Del 1
Kommuneproposisjonen 2025

2 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025

2.1 Kommuneøkonomien i 2024

I saldert budsjett for 2024 ble det lagt opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 6,4 mrd. kroner. Veksten ble da målt i forhold til anslått inntektsnivå for 2023 i revidert nasjonalbudsjett 2023. Den samlede kompensasjonen på 3,2 mrd. kroner for økt prisvekst mv., som ble vedtatt i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2023, var inkludert i nivået.

Sammenliknet med oppdatert anslag på regnskap for 2023, der økt skatteanslag i 2023 på 4,1 mrd. kroner ble hensyntatt, var veksten i frie inntekter anslått til 2,2 mrd. kroner i nasjonalbudsjettet 2024.

I revidert nasjonalbudsjett 2024 er realveksten i de frie inntektene i 2024 regnet til -1,0 mrd. kroner, målt fra oppdatert anslag på regnskap for 2023. Inntektsutviklingen i 2024 må blant annet ses i sammenheng med økte skatteinntekter mot slutten av 2023 på om lag 3,8 mrd. kroner, og at anslaget for eiendomsskatteinntekter i 2024 har økt med om lag 0,8 mrd. kroner. Førstnevnte trekker isolert sett ned inntektsveksten, mens økt anslag for eiendomsskatteinntekter trekker isolert sett opp anslaget siden saldert budsjett 2024. Anslaget for deflator i 2024 er uendret sammenliknet med anslaget i nasjonalbudsjettet 2024.

Tabell 2.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2023 og oppdatert anslag for 2024 i nominelle priser. Frie inntekter er summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Inntektene i 2023 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd mv.

2.2 Det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2025

2.2.1 Inntektsrammene for 2025

Kommuneøkonomien har i 2023 vært preget av sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina. Siden 2015 har netto driftsresultat for kommunesektoren stort sett ligget godt over anbefalingen fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) om at driftsresultatene bør ligge på 2 prosent av inntektene over tid. I 2023 var driftsresultatet for kommunesektoren imidlertid svakt, og forskjellene mellom kommunenes driftsresultater fortsatte å øke. Regjeringen tar den økonomiske situasjonen i kommunesektoren på alvor og prioriterer kommunene høyt i budsjettopplegget. Videre er det også behov for økte inntekter for å lette overgangen til nytt inntektssystem for kommunene fra 2025.

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på 6,4 mrd. kroner i 2025. Inntektsveksten for 2025 som varsles i denne proposisjonen, er regnet fra anslått inntektsnivå i 2024 i revidert nasjonalbudsjett 2024. Det er vanlig praksis at det varsles et intervall for veksten i frie inntekter i kommuneproposisjonen. Årsaken til at det ikke varsles et intervall nå, er at omleggingen av inntektssystemet for kommunene etter regjeringens vurdering innebærer et særskilt behov for forutsigbarhet for kommunesektoren. Regjeringen tar sikte på å gå tilbake til vanlig praksis med bruk av intervall fra og med kommuneproposisjonen for 2026.

Regjeringen legger opp til at veksten på 6,4 mrd. kroner fordeles med 5,0 mrd. kroner til kommunene og 1,4 mrd. kroner til fylkeskommunene.

Veksten på 6,4 mrd. kroner overstiger de anslåtte merkostnadene til demografi og pensjon med 2,5 mrd. kroner. Innenfor veksten til kommunene er 250 mill. kroner begrunnet med bemanning i barnehager, mens 1,6 mrd. kroner er begrunnet med omleggingen av inntektssystemet til kommunene.

Dersom anslagene for demografi- og pensjonskostnader i kommuneproposisjonen 2025 skulle bli vesentlig endret, kan den foreslåtte veksten i frie inntekter på 6,4 mrd. kroner bli endret i forslaget til statsbudsjettet for 2025.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2025 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2025. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 prosent av kommunesektorens samlede inntekter.

Demografikostnadene for 2025

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2025 på om lag 4,3 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen, hvorav 3,6 mrd. kroner må dekkes av de frie inntektene. Dette utgjør om lag 3,7 mrd. 2025-kroner, fordelt med om lag 2,5 mrd. kroner på kommunene og om lag 1,2 mrd. kroner på fylkeskommunene.

Utvalget understreker at usikkerheten knyttet til anslagene er større enn normalt. Nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå forventes å foreligge i juni. Utvalget vil da oppdatere anslaget.

Pensjonskostnadene for 2025

Kommunal- og distriktsdepartementet anslår en vekst i de samlede pensjonskostnadene på om lag 0,2 mrd. kroner utover anslått lønnsvekst i 2025. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet. Blant annet er ikke effekten av regler knyttet til ny offentlig AFP med i anslaget, jf. Prop. 35 L (2023–2024) Endringer i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (ny avtalefestet pensjon). Denne proposisjonen er nærmere omtalt i kapittel 7. Departementet tar sikte på å oppdatere anslaget for merkostnader til pensjon i statsbudsjettet for 2025.

Forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene

Departementet har for 2025 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.

3 Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

Regjeringen legger nå fram et forslag til nytt inntektssystem for kommunene, som får virkning fra 2025. Den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene er omtalt i del II i denne proposisjonen.

I forslaget til nytt inntektssystem foreslår departementet at eierinntekter blir tatt ut av skattegrunnlaget til kommunene. En slik korreksjon vil også omfatte fylkeskommunene, noe som kan gi en mindre omfordeling av inntektene til fylkeskommunene.

I dette kapitlet omtales ulike temaer innenfor inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Når det gjelder kommunene omtales et trekk i kommunenes innbyggertilskudd i 2024 for å dekke inn Frøya kommune sitt akkumulerte negative rammetilskudd i forbindelse med inntektsutjevningen. Når det gjelder inntektssystemet for fylkeskommunene presenteres det en omfordeling av midler som skulle gå til ordningen med gratis ferjer, men hvor ferjesambandene ikke er gratis i hele 2024. Det orienteres videre om en feil i kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei i delkostnadsnøkkelen for fylkesvei, som har konsekvenser for rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2024. Denne feilen i grunnlagstallene for kriteriet påvirker beregningene av fordelingsvirkninger av det nye inntektssystemet som trådte i kraft fra 2024, og vil også ha konsekvenser for inntektssystemet for senere år. Til slutt foreslås det en justering av tannhelsenøkkelen fra og med 2025, som følge av at det i saldert budsjett for 2024 ble lagt inn midler til styrking av tannhelsetilbudet til eldre.

3.1 Trekk for akkumulert, negativt rammetilskudd

Kommunenes inntekter fra skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt, omfattes av inntektsutjevningen, og utjevnes delvis. Kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger, får gjennom inntektsutjevningen et trekk i rammetilskuddet, mens kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger, får et tillegg. Inntektsutjevningen er provenynøytral på landsnivå, slik at samlet trekk skal være lik samlet tillegg. Inntektsutjevningen blir beregnet fortløpende gjennom skatteåret, etter hvert som skatteinngangen for de ulike månedene foreligger. Tallgrunnlaget er månedlige skatteregnskapstall fra Statistisk sentralbyrå (SSB). Skatteinntektene som inngår i inntektsutjevningen fordeles direkte til kommunene av Skatteetaten, mens utjevningen av skatteinntekter i praksis skjer i rammetilskuddet, som blir utbetalt av Kommunal- og distriktsdepartementet over ti ordinære terminutbetalinger i løpet av budsjettåret.

Inntektsutjevningen i hver terminutbetaling er basert på skatteregnskapstall to måneder før terminutbetalingen. Skatteinngangen for november og desember er ikke kjent før i henholdsvis slutten av desember og januar året etter, det vil si at endelig inntektsutjevning for et kalenderår ikke er endelig før i februar året etter.

For enkelte skattesterke kommuner kan det skje at beløpet som skal trekkes i inntektsutjevning er større enn beløpet som kommunen skal ha utbetalt i rammetilskudd. Dersom en kommune en termin får et negativt beløp i inntektsutjevningen som er større enn rammetilskuddet den aktuelle terminen, blir kommunens rammetilskudd negativt. Kommunen får da ikke utbetalt rammetilskudd i den aktuelle terminen, og det negative rammetilskuddet videreføres og blir avregnet mot neste terminutbetaling(er).

I hovedsak blir negative rammetilskudd ved enkelte utbetalingsterminer dekket inn i løpet av skatteåret. Trekket for Frøya kommune i inntektsutjevningen har vært høyere enn det kommunen skulle fått utbetalt i rammetilskudd i hver terminutbetaling siden januar 2021. Frøya kommune har derfor ikke fått utbetalt rammetilskudd siden januar 2021, og fram til skatteåret 2023 var avsluttet i slutten av januar 2024. Kommunen har etter at skatteåret 2023 er avsluttet, et akkumulert negativt rammetilskudd på om lag 186 mill. kroner.

Departementet mener at det er viktig at Frøyas akkumulerte negative rammetilskudd blir dekket inn slik at inntektsutjevningen er provenynøytral på landsnivå. Over tid må inntektsutjevningen være provenynøytral for at inntektssystemet skal driftes innenfor bevilgningene vedtatt av Stortinget. Inntektsutjevningen er selvfinansiert av kommunene. Departementet foreslår derfor at negativt rammetilskudd til Frøya på om lag 186 mill. kroner blir dekket inn ved å foreta et likt trekk per innbygger i innbyggertilskuddet til samtlige andre kommuner i 2024. Et slikt trekk vil utgjøre om lag 34 kroner per innbygger. Departementet legger opp til å foreta trekket i forbindelse med utbetaling av rammetilskuddet i juli.

3.2 Gratis ferje – omfordeling av midler

Ordningen med gratis ferje gjaldt fra 1. juli 2022 for fylkeskommunale ferjesamband med under 100 000 passasjerer på årsbasis, og på trafikksvake strekninger innenfor flerkantsamband som går til øyer og samfunn uten veiforbindelse til fastlandet, jf. Prop. 115 S (2021–2022) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2022. Fra 16. august 2023 ble ordningen utvidet til å omfatte alle ferjesamband til øyer og andre samfunn uten veiforbindelse til fastlandet, inkludert samband med flere enn 100 000 passasjerer på årsbasis, jf. Prop. 1 S (2022–2023) og Prop. 1 S Tillegg 1 (2022–2023) for Samferdselsdepartementet.

Regjeringen har en klar målsetting om gratis ferjer til øyer og andre samfunn, og har lagt til rette for dette. Regjeringen har kompensert fylkeskommunene for ordningen med gratis ferjer gjennom en økning i rammetilskuddet.

Rogaland fylkeskommune vedtok 20. februar 2024 å gjeninnføre betaling for biler på fem1 ferjesamband i fylket som er omfattet av ordningen med gratis ferje. I tillegg har ferjesambandet Lauvvik–Lysebotn i Rogaland aldri vært gratis. Betalingen ble satt i verk fra 15. april.

Regjeringen mener at det kun er særskilte trafikale forhold som tilsier at det kan være betaling på ferjesambandene som inngår i ordningen med gratis ferje. Regjeringen mener at Rogaland fylkeskommune derfor bryter hovedintensjonen med ordningen med gratis ferjer, og bruker midlene som Stortinget bevilget til formålet om gratis ferjer til andre tiltak. Regjeringen foreslår derfor et trekk i innbyggertilskuddet til Rogaland fylkeskommune for ferjesambandene som ikke er gratis i 2024, men som er omfattet av ordningen med gratis ferjer.

Kompensasjon for gratis ferjer ble i 2022 og 2023 gitt med særskilt fordeling (tabell C) i rammetilskuddet. Kompensasjon for gratis ferje i 2024 blir ikke lenger gitt med en særskilt fordeling, men den er fordelt etter en justert versjon av ferjekriteriet i kostnadsnøkkelen. Inntektsmodellen i ferjekriteriet er justert for å ta hensyn til det samlede inntektsbortfall som følge av reduserte ferjetakster og innføring av gratis ferje. Med denne justeringen er det ikke mulig å beregne nøyaktig hvordan kompensasjon for gratis ferjer er fordelt til den enkelt fylkeskommune i 2024. For å beregne trekket for den enkelte fylkeskommune, har departementet gjort et anslag på hvor mye de ulike fylkeskommunene får til gratis ferje gjennom ferjekriteriet i 2024.

Samlet trekk utgjør 9,2 mill. kroner for Rogaland fylkeskommune, og midlene som trekkes inn i 2024 omfordeles til de øvrige ferjefylkene etter delkostnadsnøkkelen for ferjer i 2024, jf. tabell 3.1. I beregning av trekket for Rogaland er det tatt hensyn til at de aktuelle ferjesambandene var gratis fram til 15. april 2024.

Regjeringen vil vurdere nærmere behov for eventuelt å endre ordningen for gratis ferje på lengre sikt.

Flertallet i Rogaland fylkesting vedtok 30. april 2024 at «Dersom Stortinget likevel vedtar regjeringens forslag om ytterligere kutt i Rogaland fylkeskommune sine frie inntekter i Kommuneproposisjonen 2025/Revidert nasjonalbudsjett 2024 fordi en har innført betaling for kjøretøy på ferjer, så vil fylkeskommunen gjøre nytt vedtak.»

3.3 Feil i kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei

Regjeringen la i Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024 fram en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene, inkludert alle delkostnadsnøkler, og det nye inntektssystemet trådte i kraft fra og med 2024.

Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei utgjør om lag 20 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Fylkesveinøkkelen består i hovedsak av kriteriet beregnet vedlikeholdsbehov på fylkesveinettet, som er et anslag på hva det bør koste å drifte og vedlikeholde fylkesveinettet, beregnet med utgangspunkt i opplysninger om det faktiske veinettet og en gitt vedlikeholdsstandard. Vedlikeholdsbehovet blir beregnet i en modell utviklet av Senter for økonomisk forskning (SØF) ved NTNU Samfunnsforskning.2 Modellen fikk virkning fra 2024. Denne modellen bygger på MOTIV3-beregningene fra 2019, og forsøker å gjenskape disse med noen få faktorer, som kan oppdateres årlig i forbindelse med beregning av rammetilskuddet til den enkelte fylkeskommune, jf. Grønt hefte. Den viktigste faktoren i modellen er feltlengde fylkesvei, målt i kilometer.

Etter at statsbudsjettet for 2024 ble lagt fram har det vært stilt spørsmål ved noen forhold rundt fylkesveikriteriet. Departementet har derfor undersøkt kriteriet nærmere, og det viser seg at det er en feil i både grunnlagsdata for fylkesvei og selve kostnadsmodellen for å beregne fylkesveikriteriet i inntektssystemet for 2024. Dette er bekreftet av SØF i notat om korrigerte analyser av utgiftsbehovet, jf. SØF-rapport 05/22. Feilen følger av at ferjestrekninger på fylkeskommunale veier også var inkludert i feltlengde fylkesvei, noe de ikke skal være siden det er en egen delkostnadsnøkkel for ferjer i inntektssystemet. Det er nå innhentet nye tall for feltlengde fra Statens vegvesen, som ikke inkluderer ferjestrekninger. De korrigerte tallene for feltlengde fylkesvei er vist i tabell 3.2.

Feilen har betydning både for fordelingen av rammetilskuddet i 2024, men også for fordelingsvirkninger av det nye inntektssystemet for fylkeskommunene, og dermed for kompensasjons- og overgangsordningene for det nye inntektssystemet fra 2024.

Departementet legger opp til at de fylkeskommuner som har fått for lite i rammetilskudd som følge av denne feilen i 2024, inklusiv korrigert kompensasjons- og overgangsordning kompenseres for feilen med skjønnsmidler (kap. 571, post 64) fra departementet i 2024, jf. tabell 3.3. Det foreslås ingen endringer i 2024 for de fylkeskommunene som har fått for mye i rammetilskudd i 2024.

Departementet legger opp til at den korrigerte kostnadsmodellen for fylkesveikriteriet, inklusiv kompensasjons- og overgangsordningene for nytt inntektssystem, tas inn i inntektssystemet fra 2025.

Siden feilen også har konsekvenser for fordelingsvirkninger av det nye inntektssystemet, har departementet beregnet fordelingsvirkninger på nytt med korrigerte grunnlagstall og oppdatert kostnadsmodell, jf. tabell 3.4. Kompensasjonsordningen for nytt inntektssystem kompenserer fylkeskommuner som taper mer enn 100 kroner per innbygger, for 50 prosent av tapet ut over 100 kroner per innbygger. Kompensasjonen finansieres med et likt beløp per innbygger av fylkeskommuner som tjener mer enn 10 mill. kroner på det nye inntektssystemet. Kompensasjonen skal ligge fast på nominelt nivå til neste helhetlige gjennomgang av inntektssystemet. Overgangsordningen faser fordelingsvirkninger etter kompensasjonsordningen gradvis inn over en periode på fire år.

3.4 Justering av delkostnadsnøkkelen for tannhelse

Fylkeskommunene har ansvar for den offentlige tannhelsetjenesten. Fylkeskommunene skal sørge for at tannhelsetjenester er tilgjengelige for alle som bor eller oppholder seg i fylket. Fylkeskommunene skal ifølge tannhelsetjenesteloven gi tilbud til følgende prioriterte grupper:

• barn og ungdom fra fødsel til og med det året de fyller 18 år

• psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon

• grupper av eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

• ungdom som fyller 19 eller 20 år i behandlingsåret

• andre grupper som fylkeskommunen har vedtatt å prioritere.

Ungdom som fyller 19 og 20 år i behandlingsåret og unge voksne i aldersgruppen 21–24 år skal ikke betale mer enn 25 prosent av takstene som er fastsatt av Helse- og omsorgsdepartementet.

Ved behandling at Prop. 1 S (2023–2024) vedtok Stortinget å styrke tannhelsetilbudet til eldre med rettigheter i den offentlige tannhelsetjenesten med 300 mill. kroner. Midlene ble i 2024 fordelt særskilt etter andel innbyggere 67 år og over i fylkeskommunene. For at midlene skal kunne fordeles etter delkostnadsnøkkelen for tannhelse er det behov for justering av delkostnadsnøkkelen fra og med 2025.

Delkostnadsnøkkelen for tannhelse utgjør 4,55 prosent av samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene i 2024. De prioriterte gruppene innbyggere 0–18 år og 19–24 år fanges opp av alderskriteriene innbyggere 1–18 år og 19–24 år i dagens delkostnadsnøkkel for tannhelse, samt antall psykisk utviklingshemmede over 18 år. Gruppen eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie fanges opp av alderskriteriet innbyggere over 67 år. I tillegg inngår reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere i delkostnadsnøkkelen, for å fange opp merkostnader knyttet til spredt bosetting og desentralisert klinikkstruktur.

Delkostnadsnøkkelen, med unntak av reiseavstandskriteriet, tar utgangspunkt i ressursfordeling mellom de prioriterte gruppene for den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Ressursfordelingen viser hvor stor andel av ressursbruken som kan knyttes til de prioriterte gruppene. Kriterievekten til reiseavstand er fastsatt ved regresjonsanalyse.

Vektingen av kriteriet innbyggere 67 år og over i dagens delkostnadsnøkkel er basert på en kartlegging av ressursbruken til de ulike aldersgruppene som ble foretatt av et ekspertutvalg i forbindelse med helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene. Siden nytt inntektssystem for fylkeskommunene trådte i kraft fra 2024, finnes det ikke en oppdatert ressurskartlegging. Justeringen av delkostnadsnøkkelen for tannhelse tar derfor utgangspunkt i utgiftsbehovet for tannhelse i 2024.

Kommunal- og distriktsdepartementets justerte delkostnadsnøkkel for tannhelse fra og med 2025 er vist i tabell 3.5. Kriterievekten for innbyggere 67 år og over justeres opp slik at hele bevilgningen på 300 mill. kroner blir fordelt etter dette kriteriet i tannhelsenøkkelen istedenfor etter en særskilt fordeling. De øvrige kriteriene i nøkkelen videreføres, men med nedjustert vekt.

4 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling.

4.1 Ubrukte midler fra tilleggsbevilgningen i forbindelse med ekstremværet «Hans»

Ekstremværet «Hans» førte til omfattende skader i mange kommuner og fylkeskommuner på Østlandet i august 2023. Skjønnsrammen for 2023 ble i forbindelse med nysalderingen av 2023-budsjettet økt med 1 700 mill. kroner for å kompensere kommunesektoren for ekstraordinære utgifter som følge av ekstremværet, jf. Prop. 22 S (2023–2024) Endringar i statsbudsjettet 2023 under Kommunal- og distriktsdepartementet, Innst. 126 (2023–2024). Videre ble stikkordet «kan overføres» påført kap. 571, post 64 Skjønnstilskudd. Etter utbetaling av kompensasjon til berørte kommuner og fylkeskommuner i 2023 ble resterende midler fra tilleggsbevilgningen på om lag 1 133 mill. kroner overført til 2024-budsjettet.

Så langt i 2024 har det blitt utbetalt om lag 268 mill. kroner i kompensasjon etter ekstremværet «Hans». Berørte kommuner og fylkeskommuner har anledning til å sende søknad om ytterligere kompensasjon fra skjønnstilskudd. Eventuelle tilleggssøknader sendes av statsforvalteren til departementet innen 2. september 2024 hvis søknadene skal behandles innen utgangen av 2024.

Eventuelle ubrukte midler ved slutten av budsjettåret 2024 skal tilbakeføres til statskassen.

