5 Administrativ inndragning av ulovlig utbytte

5.1 Gjeldende rett

Innenfor energi- og vassdragsområdet er det i dag ikke regler om administrativ inndragning av ulovlig utbytte. Dette skiller seg fra flere andre rettsområder, hvor det foretas inndragning av utbytte eller gjenstander brukt til ulovlige handlinger. I Prop. 62 L (2015–2016) side 182 er det omtalt «en praktisk viktig gruppe» av bestemmelser om administrativ inndragning på naturressursområdet. Det er vist til deltakerloven § 27 og havressursloven § 54 og beslektede bestemmelser i viltloven § 48, lakse- og innlandsfiskloven § 47 og svalbardmiljøloven § 94.

Det er i Prop. 62 L (2015–2016) beskrevet to former for inndragning. Der inndragningen har som formål å straffe, er reaksjonen å anse som straff etter EMK, og reglene om administrative sanksjoner må følges. Inndragning av gjenstander brukt til ulovlige handlinger er i denne kategorien. Dersom formålet er gjenopprettende, er inndragningen å anse som en ordinær utøvelse av forvaltningsmessig myndighet, og ikke en sanksjon. I slike tilfeller kommer ikke reglene om sanksjoner i EMK til anvendelse, og heller ikke forvaltningsloven kapittel IX.

Det fremgår i Prop. 62 L (2015–2016) side 184 at vurderingen av når en administrativ inndragning bør benyttes som en reaksjon mot lovbrudd, må skje ut fra behovene og betenkelighetene på det aktuelle området. Sentralt i denne vurderingen står avveiningen mellom effektiv håndheving og rettsikkerhet for den enkelte. Selv om inndragningen ikke skulle ha karakter av sanksjon, kan det være inngripende overfor den enkelte. Samtidig bør det administrative sporet for sanksjoner bygges ut med muligheten for inndragning for å sørge for at det er et fullgodt alternativ til straffesporet der det er egne inndragningshjemler.

5.2 Inndragning som reaksjonsmiddel

5.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at det innføres regler om inndragning av utbytte ved overtredelse av sentrale bestemmelser i energi- og vassdragslovgivningen. Det er flere typer av brudd på denne lovgivningen som kan gi stort utbytte, for eksempel ulovlig vannuttak til produksjon av elektrisk energi eller til fisk. Der lovovertrederen blir ilagt overtredelsesgebyr, tilsier erfaring at gebyret ofte blir lavere enn det reelle utbyttet fra den ulovlige handlingen.

I en del saker kan det ulovlige utbyttet være relativt stort, mens forholdene ellers ikke tilsier bruk av overtredelsesgebyr. Dette kan for eksempel skyldes at regelbruddet er lite, at det foreligger simpel uaktsomhet, eller det er mindre konsekvenser av handlingen. Et stort overtredelsesgebyr som hovedsakelig er begrunnet med at utbyttet er høyt, vil gi inntrykk at handlingen eller den utviste skylden er forholdsvis alvorlig. En hjemmel for inndragning ville kunne hindre at den ansvarlige beholder utbyttet av den ulovlige handlingen, også i tilfeller som ikke ender med ileggelse av overtredelsesgebyr.

Siden formålet med overtredelsesgebyr er å straffe, er inndragning av utbytte en mindre inngripende reaksjon i den forstand at formålet er å sørge for ingen blir sittende igjen med et økonomisk utbytte fra et lovbrudd. Formålet er å gjenopprette situasjonen, ikke å straffe. Denne formen for inndragning er dermed å anse som en ordinært forvaltningsmessig reaksjon, ikke en sanksjon.

I en straffesak vil bestemmelsene om inndragning i straffeloven supplere bestemmelsene om foretaksstraff. Hensynet til effektive reaksjoner tilsier at det bør være tilsvarende muligheter for administrativ inndragning også der forvaltningen velger å følge det administrative sporet gjennom overtredelsesgebyr. Dette gjør at det pønale (straffende) formålet med overtredelsesgebyr kommer klarere frem, mens inndragning skal sikre at overtrederen eller andre ikke sitter igjen med et økonomisk utbytte fra lovbruddet.

