1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Kommunene i en urolig tid

Regjeringen vil gjennom en helhetlig politikk overfor kommunesektoren sikre at oppgaver løses på lavest mulig hensiktsmessige forvaltningsnivå. Alle innbyggere, uansett bosted, skal ha et godt tjenestetilbud i sitt nærmiljø. Regjeringen vil legge til rette for at folk kan bo der de vil, gjennom å sikre gode grunnleggende tjenester i hele landet. Kommunene må sikres ressurser og handlefrihet til å løse velferdsoppgaver. Kommunesektoren spiller også en viktig rolle for å nå våre ambisiøse klimamål.

Kommunene har de siste årene vært nødt til å håndtere flere store utfordringer som koronapandemien, økt flyktningestrøm grunnet krigen i Ukraina, høye strømpriser, høy kostnadsvekst og uforutsette naturhendelser som ekstremværet «Hans». Kommunene har håndtert urolige tider på en god måte, samtidig som de har levert gode tjenester til innbyggerne. Regjeringen vil fortsette å støtte kommunene gjennom de årlige budsjettene og stille opp når det skjer ekstraordinære hendelser.

Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene er viktige aktører i å bosette flyktninger, og det er lagt ned en uvurderlig innsats for å skaffe til veie boliger og legge til rette for en vellykket bosetting. Manglende tilgang til egnede boliger har vært en viktig utfordring i arbeidet med å bosette flyktninger. Kommunene har store utgifter ved å ta imot flyktninger, og integreringstilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de neste fire årene. Samtidig vil også en del utgifter dekkes av kommunenes ordinære inntekter, som for andre innbyggere. Bosatte flyktninger inngår i beregningen av inntektsutjevning og innbyggertilskudd i det ordinære inntektssystemet når de blir folkeregistrert i kommunen.

Russlands krigføring mot Ukraina har også påvirket energiprisene. Kommuner og fylkeskommuner mottar ikke strømstøtte, og er derfor mer utsatt for variasjoner i markedsprisen på strøm enn husholdningene. Det er imidlertid stor forskjell mellom kommunene. Prisøkningene har ikke rammet hele landet med samme tyngde, og en del kommuner har dessuten hatt høye kraftinntekter mens andre kun har opplevd høye kostnader.

De fleste land har i løpet av 2022 og 2023 opplevd høy prisvekst. Selv om prisveksten ble redusert gjennom fjoråret, er den fortsatt høyere enn inflasjonsmålene. For å bringe prisveksten ned har de fleste sentralbankene, også Norges Bank, økt styringsrentene. I Norge har arbeidsledigheten økt noe, men er fortsatt på et relativt lavt nivå. Kommunesektoren er også påvirket av prisveksten og økt rentenivå.

Ekstremværet «Hans» førte til omfattende skader i mange kommuner og fylkeskommuner på Østlandet i august 2023. Mange kommuner har hatt ekstraordinære utgifter grunnet skade på kommunal infrastruktur og til akutt krisehåndtering og opprydding etter ekstremværet. Regjeringen har så langt utbetalt nær 1 mrd. kroner i skjønnstilskudd i kompensasjon til berørte kommuner og fylkeskommuner.

Ved inngangen til 2024 var den økonomiske situasjonen i kommunesektoren jevnt over god, etter flere år med gode driftsresultater. Siden 2015 har netto driftsresultat for sektoren stort sett ligget godt over anbefalt nivå fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), noe som blant annet må ses i sammenheng med at skatteinntektene har blitt høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet. Dette har gitt grunnlag for oppbygging av betydelige disposisjonsfond i kommunene og fylkeskommunene. Det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Driftsresultatet i 2023 var imidlertid under TBUs anbefalte nivå på 2 prosent av inntektene over tid. Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene også vesentlig høyere enn anslått. For 2023 ble kommunesektoren mer enn kompensert for prisveksten. De positive netto driftsresultatene i 2022 og 2023 må ses i lys av dette. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 skyldtes svakere brutto driftsresultater og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Et høyere rentenivå førte til økte renteutgifter, men for sektoren samlet ble denne effekten motvirket av økt utbytte og avkastning på finansielle plasseringer.