4.2 Skjønnstilskuddet 2025

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner i 2025 blir satt til 1 000 mill. kroner, hvorav hele rammen bevilges på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner. Skjønnsrammen er tredelt:

• Basisramme fordeles av statsforvalterne etter rammer og retningslinjer satt av departementet.

• Departementets tilbakeholdte skjønnsmidler skal dekke uforholdsmessige store kostnader til ekstraordinære og uforutsette kritiske hendelser i løpet av budsjettåret.

• Departementets prosjektskjønnsmidler.

Fra og med 2024 er fylkeskommunenes basisramme avviklet, mens det er opprettet en felles pott til kompensasjon for kostnader ved uforutsette hendelser for kommunene og fylkeskommunene under kap. 571, post 64.

Skjønnstilskudd fordelt av statsforvalterne (basisrammen)

Basisrammen til kommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen fordeles av statsforvalterne etter rammer og retningslinjer for skjønnstildelingen satt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på regjeringen.no ved framleggelsen av statsbudsjettet.

Basisrammen til kommunene i 2025 settes til 800 mill. kroner. Dette er en videreføring av kommunenes basisramme på samme nivå som i 2024. Det er opp til statsforvalterne om de ønsker å fordele en del av sin basisramme i forbindelse med statsbudsjettet i Grønt hefte, eller helt eller delvis gjennom budsjettåret. For 2025 vil departementet særskilt be statsforvalterne om å være oppmerksomme på endringene i inntektssystemet og de konsekvensene dette får for kommunene i sitt/sine fylker, jf. egen omtale i del II i denne proposisjonen.

Statsforvalteren fordeler en del av sin basisramme til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. En kartlegging av statsforvalternes bruk av prosjektmidler foretatt av departementet viser at det til dels er betydelige variasjoner i praksis blant embetene i antallet prosjekter det gis midler til, og statsforvalterens oppfølging av disse. Departementet vil derfor presisere i retningslinjene for skjønnstildelingen at det bør være samsvar mellom antallet prosjekter som tildeles midler, og det embetet har kapasitet til å følge opp.

Det er store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammene per statsforvalterembete, og de siste årene er det foretatt en forsiktig omfordeling mellom embetene for å jevne ut forskjellene.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner for å kunne kompensere kommunesektoren for kostander ved uforutsette hendelser. De tilbakeholdte skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskade, men midlene kan også kompensere for uforutsette utgifter grunnet andre ekstraordinære forhold. Kommunene og fylkeskommunene har også selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser.

Fra og med 2024 ble det opprettet en felles pott for tilbakeholdte skjønnsmidler til kommunene og fylkeskommunene under kap. 571, post 64. Både kommuner og fylkeskommuner kan søke om kompensasjon gjennom denne ordningen, men retningslinjene for tildeling av kompensasjon er forskjellige for kommuner og fylkeskommuner. Det foreslås å sette av totalt 180 mill. kroner i 2025 til ordningen. Dette er en økning på 5 mill. kroner sammenliknet med 2024.

Skjønnstilskuddet kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære kritiske hendelser, og som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen, opprydding og/eller reparasjon av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjon, skal dette i hovedsak dekke skader på infrastruktur som er kritisk for at kommunene og fylkeskommunene kan yte lovpålagte tjenester.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunene få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet via statsforvalteren.

Fylkeskommunene som har utgifter som i sum overstiger 150 kroner per innbygger, kan søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 75 mill. kroner, kan også søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene, selv om beløpet ikke overstiger 150 kroner per innbygger. Fylkeskommunene kan sende søknad om skjønnstilskudd direkte til departementet. Departementet vurderer behovet for skjønnstilskudd etter naturskade eller andre ekstraordinære kritiske hendelser i hvert enkelt tilfelle. For nærmere retningslinjer for utforming av fylkeskommunenes søknader om kompensasjon fra departementets tilbakeholdte skjønnsmidler vises det til Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024.

Departementets prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnstilskuddet til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av Kommunal- og distriktsdepartementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnet.

Det foreslås å sette av 20 mill. kroner i 2025 til prosjektskjønnsmidler. Dette er en reduksjon på 5 mill. kroner sammenliknet med 2024.

Formålet med prosjektskjønnsmidlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet.

Tilskudd kan gis til KS, etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Departementet kan gi nærmere frister for søknader i løpet av året, samt retningslinjer for utforming av søknader.

Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Det kan gis tilskudd til kommuner som vurderer grenseendringer, til utredning og informasjon til innbyggerne og innbyggerhøring. Støtte til henholdsvis utredning og informasjon og innbyggerhøring kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med formålet for prosjektskjønnet. Det aktuelle fagdepartement vil da ha faglig ansvar for prosjektet.

Prosjektskjønnet kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via budsjettposten.

Departementets utgifter til å følge opp prosjekter finansiert over prosjektskjønnet kan dekkes over budsjettposten.

Innenfor basisrammen til kommunene setter statsforvalterembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke statsforvalteren om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.

5 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

5.1 Forsøksordning for kommuner og fylkeskommuner

Ved behandlingen av Prop. 110 S (2021–2022) Kommuneproposisjonen 2023, ba Stortinget regjeringen legge til rette for etablering av frikommuneforsøk etter inspirasjon fra Danmark, og komme tilbake til Stortinget med en sak om dette senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2023, jf. vedtak nr. 792 14. juni 2022. Kommunal- og distriktsdepartementet omtalte i Prop. 1 S (2022–2023) at regjeringen hadde satt i gang et arbeid med sikte på å etablere en frikommuneordning innenfor gjeldende forsøkshjemler. Dette arbeidet ble også omtalt i Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024.

I mai 2023 inviterte kommunal- og distriktsministeren, på vegne av regjeringen, kommuner og fylkeskommuner til å søke om forsøk (frikommuneforsøk) – og med det bli forsøkskommuner. Forsøksordningen er en del av tillitsreformen. Forsøkene skal være innenfor gjeldende forsøksregelverk. Forsøk etter forsøksloven er et verktøy for forvaltningsutvikling der offentlig forvaltning kan få fritak fra lov eller forskrift for å kunne teste ut nye arbeidsformer eller prøve ut endringer i oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene.

Kommuner og fylkeskommunerhar kunnet søke om forsøk innen alle sektorer eller på tvers av sektorer. Kommuner og fylkeskommuner som får godkjent forsøk etter forsøksordningen, vil få tilbud om et opplegg for erfaringsutveksling, og forsøkene vil bli evaluert.

Kommunene og fylkeskommunene ble invitert til å sende inn en foreløpig søknad til Kommunal- og distriktsdepartementet innen 8. september 2023. Søknadene i første runde har vært såkalte «foreløpige søknader», der kravene var en beskrivelse av prosjektet og hvilket lovverk det søkes om unntak fra. Kommunal- og distriktsdepartementet har i samarbeid med berørte fagdepartementer vurdert disse, og valgt ut hvilke søknader som går videre, med sikte på å realisere konkrete forsøk. Det at en søknad er valgt ut til å være med videre, er ikke det samme som en forhåndsgodkjenning av søknaden. Kommunene og fylkeskommunene som har søknader som er valgt ut, skal arbeide videre med å konkretisere forsøket og sende en endelig søknad til Kommunal- og distriktsdepartementet. Fagforeninger og ansatte lokalt skal involveres i utformingen av den endelige søknaden. Den endelige søknaden skal være behandlet av kommunestyret eller fylkestinget. Kommunestyret eller fylkestinget skal også vedta en lokal forskrift for forsøk etter forsøksloven, som skal godkjennes av departementet.

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok 87 søknader fra 77 kommuner og 3 fylkeskommuner. Søknadene omfattet mange ulike temaer, og noen kommuner søkte om flere forsøk. Søknadene er vurdert i samarbeid med de aktuelle fagdepartementene. Det er avklart at følgende søknader helt eller delvis går videre i forsøksordningen:

• Sandnes kommune: Boligbygging særskilt tilrettelagt for eldre gjennom reguleringsplaner

• Larvik kommune: Planvask, forenklinger ved gjennomgang og endring av arealplaner

• Nordre Follo kommune: Kontakt mellom folkevalgte, administrasjon og innbyggere

• Grong, Lierne, Røyrvik og Namsskogan kommuner: Oppgavefellesskap med vedtaksmyndighet (allmennlegetjenester)

• Vestvågøy, Moskenes, Flakstad, Vågan kommuner: Oppgavefellesskap med vedtaksmyndighet

• Vestland fylkeskommune: Vertskommunemodell for fylkeskommune og kommune (bevaring av immateriell kulturarv (fellesarkiv))

• Indre Østfold kommune: Vurdering uten karakter i ett eller flere fag på 8. trinn

• Lindesnes kommune: Arbeidslivet som del av opplæringen

• Nordre Follo kommune: Tiltak mot stort skolefravær

• Råde kommune: Mer fleksibilitet i fag- og timefordelingen

Søknadene om forsøk på opplæringsområdet vurderes etter forsøkshjemmel i opplæringsloven. I tillegg har Arbeids- og inkluderingsdepartementet besluttet at de vil gå videre med en søknad fra Nav Trondheim om prosjektet «Et enklere Nav». Søknaden fra Nav Trondheim er omfattende og krever ytterligere bearbeiding, og prosjektet følges opp av Arbeids- og inkluderingsdepartementet utenfor forsøksordningen. Heim kommune har søkt om å kobles på dette prosjektet. Videre har Nesodden kommune, Nordre Follo kommune og Vennesla kommune søknader som tematisk berører noen av temaene i prosjektet «Et enklere Nav». Det vil være aktuelt å inkludere disse kommunene dersom det på sikt blir aktuelt med forsøk i prosjektet «Et enklere Nav». Kommunal- og distriktsdepartementet og Klima- og miljødepartementet vil også invitere Austevoll kommune til dialog for å avklare om det kan være aktuelt å gå videre med deres søknad om forenkling av søknadsprosessen for bruksendring av gamle sjøbruksbygg. Det samme vil Kommunal- og distriktsdepartementet og Klima- og miljødepartementet gjøre med Møre og Romsdal fylkeskommune om deres søknad om å styrke kunnskapsgrunnlaget og tilrettelegge for mer effektiv og presis arealplanlegging i sjø gjennom utvikling og bruk av nye metoder og digitale verktøy.

Det er i hovedsak fire grunner til at søknader ikke er tatt med videre i forsøksordningen.

• Noen søknader handler om områder hvor kommunen allerede har et stort handlingsrom, og det er derfor ikke behov for unntak fra regelverk for å gjennomføre prosjektet eller tiltaket slik det er omtalt i søknaden.

• Forsøksloven åpner ikke for å gi unntak fra det aktuelle regelverket, for eksempel fordi forsøket ville føre til innskrenkning av rettigheter for enkeltpersoner, eller bryte med grunnleggende saksbehandlingsregler, jf. forsøksloven § 4.

• Noen søknader går ikke videre fordi det pågår lovarbeid på det området som det søkes om forsøk på.

• Noen av søknadene er svært overordnede og det går ikke klart fram hva en søker om unntak fra. Andre ønsker materielle unntak fra gjeldende særlov som en slags «dispensasjon», men uten at det vil bidra til en utvikling av offentlig forvaltning.

De mer konkrete vurderingene som ligger til grunn for avslagene, framgår av departementets svarbrev til søkerne.

Kommunal- og distriktsdepartementet og berørte fagdepartementer vil følge opp de kommunene og fylkeskommunene som er med videre i ordningen, fram mot innsending av endelig søknad. Da forsøkene er av ulik karakter og kompleksitet og det skal gjennomføres prosesser lokalt, vil det variere når de ulike forsøkene kan igangsettes. Departementet vil sørge for at de forsøkene som blir satt i gang blir evaluert. Departementet har dialog med KS om et opplegg for læring og erfaringsutveksling for forsøkskommunene.

5.2 Høring av NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet

NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike utfordringer ble sendt på høring 24. april 2023, med frist 1. oktober 2023.

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok innspill til ett eller flere av utvalgets anbefalinger fra 136 instanser. 80 av innspillene kom fra kommuner eller interkommunale samarbeid. I tillegg kom det flere innspill fra statlige etater og fagforeninger. Alle høringsinnspillene er tilgjengelig på regjeringen.no.

Under omtales utvalgets hovedanbefalinger og høringsinstansenes innspill til disse.

Utvalgets kunnskapsgrunnlag og vurderinger

Generalistkommuneutvalgets formål og oppgave var å gi et helhetlig kunnskapsgrunnlag om generalistkommunesystemet, vurdere forutsetninger og rammer kommunene har for å være en generalistkommune nå og fremover, og vurdere om det er grunnlag for å ha et generalistkommunesystem. Utvalget gikk gjennom en rekke kilder og rapporter som alle sier noe om hvordan kommunene løser sine oppgaver og roller, og konkluderte med at generalistkommunesystemet er under økende press. Utvalget mente at det blir mer krevende å opprettholde et system der alle kommunene har det samme ansvaret, dersom det blir større forskjeller i kommunenes forutsetninger for å ivareta ansvaret. Utvalget mente det er et problem at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav. Andre utvalg som Helsepersonellkommisjonen4 og Barnevernsutvalget5 har også pekt på at utfordringene på deres fagområder er størst i små og usentrale kommuner.

For å kartlegge hvordan generalistkommunesystemet fungerer valgte utvalget blant annet å se nærmere på hvordan kommunene oppfyller lovkravene på ulike områder. En kartlegging utvalget fikk gjennomført fant 40 ulike indikatorer som kan benyttes for å si noe om lovoppfyllelse innenfor 11 ulike tjenesteområder, og det ble utviklet en totalindikator som gir et bilde på en kommunes samlede lovoppfyllelse.

Kommunene oppfylte i gjennomsnitt 80 prosent av lovkravene. Det var stor variasjon mellom kommunene, og ingen kommuner oppfylte alle de målte lovkravene. Analysene viste at det er en klar sammenheng mellom ulike egenskaper ved kommunene. Kommuner med mange innbyggere og kommuner som ligger sentralt, oppfyller i større grad lovkravene enn kommuner som har færre innbyggere og ligger mer usentralt. Økonomi har betydning for kommunenes lovoppfyllelse, men kompenserer bare i begrenset grad effektene av størrelse og sentralitet.

Totalt inngikk 262 av 356 kommuner i totalindikatoren. Kommunene som ikke inngikk i totalindikatoren hadde betydelig lavere befolkningstall, lavere befolkningsvekst og ligger mindre sentralt enn de 262 kommunene hvor det var tilstrekkelig tallgrunnlag for å kunne si noe om den samlede lovoppfyllelsen. På bakgrunn av dette mente utvalget at det ikke var usannsynlig at de identifiserte statistiske sammenhengene kunne vært sterkere dersom disse hadde vært med i grunnlaget. En grundigere gjennomgang forsterker dette inntrykket, ved at disse kommunene gjennomgående skårer dårligere på de indikatorene hvor kartleggingen har informasjon, enn sammenlignbare kommuner.

Utvalget mente at hovedutfordringen med dagens generalistkommunesystem er at små og usentrale kommuner har systematisk dårligere lovoppfyllelse enn andre kommuner. Utvalget mente at hovedårsaken til manglende lovoppfyllelse er mangel på tilgang til kapasitet og kompetanse. Særlig gjelder dette kompetanse for å løse høyt spesialiserte oppgaver samt oppgaver som krever tverrfaglig innsats.

Det var bred støtte i høringsrunden til utvalgets kunnskapsgrunnlag og vurderinger. Nesten alle høringsinstansene kjenner seg igjen i utfordringsbildet og virkelighetsbeskrivelsen og mener at utvalget har gjort en god jobb og gjennomført en god analyse.

Åseral kommune mener utvalgets rapport er en god analyse av utfordringsbildet. Aurskog-Høland skriver:

«Beskrivelsene av utfordringene norske kommuner står overfor i dag og i framtiden gir et godt bilde av situasjonen.»

Distriktssenteret skriver:

«Distriktssenteret er enig i utvalgets analyse av at kompetanse- og kapasitetsutfordringene særlig rammer små distriktskommuner. Utvalgets analyser samsvarer godt med våre egne. Distriktskommunene er ulike og har ulike behov og utfordringer. Vi ser at flertallet av de minst sentrale kommunene utfordres som generalistkommune fordi de har få ansatte som skal ivareta mange roller og funksjoner. Disse kommunene har også utfordringer med å rekruttere fagfolk til stillingene sine og fagmiljø må ofte skapes gjennom interkommunale nettverk eller samarbeid.»

Statsforvalterne skriver i en felles uttalelse at det er en solid og tankevekkende gjennomgang av generalistkommunesystemet, som et viktig fundament for den norske forvaltnings- og styringsmodellen, og funnene i kartlegging av lovoppfyllelse både for tjenestene og myndighetsoppgavene samsvarer godt med det statsforvalteren finner gjennom tilsyn, klagesaksbehandling, og gjennom kommunedialogen.

Direktoratet for e-helse skriver:

«Direktoratet vil rosa NOU-ens analyse av utfordringar som kommunane står ovanfor, det solide kunnskapsgrunnlaget som kjem fram frå utvalets arbeid og vurderingar av moglege tiltak. Helse- og omsorg er eit vesentleg område og sørge- for- ansvar som kommunane har. Berekraftsutfordringane (demografi- geografi- tilgjengeleg fagkompetanse- finansiering- underskot på helse- og omsorgspersonell- beredskap o.a.) er utførleg handsama.»

Flere statlige etater mener at situasjonen er mer utfordrende enn det som kommer fram av utvalgets rapport. Arkivverket skriver at undersøkelsen ikke får fram hvor «dårlig» det står til på arkivfeltet. Barneombudet er bekymret for om utfordringene på enkelte områder er større enn utvalget beskriver, særlig når det gjelder tjenester til utsatte barn og unge.

Det er også noen som er kritiske til utvalgets rapport. Fagforbundet skriver at de er skeptiske til beslutningsgrunnlaget. Lokalsamfunnsforeningen mener utvalgets rapport er preget av synet om at middels store og store kommuner er de egentlige kommunene, og at mindre og små kommuner ikke er «bra nok».

Videreføre dagens kommunesystem

Generalistkommuneutvalget mente at dagens generalistkommunesystem basert på generalistkommuneprinsippet bør videreføres.

Utvalget anbefalte ikke oppgavedifferensiering, hvor ulike kommuner får ulikt ansvar, selv om det kan bidra til å løse utfordringene for enkelte av dagens kommuner. Utvalget mente at ulempene med at kommuner har ulikt ansvar vil være for store, og det vil være spesielt uheldig å gå bort fra gjennomgående demokratisk ansvarsutkreving. Utvalget diskuterte også om oppgavedifferensiering kan være et tiltak i områder med store avstander, men landet på å ikke foreslå dette.

Høringsinstansene ønsker i all hovedsak å beholde et system basert på generalistkommuneprinsippet. Ringerike kommuner skriver:

«Det er viktig at kommunale tjenester leveres nær innbyggerne og tilpasses lokale forhold. Da mener vi at Norges befolkning får de beste tjenestene, uavhengig av hvilken kommune du er bosatt i. Det er derfor essensielt at generalistkommuneprinsippet videreføres slik utvalget anbefaler, og at ikke oppgaver differensieres fra kommune til kommune og delvis overlates til staten.»

Enkelte større kommuner ønsker imidlertid, på tross av at de er enig i å opprettholde generalistkommuneprinsippet, at de får ansvar for flere oppgaver og argumenterer for at dette kan gjøres innenfor generalistkommuneprinsippet. Holmestrand kommune skriver:

«En videreføring av generalistkommuneprinsippet bør likevel ikke være til hinder for at befolkningsrike kommuner kan utføre flere oppgaver enn andre kommuner når forholdene tilsier det.»

I tillegg mener både Storbyutvalget og enkelte av statsforvalterne (Vestfold og Telemark, Viken, Rogaland, Møre og Romsdal og Agder) at utvalget mangler en vurdering av flere oppgaver til større kommuner. De nevnte statsforvalterembetene skriver:

«Den manglende utnyttelsen av større kommuners (ubrukte) systemkapasitet i dag kan, etter disse embetenes syn, hemme utvikling av nye grep som kan gi både bedre og mer kostnadseffektive tjenester til innbyggerne.»

Utvalget fant at utfordringene med dagens generalistkommunesystem først og fremst er størst i små og usentrale kommuner, og at det derfor ikke ville være et treffsikkert tiltak å flytte oppgaver bort fra alle kommunene. Noen instanser peker på at det bør vurderes om enkelte spesialiserte oppgaver skal flyttes til regionalt nivå. Den norske veterinærforening skriver:

«For mange kommuner er det ikke mulig å drifte komplekse kompetansekrevende tjenester på en forsvarlig måte. Øremerking av tilskudd og interkommunalt samarbeid, i tillegg til å flytte ansvar for koordinering og rekruttering til regionalt nivå, bør derfor fortsatt være modell for noen tjenester som eksempelvis veterinærer.»

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) støtter utvalgets vurdering av at utfordringsbildet og at situasjonen vil bli mer utfordrende framover, men er usikre på om utvalgets anbefalinger tar høyde for å møte disse utfordringene. DSB skriver:

«DSB kan ikke se at utvalgets anbefalinger om et fortsatt generalistkommuneprinsipp vil ta høyde for å sikre at kommunene ivaretar sitt ansvar og forsterker både grunnberedskapen og den nasjonale beredskapen/totalforsvaret. DSB mener det er nødvendig at generalistkommunesystemet åpner for større fleksibilitet, både for at Forsvaret skal kunne ivareta sine forsvars- og sikkerhetsinteresser, og at kommunene sammen med andre aktører skal kunne forberede seg på oppgaver for å møte ekstraordinære situasjoner og et beskyttelseskonsept. Vi ser at det kan være behov for å legge større vekt på regional støtte, geografisk definerte områder og differensierte oppgaver for utvalgte kommuner for å bygge beredskap som sikrer både egen befolkning, og ev. andre kommuners befolknings beskyttelse og tiltak for overlevelse.