Departementet foreslo at det innføres nye bestemmelser om administrativ inndragning av ulovlig utbytte, eller verdier som trer i stedet for slikt utbytte, i vannressursloven, vassdragsreguleringsloven, energiloven og havenergilova. Disse lovene regulerer tiltak av til dels stort omfang, med til dels stort potensiale for ulovlig fortjeneste.

Departementet har i utgangspunktet ikke sett det samme behovet for en egen bestemmelse om inndragning i lov om elsertifikater. Det kan likevel tenkes at for eksempel inntekt fra elsertifikater ved kraftproduksjon i strid med konsesjonsvilkår vil kunne anses som et ulovlig utbytte, som kan bli gjenstand for inndragning på lik linje med annet ulovlig utbytte. Det må i tilfelle vurderes i den enkelte sak.

I høringsnotatet foreslo departementet som et utgangspunkt at brudd på bestemmelser som gir hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr og straff også kan medføre administrativ inndragning av utbytte. Det kan imidlertid ikke legges til grunn at alle lovovertredelsene vil gi et vesentlig utbytte forårsaket av de ulovlige handlingene/unnlatelsene, og departementet la til grunn at inndragning bør forbeholdes overtredelser som kan medføre utbytte av ikke uvesentlig verdi.

Det bør kunne treffes vedtak om inndragning både alene og i kombinasjon med tvangsmulkt og/eller overtredelsesgebyr. Et vedtak om inndragning kombinert med overtredelsesgebyr kan for eksempel være aktuelt hvis den subjektive skylden er grov, overtredelsen har medført stor miljøskade og utbyttet er høyt. I vedtaket om overtredelsesgebyr kan handlingens grovhet, skyld og konsekvenser tillegges vekt. I tillegg kan det treffes et vedtak om inndragning der det ulovlige utbyttet inndras.

Dersom forvaltningen treffer vedtak om overtredelsesgebyr og inndragning for det samme forholdet bør utbyttet eller verdier som inndras i stedet for utbyttet, ikke samtidig vektlegges som et moment ved utmåling av overtredelsesgebyret. I saker der utbyttet er vanskelig å kvantifisere, for eksempel brudd på regler om offentliggjøring og innsideinformasjon, kan det være mest hensiktsmessig å kun treffe vedtak om overtredelsesgebyr. Det samme vil være tilfelle dersom utbyttet er lite. Hvis derimot handlingen er lite klanderverdig, men utbyttet er høyt, kan den beste løsningen være å kun treffe vedtak om inndragning.

Siden overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon er det bevismessig et krav om kvalifisert sannsynlighetsovervekt, etter departementets syn. Derimot anses administrativ inndragning som utøvelse av alminnelig forvaltningsmessig myndighet, hvor kravene til bevis er lavere.

Departementet foreslo i høringsnotatet at inndragningshjemmelen utformes som en kan-bestemmelse. Det bør være opp til forvaltningens skjønn om hjemmelen skal brukes i den enkelte sak, hvor også hensynet til rimelighet kan spille inn. Momenter i vurderingen kan være om den som har mottatt utbyttet fremdeles sitter på utbyttet og vedkommendes økonomiske situasjon.

5.2.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen støtter ikke forslaget om generell adgang til å kreve inndragning av ulovlig utbytte i samme utstrekning som det kan gis overtredelsesgebyr. Etter Advokatforeningens syn er inndragning av utbytte et inngripende sanksjonsmiddel som reiser en rekke kompliserte spørsmål både hva gjelder årsakssammenheng og beregning. Hjemler for inndragning av utbytte fra ulovlig virksomhet finnes allerede i straffelovgivningen.