Netto driftsresultat varierte vesentlig mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år. Resultatene var jevnt over bedre i kommuner med under 5 000 innbyggere enn i større kommuner. Gruppert etter landsdel var resultatene særlig svake i Nord-Norge. En del av forklaringen på den store spredningen antas å være at en del kommuner også i 2023 hadde høye inntekter fra kraft og fra Havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Det er også store forskjeller mellom kommunenes avkastning på finansplasseringer og utbytteinntekter. Økt rente bidrar også til økt spredning fordi gjeldsbelastningene varierer mellom kommunene.

Disposisjonsfondene gjør sektoren samlet sett godt rustet for å håndtere usikkerhet og uforutsette hendelser. Størrelsen på disposisjonsfondene varierer imidlertid betydelig mellom kommunene, og ikke alle kommuner har store disposisjonsfond å trekke på. En situasjon med svake driftsresultat vil ikke være bærekraftig over tid.

I en urolig tid er det nødvendig å prioritere forsvar, sikkerhet og beredskap. Samtidig vil regjeringen sikre viktige velferdstjenester i hele landet. Her er kommunesektoren avgjørende. Regjeringen vil bidra til gode økonomiske rammer til å løse de viktige oppgavene kommunesektoren har. Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,4 mrd. kroner i 2025. Veksten fordeles med 5,0 mrd. kroner på kommunene og 1,4 mrd. kroner på fylkeskommunene. Denne veksten vil dekke sektorens anslåtte vekst i pensjons- og demografikostnadene, og i tillegg gi sektoren et handlingsrom, se nærmere omtale i kapittel 2. Det er stor usikkerhet knyttet til anslag for både demografi- og pensjonskostnadene. Dersom disse anslagene blir vesentlig endret i Prop. 1 S for 2025, kan forslaget til vekst i frie inntekter bli annerledes enn varslet i kommuneproposisjonen.

1.2 Langsiktige utfordringer

Det har lenge vært varslet at handlingsrommet i finanspolitikken etter hvert vil bli mindre. Statens pensjonsfond utland har økt mye de siste årene, men olje- og gassinntektene ventes å avta i takt med at produksjonen på norsk sokkel etter hvert vil gå ned, og veksten i fondet ventes dermed å bli lavere. Bruken av fondsmidler vil etter hvert øke mindre enn veksten i økonomien. Sammen med en økende andel eldre og mindre vekst i arbeidsstyrken, vil dette gi en svakere inntektsutvikling i statsbudsjettet noen år fram i tid.

Det er usikkerhet rundt økonomisk vekst i årene som kommer. Utsiktene for den økonomiske veksten følger i stor grad av blant annet internasjonale rammebetingelser, herunder hvordan verden forholder seg til klima- og miljøutfordringene, tilganger på ressurser i vårt eget land og utviklingen i produktivitet.

Krigen i Ukraina og geopolitiske spenninger gjør det nødvendig å prioritere beredskap og sikkerhet. Det er bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar skal prioriteres. Dermed vil det være mindre rom for andre prioriteringer i statsbudsjettet.

Framover vil befolkningen i yrkesaktiv alder ikke lenger vokse, samtidig som det vil bli flere eldre. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil dermed falle betydelig. Selv om friskere aldring og insentivene i pensjonsreformen kan medføre at mange eldre står lenger i arbeid, vil forsørgelsesbyrden øke.

Flere eldre vil også gi økt behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Flere kommuner har allerede i dag problemer med å få tak i kvalifisert helsepersonell til eldreomsorgen. Utfordringen med flere pleietrengende vil bli størst i de små og usentrale kommunene, som jevnt over også har de laveste fødselsratene. De minste kommunene vil dermed ha færre mennesker i arbeidsfør alder per pensjonist enn det større kommuner vil ha. I disse kommunene vil det være behov for å prioritere tjenester til en aldrende befolkning, og det vil oppleves krevende å skulle nedjustere tjenestetilbudet til yngre aldersgrupper.

Bosetting av flyktninger kan bidra til å øke innbyggertallet i enkelte kommuner. Usikkerhet rundt antallet flyktninger som trenger bosetting, og hvor lenge de blir, gjør det imidlertid krevende å planlegge for dette.

Klimaendringene er globale og påvirker også enkeltkommuner. Fram mot 2100 vil klimaet i Norge bli varmere, med blant annet mer nedbør, flere og kraftigere styrtregnepisoder, større regnflommer som kommer oftere og havnivået vil stige langs kysten. Disse og andre forventede klimaendringer vil skape flere utfordringer for samfunnet og vil slå ulikt ut for kommunene, hvor noen vil være mer utsatt for endringene enn andre. Klimatilpasning er derfor viktig i kommunenes planlegging. Norge skal, sammen med alle andre land, omstille seg til et lavutslippssamfunn. Kommunene har en viktig rolle i omstillingen, blant annet gjennom sin rolle som planmyndighet, som innkjøper av varer og tjenester og som forvalter av store eiendommer og bygninger, og vil kunne bidra på ulike måter ut fra sine forutsetninger.