Vi ser videre at det innen noen områder også kan være behov for å vurdere overføring av oppgaver fra kommune til stat, eksempelvis oppgaver knyttet til evakuering i krig og vedlikehold og forvaltning av sivilforsvarmateriell.»

Når det gjelder områdene brann og redning, mener DSB at utvalgte oppgaver bør legges til regionale samarbeid mellom brann- og redningsvesenet innenfor 110-sentralenes geografiske grenser og at det må være en plikt for kommunene til å delta i regionalt samarbeid.

Enkelte kommuner uttaler seg også om at noen oppgaver kan vurderes flyttet. Fauske kommune skriver:

«Fauske kommune foreslår en utredning om ansvaret for brannvesenet bør overføres til staten på lik linje med politi og ambulansetjenesten. Dette fordi dagens organisering av brannvesenet ikke bidrar til et likeverdig tilbud. Beredskapen er ulik avhengig av hvor man er bosatt. Det er mange og små brannvesen rundt om i landet og med demografiutfordringer med for eksempel mangel på kompetanse vil det kunne være utfordrende for de minste kommunene å skape komplette fagmiljø med god nok kompetanse. Statlig styring av brannvesenet kan gi bedre oversikt og styring, som for eksempel bedre disponering og utnyttelse av ressurser, og dermed et mer likt tilbud til befolkningen.»

Det er flere kommuner som peker på at de har utfordringer med dagens oppgavemengde. Hareid kommune skriver:

«Hareid kommune er samd med utvalet si tilråding om at generalistkommuneprinsippet skal vidareførast, og at oppgåvedifferensiering ikkje er eit tiltak som vil løyse utfordringane i dagens kommunar.

Generelt meiner Hareid kommune at kommunane vil ha best føresetnader for å levere gode og likeverdige tenester under generalistkommunesystemet i framtida dersom bemanninga i kommunane vert oppretthalde, oppgåvemengda vert redusert, strukturen vert forenkla og økonomien vert styrka.»

Utvalget mente at det er behov for tiltak for å styrke kommunenes forutsetninger og evne til å ivareta sine lovpålagte oppgaver, og gjøre dem bedre rustet til å møte framtidige utfordringer og behov, og presenterte 12 hovedtiltak innenfor dagens generalistkommunesystem for å imøtekomme framtidens utfordringer. Tiltakene er ikke gjensidig utelukkende, og utvalget mente at det er behov for flere tiltak og at alle tiltakene bør følges opp videre. Utvalget pekte også på at det kan være ulike tiltak som er bedre egnet enn andre i ulike deler av landet.

Aktiv politikk for større kommuner

Generalistkommuneutvalgets flertall mente større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Utvalgets flertall mente at større kommuner i de aller fleste tilfeller vil bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.

Utvalgets mindretall støttet ikke at større kommuner er det tiltaket som på best måte opprettholder generalistkommuneprinsippet, støtter generalistkommunene og løser utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.

83 instanser hadde innspill til utvalgets anbefaling om større kommuner. 43 instanser støtter flertallets anbefaling. Nordreisa kommune skriver:

«Nordreisa kommunestyre er av den formening at større kommuner er bedre i stand til å ivareta fremtidens oppgaver og tiltrekke seg kompetanse til å utføre oppgavene enn interkommunale samarbeider.»

Ytterligere 8 instanser støtter større kommuner som tiltak, men presiserer viktigheten av frivillighet.

Det er også noen som peker på at større kommuner ikke vil være tilstrekkelig for å løse utfordringene kommunesektoren står overfor.

Utvalgets mindretall mener at større kommuner ikke nødvendigvis er det beste tiltaket for å styrke generalistkommunesystemet, men at større kommuner er et tiltak på like linje med de øvrige tiltakene. 13 instanser støtter mindretallet direkte, eller ved å presisere at større kommuner er et tiltak på like linje med andre tiltak.

17 instanser er tydelige på at de ikke støtter flertallet. Noen av disse gir utrykk for omtrent samme syn som mindretallet i utvalget, mens andre mener at større kommuner ikke er et godt tiltak. 10 av disse 17 instansene er små kommuner. Skiptvet kommune skriver:

«Skiptvet kommune er uenig i generalistkommuneutvalgets flertall når de sier at «større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunen.» En slik utvikling vil føre til sentralisering av tjenester, en svekkelse av lokalt engasjement og svakere lokal beredskap.»

Selv om flertallets anbefaling om at større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og det å styrke generalistkommunene har støtte blant flertallet av instansene som har uttalt seg, er det også det tiltaket som flest instanser har uttalt seg negativt til.

KS er en av instansene som er positive til større kommuner, men som ikke tar stilling til hvorvidt større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. KS støtter utvalgets vurdering om at større kommuner kan kombineres med mer bruk av kommunedelsutvalg, men deler ikke utvalgets syn om at dagens regelverk om kommunedelsutvalg er tilstrekkelig.

«KS anmoder regjeringen om å utrede nærmere om det er hensiktsmessig å endre kommunelovens bestemmelser om kommunedelsutvalg for å gjøre det mer attraktivt å benytte mulighetene til desentralisert oppgaveløsning i den enkelte kommune.»

Aktiv politikk for interkommunalt samarbeid

Utvalget mente det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid. Utvalget anbefalte mer veiledning, både om regelverket og om praktiske sider knyttet til samarbeid. Utvalget anbefalte mer langsiktig og bredt samarbeid med faste partnere, og mer samarbeid på planområdet. Utvalget mente det er behov for å regulere en samarbeidsmodell i kommuneloven som er særlig tilpasset omfattende og langsiktig samarbeid.

95 instanser har uttalt seg om hele eller deler av utvalgets anbefalinger innenfor aktiv politikk for interkommunalt samarbeid. Alle støtter anbefalingen(e), men noen peker på at det ikke vil være tilstrekkelig for å løse utfordringene som er presentert av utvalget.

Samtidig omtaler mange noen prinsipielle og praktiske utfordringer med mer samarbeid. Flere peker på at det er demokratiske utfordringer med et stort antall interkommunale samarbeid, blant annet demokratisk underskudd og styringsutfordringer som bundne ressurser og prosesskostnader.

KS viser i denne sammenhengen til en rapport som viser at folkevalgte i mindre kommuner i større grad enn de store, vurderer at omfanget av interkommunalt samarbeid har blitt så omfattende at det har blitt et problem for lokaldemokratiet.

Veldig mange støtter anbefalingen om en ny samarbeidsmodell tilpasset langsiktig samarbeid på flere tjenesteområder. Bjørnafjorden kommune skriver:

«Bjørnafjorden kommune er samd i at eit meir omfattande og langsiktig interkommunalt samarbeid i faste konstellasjonar vil kunne bidra til å oppretthalde generalistkommunesystemet. Særleg kan dette vere eit godt verkemiddel i samband med digitalisering og innovasjon av tenester som er like på tvers av kommunane.»

Ulstein kommune oppsummerer synspunktene mange gir uttrykk for om interkommunalt samarbeid:

«Interkommunale samarbeid er ei mogelegheit for å forbetre kvaliteten og effektiviteten i kommunane, og er nødvendig innanfor dagens kommunestruktur.

Det er likevel ulemper med interkommunale samarbeid, som at samarbeida kan svekke den politiske styringa. Det er heller ikkje alltid tilfellet at slike samarbeid styrkar fagmiljøa i kommunen, men at fagmiljøa på det aktuelle området vert flytta ut av kommunen.

Interkommunale samarbeid kan også skape utfordringar og avstand når det gjeld samhandlingskvaliteten mellom kommunen og det interkommunale samarbeidet. Interkommunale samarbeid kan også komplisere tverrfagleg samarbeid med tenesteområde innad i kommunen. Ei anna utfordring med dei interkommunale samarbeida er at dei minste kommunane sjeldan er vertskommunar. Sjølv om vi er positive til meir omfattande og langsiktige interkommunale samarbeid i faste konstellasjonar, ser vi ikkje at slike samarbeid åleine kan styrke generalistkommunesystemet i tilstrekkeleg grad.»

KS Storbynettverk uttaler at de gjerne vil ta på seg mer ansvar på vegne av andre kommuner, men peker på at enkelte forhold som kan gjøre samarbeid utfordrende; som demokrati, likeverdighet, lokalt handlingsrom og kostnader knyttet til samarbeid og har forslag knyttet til dette. De skriver videre:

«Storbyene er tydelige på at det bør tilføres insentiver for interkommunalt samarbeid for at dette skal være en bærekraftig modell, og for at kommunene som tar et større ansvar i samarbeidet får rammebetingelser slik at dette er mulig når det gjelder utredning, oppstart og drift av interkommunale samarbeid.»

Nordland politidistrikt skriver i sin høringsuttalelse at det er lite interkommunal tenkning om krisehåndtering, samfunnssikkerhet og beredskap, og at kommunene bør jobbe mer interkommunalt på dette området. De skriver:

«Politiet erfarer til dels liten kriseforståelse og manglende kunnskap om kriseorganisering og håndtering av kriser i både store og små kommuner. Det øves også lite og det foreligger mangelfulle eller manglende planverk.»

Redusert statlig detaljstyring

Utvalget mente at statlig detaljstyring bør reduseres. Statlig detaljstyring gir redusert handlingsrom for alle kommuner og reduserer muligheten for prioriteringer basert på lokale behov og politiske ønsker. Utvalget mente blant annet at statlige bemanningsnormer som oftest er uegnede styringsvirkemidler, og at krav til særlige prosesser og rapporteringskrav må begrenses til det nødvendigste.

Utvalget foreslo også at det utarbeides en oversikt over alle lov- og forskriftskrav til kommunene da en slik oversikt vil hjelpe kommunene med å få oversikt over ansvaret sitt og være et grunnlag for å vurdere om noe av den statlige styringen av kommunene er overflødig og kan fjernes.

Utvalget mente også at staten må være tilbakeholden med å utvide kommunenes ansvar og oppgaver uten en vurdering av om alle kommunene har tilstrekkelig tilgang på nødvendig kompetanse og tilstrekkelig kapasitet til å ivareta oppgaveansvaret.

80 instanser har gitt uttalelse til denne tematikken. Kommunene og fylkeskommunene støtter klart og tydelig anbefalingen om mindre statlig detaljstyring.

Flere interesseorganisasjoner og statlige etater peker på at det er nødvendig med noe statlig styring. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet skriver:

«Utvalget foreslår redusert statlig detaljstyring. Bufdir er imidlertid av den oppfatning av at man ikke kan se helt bort fra behov for statlig detaljstyring som virkemiddel, men at det er nødvendig å skille mellom hva som er helt nødvendig å styre på den måten vs. det som kan styres mindre detaljert eller kun legges til rette for.

Et eksempel på et område vi mener det kan være behov for statlig detaljstyring er minimumsbemanning i små distriktskommuner med få ansatte.»

Akademikerne skriver:

«Styring i stort forutsetter at kommunene har kompetansen og kapasiteten som kreves. Som utvalget dokumenterer, er dette en utfordring i dag.

Akademikerne mener statlig styring er nødvendig for å ivareta innbyggernes rettigheter, nasjonale interesser og ivareta likeverdige tilbud til innbyggerne.»

KS skriver:

«KS støtter tiltak knyttet til endret statlig styring, som gir mindre detaljert styring, mer dialog, veiledning og samarbeid og sikrer tilstrekkelige og forutsigbare rammer i form av frie inntekter og et omfordelende inntektssystem. Når ingen kommuner oppfyller alle lovkrav fullt ut, er det grunn til å hevde at det samlede omfanget og detaljeringsgraden av statlige lovkrav er for stort. Dersom utvalgets anbefaling på dette punket følges opp, vil det innebære et trendbrudd på statlig styring. Historisk har nasjonale myndigheters reaksjon overfor manglende lovoppfyllelse vært mer statlig styring.»

Mer dialog, veiledning og samarbeid

Utvalget mente at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta sine oppgaver. Utvalget mente også at kommunenes ulike behov og ulike forutsetninger må identifiseres og hensyntas bedre i styring av kommunene.

54 instanser har uttalt seg om dette tiltaket. Alle støtter at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger. Det framheves at dette må gjøres som veiledning, og ikke ytterligere styring. Flere instanser, som Sørfold kommune, peker på at staten bør ta en mer aktiv rolle for å bygge en nasjonal digital infrastruktur.

Kartverket skriver i sitt innspill:

«Kartverket mener at manglende digitalisering er en vesentlig barriere mot at kommunene tar i bruk relevant kunnskapsgrunnlag i sitt planarbeid. Det er kun et fåtall kommuner som har mulighet til å sette seg inn i alle veiledninger og skaffe seg oversikt over datagrunnlaget og hvordan dette kan brukes. Videre kan det være svært kompetanse- og tidkrevende å sammenstille relevante data fra mange portaler for et gitt geografisk område. Kartverket støtter anbefalingen om at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at kommunene skal kunne ivareta sine oppgaver. Det er spesielt to initiativ Kartverket vil fremheve her:

• 1. Samarbeid om tilrettelegging av nasjonal digital infrastruktur og kunnskapsgrunnlag for økt lovoppfyllelse innen geodata-/planområdet

• 2. Tilrettelegge for at kommunene kan ivareta sine oppgaver innenfor geodataområdet (inkl. planområdet) gjennom regionale samarbeid»

Særskilt oppfølgingsordning

Utvalgets flertall mente at en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer som innebærer at rettssikkerheten til kommunenes innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt, bør utredes nærmere. Utvalget presiserte at en slik ordning som kun trer i kraft i særskilte tilfeller vil være aktuelt bare for noen få kommuner. Utvalgets mindretall mente at en slik ordning vil representere en for sterk statlig inngripen i det kommunale selvstyret. Det finnes i dag virkemidler for dialog mellom staten og kommuner som kan nyttes, og mindretallet mente at vurderinger av om kommunene oppfyller kriteriene for å omfattes av en slik ordning vil kunne bli vanskelige og må gi rom for et visst skjønn, noe som vil skape uforutsigbarhet for kommunene.

48 instanser har kommentert dette tiltaket, og nesten alle (46) støtter at dette utredes. Flere peker på at en slik ordning vil kunne bli svært krevende å gjennomføre, men dette bør vurderes som en del av en slik utredning. De som ikke støtter en slik utredning, mener som utvalgets mindretall at en slik ordning vil bli for sterk statlig styring av kommunene.

KS kobler en særskilt oppfølgingsordning til redusert statlig styring og skriver:

«KS ser det kan anføres gode grunner for og mot å utrede en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer nærmere, som en ny sikkerhetsmekanisme. En særskilt oppfølgingsordning er en sterk inngripen i det kommunale selvstyret, men kanskje et nødvendig virkemiddel for at lovgiver skal redusere den sterke statlige detaljstyringen og samtidig være trygg på at kommunene ivaretar det lovpålagte ansvaret. En nærmere utredning, basert på forholdsmessighetsprinsippet, vil kunne gi et bedre vurderingsgrunnlag enn det som foreligger i NOU-en.»

Tilstrekkelige og forutsigbare økonomiske rammer

Utvalget mente at tilstrekkelige og forutsigbare rammer og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for opprettholdelse av generalistkommunesystemet også framover.

62 instanser har uttalt seg om dette, og nesten alle peker på viktigheten av tilstrekkelige og forutsigbare rammer. Et stort flertall peker også på at det er viktig med et mer omfordelende system som bidrar til mindre økonomiske forskjeller mellom kommunene.

Flere større kommuner peker på at det er viktig å understreke at inntektssystemet ikke er løsningen på utfordringene som er synliggjort av Generalistkommuneutvalget. Oslo kommune skriver:

«Oslo kommune mener det er viktig å understreke at inntektssystemet ikke kan utgjøre løsningen på disse problemene. Det skjer allerede en stor grad av omfordeling gjennom inntektssystemet. Skatteutjevningsgraden er høy, og små og usentrale kommuner mottar distriktstilskudd og basistilskudd. Det fremstår ikke som rimelig at regningen for at noen kommuner velger å være små, skal betales av andre kommuner som allerede har pressede kommunebudsjetter.»

Fylkeskommunens veiledningsrolle

Utvalget mente at veiledningsrollen til fylkeskommunen på planområdet bør tydeliggjøres, og det bør gis mer praktisk bistand til kommunene i deres planlegging der kommunene mangler kapasitet og kompetanse.

Utvalget skrev også at fylkeskommunenes veiledning overfor kommunene utøves veldig forskjellig. Mange kommuner har store utfordringer med å drive planlegging, og i noen tilfeller kunne fylkeskommunene bidratt mer aktivt.

48 instanser har uttalt seg om dette tiltaket, og 38 av instansene er klare i sin støtte til utvalgets vurderinger. Flere instanser kobler fylkeskommunens veiledningsrolle til tiltaket om statlig tilrettelegging. Åseral kommune skriver:

«Når det gjeld statens rolle som tilretteleggjar meiner Åseral kommune at dette kan sjåast i samanheng med tilrådinga om at fylkeskommunens rolle bør tydeleggjerast. Vi vurderer at å styrke fylkeskommunens rolle som regional plan- og utviklingsaktør, vil kunne vere til fordel med tanke på å ta omsyn til ulikskap i dei regionale utfordringsbileta.»

De øvrige instansene er usikre eller støtter ikke et slikt tiltak.

Tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging

Utvalget mente at hovedansvaret for tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging skal ligge hos kommunene. Fylkeskommunenes regionale planer bør i større grad bygge på kommunale planer.

48 instanser har uttalt seg, og et flertall støtter utvalget. Fjord kommune skriver:

«Initiativ og hovudansvar for arealplanlegginga må ligge hos kommunen, men fylkeskommunen bør kunne bistå med fagkompetanse.»

Ni instanser støtter ikke utvalgets vurdering. Naturviterne skriver:

«Naturviterne støtter utvalgets anbefaling om en «veiledningsrollen til fylkeskommunen bør tydeliggjøres», men mener utvalget er noe bastante i sin konklusjon om at «fylkeskommunens regionale planer bør i større grad bygge på kommunale planer». Det er også mulig å styrke fylkeskommunens fagmiljøer innen arealplanlegging.

Snarere kan det være verdt å se på om fylkeskommunen kan gis et tydeligere mandat for å koordinere og utarbeide arealplaner mellom kommuner, og i større grad bør benytte anledningen til å vedta juridisk bindene planbestemmelser. Fylkeskommunen representerer et demokratisk valgt nivå, og vil slik kunne fungere noe annerledes enn et interkommunalt samarbeid. Regjeringen foreslår for eksempel at fylkeskommunene kan utarbeide regionale analyser av behovet for arealer til kraftutbygging, næringsvirksomhet og kapasitet i kraftnett og infrastruktur. Det vil også være nyttig å se på arbeidet i vannregionene for å undersøke om erfaringer herfra kan ha overføringsverdi til arealplanleggingsfeltet å regionalt nivå.»

Arbeidsgiverforeningen Spekter skriver om utvalgets anbefaling:

«Spekter er usikker på hvordan utsagnet skal forstås. Hovedansvaret for arealplanlegging ligger hos kommunene, men en koordinert regional planlegging er avgjørende for å utvikle gode og velfungerende bo- og arbeidsmarkedsregioner og oppnå vedtatte klima- og naturmål. Med over 350 kommuner i Norge har en stor del av Norges befolkning og ikke minst næringsliv sin daglige aktivitet på tvers av kommunegrenser. Fylkeskommunene (og staten for jernbanen) har ansvar for å levere kollektivtransport til innbyggerne, hvor de grunnleggende transportbehovene og dermed fylke og stat sin evne og kostnader til å levere tjenestene bestemmes av kommunenes arealplaner. Dersom fylkenes regionale planer ikke skal ha en koordinerende virkning, men i hovedsak skal være en oppsummering av vedtatte kommunale planer, kan man spørre hva poenget med fylkeskommunal arealplanlegging egentlig skal være.»

God styring og ledelse

Utvalget mente det må arbeides videre med opplæring og veiledning for å styrke kommunelovens intensjoner og rammevilkårene for god styring og ledelse.

41 instanser har uttalt seg om dette tiltaket, og alle støtter at god styring og ledelse er viktig. Vestland fylkeskommune skriver:

«Fylkesutvalet støttar utvalet si tilråding om at rettleiing og opplæring i kommunelova sine intensjonar og rammevilkår for god styring og leiing, kan bidra til å sikre forsvarlege kommunale tenester og innbyggjarane sine rettar i dei mindre kommunane. Fylkesutvalet viser til at det bør opprettast ein fylkeskommunal funksjon for rettleiing og dialog med aktuelle mindre kommunar om interkommunalt samarbeid. Fylkesutvalet går inn for at rettleiing og opplæring i kommunelova sine intensjonar og rammevilkår for god styring og leiing, bør tydeleggjerast og fastleggast som ei fylkeskommunal oppgåve og plikt innanfor denne funksjonen.»

Norsk kommunedirektørforum støtter en styrking av kommunelovens intensjoner og rammevilkår for god styring og ledelse, særlig knyttet til folkevalgtes ansvar og myndighet.