Også Energi Norge er kritisk til forslaget om administrativ adgang til å inndra utbytte som en følge av brudd på regelverket. Energi Norge støtter Advokatforeningens uttalelse om at rettssikkerhetsgarantiene i strafferetten er proporsjonale og viktige rettigheter, som ikke bør uthules gjennom økt adgang til administrativ inndragning av utbytte. Lyse viser til at det allerede finnes hjemler for slik inndragning i straffelovgivningen. Saksbehandlingen i straffelovgivningen ivaretar rettssikkerhetsgarantier som ikke bør innsnevres ved at de samme sanksjonene kan pålegges administrativt.

Norges Bondelag er skeptisk til forslaget om å innføre en ny bestemmelse om inndragning av utbytte fra overtredelse av vannressursloven, uavhengig av om overtrederen har utvist skyld. Det forutsettes at overtredelsen har gitt økonomisk gevinst, men for øvrig er det opp til forvaltningens skjønn å treffe vedtak om inndragning. Norges Bondelag er kritisk til en ordning med lavere krav til bevis enn ved overtredelsesgebyr og straff, og slutter seg til Advokatforeningens høringsuttalelse. For å eksemplifisere viser Norges Bondelag til en bonde som i løpet av en tørkesommer må hente vann til dyrene der det ikke har vært tid til å innhente forhåndstillatelse, fordi unnlatelse av dette ville være i strid med dyrevelferdsregelverket. Et annet eksempel de viser til er en bonde som må vanne grønnsaksplantene sine for å redde, eller begrense skadene på årets avling. Etter Norges Bondelags syn har man i lengre tid sett at omfanget av vilkårlighet øker i forvaltningen når det gjelder vedtak som er rettet mot landbruket, også på rettsområder med høyere beviskrav enn det som her er foreslått. De mener derfor at en slik bestemmelse vil kunne bidra til at tilliten til forvaltningen svekkes ytterligere innenfor denne sektoren.

På den annen side støtter Miljødirektoratet forslaget om å innføre ny hjemmel for inndragning av ulovlig utbytte i de aktuelle særlovene. Statkraft viser også til at inndragning av ulovlig utbytte vil bidra til sunnere konkurranse, fordi det hindrer at foretak som bryter regelverket vinner frem i konkurransen på sikt. Videre viser Statkraft til at inndragning av ulovlig utbytte kan anses som et gjenopprettende tiltak, slik at det vil være enklere for myndighetene å velge denne reaksjonen fremfor for eksempel overtredelsesgebyr, fordi kravene til bevis er lavere. Samtidig kan utbyttet være av stor økonomisk verdi og reaksjonen kan ha svært stor innvirkning på foretakene det gjelder. Statkraft mener det er viktig at det stilles tilstrekkelige krav til dokumentasjon i forkant av et vedtak om inndragning, for å sikre at vedtaket ikke fattes på sviktende grunnlag.

5.2.3 Departementets forslag

Departementet merker seg at flere høringsinstanser viser til at det allerede finnes hjemler for inndragning i straffelovgivningen, og at de derfor mener at det ikke bør innføres hjemler for administrativ inndragning og at dette kan medføre en uthuling av de rettssikkerhetsgarantier som finnes innenfor strafferetten. Etter departementets vurdering er et viktig formål med inndragning å sikre at ikke overtrederen sitter igjen med ufortjent utbytte som følge av en overtredelse.

Departementet viser til at energi- og vassdragslovgivningen allerede i dag har hjemler for å ilegge overtredelsesgebyr. Overtrederens fordel ved overtredelsen er ett av momentene som vektlegges. Når departementet foreslår at overtredelsesgebyr i større grad rendyrkes som en pønal reaksjon, vil det også være større behov for en hjemmel for inndragning. Som påpekt av Miljødirektoratet vil forslaget gi NVE flere virkemidler og hjemlene gjøres klarere. Etter departementets syn bidrar bestemmelsen om inndragning til dette. Som påpekt av Statkraft tilsier også konkurransemessige forhold at en aktør ikke skal tjene på lovovertredelser.