Ulikheter i forutsetninger mellom kommunene er blant annet vektlagt av generalistkommuneutvalget.1 Utvalget pekte på at dagens kommuner er svært forskjellige og derfor har ulike forutsetninger for å ivareta sine funksjoner og oppgaver. Utvalget mente at hovedutfordringen med dagens generalistkommunesystem er at små og usentrale kommuner har systematisk dårligere lovoppfyllelse enn andre kommuner. Mangel på kapasitet og kompetanse er hovedårsaken til dette. Utvalget konkluderer med at det er et økende press på generalistkommuneprinsippet, fordi ulikhetene i kommunenes forutsetninger for å ivareta sine roller og sitt ansvar øker.

Generalistkommuneutvalget pekte på at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren. Utenforskap forsterker de demografiske utfordringene. I en tid hvor det vil bli mangel på arbeidskraft, vil det være ekstra viktig å unngå at folk faller utenfor utdanning eller arbeidslivet.

1.3 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

Svaret på de langsiktige utfordringene for kommunesektoren kan fort bli et ønske om mer rettighetsfesting og detaljregulering av kommunale plikter. En slik strammere styring av kommunesektoren vil imidlertid virke mot sin hensikt. Skal kommunesektoren kunne tilby likeverdige og tilpassede tjenester til innbyggere i hele landet, må den ha handlingsrom til å kunne se ulike sektorer i sammenheng og gjøre nødvendige prioriteringer. Økt handlingsrom vil gi kommunene mulighet til å organisere tjenestene mer effektivt og legge til rette for en bedre økonomiforvaltning tilpasset lokale forhold og ulike preferanser.

Innovasjon, omstilling og digitalisering kan langt på vei bidra til å løse mange av utfordringene. For å kunne opprettholde nivået og videreutvikle innholdet i tjenestene innenfor viktige områder som utdanning, helse og eldreomsorg, samt opprettholde og styrke tilliten til offentlig sektor, er det også nødvendig å tenke nytt om hvordan offentlig sektor arbeider og er organisert. Blant annet vil tilrettelegging for forsøk, herunder forsøksordningen for kommuner og fylkeskommuner som regjeringen inviterte til i 2023, kunne bidra til å teste ut smartere organisering av kommunenes oppgaver og virksomhet. Men også nye løsninger krever økt kapasitet og kompetanse, som mange kommuner har utfordringer med å tiltrekke seg allerede i dag.

I Norge har vi en kommunesektor med et bredt ansvar, sammenlignet med andre land. Regjeringen mener det er viktig å bevare dagens kommunesystem hvor alle kommunene har det samme ansvaret. Det legger til rette for at alle kan bo der de vil, og få likeverdige tjenester av kommunen.

Regjeringen vil legge til rette for velfungerende og tillitsskapende kommuner som gir innbyggerne de tjenestene de har krav på og utvikler sine lokalsamfunn, og vil jobbe med tiltak som kan støtte kommunene i å håndtere dagens og framtidens utfordringer.

1.4 Nytt inntektssystem for kommunene

Inntektssystemet er viktig for å sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Systemet fordeler kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter, det vil si rammetilskuddet og skatteinntekter. Inntektssystemet bør gjennomgås og oppdateres med jevne mellomrom for å sikre at det er tilpasset dagens situasjon og for å opprettholde legitimiteten til systemet. I Hurdalsplattformen varslet regjeringen en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Regjeringen legger nå fram et nytt inntektssystem for kommunene. Forslaget er blant annet basert på Inntektssystemutvalget2, som leverte sin utredning i august 2022, innspill i høringsrunden og målene i Hurdalsplattformen.

Det viktigste formålet med inntektssystemet er å sørge for at kommuner kan tilby gode og likeverdige velferdstjenester til innbyggerne. Dette innebærer at det ikke kan være for store variasjoner i kvaliteten på tjenestene mellom kommunene. Det er store forskjeller når det gjelder innbyggertall, befolkningssammensetning, bosetting og sentralitet, og dette påvirker utgiftene til hver enkelt kommune i ulik grad. Det er i dag full utgiftsutjevning innenfor sektorene som inngår i utgiftsutjevningen, og dette er et viktig prinsipp som blir videreført. Regjeringen viderefører også en faglig fundert utgiftsutjevning, og legger fram et forslag til ny kostnadsnøkkel basert på oppdaterte faglige analyser av hva som påvirker kommunenes utgifter.