Innovasjon, omstilling og digitalisering

Utvalget mente at innsatsen for innovasjon, omstilling, digitalisering og samarbeid med frivillig sektor, næringsliv og andre lokale krefter bør styrkes.

50 instanser har uttalt seg om dette tiltaket, og alle viser til at dette er viktige felt som det må jobbes videre med. Særlig vises det til utfordringer knyttet til digitalisering, og det pekes på at staten må bidra for å lage nasjonale standarder og infrastruktur. Samtidig pekes det på at staten må balansere behovene og ønskene med kravet om mindre statlig detaljstyring.

Bardu kommune skriver:

«Den primære utfordringen, særlig innen omstilling/digitalisering, er at kommunens krefter langt på vei er bundet opp i drift, noe som gjør det krevende å ha fokus på utviklingsarbeid.»

Gjøvikregionen Interkommunale Politiske Råd peker på at mindre statlig styring er viktig for å få til utvikling og innovasjon:

«For å løse kommunenes omstillingsbehov innenfor dagens økonomiske rammer må vi utvikle nye, kreative løsninger og være radikalt innovative. Dagens nivå av statlig detaljregulering på en del områder vanskeliggjør dette omstillingsarbeidet. Det er derfor viktig å få redusert statlig detaljstyring innen områder som barnehage, grunnskole og helse- og omsorgstjenester for å finne tilpassede lokale løsninger som kan gjennomføres innenfor et trangt økonomiske handlingsrom. Dette er også viktig fordi behovene kan variere mellom tjenestene basert på bl.a. demografi og utfordringer. Mer fleksible bemanningsnormer og utdanningskrav er blant elementene som bør tas med i en slik diskusjon.»

Bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk

Utvalget mente at det er viktig med en god bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk som legger til rette for bosetting, kompetansebygging og verdiskaping i hele landet.

42 instanser har uttalt seg, og alle støtter utvalgets vurderinger. Det pekes spesielt på viktigheten av utdanningskapasitet i helse- og omsorgsyrker, samt muligheten for desentraliserte utdanningsløp. Norsk Sykepleierforbund skriver:

«NSF fremhever at det trengs oversikt nasjonalt, regionalt og lokalt over behovet for og tilgangen på sykepleiere, spesialsykepleiere og jordmødre i hele helse- og omsorgstjenesten som grunnlag for å dimensjonere og fordele utdanningskapasitet og utdanningsstillinger. Det er behov for fleksible, desentraliserte utdanningstilbud av god kvalitet i distriktene, særlig sykepleierutdanninger på bachelor- og masternivå.»

Flere kommuner skriver at det er særlig viktig å jobbe med boligutvikling i distriktskommuner. Fjord kommune skriver:

«Vi vil særleg understreke betydninga av ein bustadpolitikk som gjer det enklare å få på plass bustader til folk som kan tenkje seg å flytte til ein distriktskommune, men som ikkje kan ta den økonomiske risikoen det er å investere i eige hus eller leilegheit.»

Fokus på perifere og sårbare kommuner

Utvalget mente at det er spesielt viktig at staten har et særskilt fokus på de mest perifere og sårbare kommunene i nord. På bakgrunn av den nye sikkerhetspolitiske situasjonen er det viktig med tilstedeværelse i hele landet, og særlig i Finnmark. Utvalget understrekte derfor at det er av avgjørende betydning at kommunene kan ivareta sin rolle som generalistkommuner for at det skal bo folk i disse strategisk viktige områdene.

Utvalget mente at staten må rette ekstra oppmerksomhet mot disse kommunene og vurdere å innføre tiltak av en slik art og grad at folketallet i disse kommunene stabiliseres. Dette innebærer både å vurdere personrettede tiltak for å sikre bosetting, og forvaltningsløsninger som bidrar til fungerende generalistkommuner.

37 instanser har uttalt seg om dette tiltaket, og alle støtter et slikt fokus. Troms og Finnmark fylkeskommune skriver:

«Fylkesrådet vil understreke med bakgrunn den nye sikkerhetspolitiske situasjonen at det viktig med tilstedeværelse i hele landet. Fylkesrådet støttet utvalget i at det er av avgjørende betydning at kommunene kan ivareta sin rolle som generalistkommuner for at det skal bo folk i disse strategiske viktige områdene.»

Kartverket viser til at kommuner i nord er svært sårbare når det gjelder myndighetsutøvelse og lovoppfyllelse på plan- og geodataområdet, og at flere kommuner i Troms og Finnmark opplever det utfordrende å rekruttere rett kompetanse knyttet til arealplanlegging etter plan- og bygningsloven og til oppmåling og matrikkelføring etter matrikkelloven. Tidvis kan mindre kommuner være helt uten denne kompetansen. De skriver videre at:

«Det er en reell fare for at planprosessene og samfunnet stopper opp uten denne kapasiteten og kompetansen i kommunene.»

Flere viser også til vurderingene gjort av Totalberedskapskommisjonen. Høringsinstansene peker også på at det er kommuner også i andre deler av landet som opplever store utfordringer. Sel kommune skriver:

«Utvalet meiner det er spesielt viktig at staten har eit særskilt fokus på dei mest perifere og sårbare kommunane i nord. Sel kommunestyre meiner at staten også må ha fokus på innlandskommuner med store samfunnsmessige utfordringer. Tilgang på ressursar er viktig for at kommunane kan gje innbyggjarane likeverdige tenester, og at kommunar kan halde fram som generalistkommunar.»

5.3 Status og utfordringer for norske kommuner

Kommunesektoren står overfor en rekke utfordringer nå og i tiden framover. Verden er i endring på mange områder. Det er krig i Europa. Sikkerhet, beredskap og bevaring av vårt demokrati er viktigere enn på lenge.

Klimaendringene gjør seg gjeldende i alle land, og kommunene har en viktig rolle i å bidra til reduksjon av klimagassutslippene i Norge. Kommunene skal også legge til rette for en klima- og miljøvennlig utvikling, samt håndtere og forebygge konsekvensene av klimaendringene, som blant annet økende grad av ekstremvær.

Demografiendringene Norge står overfor, har konsekvenser både for kompetanse og rekruttering og offentlig økonomi. Den demografiske utviklingen er utfordrende for mange kommuner, og flere steder gjør mangelen på arbeidskraft seg gjeldende allerede, spesielt i helse- og omsorgssektoren. Utenforskap forsterker de demografiske utfordringene. I en tid hvor det vil bli mangel på arbeidskraft, vil det være ekstra viktig å unngå at folk faller utenfor utdanning eller arbeidslivet.

Generalistkommuneutvalget pekte på at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren. Under omtales nærmere hovedtrekkene i den demografiske utviklingen og hvordan disse påvirker kommunene.

Demografiske utviklingstrekk

Det er noen demografiske hovedtrekk vi har sett de siste tiårene, som i stor grad fortsetter. Det blir flere innbyggere, men befolkningsveksten kommer i all hovedsak i store og sentrale kommuner. I tillegg øker levealderen og det blir flere eldre, særlig i gruppen blant de eldste eldre. Fram mot 2050 er det forventet at antallet innbyggere som er 80 år eller eldre vil mer enn fordobles. Sammen med en kraftig økning i andelen eldre innbyggere, blir det en lavere andel innbyggere i yrkesaktiv alder. Denne utviklingen treffer ulikt i ulike deler av landet. Store og sentrale kommuner har en lavere andel eldre innbyggere enn små og usentrale kommuner, og denne utviklingen vil forsterkes fram mot 2050. Demografiutvalget6 viste at utfordringene kommunene står overfor er sammensatte, og det krever tiltak utover å legge til rette for næringsutvikling og jobbskaping. Tilgang til gode tjenester er viktig for alle, men kan kreve andre løsninger i områder med spredt bosetting, blant annet for å kunne sørge for gode helse-, pleie- og omsorgstjenester til en aldrende befolkning i områder der andelen eldre innbyggere kanskje blir opp mot dobbelt så stor som i landet ellers.

Innvandring har siden 2004 vært den viktigste årsaken til befolkningsveksten i Norge, bortsett fra koronaåret 2020 hvor innvandringen var lav på grunn av stengte grenser. Arbeid og familie er de vanligste årsakene til innvandringen, men flukt har i enkelte år vært en svært viktig årsak. Krigen i Ukraina har ifølge Statistisk sentralbyrå (SSB) bidratt til rekordhøye innvandringstall i 2022 og 2023.7 Flykninger fra Ukraina er bosatt i samtlige kommuner, bortsett fra én. Dette har bidratt til at befolkningsveksten i de mindre sentrale kommunene var den høyest registrerte siden midten av 1960-tallet.8

Innvandringen til Norge er spredt over hele landet, og i mange distriktskommuner har innvandring vært den eneste årsaken til befolkningsvekst. Arbeidsinnvandrerutvalget9 pekte også på arbeidsinnvandringen etter EU-utvidelsen på 2000-tallet er vel så mye et ruralt som et urbant fenomen, i Norge som i resten av Europa. Samtidig flytter innvandrere mer enn resten av befolkningen. For at kommunene skal lykkes med å beholde tilflyttere med innvandrerbakgrunn, mente utvalget at kommunene må samarbeide med næringsliv, frivillighet og innbyggere.

Krigen i Ukraina har gitt økt oppmerksomhet på beredskap og behovet for velfungerende kommuner i hele landet, og særlig i Nord-Norge. Generalistkommuneutvalget understreket at det er av avgjørende betydning at kommunene kan ivareta sin rolle som generalistkommuner for at det skal bo innbyggere i strategisk viktige deler av landet, og mente at det er behov for kraftige tiltak som kan bidra til å stabilisere folketallet i disse kommunene. Forsvarskommisjonen10 og Totalberedskapskommisjonen11 understreket behovet for velfungerende kommuner og lokalsamfunn i distriktene og beskrev hvordan eldrebølgen og befolkningsnedgang kan bidra til å svekke beredskapen i vår nordlige landsdel.

5.4 Tiltak og virkemidler for å styrke kommunene og kommunesystemet

I Norge har vi en kommunesektor med et bredt ansvar, sammenlignet med mange andre land. Det er viktig for å bevare folkevalgt styre i hele landet. Et kommunesystem basert på prinsippet om at alle kommuner skal ha det samme ansvaret er viktig og bør bevares. Samtidig er det viktig at folk skal kunne bo der de vil, og at de skal få likeverdige tjenester av kommunen, uansett hvor de bor.

Som omtalt over, står kommunesektoren overfor store utfordringer framover, og for mange kommuner gjør disse utfordringene seg allerede gjeldende. Innovasjon, omstilling og digitalisering trekkes ofte fram som løsninger på utfordringene, men også disse løsningene krever økt kapasitet og kompetanse, som mange kommuner har utfordringer med å tiltrekke seg allerede i dag. I tillegg legger økt statlig detaljstyring begrensninger på den fleksibiliteten kommunene trenger for å utvikle, prioritere og ivareta oppgavene de har i dag på en hensiktsmessig måte ut ifra lokale forhold.

Regjeringen vil legge til rette for velfungerende og tillitsskapende kommuner som gir innbyggerne de tjenestene de har krav på og utvikler sine lokalsamfunn, og vil jobbe med tiltak som kan støtte kommunene i å håndtere dagens og framtidas utfordringer.

Flere ulike virkemidler kan bidra til å styrke kommunene og kommunesystemet. Virkemidlene utelukker ikke hverandre og må fungere parallelt.

Interkommunalt samarbeid er nødvendig og hensiktsmessig

Interkommunalt samarbeid er svært utbredt og for mange kommuner en sentral og nødvendig del av oppgaveløsningen. De aller fleste kommuner har mange ulike interkommunale samarbeid. Samarbeid er hensiktsmessig der det ligger til rette for det lokalt. Blant annet kan samarbeid styrke fagmiljøene, effektivisere oppgaveløsningen og bidra til at kommunene kan levere sine lovpålagte oppgaver. Kommuneloven regulerer flere ulike samarbeidsmodeller for interkommunalt samarbeid som kommunene kan velge å organisere samarbeid i: interkommunalt politisk råd, kommunalt oppgavefellesskap og vertskommunesamarbeid. Kommunene kan også samarbeide blant annet i interkommunale selskap (IKS) og aksjeselskap.

Det er fortsatt potensiale for mer og bedre interkommunalt samarbeid, og regjeringen bidrar aktivt med å legge til rette for dette. Kommunal- og distriktsdepartementet har utarbeidet en ny veileder om interkommunalt samarbeid etter reglene i kommuneloven. Veilederen skal bidra til at kommuner forstår og følger reglene for interkommunalt samarbeid som følger av kommuneloven. Veilederen gjør rede for reglene for vertskommunesamarbeid, kommunalt oppgavefellesskap og interkommunalt politisk råd og særlige kjennetegn ved de ulike samarbeidsmodellene. I tillegg veiledes det om muligheter og begrensninger ved interkommunalt samarbeid. Departementet har som mål å videreutvikle veilederen og innarbeide flere temaer.

Statsforvalterne har fast oppdrag om å veilede kommunene i spørsmål etter kommuneloven, herunder reglene om interkommunalt samarbeid. Statsforvalteren skal veilede om muligheter og begrensninger reglene for interkommunalt samarbeid i kommuneloven og IKS-loven gir. Blant annet støtter Statsforvalteren i Troms og Finnmark flere kommuner i arbeidet med å få på plass et mer langsiktig og balansert interkommunalt samarbeid i faste samarbeidskonstellasjoner.

Generalistkommuneutvalget anbefalte at kommunene samarbeider mer langsiktig og bredt med faste partnere, blant annet fordi dette kan gjøre det enklere å ha oversikt over det interkommunale samarbeidet til en kommune og fordi det kan redusere kostnader forbundet med etablering av samarbeid. Utvalget foreslo at det reguleres en samarbeidsmodell som er særlig tilpasset slikt samarbeid. Departementet vil vurdere om det er behov for å regulere en ny samarbeidsmodell som særlig er tilpasset mer helhetlig samarbeid i fastere konstellasjoner. Departementet kommer tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Kommunesammenslåing

I likhet med interkommunalt samarbeid, løser ikke kommunesammenslåing i seg selv utfordringen med mangel på arbeidskraft. Det vil likevel kunne utnytte kompetanse og kapasitet i kommunen gjennom etablering av bredere og større fagmiljøer, samt påvirke mulighetene til å rekruttere til hele stillinger. Det vil også kunne gi kommunen større kapasitet til å drive med utviklingsarbeid. Kommunesammenslåing kan slik sett være riktig for noen kommuner. Det foregår imidlertid en debatt internasjonalt om kommunesammenslåing som nyanserer bildet.12 Blant annet også med hensyn til demokratiske effekter.13

Regjeringen slår i Hurdalsplattformen fast at eventuelle sammenslåinger skal være basert på frivillighet, og eventuelle folkeavstemminger skal være rådgivende for nye fylkeskommuner og kommuner.

Kommunal- og distriktsdepartementet kan gi tilskudd over departementets prosjektskjønnsmidler til kommuner som vurderer grenseendringer. Det kan gis støtte til utredning og til informasjon til innbyggerne og innbyggerhøring. Kriteriet for å få utbetalt støtte er at de aktuelle kommunestyrene gjør et vedtak om utredning og at det foreligger en plan for videre oppfølging etter at utredningsarbeidet er ferdigstilt. I tillegg kan det gis inntil 100 000 kroner til hver kommune som utarbeider informasjon og gjennomfører innbyggerhøring om grenseendring, jf. inndelingsloven § 10.

Inndelingsloven § 15 regulerer økonomisk kompensasjon ved sammenslåing av kommuner. Kommuner som slår seg sammen får delvis kompensasjon for kostnader direkte knyttet til sammenslåingsprosessen, og mottar et inndelingstilskudd når den nye kommunen formelt trer i kraft. Inndelingstilskuddet gir kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd i rammetilskuddet som følge av sammenslåingen.

Regionsentertilskuddet har blitt utbetalt til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Dette tilskuddet videreføres ikke. Se omtale i kapittel 16.

Mindre statlig detaljstyring

Lokaldemokratiet har en egenverdi, men det er også effektivt siden man lokalt vet best hvor og hvordan økonomiske midler og menneskelige ressurser best bør benyttes. Handlefrihet gjør at en gitt oppgave kan tilpasses lokale forhold og den enkeltes behov og gir potensielt høyere kvalitet til en lavere kostnad (kostnadseffektivitet). Frihet til å prioritere mellom ulike oppgaver gjør at det kan rettes en særlig innsats mot områder der den gjør mest nytte lokalt (prioriteringseffektivitet). Trenden vi har sett med økt statlig detaljstyring er derfor ikke løsningen på kommunenes utfordringer med å løse sine oppgaver. Tvert imot er det nødvendig med redusert statlig detaljstyring, mer fleksibilitet og lokalt handlingsrom for å imøtekomme utfordringene framover med strammere økonomiske rammer, strammere arbeidsmarked og andre krevende utfordringer.

I tillegg bør kommunenes ulike forutsetninger og konsekvenser for kompetanse og kapasitet ved utforming av statlig politikk vektlegges enda sterkere når staten vurderer bruk av ulike styringsvirkemidler overfor kommunene. Ved nye oppgaver eller krav til kommunene bør staten vurdere særskilt hvilke konsekvenser det vil ha for personellkapasiteten i kommunene.

Større grad av samordning av den statlige politikken på tvers av sektorer og differensiering av pedagogiske virkemidler ut fra den enkelte kommunes behov, vil også kunne bli avgjørende for at rammestyringsprinsippet fortsatt skal fungere godt for en kommunesektor i endring.

At ulike kommuner har ulike forutsetninger står også sentralt i områdegjennomgangen for økt rammestyring av kommunesektoren som regjeringen satte i gang i 2023. Områdegjennomgangen skal gi kunnskap om omfanget av statlig styring og konsekvenser for kommunesektoren, med særlig vekt på krav som binder personell i kommunene.

Vurdere særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer

Staten har et nasjonalt ansvar for innbyggernes rettssikkerhet og at grunnleggende tjenester er forsvarlig ivaretatt. Som omtalt i kapittel 5.2 anbefalte et flertall i Generalistkommuneutvalget at det utredes et styringsvirkemiddel overfor kommuner med særskilte og vedvarende utfordringer som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt. Et stort flertall av høringsinstansene støttet at en slik ordning utredes, herunder KS.

Utvalget viste til noen enkeltkommuner som har hatt store og langvarige utfordringer, blant annet Moskenes kommune som de seneste årene har hatt både økonomiske og administrative utfordringer. I februar 2024 opplevde kommunen selv at situasjonen var så krevende at det var nødvendig å be staten om bistand.

Departementet mener det er gode argumenter for å undersøke nærmere muligheten for å få på plass en slik særskilt ordning som kan fungere som en sikkerhetsmekanisme. Det vil være helt grunnleggende at en eventuell ordning innrettes slik at den kun trer i kraft i helt særskilte tilfeller. Det er mange forhold som må vurderes om en slik ordning skal opprettes, og mange av disse er påpekt i utvalgets rapport og av ulike høringsinstanser. Departementet vil vurdere behovet for en slik ordning nærmere, herunder kartlegge lignende ordninger i andre land.

Mer tilpasset statlig veiledning og støtte til kommunene

Mange kommuner har liten kapasitet og kompetanse, og staten kan både gjennom mer tilpasset veiledning, utvikling av og deling av verktøy, systemer og kunnskap bidra til å styrke kommunenes kompetanse og evne til å løse sine oppgaver. Mer målrettet, behovsbasert og differensiert støtte til og veiledning av kommunene bidrar til ivaretakelsen av et kommunesystem basert på generalistkommuneprinsippet. For at ikke dette skal innebære eller oppfattes som mer statlig styring, må det være tydelig at det enten er frivillig og ment som støtte, eller at det er veiledning og ikke krav.

Det finnes gode eksempler på slik tilrettelegging og støtte i dag. Kommunal- og distriktsdepartementet veileder kommuner og andre deltakere i planprosesser blant annet gjennom planlegging.no, som er departementets hovedkanal for informasjon og veiledning om planlegging.

Fylkeskommunene har et lovpålagt ansvar for å veilede kommunene om plansystemet, planprosesser og god planpraksis. Statsforvalteren spiller en viktig rolle for utviklingen i kommunene og har jevnlig dialog med og god kjennskap til dem. God og tilpasset veiledning fra alle forvaltningsnivåer er nødvendig for å støtte kommunene i å utvikle lokalt tilpassede løsninger i planleggingen. Departementet oppfordrer til dialog mellom kommune, fylkeskommune og statsforvalter for å sikre god og lokalt tilpasset veiledning.

Det er behov for å fortsette arbeidet og øke omfanget av veiledning og styrking av kommunenes kompetanse og kapasitet på planfeltet. Både statsforvalterne, fylkeskommunene, KS og aktuelle utdanningsinstitusjoner tilbyr fagsamlinger, kurs og etter- og videreutdanning til kommunene.

Departementet har etablert en tilskuddsordning for fylkeskommunene som blant annet skal bidra til å styrke kompetanse og kapasitet for strategisk arbeid med samfunnsutvikling i distriktskommuner med særlige utfordringer. Distriktssenteret lanserte høsten 2023, i samarbeid med departementet, en nettbasert veileder i kommuneplanlegging. Veiledningen er tilpasset de små kommunene med avgrensede ressurser og mindre behov for mange detaljplaner. Veilederen er et supplement til planlegging.no. Distriktssenteret har etablert samarbeid med flere fylkeskommuner om spredning og bruk av veilederen i dialog med kommunene.