Departementet kan ikke se at det foreligger vesentlige rettssikkerhetsmessige betenkeligheter ved å innføre hjemmel for inndragning av ulovlig utbytte. De eksisterende hjemlene for inndragning etter straffesporet er etter departementets syn ikke tilstrekkelige. De foreslåtte lovendringene skal sikre et effektivt håndhevingsapparat innenfor «forvaltningssporet» som kan anvendes der overtredelsen ikke er så alvorlig at «straffesporet» bør følges. For å oppnå dette bør også forvaltningssporet inneholde en mulighet til å inndra ulovlig utbytte.

Behovet for en hjemmel for administrativ inndragning vil blant annet gjøre seg gjeldende ved overtredelser som ikke er særlig klanderverdige, men hvor utbyttet som har tilfalt lovovertrederen er stort. I slike saker kan det være mindre grunn til å sanksjonere med overtredelsesgebyr, til tross for at vilkårene for å ilegge dette er oppfylt. Det fremstår likevel som urimelig dersom lovovertrederen beholder ulovlig utbytte. Uten en selvstendig inndragningshjemmel vil forvaltningen enten måtte treffe et vedtak om overtredelsesgebyr eller anmelde forholdet. Det er etter departementets mening uheldig å måtte ta i bruk slike sanksjonsmidler der formålet kun er å inndra et utbytte ervervet på ulovlig måte.

Departementet opprettholder forslaget om å innføre bestemmelser om administrativ inndragning av ulovlig utbytte.

5.3 Hvem inndragningskravet rettes mot

5.3.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til Prop. 62 L (2015–2016) hvor det fremgår at formålet med reglene om inndragning av utbytte tilsier at kravet bør kunne rettes mot enhver som utbyttet har tilfalt, også der dette er en annen enn lovovertrederen. Dette er regelen i straffeloven § 71 første ledd første punktum og i akvakulturloven § 29 a første ledd. Olje- og energidepartementet foreslo i høringsnotatet det samme i energi- og vassdragslovgivningen.

Når det gjelder hvem utbyttet anses å ha tilfalt, foreslo departementet en presumsjon for at utbyttet er tilfalt lovovertrederen, med mindre denne sannsynliggjør at utbyttet er tilfalt en annen. Dette er tilsvarende som i straffeloven § 71 første ledd annet punktum.

Dersom et morselskap har oppnådd et utbytte fra en ulovlighet begått av datterselskapet, viste departementet i høringsnotatet til at myndighetene kunne treffe et inndragningsvedtak direkte mot morselskapet. Dette er en forskjell fra omtalen i høringsnotatet punkt 4.6 om at morselskap bare kan ilegges prinsipalt ansvar for overtredelsesgebyr dersom det er tilstrekkelig tilknytning mellom morselskap og datterselskap. Dersom både morselskap og datterselskap har hatt utbytte av lovovertredelsen, viste departementet til at vedtak om inndragning kan rettes mot begge.

Departementet foreslo at der utbyttet har tilfalt et selskap som inngår i et konsern, bør selskapets morselskap og morselskapet i det konsernet selskapet er en del av, hefte subsidiært for beløpet. Dette følger av akvakulturloven § 29 a annet ledd. Departementet viste til Prop. 62 L (2015–2016) side 187 hvor det fremgår at:

«Dersom den ansvarlige for inndragningskravet er et selskap som inngår i et konsern, kan det vurderes å lovfeste at selskapets morselskap og morselskapet i det konsernet selskapet er en del av, skal hefte subsidiært for hele beløpet. Tilsvarende bestemmelse finnes ikke i straffeloven, men er inntatt i verdipapirhandelloven § 17-2 annet ledd og akvakulturloven § 29 a annet ledd. I konsernforhold vil ulovlig ervervet utbytte normalt føre til gevinst for morselskapet. Det vil da kunne være rimelig at morselskapet kan holdes subsidiært ansvarlig for ulovlig ervervet utbytte. Mulighet for subsidiær heftelse vil ikke være til hinder for at morselskapet holdes ansvarlig direkte dersom utbyttet kan sies å ha «tilfalt» dette.»

I høringsnotatet bemerket departementet at det også ved inndragning av ulovlig utbytte kan det være snakk om et prinsipalt ansvar for morselskapet basert på tilknytningen mellom selskapene slik som ved overtredelsesgebyr, se punkt 4.6.