Det er også store forskjeller i kommunenes skatteinntekter. De inntektene kommunene får beholde fra lokale skattegrunnlag, vil være en avveining mellom hensynet til likeverdige tjenester og hensynet til lokal forankring av kommunenes inntekter. Inntektsforskjeller mellom kommunene kan føre til at innbyggerne i ulike kommuner ikke får like gode tjenester, og regjeringen foreslår derfor økt utjevning av kommunenes skatteinntekter fra personskatt og naturressursskatt. Dette er i tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget våren 2023, som ber regjeringen endre inntektssystemet i retning av et mer utjevnende system.3

Regjeringen mener at for inntekter fra naturressurser er det viktig med lokal forankring. Regjeringen har varslet at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging får mer igjen for det og sikres en rettmessig andel av verdiskapingen. I forslaget til nytt inntektssystem blir dette fulgt opp ved at inntekter fra naturressurser som vannkraft, vindkraft og havbruk fremdeles holdes utenfor inntektsutjevningen. Næringsutvikling innenfor de grønne og blå næringene vil komme hele landet til gode.

Regjeringen vil at regionalpolitiske tilskudd fremdeles skal være et viktig virkemiddel i inntektssystemet, men ønsker å koble tilskuddene tettere opp mot den øvrige distriktspolitikken. Dette innebærer at distriktstilskuddene blir videreført med ny distriktsindeks. I tillegg avvikles dagens regionsentertilskudd og veksttilskuddet reduseres.

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet foreslår regjeringen å øke den økonomiske rammen til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten er begrunnet med omleggingen av inntektssystemet. Av denne veksten vil 1,5 mrd. kroner bli fordelt særskilt slik at kommuner med lave skatteinntekter prioriteres. I tillegg innføres en egen kompensasjonsordning på 0,1 mrd. kroner, som sikrer at kommuner med lave skatteinntekter ikke får reduserte inntekter som følge av de samlede systemendringene som foreslås.

1.5 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Det norske demokratiet står sterkt, og har høy oppslutning. I globale demokratirangeringer ligger Norge i toppsjiktet, blant verdens beste demokratier. Samtidig er demokratiet på tilbakegang internasjonalt, og de samme demokratirangeringene har vist at flere land som har vært regnet som liberale demokratier, har beveget seg i mer autoritær retning de siste årene. Dette skjer samtidig med en rivende teknologisk utvikling, særlig framvekst av generativ kunstig intelligens, som også vil ha betydning for demokratiet. Slike utviklingstrekk gir grunn til å øke bevisstheten og kunnskapen om vårt eget demokrati, for å sikre at det skal stå sterkt også framover.

Et sterkt folkestyre på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå er viktig for å gi legitimitet til de politiske beslutningene, og bidrar til at ulike interesser i samfunnet ivaretas og blir hørt. For regjeringen er det viktig å bidra til å bevare og ytterligere styrke demokratiet på alle nivåer.

I august 2023 ble den første tilstandsanalysen av det norske demokratiet lansert. Denne er gjennomført av Universitetet i Oslo på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet. Den er den første demokratianalysen av sitt slag i Norge, og er unik ved at den undersøker tilstanden på ulike sider ved demokratiet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Også tilstandsanalysen konkluderer med at det norske demokratiet er stabilt og gjennomgående er av høy kvalitet. Samtidig peker den på at det også i et høykvalitetsdemokrati som det norske vil være rom for forbedring, og trekker frem noen områder hvor det er forbedringspotensial. Disse dreier seg blant annet om at innflytelse er skjevfordelt mellom ulike grupper og innbyggeres oppfatning om utbredelse av korrupsjon og maktmisbruk. Det redegjøres nærmere for tilstandsanalysen av det norske demokratiet i kapittel 6.4.

Tilstandsanalysen gir viktige innspill til regjeringens videre arbeid for å bevare og styrke demokratiet, og regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget om hvordan oppfølgingen skal skje. For å kunne følge utviklingen over tid, er det allerede besluttet at Universitetet i Oslo skal gjennomføre en ny tilstandsanalyse.