Husbankens kommunerettede arbeid

I Meld. St. 13 (2023–2024) Bustadmeldinga – Ein heilskapleg og aktiv bustadpolitikk for heile landet som ble lagt fram i mars, har regjeringen varslet et fornyet samfunnsoppdrag til Husbanken, som skal forebygge at folk blir vanskeligstilte på boligmarkedet, bidra til at flere kan skaffe seg og beholde en egnet bolig og støtte kommunene i deres boligpolitiske arbeid.

Regionkontorene er Husbankens førstelinje i arbeidet med å løse samfunnsoppdraget. Kontorene skal ha kunnskap om lokale og regionale forhold, og bidra til å realisere statlige målsettinger i samarbeid med kommuner, regional stat og markedsaktører. Gjennom sin regionale tilstedeværelse har Husbanken etablert brede og gode samarbeidsrelasjoner med alle landets kommuner. Rammebetingelsene for å kunne løse samfunnsoppdraget er Husbankens økonomiske virkemidler.

Husbanken støtter opp om kommunenes boligpolitiske arbeid, veileder i bruken av økonomiske virkemidler og legger til rette for kunnskapsutvikling og kompetanseoverføring mellom kommuner, frivillig sektor og andre. Regionkontorene jobber med kommunene, utbyggere og andre regionale aktører.

For å bidra til at Husbanken gir et likeverdig tilbud til kommunene, uavhengig av hvilken region de hører til, jobber alle regionkontorene etter en felles kommunestrategi. Husbanken har utviklet et helhetlig tilbud som består av økonomiske virkemidler, råd, veiledning, informasjon og opplæring i bruk av virkemidlene og for konkret prosjektutvikling, samt planlegging for god måloppnåelse. I samarbeid med kommuner har også Husbanken utviklet ulike verktøy og digitale tjenester.

Plansystemet er et viktig styringsvirkemiddel for utvikling

Plan- og bygningsloven skal legge til rette for bærekraftig samfunnsutvikling og legge rammer for planlegging av og bruk og vern av arealer i Norge. Loven angir viktige oppgaver og hensyn som skal ligge til grunn i planleggingen, både i overordnede planer som kommuneplanene, og i mer detaljerte planer som reguleringsplaner, og i dispensasjonssaker. Kommunenes bruk av loven vil omfatte kommunens egen virksomhet og virksomhet i regi av statlige og private aktører.

Kommuneplanen er kommunestyrets viktigste styringsdokument. Planen legger føringer for kommunens bruk av areal og annen utvikling i kommunen. Alle kommuner skal ha en kommuneplan, med en samfunnsdel og en arealdel. Kommunen lager også ulike del- og temaplaner.

Kompetanse og kapasitet på planlegging er sentralt for kommunens utvikling. Generalistkommuneutvalget peker på utfordringene i spesielt små og usentrale kommuner med å sikre og beholde kompetanse på planfeltet. Mange små kommuner mangler formelt utdannede planleggere. I mange små kommuner er heller ikke plan- og byggesaksenhetene store nok til å dekke alle fagfelt som går inn i planleggingen. Rekruttering av kandidater med planfaglig kompetanse er nødvendig for at kommunen skal ivareta sin rolle som samfunnsutvikler og oppfylle lovpålagte oppgaver innen planlegging. Kommunal- og distriktsdepartementet har et godt samarbeid med Sekretariat for etter- og videreutdanning i samfunnsplanlegging (SEVS) og Forum for Utdanning i Samfunnsplanlegging (FUS). I tillegg forvalter departementet tilskuddsordningen for kompetansetiltak innen plan, kart og geodata. Ordningen er rettet mot privat og ideell sektor og er del av departementets arbeid med å styrke lokal kompetanse innen areal- og samfunnsplanlegging. Departementet lanserer i 2024 en startpakke for planleggere som er nyansatte i kommunene. Veiledningen er en del av planlegging.no og veileder om rollen som kommunal planlegger.

Distrikts- og regionalpolitikk

Regjeringens distriktspolitikk skal legge til rette for at folk skal kunne leve gode liv i hele landet, at alle lokalsamfunn skal ha rom for utvikling og verdiskaping og at folk skal ha tilgang på arbeid, bolig og tjenester nær der de bor. Dette gjøres gjennom en rekke etablerte virkemidler som staten har, for eksempel differensiert arbeidsgiveravgift, bedriftsrettede virkemidler, omstillingsmidler og personrettede tiltak for å påvirke bosetting, gjennom utprøving av nye virkemidler som bygdevekstavtaler, men også gjennom boligpolitikken, utdanningspolitikken, næringspolitikken, samferdselspolitikk og inntektssystemet for kommunene.

Bygdevekstavtaler

Mer komplekse samfunnsutfordringer krever nye løsninger. Samhandling mellom kommune og innbyggere, interkommunalt samarbeid, samarbeid mellom kommune og næringsliv og mellom kommuner og andre aktører, er viktig for å møte disse utfordringene. Bygdevekstavtaler er et nytt distriktspolitisk virkemiddel som skal bidra til bosetting, tilgang på kompetent arbeidskraft og framtidsrettet næringsutvikling i de minst sentrale delene av Distrikts-Norge. Ordningen skal bidra til at deltakerkommunene i større grad enn i dag jobber helhetlig på tvers av oppgaveområder, og har som hensikt å styrke samordning av offentlige tiltak på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer på nye måter, og utforske nye løsninger i fellesskap.

Regjeringen har igangsatt ti pilotprosjekter i totalt 35 kommuner fordelt på seks fylker. Et sentralt premiss for ordningen er at initiativet kommer nedenfra. Det er dermed kommunene selv som skal prioritere hva de ønsker å legge vekt på. Innholdet i avtalene utformes like fullt i samarbeid med både fylkeskommune, fagdepartement, statsforvalter og andre statlige etater. Det er Kommunal- og distriktsdepartementet og kommunene som er hovedparter i avtalene. Fylkeskommunen deltar dersom de ønsker det.

Bygdevekstavtalene danner en ramme for samarbeid på tvers av de tre forvaltningsnivåene. Avtalene skal bygge opp under faste samarbeidsstrukturer, legge til rette for dialog mellom partene og bidra til bedre sammenheng mellom politikkområder, forvaltningsnivåer og sektorer. Avtalene skal bidra til å utvikle ny distriktspolitikk med utgangspunkt i lokale forhold, med overføringsverdi til andre distriktskommuner.

Stortinget har i 2024 bevilget 50 mill. kroner til statlig medfinansiering av tiltak i de oppfølgende handlingsplanene. Gjennom avtaleinngåelsen forplikter avtalekommunene seg, sammen med navngitte samarbeidspartnere, til å prioritere ressurser og enes om tiltak i årlige handlingsplaner. Avtalekommunene fordeler ressursene mellom delmålene i avtalen. Ved avtaleslutt skal det vurderes om, og i hvilken grad, partene har levert på sine forpliktelser slik de er definert i avtalene.

5.5 Effektivitet i kommunale tjenester14

Det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

Kommunenes tjenestetilbud til innbyggerne er i hovedsak godt over hele landet, selv om det er variasjoner kommunene imellom. Det er likevel rom for en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren. Sammenlikninger mellom kommunene indikerer forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet, også om man sammenlikner kommuner med omtrent like mange innbyggere. Gjennom et systematisk arbeid med kvalitetsforbedring og effektivisering kan tjenestetilbudet i kommunene forbedres og ressurser frigjøres, slik at innbyggerne får flere tjenester og tjenester med høyere kvalitet.

Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster

Senter for økonomisk forskning (SØF) har på oppdrag fra Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) laget et anslag på effektiviteten innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenestene ved hjelp av dataomhyllingsanalyser (DEA-analyser).

Det lages analyser for utviklingen i barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, både for sektoren samlet og for enkeltkommuner. Analysene kan være særlig nyttige for enkeltkommuner i deres effektiviseringsarbeid.

Basert på driftsutgifter og indikatorer for tjenesteproduksjon vurderes kommunenes effektivitet mot hverandre ved at enhetene med høyest målt effektivitet utgjør et referansesett som de andre enhetene måles mot. Små kommuner sammenliknes i all hovedsak med andre små kommuner, og store kommuner sammenliknes i all hovedsak med andre store kommuner. Effektivitetsscorene ligger mellom 0 og 1, og en verdi på 1 betyr at enheten representer beste observerte praksis. SØFs analyser indikerer at det er betydelige forskjeller mellom kommunene, og særlig blant de små kommunene er variasjonene store.

Det kan være gode grunner til at ikke alle kommuner har lik målt effektivitet. Lav effektivitet kan for eksempel indikere lav kapasitetsutnyttelse som følge av endringer i barnehage- eller skolekullene fra ett år til et annet, og denne type årlige svingninger vil typisk kunne være større i mindre kommuner. Det vil derfor ikke være mulig å ta ut hele det beregnede potensialet for effektivisering, men beregningen illustrerer en mulighet for bedre ressursutnyttelse og bedre tjenester.

Figur 5.1 viser utviklingen i beregnet effektivitet i perioden fra 2008 til 2022 for kommunene samlet. Fra 2021 til 2022 var samlet effektivitet stabil, men det var ulik utvikling i de tre sektorene. I barnehage økte beregnet effektivitet med 1,8 prosentpoeng. I grunnskolen var det en liten nedgang på 0,3 prosentpoeng. I pleie og omsorg ble beregnet effektivitet redusert med 0,8 prosentpoeng.

Forstørr bilde

Kilde: Senter for økonomisk forskning (SØF)

I årene 2008–2013 var det en økning i samlet effektivitet. SØF peker på at økningen kan ha sammenheng med flere forhold. Én mulig forklaring er at inntektsveksten var relativt lav i denne perioden og at mange kommuner samtidig iverksatte tiltak for å øke effektiviteten. På den andre siden kan utviklingen ha sammenheng med at kvaliteten i tjenestene ble redusert når inntektsveksten var lav.

Fra 2015 til 2019 gikk beregnet effektivitet ned i alle sektorer. For barnehage og grunnskole kan dette skyldes innføring av bemanningsnormer for å øke kvaliteten i barnehage og å øke elevenes læringsutbytte i grunnskolen.

Utviklingen i årene 2020–2022 har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien, og den målte effektivitetsutviklingen sier lite om den underliggende utviklingen.

Effektivitetsanalysene baserer seg for hver sektor på to til fem indikatorer som måler tjenestene eller produktene. Hvor godt produksjonen kan beskrives gjennom tilgjengelig statistikk, varierer mellom sektorene. Innen grunnskolesektoren er det gode produktmål som tar utgangspunkt i reelle resultater av undervisningen, slik som skolens bidrag til resultater på nasjonale prøver samt læringsmiljø, mens det innen barnehagesektoren tas utgangspunkt i antall oppholdstimer. Som innsatsfaktorer brukes indikatorer for brutto driftsutgifter.

Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no

Resultatene for den enkelte kommune er tilgjengelig på nettsiden kommunedata.no. Her vises effektivitetspotensialet for den enkelte kommune i 2021 og 2022 som beskrevet ovenfor innenfor de tre sektorene barnehage, grunnskole og omsorgstjenester, samt et samlet, veid gjennomsnitt av sektorene.

Videreutvikling av analysene

SØFs analyser ble i 2021 og 2002 evaluert av Transportøkonomisk institutt (TØI) i samarbeid med Frischsenteret15. Våren 2022 leverte de en rapport med forslag til hvordan opplegget kan videreutvikles. TØI konkluderer med at SØF har levert et solid arbeid over flere år, i all hovedsak basert på det som har vært standard innenfor effektivitetslitteraturen. De mener likevel at SØFs analyser avviker fra standard metodikk innen effektivitetsanalyser på en del punkter. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) følger nå opp aktuelle deler av rapporten med sikte på justeringer i beregningsopplegget fra og med analysene for 2022–2023.

Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder

SØFs effektivitetsanalyser og bruk av sammenliknbare data er særlig nyttige for den enkelte kommune i sitt effektiviseringsarbeid. Analysene kan være et godt utgangspunkt for en diskusjon om effektivitet i kommunene. Kommunene kjenner ofte godt til forholdene i kommunene de sammenliknes med, og analysene kan derfor si noe om egen tjenesteyting i forhold til andre. For den enkelte kommune vil likevel andre tilnærminger og egne vurderinger måtte komme i tillegg, for å få en god forståelse av effektiviteten i produksjonen av egne tjenester.

Utviklingen i årene 2020–2022 har sammenheng med spesielle forhold knyttet til koronapandemien. Dette må kommunene ta høyde for i sin bruk av analysene.

Data for produkter og innsatsfaktorer i SØFs DEA-analyser er hentet fra offentlige data som KOSTRA, Grunnskolens informasjonssystem (GSI), elevundersøkelsen og skolebidragsindikatorer. Effektivitetsscorene fra DEA-analysen er basert på en sammenvekting av produkter og innsatsfaktorer. Styrken til DEA-analysen er at den er basert på en metode som er spesielt utviklet for å analysere effektivitetsforskjeller mellom kommuner og effektivitetsutvikling over tid.

En enklere tilnærming er systematisk sammenlikning mellom kommuner, såkalt benchmarking. Benchmarking tar utgangspunkt i nøkkeltall for den enkelte kommune og sammenlikner med tilsvarende nøkkeltall i andre kommuner, enten fra KOSTRA eller andre datakilder. Eksempler på slike nøkkeltall kan være utgift per innbygger i administrasjon, utgift per elev i grunnskolen, utgift per time i hjemmebasert omsorg, utgift per institusjonsplass, utgift per undersøkelse/tiltak i barnevernet eller utgift per kilometer kommunal vei.

Ved bruk av sammenliknbare data (benchmarking) og offentlighet om resultatene fra ulike analyser kan det skapes en bevissthet om hvem som oppnår best resultater og hvor mye ressurser som anvendes. Produktivitetskommisjonen16 pekte på at økt offentlighet og oppmerksomhet om resultatindikatorer og ressursbruk kan fungere som insentiv til forbedringsarbeid.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer informasjon om økonomien og tjenestene både på kommune-, fylkes- og nasjonalt nivå gjennom KOSTRA. I tillegg til KOSTRA bidrar flere nettsider til å beskrive tjenestene i kommunene. For eksempel har KS og Kommuneforlagets bedrekommune.no vist resultater fra brukerundersøkelser i enkelte kommuner. Direktoratet for forvaltning og økonomistyrings (DFØ) innbyggerundersøkelser gir innsikt i brukernes oppfatninger av tjenester innen ulike områder og myndighetsorganer.

Kommunal- og distriktsdepartementets nettportal kommunedata.no har også nyttig informasjon om landets kommuner samlet på ett sted, med blant annet historiske befolkningstall og befolkningsframskrivinger, anslag på framtidig tjeneste- og arbeidskraftbehov og analyser av produktivitet og effektivitet i den enkelte kommune. På kommunedata.no ligger også produksjonsindeksen for de enkelte kommunene. Indeksen er beregnet av SØF på oppdrag fra TBU og er ment å si noe om omfang og kvalitet på tjenestetilbudet som blir gitt til innbyggerne innenfor nasjonale velferdstjenester. Indeksen kan være et nyttig supplement til mer detaljerte studier av tjenesteproduksjonen i enkeltsektorer. Det må understrekes at produksjonsindeksene i seg selv ikke sier noe om hvor effektiv den enkelte kommune er uten at de relateres til bruk av ressurser. KS har utviklet en produksjonsindeks for de største kommunene i landet, og ved å relatere utviklingen i produksjon til utvikling i ressursbruk benyttes den til å analysere effektivitetsutviklingen. Produksjonsindekser tar heller ikke hensyn til mulige skalaulemper. Men på samme måte som benchmarking, er det til en viss grad mulig å kontrollere for skalaulemper ved å sammenlikne effektivitetsnivået med andre kommuner med omtrent samme innbyggertall.

Produktivitetskommisjonen peker i sin første rapport på at mer og bedre bruk av teknologi vil være avgjørende for økt produktivitet både i offentlig sektor og i næringslivet. Siden helse- og omsorgstjenestene utgjør om lag 1/3 av den kommunale virksomheten, er det som skjer her avgjørende for produktivitetsveksten i hele kommunen. Bruk av velferdsteknologi vil gi store muligheter til å forbedre ressursutnyttelsen i omsorgssektoren.

6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

6.1 Innledning

Det norske demokratiet er solid, og plasserer seg i toppsjiktet på globale demokratirangeringer som eksempelvis Varieties of Democracy (V-Dem) og Freedom House Index. Samtidig viser de samme demokratimålingene at demokratiet globalt er i tilbakegang, og at flere land går i mer autoritær retning, også land som har vært ansett som liberale demokratier. Det viser at demokrati ikke kan tas for gitt, og at det krever innsats for å sikre at et demokrati som det norske også i framtida skal stå sterkt. Utviklingen globalt, sammen med andre endringer i utfordringsbildet, understreker viktigheten av å ha høy bevissthet om demokratiet også i Norge.

I 2023 ble det gjennomført kommunestyre- og fylkestingsvalg. At vi har mange lokale folkevalgte over hele landet er en styrke ved det norske demokratiet, og det bidrar til at mange viktige beslutninger også kan gjøres så nært som mulig de som berøres av politikken.17 Lokaldemokratiet bidrar også til at svært mange nordmenn får politisk erfaring som folkevalgte, og kunnskaper om kommunalt styre og stell. Dette bidrar til å styrke forståelsen for og tilliten til det politiske systemet. Frie og hemmelige valg, sammen med den demokratiske involveringen og deltakelsen blant innbyggere som skjer mellom valg, er derfor svært viktig for å sikre et sterkt demokrati både lokalt, regionalt og nasjonalt.

Videre i dette kapitlet gjøres det rede for Kommunal- og distriktsdepartementets innsats knyttet til valg og demokrati, både på lokalt og nasjonalt nivå, samt internasjonalt gjennom Europarådet.

6.2 Kommunestyre- og fylkestingsvalget 2023

I denne delen blir det gjort rede for valgdeltakelsen i kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023, representasjon i nyvalgte kommunestyrer og fylkesting etter valget, arbeid med å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning i forbindelse med valg, samt gjennomføring av omvalg i Moss kommune til Østfold fylkesting i november 2023.

6.2.1 Valgdeltakelse

Fall i valgdeltakelsen

Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 var det noe lavere deltakelse enn ved forrige valg. Ved kommunestyrevalget stemte 62,4 prosent av alle stemmeberettigede, mot 64,7 prosent i 2019. Valgdeltakelsen ved fylkestingsvalget var 57,5 prosent, ned fra 59,5 prosent i 2019. Valgdeltakelsen ved både kommunestyrevalget og fylkestingsvalget var likevel høyere enn i 2015, slik figur 6.1 viser.

Det var en klar økning i andelen som forhåndsstemte i 2023 sammenlignet med tidligere kommunestyre- og fylkestingsvalg. Av alle som stemte ved valget, stemte 49 prosent på forhånd. Det er klart flere enn ved kommunestyrevalget i 2019, da 34 prosent forhåndsstemte. Det er likevel noe lavere enn ved stortingsvalget i 2021 som ble gjennomført under koronapandemien, da hele 58 prosent stemte på forhånd.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Hvem stemmer?

Statistisk sentralbyrå (SSB) gjør ved hvert valg analyser av valgdeltakelsen i ulike grupper. I analysene de har gjort av kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023, finner de at det er noen mønstre som gjentar seg fra tidligere valg. Dette gjelder eksempelvis at deltakelsen er høyere blant dem som har høyere utdanning (universitet eller høyskole), sammenlignet med de som har grunnskoleutdanning eller videregående utdanning. Det er også forskjeller i deltakelse når det gjelder kjønn og alder. I 2023 var deltakelsen rundt fire prosentpoeng høyere blant kvinner enn menn. Ser man på alder, var deltakelsen høyest blant velgerne i 60- og 70-årene, og lavest blant velgerne i midten av 20-årene.

Valgdeltakelsen blant personer med innvandrerbakgrunn er klart lavere enn i den øvrige befolkningen. Samtidig er det store forskjeller i valgdeltakelsen avhengig av landbakgrunn. Ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 gikk deltakelsen blant innvandrergruppene sett under ett, klart ned sammenlignet med valget i 2019. Innvandrere med norsk statsborgerskap og norskfødte med innvandrerbakgrunn hadde en deltakelse på henholdsvis 38 prosent og 36 prosent, mens utenlandske statsborgere hadde en deltakelse på 25 prosent. Personer med bakgrunn fra Øst-Europa peker seg særlig ut med en deltakelse på bare ni prosent.

Tiltak for å bidra til valgdeltakelse

Fra statlig hold er det særlig informasjon om valget og hvor, når og hvordan man stemmer, som er de viktigste bidragene for å øke valgdeltakelsen. Valgdirektoratet utarbeider informasjonsbrosjyrer om valget på mange språk. Disse kan bestilles av kommuner og organisasjoner som informasjonsmateriell, og er også tilgjengelig digitalt.