5.3.2 Høringsinstansenes syn

Etter Advokatforeningens syn er inndragning en inngripende reaksjon som ikke bør kunne gjennomføres som et rent administrativt vedtak overfor andre enn den direkte ansvarlige. Advokatforeningen bemerker at man for de groveste overtredelsene som håndteres etter straffesporet allerede har adgang til inndragning fra andre etter reglene i straffeloven § 71, men da slik at rettssikkerhetshensyn i større grad er ivaretatt.

Når det gjelder forslaget om at et inndragningskrav bør kunne rettes mot et morselskap eller et morselskap i et konsern dersom datterselskapet ikke betaler på grunn av manglende betalingsevne, finner Advokatforeningen det betenkelig å innføre regler som uthuler de grunnleggende prinsippene om begrenset ansvar for aksjeselskaper. Energi Norge har sammenfallende syn, og mener at en eventuell ny bestemmelse om inndragning må avgrenses til selskapet som begår overtredelsen, og ikke bør kunne rettes mot et morselskap. Også Lyse mener at det ikke bør være adgang til en slik ansvarsgjennomskjæring som forslaget innebærer.

Advokatforeningen viser også til at et ansvar for morselskap kan være problematisk i selskap med flere aksjonærer, men hvor en majoritetsaksjonær har bestemmende innflytelse, jf. aksjeloven § 1-3 andre ledd. Advokatforeningen mener videre at forslaget er uklart rent lovteknisk, ved at det ikke klargjør om ansvaret knytter seg til tidspunktet utbyttet har tilfalt morselskapet, eller tidspunktet for manglende betalingsevne.

5.3.3 Departementets forslag

Det har kommet kritiske innspill fra Advokatforeningen, Energi Norge, Norges Bondelag og Lyse til forslaget om å innføre et subsidiært ansvar for morselskap for inndragning av utbytte hos datterselskapet. Departementet merker seg dette. Etter departementets vurdering kan det være grunn til å avvente et eventuelt slikt forslag inntil myndighetene har høstet erfaringer med bruken av administrativt inndragning som et nytt reaksjonsmiddel.

Departementet viser samtidig til at den forslåtte hjemmelen for administrativ inndragning kan rette seg mot overtrederen, eller en annen dersom det er sannsynliggjort at utbyttet er tilfalt denne. Dette medfører at også morselskap (eller en annen) kan hefte for et vedtak om inndragning dersom vedkommende sitter igjen med en fortjeneste, uavhengig av om lovbruddet er begått av selskapet selv eller et datterselskap.

5.4 Hva som går inn under utbyttebegrepet

5.4.1 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til Prop. 62 L (2015–2016) hvor det fremgår at lovbestemmelser om inndragning av utbytte bør baseres på utbyttebegrepet i straffeloven § 67. Det innebærer at utbytte kan være enhver økonomisk fordel oppnådd ved overtredelsen, for eksempel ulovlig fanget fisk eller økonomisk utbytte i form av penger. Som utbytte regnes også formuesgode som trer istedenfor utbytte, avkastning og andre fordeler av utbytte. Istedenfor å inndra selve utbyttet bør hele eller deler av utbyttets verdi kunne inndras, jf. straffeloven § 67 første ledd, annet punktum og annet ledd, annet punktum.

Det må være årsakssammenheng mellom den ulovlige handlingen og utbyttet, dvs. utbyttet må stamme fra den ulovlige handlingen. Det kan også stilles spørsmål ved om det er et brutto eller netto utbytte som er gjenstand for inndragning. Departementet foreslo i høringen hjemmel for inndragning av netto utbytte. Det er i samsvar med systemet i akvakulturloven og praksis for utmåling av overtredelsesgebyr, der man tar hensyn til netto fordelen av den ulovlige handlingen. Brutto inndragning kan være for tyngende for aktørene. Det kan også hevdes at inndragning av brutto utbytte har islag av straff i seg, og kan ligne på en sanksjon.

