gir hjemmel for tilbaketrekking av konsesjon dersom konsesjonæren «overtrer denne lov eller bestemmelser eller pålegg gitt i medhold av loven». Lov om elsertifikater § 24 gir hjemmel for tilbaketrekking av godkjenning dersom produksjonsanlegget «av andre årsaker ikke lenger oppfyller kravene til godkjenning». Havenergilova § 10-7 gir hjemmel for tilbaketrekking av konsesjon ved vesentlige brudd på loven.
Det er ingen regler om tilbakekall av tillatelse i vannressursloven. I særlige tilfeller kan vassdragsmyndigheten oppheve eller sette nye vilkår av hensyn til allmenne eller private interesser, jf. § 28. Spørsmålet om tilbakekall av konsesjon eller tillatelse kan eventuelt vurderes etter ulovfestet rett i særlige tilfeller jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd.
6.3 Forslaget i høringsnotatet
Departementet foreslo å videreføre hjemlene for tilbakekall av konsesjon eller tillatelse, herunder detaljerte planer for tiltaket, dersom det er gitt uriktige eller ufullstendige opplysninger i søknad mv. Dersom disse opplysningene er vesentlige, vil vedtaket kunne være ugyldig. Det foreslås en lovteknisk endring i energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova som gjør det tydeligere at denne formen for tilbakekall av tillatelser er noe annet enn tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse etter grove eller gjentatte lovbrudd. Det foreslås en tilsvarende bestemmelse i vannressursloven § 28.
Departementet foreslo at hjemlene som i dag finnes for tilbaketrekking av konsesjon ved lovovertredelser fortsatt bør gjelde, men kun ved alvorlige eller gjentatte lovbrudd. Begrunnelsen må være at rettighetshaveren etter lovovertredelsene ikke lenger anses skikket til å inneha konsesjon eller tillatelse. Dette vil innebære at det gjøres bruk av den ikke-pønale reaksjonsformen, altså der formålet ikke er å straffe.
Det overordnede formålet er å sikre at virksomhet med tillatelser drives forsvarlig. Det legges til grunn at eksisterende virkemidler i form av overtredelsesgebyr eller anmeldelse i de aller fleste tilfeller vil bidra til dette. Departementet forutsetter derfor at det kun i særskilte tilfeller skal være aktuelt med tilbakekall av en tillatelse.
Departementet la i høringsnotatet vekt på at lovbestemmelsene om tilbakekall av offentlige tillatelser utformes slik at reaksjonen ikke er av en slik karakter at den regnes som straff etter EMK. Det ble foreslått at det skulle fremgå av ordlyden i bestemmelsene at vurderingstemaet knytter seg til vedkommendes skikkethet. Vedtak om å trekke tilbake tillatelse skal ikke være begrunnet i å straffe lovovertrederen, da dette ivaretas av andre sanksjonsformer. Departementet foreslo endringer i vassdragsreguleringsloven, energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova. Departementet foreslo en ny bestemmelse i vannressursloven § 28 som er skåret over samme lest.
6.4 Høringsinstansenes syn
Advokatforeningen er enig i at det bør være adgang til å tilbakekalle tillatelser som er gitt på et uriktig grunnlag. Samtidig understreker Advokatforeningen at tilbakekall er inngripende og ikke ment å skulle være noen sanksjon, og at terskelen for å tilbakekalle eller omgjøre en tillatelse bør være høy. Det sentrale vurderingskriteriet bør være hvorvidt tillatelse ville ha blitt gitt eller ikke dersom det hadde vært gitt korrekte/fullstendige opplysninger om det aktuelle forholdet. Advokatforeningen støtter departementets forslag om at tildelte tillatelser/konsesjoner bare bør kunne trekkes tilbake ved alvorlige eller gjentatte overtredelser og at mindre overtredelser sanksjoneres på annen måte.
Fylkesmannen i Rogaland ser det som «klart positivt» at det blir foreslått en hjemmel i vannressursloven for å trekke tilbake konsesjoner.
Kommunesektorens organisasjon forutsetter at i saker som gjelder spørsmål om inndragning av konsesjon vil alle berørte parter og relevante instanser høres i prosessen. Det gjelder særlig kommunene, som etter KSs syn ofte står i en særstilling.
Norges Bondelag har ikke innvendinger til at det innføres lovhjemmel i vannressursloven til å tilbakekalle en gitt tillatelse dersom vedkommende ikke lenger anses skikket til å utøve virksomheten etter grove eller gjentatte brudd på loven eller vedtak i medhold av loven. Likevel går Norges Bondelag imot forslaget slik det er fremlagt. Norges Bondelag er skeptisk til departementets oppfatning om at den foreslåtte formen for tilbakekall ikke blir å regne som straff etter EMK art. 6 og at kravene til bevisvurdering ikke er like strenge. Norges Bondelag gir uttrykk for at tilbakekall av en tillatelse er en inngripende reaksjon, som for rettighetshaver vil ha samme virkning som en pønal sanksjon. Mange administrative reaksjoner regnes som straff i EMKs forstand, og må oppfylle konvensjonens rettssikkerhetsgarantier.
6.5 Departementets forslag
Departementet viser til at høringsinstansene hovedsakelig er positive til forslaget om klargjøring og endring i bestemmelsene om tilbaketrekking av konsesjon. Departementet opprettholder forslaget om justerte bestemmelser i energiloven, lov om elsertifikater og havenergilova og en ny bestemmelse i vannressursloven om at konsesjon eller annen tillatelse kan trekkes tilbake dersom den er gitt på grunnlag av uriktige eller villedende opplysninger.
I vassdragsreguleringsloven er det i dag ikke en eksplisitt hjemmel for tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse som er gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger. I høringsnotatet var det ikke foreslått en ny bestemmelse om tilbakekall av konsesjoner i slike tilfeller. Dersom en konsesjon skulle være gitt på grunnlag av uriktige eller ufullstendige opplysninger, må konsekvensene i dette tilfelle vurderes etter alminnelig forvaltningsrett.
Det fremgår av uttalelsen fra Norges Bondelag at denne organisasjonen er skeptisk til at den foreslåtte formen for tilbakekall av tillatelse etter grove eller gjentatte lovbrudd ikke blir å regne som straff etter EMK art 6. Departementet viser her til drøftelsene som fremgår av Prop. 62 L (2015–2016) og den foreslåtte ordlyden der vedkommende anses skikkethet skal være det relevante vurderingstemaet. Departementet har lagt vekt på at reaksjonen skal være en ikke-pønal form for tilbakekallelse. Som det fremgikk av høringsnotatet mener departementet at det i først rekke må vurderes om de øvrige ordinære reaksjonene skal anvendes som reaksjon på en overtredelse. Det vil kun være aktuelt med tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse i spesielle tilfeller.
Departementet opprettholder forslaget om en ny bestemmelse om tilbaketrekking av konsesjon eller tillatelse etter vannressursloven, og at bestemmelsene i de øvrige lovene endres slik at de gjøres mest mulig like.
For en nærmere omtale vises det til merknadene til bestemmelsene i punkt 11 nedenfor. Den foreslåtte bestemmelsen gir en generell hjemmel for tilbaketrekking av konsesjon eller annen tillatelse. Det kan for øvrig gis nærmere bestemmelser i den enkelte konsesjon om at den kan trekkes tilbake dersom vesentlige krav ikke lenger er oppfylt. Forslaget gjør ikke endringer i muligheten til å gi nærmere bestemmelser om dette i konsesjonen.