Valgdirektoratet forvalter en tilskuddsordning hvor det i forkant av hvert valg er mulig å søke om tilskuddsmidler til informasjonstiltak om valget. Informasjonstiltakene er rettet mot ulike grupper som ikke nås så lett gjennom ordinære kanaler, eller velgere som trenger særlig tilrettelagt informasjon. Ordningen skal øke valgdeltakelsen ved å øke kunnskapen til de stemmeberettigede om valget. Tilskuddsmidlene kan for eksempel dekke utgifter knyttet til informasjonstiltak, som kampanjer, nettsider, produksjon og distribusjon av informasjonsmateriell og liknende. Tiltak rettet mot unge velgere, velgere med innvandrerbakgrunn og velgere med behov for særskilt tilrettelagt informasjon blir prioritert. I 2023 ble det fordelt om lag 5,7 mill. kroner fra tilskuddsordningen til ulike tiltak.

I forkant av valget ble det også sendt SMS med påminnelse om valget til alle velgere, forutsatt at de ikke hadde reservert seg mot elektronisk kommunikasjon. Velgere med innvandrerbakgrunn som hadde fått stemmerett i løpet av de siste åtte årene før valget fikk også tilsendt et brev med informasjon om valget.

6.2.2 Representasjon i nyvalgte kommunestyrer og fylkesting

Det har lenge vært et mål at folkevalgte organer også speiler den befolkningen de er satt til å styre. Representative kommunestyrer kan bidra til både høyere tillit til de folkevalgte, og til at beslutningene som tas får høyere legitimitet.

Etter kommunestyrevalget i 2023 er nær 37 prosent av landets ordførere kvinner. Det er en økning på 1,3 prosentpoeng siden 2019. Av kommunestyremedlemmene utgjør kvinner nå 40,7 prosent. Andelen er med det stabil, da økningen fra 2019 kun er 0,2 prosentpoeng. Ifølge tall fra SSB er det nå kun åtte kommunestyrer med en kvinneandel under 25 prosent, mens 38 kommuner har et flertall kvinner i kommunestyret. I formannskapene er kvinneandelen 44 prosent, og det er ingen endring fra 2019.18

Som for valgdeltakelse, er det også noen skjevheter i hvilke grupper som er representert i kommunestyrene. Både alder og utdanningsnivå spiller inn. Menn mellom 40 og 70 år med middels eller lang utdanning peker seg ut som den gruppen hvor overrepresentasjonen er størst, sett i forhold til gruppens andel av de stemmeberettigede. Tilsvarende er det blant kvinner også en viss overrepresentasjon av kvinner mellom 40 og 70 år med lang utdanning. I motsatt ende er menn under 40 år med kort utdanning den gruppen som er minst representert.

Personer med innvandrerbakgrunn er også i liten grad representert i kommunestyrene, selv om det er variasjoner her både mellom kommuner og mellom ulike innvandrergrupper. I kommunestyrene som ble valgt i 2023, har 92 prosent av representantene to norskfødte foreldre, mens denne gruppen utgjør 80 prosent av de stemmeberettigede. Fra 2019 til 2023 var økningen i andelen kommunestyrerepresentanter som er innvandrere eller norskfødte med innvandrerforeldre på 0,3 prosentpoeng, slik at disse nå utgjør 3,3 prosent av representantene. 3,2 prosent av representantene er født i Norge og har en utenlandskfødt forelder. Også utenlandske statsborgere som har stemmerett ved lokalvalg kan velges som kommunestyrerepresentanter. Av representantene valgt i 2023, har 0,9 prosent utenlandsk statsborgerskap.

6.2.3 Arbeid for å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning i forbindelse med valg

I arbeidet med å sikre valg er det opprettet en tverrdepartemental arbeidsgruppe som jobber med å øke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning i forbindelse med valg. Arbeidsgruppen ledes av Kommunal- og distriktsdepartementet og består av relevante departementer og underliggende etater, herunder etterretnings- og sikkerhetstjenestene. Arbeidsgruppen ble satt ned for første gang i forkant av valget i 2019, og gjenoppnevnt før valgene i 2021 og 2023. Arbeidsgruppen oppnevnt i 2023 skal også arbeide fram mot 2025-valget. Arbeidsgruppen har i forkant av hvert valg lagt fram en tiltaksplan med tiltak som skal bidra til økt motstandsdyktighet mot påvirkning av valg, og vil gjøre det samme før stortingsvalget i 2025. Tiltakene i 2023 var blant annet en tverrsektoriell samvirkekonferanse om valgpåvirkning, et undervisningsopplegg for å styrke skoleelevers kritiske medieforståelse og en informasjonsbrosjyre til alle kandidatene som stilte til kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023.

Som ledd i dette arbeidet gjennomføres det også kartlegging av om det forekommer forsøk på uønsket utenlandsk påvirkning på sosiale medier i forbindelse med norske valg. Kartleggingen er et treårig prosjekt som gjennomføres av Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) i samarbeid med Analyse & Tall og Common Consultancy. Første rapport konkluderte med at det ikke er funnet tegn på at utenlandske aktører forsøkte å påvirke kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023.19

6.2.4 Omvalg i Moss kommune til Østfold fylkesting

Mandag 27. november 2023 ble det avholdt omvalg til fylkestinget i Østfold i Moss kommune. Bakgrunnen for omvalget var en klage på at det ikke var stemmesedler til Industri- og næringspartiet i ett av valglokalene i Moss store deler av valgdagen. Departementet kjente fylkestingsvalget i Moss kommune ugyldig, og det måtte holdes omvalg. Departementet har hjemmel i valgloven til å fastsette unntak som er nødvendige for å sikre en hensiktsmessig gjennomføring av omvalget, og fastsatte særskilte regler for gjennomføringen av omvalget i forskrift. Velgerne kunne forhåndsstemme i alle landets kommuner fra 13. november til og med 24. november innenriks, og fra 6. november til og med 17. november utenriks. Viken fylkeskommune gjennomførte sin kontrolltelling av valget 29. november, og fylkestingsvalget i Østfold ble godkjent 1. desember.

Valgdeltakelsen ved omvalget var på 34 prosent, noe som var vesentlig lavere enn deltakelsen ved det ordinære fylkestingsvalget i Moss, som var på 54 prosent.

6.3 Lokaldemokratiet i foregangskommuner

Kommunal- og distriktsdepartementet har i perioden 2022–2023 gjennomført utviklingsprosjektet Lokaldemokratiet i foregangskommuner. Dette er et nedenfra- og opp-program, der kommuner ble invitert til å videreutvikle sitt lokaldemokrati. Samtidig var det et krav fra departementet at de skulle stille seg til disposisjon for andre kommuner som ønsker å høre og lære om deres lokaldemokratitiltak og erfaringer. I tillegg skulle deltakerkommunene bidra til den forskningsbaserte evalueringen av tiltakene som departementet har anskaffet.

De syv deltakerkommunene som ble valgt ut er Bergen, Bodø, Sunnfjord, Gjøvik, Lørenskog, Suldal og Vadsø. Disse kommunene har hatt ansvar for å utforme og gjennomføre utviklingsprosjekter i egne kommuner. Hver av deltakerkommunene har fått et tilsagn på inntil 300 000 kroner over to år (fordelt på 150 000 kroner per år). Prosjektet er finansiert over departementets prosjektskjønnsmidler på kapittel 571 post 64 Skjønnstilskudd. Deltakerkommunene har underveis i programperioden delt erfaringer seg imellom, blant annet gjennom å arrangere egne seminarer.

Bakgrunn og formål

Analyser av valgdeltakelsen i Norge viser at det er store forskjeller i valgdeltakelsen, som kan forklares med sosiale bakgrunnsvariabler. Dette har ført til bekymring i forskningsmiljøer for hva denne utviklingen på sikt kan ha å si for tilliten til og oppslutningen om demokratiets institusjoner. Siste lokalvalgundersøkelse viser at mellom åtte og ni prosent av de stemmeberettigede aldri stemmer ved valg.20 De som ikke deltar i valg har også lavere tillit til lokaldemokratiske institusjoner enn de som deltar.21

For å hindre politisk utenforskap og forhindre at politisk fremmedgjorte innbyggere kan komme til å søke alternative, ikke-demokratiske løsninger for å få gjennomslag for sine interesser, er det også blitt sett på som viktig å videreutvikle demokratiske prosesser som kan bidra til å styrke og videreutvikle demokratiet.22 Kommunene er i en god posisjon til det gjennom tiltak for å styrke lokaldemokratiet.

Departementet har derfor blant annet ønsket å se på i hvilken grad ulike lokaldemokratitiltak kan supplere og understøtte det representative demokratiet ved å trekke innbyggerne inn i politiske prosesser også mellom valg.

I innbyggerundersøkelsen til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) fra 2021, oppga 54 prosent at de opplever å ha liten mulighet til å påvirke beslutninger som får betydning for området de bor i.23 Dette til tross for at det gjennom lovverket er tilrettelagt for ulike måter å medvirke på, gjennom for eksempel obligatoriske organer som ungdomsråd, råd for mennesker med funksjonsnedsettelser og råd for eldre, eller gjennom innbyggerforslag.

Utviklingsprosjektet Lokaldemokrati i foregangskommuner har som formål å bidra til at kommunene er offensive når det gjelder å (videre)utvikle og prøve ut nye former for innbyggerdeltakelse og medvirkningsmetoder. Særlig har departementet vært opptatt av hvordan de ulike ordningene for innbyggerdeltakelse blir koblet til det representative politisk-administrative systemet i kommunen. Medvirkningsordningene som kommunene har videreutviklet i regi av programmet skal bidra til at innbyggerne opplever å ha mulighet til å delta med sine synspunkter og erfaringer i beslutninger som til slutt skal tas i folkevalgte organ.

Utviklingsprosjektet skal skaffe fram erfaringer med, og løfte fram, ulike måter å få innbyggere til å medvirke på. Dette vil være ordninger som kan være supplerende til de representative folkevalgte organene. Det omfatter både å videreutvikle bruken av kjente ordninger som er regulert i kommuneloven, som medvirkningsråd og kommunedelsutvalg, og andre ordninger som ikke er nevnt i kommuneloven, som eksempelvis innbyggerpanel, bylab og gjestebud. Det er en forutsetning at alt utviklingsarbeidet skjer innenfor rammene av kommuneloven.

Formidling og utbytte av utviklingsprosjektet

Departementet erfarer at det er et stort behov for å systematisere erfaringer med bruk av tiltak for innbyggermedvirkning, og å formidle slike erfaringer til landets kommuner. Departementet har anskaffet en uavhengig forskningsbasert evaluering av deltakelsesordningene som de syv kommunene videreutvikler innenfor dette programmet. Samlet representerer de utvalgte kommunene en god bredde av tiltak, målgrupper for tiltakene, geografi, størrelse, demografi med mer. De utvalgte kommunene har også organisert sin politiske virksomhet på litt ulike måter. Dette gjør at evalueringen vil kunne frambringe ulike måter å engasjere innbyggere på mellom valg, som kan være til inspirasjon og nytte for mange ulike kommuner og lokalsamfunn rundt omkring i landet.

5. juni 2024 vil departementet arrangere en lokaldemokratikonferanse for alle landets kommuner. Lokaldemokratikonferansen 2024 har fått tittelen «Hvordan utvikle demokratiet?».24 Departementet planlegger også å lage en inspirasjonsbrosjyre om innbyggermedvirkning, hovedsakelig basert på erfaringene fra kommunene som deltar i dette programmet. Denne brosjyren vil etter planen bli lansert på lokaldemokratikonferansen.

6.4 Tilstandsanalyse av det norske demokratiet

Bakgrunn

Som grunnlag for arbeidet med å styrke den demokratiske beredskapen i landet vårt, har Kommunal- og distriktsdepartementet fått gjennomført en helhetlig og omfattende kartlegging og analyse av tilstanden til det norske demokratiet. Her måles og kartlegges styrker og svakheter ved demokratiet langs fem dimensjoner: valgdemokrati, liberalt demokrati, deltakerdemokrati, deliberativt demokrati og egalitært demokrati. Analysen omfatter både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå.

Forskergruppen som har fått oppdraget består av internasjonalt ledende demokratiforskere ved Universitetet i Oslo. De har laget indekser og en rekke indikatorer for alle de nevnte dimensjonene for å måle tilstanden til det norske demokratiet på alle nivåer. Med denne brede tilnærmingen og metoden kan også endringer i det norske demokratiet overvåkes og måles over tid. Med tilstandsanalysen har departementet fått utviklet en presis og nyansert måte å måle demokrati på, som er bedre egnet enn eksisterende mål, til å identifisere forbedringspotensial og styrker i et velfungerende demokrati som det norske.

Et annet formål med tilstandsanalysen er å kunne si noe om det norske demokratiets robusthet i en verden der demokratisk forvitring og tilbakegang rammer stadig flere – også land som tidligere har blitt sett på som stabile demokratier. Slike utviklingstrekk har utfordret tradisjonelle oppfatninger blant demokratiforskere om at demokratier som når et visst nivå, vil være «immune» mot demokratisk forvitring. Forskerne bak tilstandsanalysen framhever at det derfor er viktig å kartlegge styrker og svakheter også ved demokratier som kan framstå som immune, slik som det norske. Hvilke smutthull og sårbare punkter kan gradvis utnyttes for å gjøre Norge mindre demokratisk over tid? Hvor er det forbedringspotensial? En tilstandsanalyse som gjentas med jevne mellomrom, gir oss et redskap og gjør oss i stand til å overvåke demokratiutviklingen og styrke motstandsdyktigheten mot forhold som kan svekke sider ved demokratiet.

Analysemodellen som er utviklet kan i prinsippet brukes til å beskrive og vurdere demokratisituasjonen også i andre demokratiske land. Dersom andre land tar i bruk dette rammeverket for å kartlegge og analysere demokratisituasjonen i eget land, vil det også gjøre det mulig å sammenligne mellom land.

Utvalgte funn fra første kartlegging og analyse av tilstanden ved det norske demokratiet

Den første kartleggingen og analysen av tilstanden av det norske demokratiet ble først presentert på Arendalsuka i august 2023.25 I denne første rapporten ble endringstrekk målt over en relativ kort periode, fra 2017 til 2021 på nasjonalt nivå, og 2015 til 2019 på fylkes- og kommunalt nivå. Hovedbildet er stabilitet.

Til tross for et høyt nivå på kvaliteten til det norske demokratiet, viser forskerne at det er sider med et klart forbedringspotensial:

Forskerne viser blant annet til at partiene har fått en endret rolle, ved at profesjonelle rådgivere og heltidsansatte politikere har fått økt innflytelse på bekostning av «vanlige» partimedlemmer. Det blir stilt spørsmål ved hva som er konsekvensene av denne utviklingen for representativiteten og rekrutteringen til partiene. I tillegg blir det stilt spørsmål ved private donorer og sterke interesse- eller lobbygruppers innflytelse over politikkutformingen til partiene. Det blir framhevet at det er relativt lavt nivå av deltakelse i stadig mer profesjonaliserte og statsfinansierte partier. Spørsmålet om hva dette gjør med det representative demokratiets virkemåte, er viktig å stille i lys av funnene fra tilstandsanalysen.

Rapporten peker både på egenverdien av å delta i demokratiet, men ikke minst effekten på Stortingets og regjeringens evne til å fange opp velgernes behov og politiske preferanser, samt velgernes evne til å stille politikerne til ansvar for politikken som blir ført. Forskerne framhever at å forbedre partienes virkemåte og sikre aktiv deltakelse fra ulike grupper i samfunnet på systemnivå, er vesentlig i et representativt demokrati som det norske. For å øke partienes rolle og partipolitiske deltakelse, peker forskerne på at en bør se partiene i sammenheng med partifinansieringen og lobbylovgivningen, samt det institusjonelle rammeverket, for å få innspill fra befolkningen i offentlig politikkutforming.

Videre blir det pekt på at det norske systemet skårer lavt på bruk av ordninger for direkte demokrati, slik som folkeavstemninger. Perioden med mange folkeavstemninger om kommunesammenslåing i 2015–2018 er et unntak. Det slås fast at det kun er en begrenset andel som deltar aktivt i politikk mellom valg, dersom en ser bort fra internett. Dette til tross for at det på regionalt og lokalt nivå eksisterer mange ordninger for å involvere innbyggere, og som supplerer partienes virke. På nasjonalt nivå er det færre ordninger for å høre innbyggere mellom valg, og her peker forskerne på at det er et potensiale for i større grad å involvere innbyggere.

Et annet sentralt forbedringspunkt er at den politiske innflytelsen er skjevfordelt mellom ulike etniske grupper, og mellom nordmenn med og uten innvandrerbakgrunn. Den store endringen som har skjedd i befolkningssammensetningen, med en tredobling av stemmeberettigede med innvandrerbakgrunn siden 1979 ved kommunestyre- og fylkestingsvalgene, har i mindre grad gitt seg utslag på valgdeltakelse blant personer med innvandrerbakgrunn. Det gjør at vi har fått en skjev politisk innflytelse i det norske demokratiet.

Rapporten viser også til at en økning i trusler og trakassering rettet mot politikere kan ha konsekvenser ved at politikere sensurerer seg selv på bestemte temaer, at flere søker seg vekk fra politikken, eller at andre ikke søker seg inn i politikken.

I tilstandsanalysen blir det også pekt på at det er et forbedringspotensial knyttet til hvor god informasjonen om politiske saker er, og hvor lett tilgjengelig slik informasjon er. Et annet tema som blir nevnt i tilstandsanalysen er at innbyggere oppfatter at maktmisbruk og korrupsjon er utbredt, særlig på lokalt nivå.

Ny kartlegging av demokratitilstanden etter fire år – sammenligning med andre land

Departementet har utløst en opsjon slik at det skal gjennomføres en ny tilstandsanalyse av det norske demokratiet fire år etter den første tilstandsanalysen. Opsjonen vil gi data for en lengre tidsperiode. Siden analysemodellen allerede er utviklet, vil forskerne i neste tilstandsanalyse gå mer i dybden på bestemte og aktuelle utviklingstrekk i demokratiet, og komplementere analysen med:

• historiske analyser av det norske politiske systemet, og demokratiutviklingen over tid langs ulike dimensjoner

• sammenlignende analyser av kvaliteten til det norske demokratiet med andre politiske systemer, hovedsakelig i Norden og Europa.

Oppfølging av tilstandsanalysen

Tilstandsanalysen har gitt et faglig grunnlag for å utvikle en helhetlig demokratipolitikk og -tiltak, basert på ny og omfattende forskning. I Prop. 45 L (2022–2023) Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) skrev departementet at det vil komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang av funnene fra tilstandsanalysen. Et slikt arbeid vil være en viktig beredskap for å gjøre nødvendige forbedringer, og styrke våre politiske institusjoner og prosesser mot nye utfordringer i en urolig verden.

6.5 Innbyggerforslag – bruk av Minsak.no

Kommuneloven § 12-1 åpner for at innbyggere i kommuner og fylkeskommuner kan fremme forslag som gjelder kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget plikter å ta stilling til forslaget hvis minst to prosent av innbyggerne står bak det. 300 underskrifter i en kommune eller 500 underskrifter i en fylkeskommune er uansett tilstrekkelig. Målet med bestemmelsen er at innbyggerne skal ha mulighet til å sette nye saker på den politiske dagsordenen i kommunen eller fylkeskommunen de bor i. Dette er en måte innbyggere kan løfte saker de er opptatt av inn i det representative demokratiet.

Nettportalen Minsak.no ble lansert i 2013, og gir innbyggere mulighet til å opprette innbyggerforslag, samle underskrifter og oversende saken til den kommunen eller fylkeskommunen forslaget gjelder. Portalen har blitt en viktig kanal for å fremme innbyggerforslag. Kommunal- og distriktsdepartementet drifter og har redaktøransvaret for portalen. Tidligere har den tekniske driften og vedlikeholdet av løsningen blitt levert av et privat selskap, men fra 2024 har Valgdirektoratet overtatt dette ansvaret.

I 2023 ble det sendt 85 forslag fra Minsak.no til norske kommuner og fylkeskommuner. Det er en liten økning fra 2022, da det ble sendt 79 forslag. Det ble fremmet klart flest forslag i Oslo, som mottok 31 forslag. Kommunene i Viken fylke og Vestland fylke mottok til sammen henholdsvis 15 og 12 innbyggerforslag. Det ble fremmet færrest innbyggerforslag til kommuner i Agder fylke, hvor det kun ble fremmet to forslag gjennom Minsak.no.

Forslagene som fremmes gjennom løsningen dreier seg om ulike forhold. I 2023 ble det fremmet forslag om blant annet trafikksikkerhetstiltak, idrettsanlegg, utbyggingsprosjekter og kollektivtrafikk. I snitt hadde forslagene som ble sendt til kommuner og fylkeskommuner 481 underskrifter. Forslaget med flest underskrifter i 2023 hadde 2 176 underskrifter.

6.6 Europarådets arbeid på demokratiområdet

Norge er medlem av Europarådet. Rådets viktigste oppgave er å verne om og fremme menneskerettigheter, demokrati og rettsstatsprinsipper. Kommunal- og distriktsdepartementet har vært representert i en styringskomite for demokrati og styresett: European Committee on Democracy and Governance (CDDG). Komiteens oppgave har vært å utvikle europeiske standarder (anbefalinger, retningslinjer og rapporter) for å fremme demokratisk styresett i medlemslandene og modernisere demokratiske institusjoner på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Departementet er fra 1. januar 2024 representert i en ny styringskomite om demokrati (CDDEM), se tekst under.

To nye rekommandasjoner

Ministerkomiteen i Europarådet vedtok i 2023 to nye anbefalinger/rekommandasjoner utarbeidet av CDDG om god demokratisk styring og deliberativt og deltakende demokrati.