5.4.2 Høringsinstansenes syn

Advokatforeningen er enig i at det ved en eventuell administrativ inndragningsadgang i høyden må være nettoutbyttet som kan inndras. En adgang til inndragning av brutto utbytte vil i enda sterkere grad ha preg av å være en straff, hvilket tilsier at inndragning ikke bør kunne besluttes uten at den inndragningskravet er rettet mot er sikret de rettssikkerhetsgarantier som gjelder på strafferettens område.

5.4.3 Departementets forslag

Departementet merker seg uttalelsen fra Advokatforeningen, og opprettholder forslaget om at inndragningen kun kan gjelde netto utbytte.

5.5 Øvrige spørsmål

5.5.1 Forslagene i høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til anbefalingen i Prop. 62 L (2015–2016) om at det ved utformingen av bestemmelser i særlovgivningen om administrativ inndragning anvendes et objektivt ansvar. Dette gjelder også når størrelsen på det inndratte beløpet er betydelig. I tråd med dette foreslo Olje- og energidepartementet et objektivt ansvar for inndragning. Departementet viste til at formålet ikke er å sanksjonere, men å gjenopprette. Siden det foreslås at hjemmelen for inndragning skal være en kan-bestemmelse, er det rom for en rimelighetsvurdering i det enkelte tilfellet, der graden av skyld kan være et moment.

Det kan i praksis være vanskelig å beregne hvor stort utbyttet er. I tråd med anbefalinger fra Justis- og beredskapsdepartementet, foreslo departementet en bevisregel om at utbyttet skal fastsettes skjønnsmessig dersom størrelsen av utbyttet ikke kan fastsettes.

Etter departementets syn i høringsnotatet er det behov for foreldelsesregler for inndragning av ulovlig utbytte på samme måte som for overtredelsesgebyr. De samme hensyn tilsier at slike regler bør gjelde for vedtak om inndragning, se drøftelsen i punkt 4.7.

I de tilfeller der et vedtak om inndragning av utbytte endres ved omgjøring eller oppheving, kan det oppfattes som urimelig hvis tapet ikke dekkes når inndragningsbeløpet tilbakeføres. Det forsterkes hvis det er snakk om høye beløp og/eller lang behandlingstid. Departementet foreslo hjemmel for å kunne gi forskrift om utbetaling av renter ved omgjøring og opphevelse av vedtak om inndragning av utbytte tilsvarende som for overtredelsesgebyr, se drøftelsen i punkt 4.8.

5.5.2 Høringsinstansenes syn

Statkraft støtter forslaget om å innføre hjemmel til å gi forskrift om tilbakebetaling av renter dersom et vedtak om overtredelsesgebyr og inndragning av ulovlig utbytte omgjøres eller oppheves. På den annen side mener Justis- og beredskapsdepartementet mener det er grunn til å vurdere om bestemmelser om rentegodtgjørelse ved tilbakebetaling av innbetalt tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og utbytte vil føre til ubegrunnede forskjeller mellom lover for ulike forvaltningsgrener. Et hovedformål med de generelle reglene i forvaltningsloven om tvangsmulkt og overtredelsesgebyr er å legge til rette for en mer enhetlig tilnærming til bruk av disse virkemidlene. Som nevnt i punkt 4.8.4 ble det også vist til at staten kan være erstatningspliktig dersom et vedtak om administrative sanksjoner eller andre forvaltningsvedtak settes til side som ugyldig.

5.5.3 Departementets forslag

Som det fremgår av punkt 4.8.4 er departementet enig i at hensynet til størst mulig grad av harmonisering innenfor ulike forvaltningsområder kan tilsi at det ikke foreslås særlige regler i en bestemt sektor, med mindre det foreligger særlige behov. Departementet foreslår derfor ikke i denne proposisjonen at det innføres en egen bestemmelse om renter ved tilbakebetaling av inndratt beløp dersom vedtaket senere blir opphevet. Forøvrig opprettholder departementet forslagene som omhandlet i punkt 5.5.1 ovenfor.