Den første rekommandasjonen (med et forklarende memorandum) gir en grundig gjennomgang av prinsippene for god demokratisk styring, og omfatter beskyttelse og fremme av demokratiet, respekt for menneskerettigheter og rettsstaten, offentlig etikk og integritet, god forvaltning og levering av offentlige tjenester av høy kvalitet. Den utdyper 12 nøkkelprinsipper som skal veilede beslutningstakere og offentlige institusjoner på alle forvaltningsnivåer, og klargjør de forventede standardene.26

Den andre rekommandasjonen har som mål å hjelpe medlemsstatene med å sikre integriteten og effektiviteten til et deliberativt demokrati og sørge for at deliberative prosesser supplerer det representative demokratiet og gir innbyggerne medbestemmelse mellom valg.27

Kommunal- og distriktsdepartementet skal sørge for at rekommandasjonene oversettes til norsk og gjøres kjent for kommuner, fylkeskommuner og andre som er berørt av dem.

Europarådets toppmøte på Island

Statsledere fra Europarådets 46 medlemsland møttes i Reykjavík i mai 2023 for å diskutere prioriteringer og retningen for Europarådets videre arbeid i en tid med krig i Ukraina og et økende press på demokrati og menneskerettigheter i flere av medlemslandene.

For å motvirke demokratisk undergraving i Europa og manglende etterlevelse av statenes forpliktelser lyktes man på toppmøtet å bli enige om «the Reykjavík Principles for Democracy». Dette er en rekke prinsipper der medlemsstatene forplikter seg til å sikre og styrke demokrati og god styring på alle nivåer i Europa, og aktivt muliggjøre og oppmuntre til demokratisk deltakelse på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå gjennom frie og rettferdige valg. Det ble også vist til ulike former for deltakende demokrati, inkludert deliberativt demokrati.

Begge de to ovennevnte rekommandasjonene om godt styresett og deliberativt demokrati vil være viktige bidrag til gjennomføringen av Reykjavík-prinsippene for demokrati.

Ny styringskomite om demokrati

For å følge opp Reykjaviktoppmøtet og prinsippene for demokrati, vedtok Europarådets ministerkomite å erstatte styringskomiteen CDDG med en ny komite for demokrati, the Steering Committee on Democracy (CDDEM), fra 1. januar 2024. Kommunal- og distriktsdepartementet og Utenriksdepartementet vil være representert i denne styringskomiteen.

6.7 Europarådets kommunalkongress’ monitorering av Norge

Europarådets kommunalkongress har monitorert Norge. Grunnlaget for monitoreringen er Det europeiske charteret om lokalt selvstyre som Norge undertegnet i 1989 og som vi er forpliktet til å følge opp. Charteret, som samtlige 46 medlemsland av Europarådet har ratifisert, representerer et felles europeisk syn på det lokale selvstyrets rolle i moderne demokratier.

Alle medlemslandene blir med jevne mellomrom gjenstand for slik overvåkning. Europarådets kommunalkongress har nå for tredje gang, sist var i 2014, gjennomført en monitorering av hvorvidt Norge oppfyller charteret. Kongressens rapportører besøkte Norge i mai 2023 for å rapportere om situasjonen her når det gjelder Norges etterlevelse av charteret om lokalt selvstyre.

Delegasjonen fra Europarådet møtte blant annet politisk ledelse i Kommunal- og distriktsdepartementet og Finansdepartementet, Sivilombudet, KS, sentrale stortingspolitikere og representanter fra kommuner og fylkeskommuner.

I rapporten får Norge ros for at vi har et velfungerende lokaldemokrati og at vi i all hovedsak oppfyller våre forpliktelser i henhold til charteret om lokalt selvstyre. De framhever blant annet at lokalt selvstyre nå er grunnlovfestet, at kommuneloven lovfester prinsipper for statlig styring av kommunene og at kommunene og fylkeskommunene har fått tydeligere adgang til å gå til sak mot statlige avgjørelser. Norge får også ros for finansieringen av kommunene, for konsultasjonsordningen med KS og for den tillitsbaserte dialogen mellom statlige myndigheter, KS og kommunesektoren. De punktene hvor rapportørene mener det er rom for forbedringer gjelder folkeavstemninger og innbyggerhøringer i forbindelse med grenseendringer, omfanget av statlig tilsyn med kommunesektoren og at vi bør tilstrebe mindre detaljert lovgivning av hensyn til det lokale selvstyret.

På sesjonen i Europarådets kommunalkongress 26. mars i år ble monitoreringsrapporten debattert, og kongressen vedtok en anbefaling/rekommandasjon til Norge. Statssekretær Ole Gustav Narud holdt Norges innlegg om rapporten.

7 Oppgavefordeling og regelverk

7.1 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

7.1.1 Høye flyktningankomster fra krigen i Ukraina

Bosetting av nyankomne flyktninger er en kommunal oppgave, og kommunene får tilskudd fra staten til bosetting og integrering av flyktninger. Integreringstilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de neste fire årene. I tillegg mottar kommunene tilskudd til opplæring i norsk og samfunnskunnskap og særskilte tilskudd blant annet ved bosetting av enslige mindreårige flyktninger og personer med alvorlig nedsatt funksjonsevne eller atferdsvansker.

Som følge av Russlands angrepskrig mot Ukraina har et stort antall fordrevne fra Ukraina flyktet til Norge, og i 2022 og 2023 bosatte norske kommuner samlet om lag 65 000 flyktninger. Nesten 57 000 var fordrevne fra Ukraina. Bosettingen har holdt et høyt tempo og vært spredt til alle landets kommuner. Det er fortsatt ingen tegn til at situasjonen i Ukraina stabiliseres, og det må derfor tas høyde for at det også vil bli behov for å bosette mange framover. Det vil ha store konsekvenser for kommunesektoren også i 2025.

Fordrevne fra Ukraina får i all hovedsak midlertidig kollektiv beskyttelse i Norge og er i landet midlertidig. Regjeringens mål er at ukrainere får et godt opphold, kommer raskt i jobb og kan forsørge seg selv.

Tiltak for å redusere ankomstene av fordrevne fra Ukraina

Vedvarende høye ankomster setter press på systemene for mottak og bosetting, og flere kommuner melder også om økte kapasitetsutfordringer. Regjeringen la høsten 2023 og vinteren 2024 fram flere tiltak med sikte på å redusere ankomstene til et mer bærekraftig nivå og mer på linje med de andre nordiske landene. Blant annet åpnes det for at kommunen kan avslå krav om introduksjonsprogram fra personer som har jobb eller tilbud om jobb, og det ble lagt inn et minstekrav til arbeidsrettede elementer i introduksjonsprogrammet fra den fjerde måneden i programmet. I snitt skal minst 15 timer i uken brukes på aktiviteter som er arbeidsrettet.

Videreføring av midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina

Stortinget vedtok i juni 2022 midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina. Formålet med reglene er at de skal gi kommunene økt fleksibilitet og bidra til økonomisk og juridisk handlingsrom til å håndtere rask bosetting av mange. De midlertidige endringene ble videreført i juni 2023, med enkelte endringer, til 1. juli 2024. I Prop. 72 L (2023–2024) Endringer i barnetrygdloven og midlertidige endringer i lovverket som følge av ankomst av fordrevne fra Ukraina (videreføring m.m.) foreslår regjeringen å videreføre de midlertidige endringene til 1. juli 2026. Det foreslås i tillegg enkelte tilpasninger i integreringsloven og barnehageloven, og et nytt midlertidig unntak i yrkestransportloven fra kravet om fire års botid i Norge før utstedelse av kjøreseddel for bussjåfører med kollektiv beskyttelse som legger fram politiattest fra hjemlandet. Det foreslås videre at dagens bestemmelse i barnetrygdloven om etterbetaling av barnetrygd i opptil tre år oppheves og erstattes av en ny regel om etterbetaling opptil tre måneder etter mønster av folketrygdloven.

7.1.2 Stortingsmelding om integrering

Regjeringen har våren 2024 fremmet Meld. St. 17 (2023–2024) Om integreringspolitikken: Stille krav og stille opp. I meldingen presenterer regjeringen tre overordnede mål for integreringspolitikken: 1) Flere kommer inn og får varig fotfeste i det seriøse arbeidslivet, 2) systemene for å ta imot nyankomne er fleksible i møte med store svingninger og 3) integreringspolitikken er effektiv, helhetlig og målrettet. De store ankomstene av flyktninger de siste årene har satt systemene for mottak og bosetting under press, og regjeringen understreker at integreringsarbeidet må være effektivt og målrettet. Meldingen oppsummerer noen lærdommer av Norges håndtering av høye ankomster av fordrevne fra Ukraina ut fra erfaringene til nå. Meldingen følger også opp Arbeidsinnvandrerutvalgets NOU 2022: 18 Mellom mobilitet og migrasjon.

7.1.3 Ny offentlig AFP

Stortinget behandler lovforslag om ny offentlig avtalefestet pensjon (AFP) våren 2024, jf. Prop. 35 L (2023–2024) Endringer i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (ny avtalefestet pensjon). Lovforslaget tar utgangspunkt i avtalen mellom arbeidslivets parter, herunder KS, om ny offentlig tjenestepensjon av 3. mars 2018. Arbeids- og inkluderingsdepartementet arbeider parallelt med å utarbeide forskrifter. Ny offentlig tjenestepensjon, inkludert ny offentlig AFP, gjelder for årskullene 1963 og yngre, og loven om ny offentlig AFP skal tre i kraft fra 1. januar 2025. Når AFP-ordningen legges om i offentlig sektor, vil dette innebære at ordningen går fra å være en tidligpensjonsordning i alderen 62–66 år, til å være et livsvarig tillegg til alderspensjon fra folketrygden og påslagspensjon fra tjenestepensjonsordningene.

Alderspensjonen er løpende finansiert når den betales ut i staten, mens den forhåndsfinansieres ved forsikringstekniske premier i kommunene og for øvrige arbeidsgivere. De økonomiske konsekvensene for kommunene av forslaget til nye pensjonsregler for ansatte i offentlig sektor ble vurdert i forbindelse med lovforslaget om ny offentlig tjenestepensjon, jf. Prop. 87 L (2018–2019) Endringer i lov om Statens pensjonskasse, samordningsloven og enkelte andre lover (ny tjenestepensjon for ansatte i offentlig sektor). Hovedkonklusjonen var at pensjonspremien med nye regler på lang sikt er om lag som ved en videreføring av dagens regler, men det vil bli noen midlertidige forskjeller når de nye ordningene fases inn. Kommunal landspensjonskasse (KLP) anslo videre at kostnadene til ny offentlig tjenestepensjon vil bli liggende på et noe lavere nivå sammenlignet med gammelt regelverk. Det ble samtidig vist til at premieforløpet for de nye ordningene vil avhenge av flere uavklarte spørsmål, blant annet hvordan AFP skal finansieres.

Det er ikke lagt føringer for finansieringen av ny offentlig AFP i kommunal og fylkeskommunal sektor i Prop. 35 L (2023–2024) Endringer i lov om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse og enkelte andre lover (ny avtalefestet pensjon). Arbeids- og inkluderingsdepartementet legger til grunn at tjenestepensjonsleverandørene har den nødvendige dialogen med sine kunder i kommunesektoren om finansieringen av ny offentlig tjenestepensjon inkl. ny offentlig AFP.

7.2 Barne- og familiedepartementet

7.2.1 Barnevernsreformen – kompensasjon til kommunene

Barnevernsreformen trådte i kraft 1. januar 2022, og kommunene ble kompensert for reformen gjennom en økning i rammetilskuddet. Reformen har en overgangsordning for å dempe effekten av avvik fra faktiske utgifter etter overgang til kompensasjon over rammetilskuddet. Ordningen innebærer at halvparten av kompensasjonen blir fordelt særskilt (tabell C) etter faktisk tiltaksbruk basert på regnskapsåret 2020. Denne overgangsordningen varer ut 2024. I tråd med det som tidligere er varslet, vil hele kompensasjonen fordeles etter delkostnadsnøkkelen for barnevern fra og med 2025.

Barnevernsreformen har også en overgangsordning som innebærer at eksisterende plasseringer, fra før reformen trådte i kraft 1. januar 2022, i spesialiserte fosterhjem og beredskapshjem, skal videreføres så lenge barna som bor der har behov for dem. For disse plasseringene er de gamle, lavere egenandelene videreført. Kommunens utgifter, og Bufetats inntekter, vil øke etter hvert som barna flytter ut av eksisterende plasseringer.

Oppdaterte framskrivninger viser at det fortsatt vil være opphold i 2025 med gamle og lavere egenandeler, men færre enn i 2024. Bufetat anslås derfor å få merinntekter, mens kommunene vil få tilsvarende merutgifter. Barne- og familiedepartementet kommer tilbake til de budsjettmessige konsekvensene i framlegget til statsbudsjett for 2025.

7.2.2 Kvalitetsreform i barnevernet – høringsnotat med forslag til endringer i barnevernsloven mv.

Regjeringen tar sikte på å legge fram en lovproposisjon med meldingsdel om en kvalitetsreform i barnevernet våren 2025. Kvalitetsreformen skal møte de største utfordringene i barnevernet og gjelde både kommunalt og statlig barnevern. Viktige grunnlagsdokumenter er utredninger fra Barnevernsutvalget (NOU 2023: 7 Trygg barndom, sikker fremtid – Gjennomgang av rettssikkerheten for barn og foreldre i barnevernet) og Barnevernsinstitusjonsutvalget (NOU 2023: 24 Med barnet hele vegen – Barnevernsinstitusjoner som har barnas tillit). Reformens lovforslag er sendt på høring våren 2024 og inneholder forslag av betydning for kommunene.

Høringsnotatet inneholder forslag som skal styrke barn og foreldres rettssikkerhet når barn har barnevernstiltak utenfor hjemmet. Blant annet høres det åpent om aldersgrensen for barns partsrettigheter bør senkes til 12 år eller om barn fra 12 år bør få rett til advokat i saker for barneverns- og helsenemndene.

Forslag som skal bidra til økt stabilitet i fosterhjem er et annet tema. Det foreslås lovendringer for økt økonomisk forutsigbarhet for fosterforeldre. Dette er blant annet å lovfeste barnevernstjenestens plikt til å yte godtgjøring og utgiftsdekning og å kompensere frikjøpte fosterforeldre for manglende tjenestepensjon.

Det foreslås også å regulere et nytt kommunalt botiltak med heldøgns bemanning. Tiltaket skal kunne benyttes ved frivillige hjelpetiltak utenfor hjemmet etter barnevernsloven § 3-2. Målet er å legge bedre til rette for tiltak i barnas nærområde. Videre bes det om høringsinstansenes syn på om kommunale botiltak også bør kunne benyttes ved omsorgsovertakelser.

Det foreslås videre enkelte oppmykninger i kompetansekravene til ansatte i barnevernstjenesten for å bidra til å redusere arbeidspress og rekrutteringsutfordringer. I tillegg foreslås hjemmel for å fastsette forskrift om krav til veiledning av ansatte i det kommunale barnevernet.

Noen av forslagene innebærer en mer detaljert styring av kommunene. Dette gjelder for eksempel forslag om en ny vurdering av frivillige tiltak utenfor hjemmet hver sjette måned og vurdering av om informasjon om familiers hjelpebehov skal videreformidles til andre tjenester. Sammen med andre lovendringer som har blitt gjort siden 2022, med barnevernsreformen og ny barnevernslov, kan endringene som foreslås innskrenke kommunenes og barnevernstjenestenes fleksibilitet og handlingsrom, både i den enkelte sak og i organiseringen av tjenesten. Graden av offentlig myndighetsutøvelse og betydningen det har i enkeltpersoners liv tilsier, etter Barne- og familiedepartementets syn, at det er nødvendig og rimelig.

Departementet vil på bakgrunn av høringen vurdere hvilke lovforslag som skal fremmes for Stortinget, og komme tilbake til eventuelle bevilgningsendringer i de ordinære budsjettframleggene.

7.2.3 Kirkebevaringsfondet

Barne- og familiedepartementet og Klima- og miljødepartementet la 21. februar 2024 fram Bevaringsstrategi for kulturhistorisk verdifulle kirkebygg. Strategien skal ligge til grunn for bruken av midlene staten blir eier av ved delingen av verdiene i Opplysningsvesenets fond mellom staten og Den norske kirke (Kirkebevaringsfondet), jf. Prop. 1 S (2023–2024) for Barne- og familiedepartementet og Meld. St. 29 (2018–2019) Opplysningsvesenets fond. Kommunene er fortsatt økonomisk ansvarlig for drift og vedlikehold av kirkebygg, jf. trossamfunnsloven § 14. Stortinget har satt som premiss for delingen av verdiene i Opplysningsvesenets fond at statens økte innsats overfor kirkebyggene ikke skal avløse kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene. Når kirkeeier mottar tilskudd fra staten til istandsetting, sikring eller konservering av kirkebyggene, legges det opp til at kommunen må bidra med en egenandel (medfinansiering). Videre skal kommunen utarbeide en plan sammen med lokal kirkeeier for forvaltning, drift og vedlikehold, samt formidling og bruk av bygget. Formålet er å sikre at bygget vedlikeholdes også etter at istandsettings-, sikrings- og konserveringsarbeidet er gjennomført. Vi viser til nærmere omtale av Kirkebevaringsfondet i Prop. 82 L (2023–2024) Lov om omdanning av Opplysningsvesenets fond til aksjeselskap.

7.3 Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

7.3.1 Konsekvenser for kommunesektoren som følge av ny lov om elektronisk kommunikasjon

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet har lagt fram for Stortinget forslag til ny ekomlov, jf. Prop. 93 LS (2023–2024) Lov om elektronisk kommunikasjon. Lovforslaget inneholder bestemmelser om etablering av såkalte småcellebasestasjoner som kan ha betydning for kommuner og fylkeskommuner. Småcellebasestasjoner gir brukere trådløs tilgang til kommunikasjonsnett. Disse tilgangspunktene kan benyttes til å bedre dekningen eller øke kapasiteten i et område.

Det følger av forslag til ny ekomlov § 10-4 en plikt for statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter til på ikke-diskriminerende, transparente, rettferdige og rimelige vilkår å imøtekomme anmodning om tilgang til bygninger, anlegg og andre fysiske innretninger som er egnet til innplassering av småcellebasestasjoner eller som er nødvendig for å koble slike småcellebasestasjoner til transportnettet. Å legge til rette for bruk av eksisterende fysisk infrastruktur ved etablering av småcellebasestasjoner, vil kunne bidra til reduserte utbyggingskostnader forbundet med etablering av nett med svært høy kapasitet som 5G-nett, og samtidig redusere samfunnsmessige og miljømessige kostnader, for eksempel visuell forurensing mv. Forslaget er ment som et forenklende grep for å legge til rette for etablering av kommunikasjonsinfrastruktur som er viktig og nyttig for hele samfunnet.

Statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter kan avslå anmodninger om tilgang av hensyn til personlig sikkerhet og folkehelse, nasjonal sikkerhet, nettsikkerhet og integritet, risiko for vesentlig forstyrrelse av eksisterende tjenester og dersom det foreligger plassbegrensninger.

I tillegg er det foreslått en mindre endring i forskrift 26. mars 2010 om byggesak (byggesaksforskriften) § 4 første ledd bokstav f nummer 5, slik at det framgår eksplisitt at småcellebasestasjoner er unntatt fra kravet om byggesaksbehandling.

7.4 Helse- og omsorgsdepartementet

7.4.1 Status for vann- og avløpssituasjonen i Norge

I forbindelse med behandling av Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024, jf. Innst. 488 S (2022–2023), ble regjeringen i vedtak nr. 825 bedt om «på egnet måte og innen juni 2024 komme tilbake til Stortinget med en oversikt over status for vann- og avløpssituasjonen i Kommune-Norge.»

Vannforsyning og avløp er kritisk infrastruktur. Forurensning av drikkevann og bortfall av vann medfører risiko for liv og helse, og kan få store konsekvenser for samfunnet. Endret sikkerhetspolitisk situasjon understreker viktigheten av å ha sikker vannforsyning. Drikkevannet i Norge er i hovedsak trygt, men høy lekkasjegrad og lav fornyelsestakt av ledningsnettet både for vann og avløp øker risikoen for bortfall av drikkevann og forurensning av drikkevann og vannforekomster. I tillegg oppfyller mange avløpsrenseanlegg ikke dagens rensekrav. Tørke både sommer- og vinterstid og intensiverte nedbørsperioder utfordrer både leveringssikkerheten og råvannskvaliteten. For å møte dette utfordringsbildet lanserte regjeringen i februar 2024 nye Nasjonale mål for vann og helse med gjennomføringsplan.

Folkehelseinstituttet publiserer årlig Rapportering av data for vannforsyningssystemer i Norge basert på innrapportering fra kommunene til Mattilsynet. Ifølge rapporten for 2022 er det 1 407 rapporteringspliktige vannforsyningssystemer. Det vil si vannforsyningssystemer som forsyner minst 50 personer. Totalt forsyner disse vannverkene drikkevann til 89 prosent av Norges befolkning. Disse vannverkene leverer i all hovedsak (99,6 prosent) drikkevann med tilfredsstillende hygienisk kvalitet.

69 prosent av de rapporteringspliktige vannforsyningssystemene eies av kommuner, og disse forsyner 96 prosent av befolkningen som får vann fra rapporteringspliktige vannforsyningssystemer. Samlet lengde på vannledningsnett i Norge er om lag 57 100 km. Den største andelen av ledningsnettet ble lagt i perioden 1971 til 2000. I 2022 ble det rapportert om produksjon av om lag 710 mill. m3 drikkevann. Prosentvis lekkasje fra vannforsyningssystemene er anslått til om lag 29 prosent, som tilsvarer rundt 200 mill. m3.

Lekkasjeprosenten varierer mellom kommuner og landsdeler, fra 25 prosent i Mattilsynets region Midt til 32 prosent i region Øst og region Nord. Variasjonen skyldes hvilke materialtyper og leggeteknikk som er benyttet, tidsperioden ledningene er lagt, samt hvilken prioritet vedlikehold og fornyelse har hatt. Ved god planlegging har ledninger som legges i dag forventet levetid på 100 år. Ledninger lagt i etterkrigstiårene har lavere forventet levetid. Følgelig er dagens fornyelse på 0,63 prosent ikke tilstrekkelig til å stoppe forfallet. Reduksjon av lekkasjer og ledningsfornyelse er sentrale punkter i de nye målene for vann og helse.

Statistisk sentralbyrå utarbeider rapporten om Kommunale avløp – Ressursinnsats, gebyrer, utslipp, rensing og slamdisponering på oppdrag fra Miljødirektoratet, basert på tall fra KOSTRA og avløpsrapporteringene til Miljødirektoratet via Altinn. Den siste rapporten om status for 2022 viser at flertallet av befolkningen er tilknyttet et avløpsrenseanlegg, og de fleste større renseanleggene er kommunale. Mindre enn 20 prosent av oss har private avløpsløsninger, mens 2 prosent er tilknyttet et avløpssystem der avløpsvannet slippes ut urenset. Rapporten viser at vi hadde 2 754 avløpsanlegg på 50 pe (personekvivalenter) eller mer, og at 88 prosent av befolkningen, eller 4,8 mill. innbyggere er tilknyttet et avløpsanlegg på 50 pe eller mer. Av disse hører 70 prosent av innbyggerne til anlegg som oppfyller rensekravene, 26 prosent til anlegg som ikke oppfyller rensekravene, og de resterende er tilknyttet anlegg uten tilgjengelig informasjon om rensekrav. Vi har også nærmere 320 000 små avløpsanlegg på mindre enn 50 pe, med enklere rensekrav og behandling av avløpsvann.

Rensekravene følger av forurensningsforskriften og den enkelte tillatelse, som stiller krav til rensing avhengig av hvor følsom vannresipienten er. Statistikken for 2022 viser at kun 54 prosent av de middels store og store avløpsanleggene oppfyller dagens rensekrav. At rensekravene ikke oppfylles, skyldes i hovedsak at anleggene ikke har blitt oppgradert i takt med økt belastning og rensekrav. I tillegg vil revidert avløpsdirektiv medføre strengere rensekrav framover. Utslipp av både fosfor og nitrogen øker, og i 2022 ble 1 480 tonn fosfor og 19 500 tonn nitrogen sluppet ut fra alle avløpsrenseanleggene, inkludert en estimert lekkasje på ledningsnettet. Renseanlegg med nitrogenfjerning er de mest avanserte anleggene vi har, men hittil har bare seks avløpsrenseanlegg nitrogenfjerning, hvorav alle har utslipp til Oslofjorden eller Oslofjordens tilførselselver. Den dårlige tilstanden i Oslofjorden krever at flere av avløpsrenseanleggene oppgraderes med nitrogenfjerning, og i alt må drøyt 40 tettbebyggelser med om lag 50 avløpsanlegg i Oslofjordens nedbørsfelt være forberedt på å innføre nitrogenfjerning for deres kommunale avløpsvann. Statsforvalterne har informert aktuelle kommuner om at de må forvente krav om nitrogenfjerning når tillatelsene skal rulleres og må starte planleggingen nå. Statsforvalterne er i ferd med å pålegge kommunene å utrede konkrete løsninger for nitrogenfjerning og kostnader ved dette, med sikte på å ha nitrogenfjerningstrinn etablert innen 2030. I tillegg har Miljødirektoratet, gjennom tilskuddsordningen for nitrogenfjerning ved avløpsanlegg, gitt tilskudd til 20 prosjekter som omfatter 43 kommuner og interkommunale samarbeid. Særlig haster det med å få på plass bedre rensing i de tettbebyggelsene i Oslofjordens nedbørsfelt som representerer de største utslippene. Flere av de aktuelle kommunene arbeider allerede med å etablere nitrogenfjerning innen 2030.

7.4.2 Kompetansekrav for leger i kommunale helse- og omsorgstjenester

Det er i forskrift 17. februar 2017 nr. 192 om kompetansekrav for leger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten (forskrift om kompetansekrav for leger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten) og forskrift 20. mars 2015 nr. 231 om krav til og organisering av kommunal legevaktordning, ambulansetjeneste, medisinsk nødmeldetjeneste mv. (akuttmedisinforskriften) fastsatt unntaksvilkår fra kompetansekrav begrunnet med rekrutteringsutfordringer.

Unntaksvilkårene har tidligere blitt forlenget, sist i juni 2023 med virkning fram til og med 31. desember 2024. Helse- og omsorgsdepartementet tar sikte på å sende på høring forslag om at unntaksvilkårene fra kompetansekravene i forskrift om kompetansekrav for leger i den kommunale helse- og omsorgstjenesten § 4 første ledd bokstav a og akuttmedisinforskriften § 7 siste ledd forlenges med virkning fram til og med 30. juni 2025 i påvente av oppfølging av forslag fra ekspertutvalget for allmennlegetjenesten. Departementet vil gjøre nødvendige midlertidige tilpasninger i forskrift 18. juni 1998 nr. 590 om rett til trygderefusjon for leger, spesialister i klinisk psykologi og fysioterapeuter, slik at legevikarene som oppfyller de midlertidige kompetansekravene også vil ha rett til refusjon.

7.4.3 Mulighet for kommuner og spesialisthelsetjenesten til å opprette LIS1-stillinger innenfor egen økonomisk ramme

Helse- og omsorgsdepartementet la 1. mars 2024 fram Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandlingsplan 2024–2027 – Vår felles helsetjeneste. I meldingen framgår det at det er utfordringer med kapasiteten i ordningen med lege i spesialisering del 1 (LIS1-stillinger). Det reduserer tilgangen på leger til videre spesialisering, herunder for allmennmedisin. I statsbudsjettet for 2024 økte regjeringen derfor kapasiteten med 66 nye LIS1-stillinger. Det gir samlet 1 185 årlige LIS1-stillinger, og hvor de siste årenes nye stillinger skal innrettes på videre spesialisering i allmennmedisin og psykiatri. Helse- og omsorgsdepartementet tar sikte på å sende på høring forslag om forskriftsendringer for å legge til rette for at sykehus og kommuner i samarbeid skal kunne opprette egne LIS1-stillinger innenfor gjeldende budsjettrammer. Disse stillingene kommer i tillegg til stillingene med øremerket finansiering over statsbudsjettet. Dette vil kunne bidra til å bedre rekruttering av leger over hele landet. Helsedirektoratet skal følge med på utviklingen av antall og lokalisering av egenfinansierte LIS1-stillinger. Dette skal gi grunnlag for styring dersom det oppstår en uheldig utvikling med geografisk skjevetablering av stillinger. Det tas sikte på at forskriftsendringene trer i kraft 1. januar 2025.

7.4.4 Bo trygt hjemme-reformen

Helse- og omsorgsdepartementet la våren 2023 fram Meld. St. 24 (2022–2023) Fellesskap og meistring – Bu trygt heime. De overordnede målene med reformen er å bidra til at eldre kan bo trygt hjemme, og at behovet for helse- og omsorgstjenester blir utsatt gjennom bedre planlegging, styrket forebygging og mer målrettede tjenester.

Stortingsmeldingen er utarbeidet i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kulturdepartementet og Samferdselsdepartementet. Det er Helsedirektoratet som har det overordnede nasjonale ansvaret for gjennomføring av Bo trygt hjemme- reformen, men i nært samarbeid med berørte direktorater, statsforvalterne og utviklingssentrene for sykehjem og hjemmetjenester regionalt. Kommunene har en nøkkelrolle i å bidra til et mer aldersvennlig samfunn. Å skape et mer aldersvennlig samfunn handler om involvering, bedre oppgavedeling, nye måter å jobbe på mv. Regjeringen legger til grunn at kommunene utvikler sine tjenester i tett samarbeid med brukere, pårørende og sivilsamfunn.

7.4.5 Utredning av en mer samlet organisering av forsknings- og kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten

Regjeringen varslet i revidert nasjonalbudsjett for 2023, jf. Prop. 118 S (2022–2023) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2023 at Helse- og omsorgsdepartementet, i samråd med berørte departementer, skal utrede en mer samlet organisering av kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten. Målet er en mer helhetlig tilnærming og koordinert støtte til kommunesektoren.

Departementet har igangsatt utredningsarbeidet, jf. Prop. 1 S (2023–2024) for Helse- og omsorgsdepartementet. Det er i mandatet for utredningen varslet at det tas sikte på en beslutning om etablering av ny modell innen 1. januar 2024. Utredningen er noe forsinket iht. oppsatt plan. Departementet vil komme tilbake til relevante aktører på egnet måte, når endelig beslutning er fattet.

7.4.6 Egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester i institusjon

Dagens forskrift om egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester i institusjon bruker flere særegne begreper for blant annet inntekt og kan reise kompliserte tolkningsspørsmål. Beregningene av egenandelen er ofte vanskelige med omfattende bruk av skjønn. Dette medfører at egenandelsforskriften kan oppleves som vanskelig tilgjengelig for både pasienter, pårørende og saksbehandlere i kommunene. Regjeringen vurderer derfor hvordan regelverket kan forenkles og moderniseres for å sikre større grad av forutsigbarhet for pasienter og pårørende og forenkle saksbehandlingen for kommunene. Det tas foreløpig sikte på høring av saken i løpet av 2024 og at eventuelle endringer i forskriften kan tre i kraft i løpet av 2025.

7.4.7 Rekruttering- og samhandlingstilskudd

I saldert budsjett for 2024 ble det bevilget 40 mill. kroner til et felles rekrutterings- og samhandlingstilskudd til kommuner og helseforetak i opptaksområdet til Helse Nord. Midlene kan brukes etter enighet mellom helseforetak og aktuelle kommuner i regionen. Regjeringen foreslår i Nasjonal helse- og samhandlingsplan å innføre et varig rekrutterings- og samhandlingstilskudd. Rekrutterings- og samhandlingstilskuddet skal understøtte tjenesteutvikling og gode pasientforløp gjennom å styrke samhandlingen mellom spesialisthelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Tilskuddsmidlene vil bevilges som en del av rammen for de regionale helseforetakene. Midlene skal brukes etter enighet mellom helseforetak og aktuelle kommuner. Det legges til grunn for tildeling av midler at helseforetaket og kommunene gjennom avtale tydeliggjør hvordan tiltaket støtter opp om formålet med tilskuddsordningen, og hvordan partenes ressursinnsats i gjennomføring av tiltaket balanseres mot framtidige besparelser. Avtalene vil kunne være et resultat av samarbeid gjennom helsefellesskapene, for eksempel ved at representantene for helseforetaket og kommunene i helsefellesskapene får nødvendige fullmakter til å bli enige om utkast til avtale, som i neste omgang behandles i helseforetakets styre og kommunenes besluttende organer. I tildeling av midler skal det legges vekt på at midlene skal tilrettelegge for lokale løsninger i opptaksområdet til de minste sykehusene (akuttsykehus og sykehus uten akuttfunksjoner).

Rekrutterings- og samhandlingstilskuddet er ment å gjøre det enklere for kommuner og sykehus å samarbeide om felles planlegging, tjenesteutvikling og gode pasientforløp. Tilskuddet skal stimulere til samarbeid om gode tjenester der folk bor og en samlet sett god bruk av personellressursene i helse- og omsorgstjenesten. Lokale behov og prioriteringer skal være førende. Tilskuddet vil som hovedregel være en delfinansiering som supplerer partenes egen ressursinnsats.

Regjeringen vil komme tilbake til innretning og størrelse på det nasjonale rekrutterings- og samhandlingstilskuddet i de ordinære budsjettprosessene. Helsedirektoratet vil som en del av sitt arbeid med å støtte helsefellesskapene, bli bedt om å dele faglige råd, konkrete modeller og på annet vis støtte opp om implementering.

7.4.8 Opptrappingsplan for psykisk helse

Helse- og omsorgsdepartementet la våren 2023 fram Meld. St. 23 (2022–2023) Opptrappingsplan for psykisk helse (2023–2033). Det overordnede målet med opptrappingsplanen er at flere skal oppleve god psykisk helse og livskvalitet, og at de som har behov for psykisk helsehjelp skal få god og lett tilgjengelig hjelp.

Stortingsmeldingen er utarbeidet i samarbeid med Barne- og familiedepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Kultur- og likestillingsdepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Det er Helsedirektoratet som har det overordnede nasjonale ansvaret for gjennomføring av opptrappingsplanen på direktoratsnivå, i nært samarbeid med berørte direktorater, regionale helseforetak, statsforvalterne og relevante kompetansesentre.

I starten av planperioden står tverrsektorielle helsefremmende og forebyggende innsatser sentralt. Regjeringen vil videre prioritere å styrke tilgangen til lavterskeltjenester i kommunene som ikke krever henvisning eller diagnose, og innføre tilbud om vurderingssamtale til barn og unge som henvises til psykisk helsevern for barn og unge.

7.4.9 Helseteknologiordningen

Helseteknologiordningen ble etablert i 2024 og skal tilrettelegge for innføring av teknologi i den kommunale helse- og omsorgstjenesten. På sikt skal ordningen bygges ut til å omfatte alle typer teknologi. Helsedirektoratet forvalter ordningen.

Ordningen består av tre typer tilskudd:

• Tilskudd til kommuner for å ta i bruk helseteknologi: Tilskuddet skal gjøre det mer gunstig for kommunene som går foran og tar initiativ til å investere i journalløsninger, digital hjemmeoppfølging og velferdsteknologi.

• Tilskudd til innføring av prioriterte samhandlingsområder: I 2024 er det pasientens legemiddelliste som prioriteres.

• Tilskudd til nettverk for innføring av helseteknologi i regi av KS: Innføringsnettverk skal bidra til at kompetanse, erfaring og kapasitet deles og utnyttes på tvers av kommunene, og at kommuner i større grad koordinerer og samordner seg om helseteknologi. Dette er et viktig virkemiddel for å understøtte kommunenes arbeid med nasjonale e-helseløsninger og hjelp til anskaffelse av helseteknologi.

Helseteknologiordningen skal virke sammen med aktiviteter i KS, Norsk helsenett SF, klynger og næringslivet.

7.4.10 Digital samhandling

De nasjonale e-helseløsningene, kjernejournal, helsenorge.no, e-resept og helsenettet bidrar til samhandling mellom helse- og omsorgstjenestene og med innbyggeren. Dette er fellesløsninger som bidrar til sammenhengende tjenester og god pasientsikkerhet på tvers av sykehus og kommunale helse- og omsorgstjenester. Innføring av kjernejournal i sykehjem og hjemmetjeneste er viktig for at kommunene skal ha nytte av de nasjonale tjenestene for digital samhandling. Det er et mål at alle kommuner skal ha kjernejournal tilgjengelig og at den tas i bruk.

I Meld. St. 9 (2023–2024) Nasjonal helse- og samhandling 2024–2027 presenterer regjeringen en ny strategi for digitalisering i helse- og omsorgstjenesten. Regjeringens satsing på digital samhandling er en videreutvikling av de nasjonale e-helseløsningene. Digital samhandling skal bidra til at helsepersonell får tilgang til relevant, oppdatert og korrekt informasjon om pasienten, slik at de kan gi best mulig behandling og bruke mindre tid til å lete etter og sammenstille informasjon.

7.4.11 Pasientens legemiddelliste

Utprøvning av pasientens legemiddelliste fortsetter, og erfaringer fra utprøvningen vil danne grunnlag for nasjonal innføring. Pasientens legemiddelliste skal tilgjengeliggjøre legemiddelopplysninger i én felles, nasjonal oversikt. Arbeidet har pågått i flere år og er høyt prioritert av kommunal sektor. Ved å innføre kjernejournal på sykehjem og i hjemmetjenesten kan helsepersonell lese pasientens legemiddelliste.

7.4.12 Pasientens prøvesvar

Pasientens prøvesvar er en tjeneste som er under teknisk utprøving. Tjenesten skal gi helsepersonell og innbyggere tilgang til alle typer laboratorie- og radiologisvar, uavhengig av hvem som har bestilt undersøkelsen og hvor den er utført. Målet er å gjøre laboratorie- og radiologisvar tilgjengelige for helsepersonell via kjernejournal og for innbyggerne via Helsenorge. Ved å innføre kjernejournal på sykehjem og i hjemmetjenesten vil helsepersonell få tilgang til relevante prøvesvar.

7.4.13 Forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger

Det er etablert et teknisk beregningsutvalg for nasjonale e-helseløsninger som vurderer tallgrunnlaget for beregnede kostnader til forvaltning og drift av de nasjonale e-helseløsningene. Årlige endringer i kostnader for kommunal sektor drøftes i konsultasjonsordningen med KS, og betalingen fastsettes av Helse- og omsorgsdepartementet gjennom endringer i forskrift om standarder og nasjonale e-helseløsninger. Norsk helsenett SF har lagt fram foreløpige estimater for kostnadsveksten fra 2024 til 2025 for det tekniske beregningsutvalget høsten 2023. Oppdaterte estimater vil bli behandlet i utvalget våren 2024.

7.5 Kommunal- og distriktsdepartementet

7.5.1 Høring om endringer i sektorlovgivningen for å sikre at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner tildeles i lover og forskrifter

Kommunal- og distriktsdepartementet har ledet et arbeid med å gå gjennom regelverket innenfor alle sektorer med mål om at oppgavene til kommunene og fylkeskommunene skal framgå direkte av lover eller forskrifter, i tråd med kommuneloven § 2-1. Formålet har vært å sikre at oppgavetildelingene er klare, forutsigbare og tilgjengelige for kommunene og innbyggerne, at det gjennomføres utredninger og høringer av framtidige endringer i oppgavetildelingene og at kommunene og fylkeskommunene ikke delegeres oppgaver og instrueres som om de var en del av statsforvaltningen. Hensikten med forslagene har ikke vært å endre eksisterende fordeling av oppgaver, men å lov- eller forskriftsfeste oppgaver som allerede ligger til kommunene og fylkeskommunene.

Gjennomgangen viste at det var behov for å lovfeste oppgavetildelingen til kommuner og fylkeskommuner innenfor flere lovområder. I juni 2023 sendte derfor departementet et lov- og forskriftsforslag om dette på høring. Høringsnotatet var utarbeidet i samarbeid med andre departementer.

Endringsforslagene gikk ut på at oppgavetildelinger til kommuner og fylkeskommuner ble tatt inn i eller klargjort i lov på lovområder der dette ikke allerede var blitt gjort. Innenfor enkelte lovområder ble det også foreslått forskriftsendringer. En del av endringsforslagene innebar at det ble tatt inn forskriftshjemler i de ulike lovene, slik at det ble klart at den nærmere oppgavetildelingen ville vedtas senere gjennom forskrift. Høringsinstansene ga i hovedsak støtte til forslagene.

Departementet tar sikte på å fremme en lovproposisjon om sektorlovgjennomgangen i løpet av 2024.

7.5.2 ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet i kommunesektoren

EFTAs overvåkingsorgan (ESA) åpnet i 2013 sak om det generelle skattefritaket for blant annet staten, kommuner og fylkeskommuner. Saken ble i 2015 utvidet til også å gjelde konkursimmunitet, og ESAs foreløpige forslag til tiltak var da å innføre en generell plikt til å skille ut økonomisk aktivitet i offentlig sektor til egne rettssubjekter. Saken har også vært omtalt i tidligere kommuneproposisjoner.

Nærings- og fiskeridepartementet sendte 3. mai 2021 brev til ESA hvor Norges syn på saken beskrives. I brevet foreslås det ikke å innføre generelle regler om skatteplikt eller krav til organisering og utskilling av den økonomiske aktiviteten i egne rettssubjekter for offentlige virksomheter, herunder kommuner og fylkeskommuner. Det varsles imidlertid en sektorgjennomgang der man vurderer om det med bakgrunn i Norges EØS-rettslige forpliktelser er nødvendig å foreta endringer i reguleringen innenfor enkeltsektorer. ESA svarte i brev 9. juni 2021 at en sektorgjennomgang kunne være en egnet måte å gå videre med saken på, men stilte også noen oppfølgingsspørsmål. Myndighetene har dialog med ESA om videre oppfølging av saken og innretningen av sektorgjennomgangen.

7.5.3 ESA-saker om mulig ulovlig statsstøtte til KLP og om mulige brudd på anskaffelsesregelverket

ESA mottok 31. august 2022 en klage som gjelder mulig ulovlig statsstøtte til Kommunal Landpensjonskasse – Gjensidig forsikringsselskap (KLP). ESA mottok også en klage om mulige brudd på anskaffelsesregelverket i samme sakskompleks. Storebrand er klager i begge sakene.

Statsstøttesaken gjelder potensiell ulovlig statsstøtte fra KLPs eiere, som i hovedsak er kommuner, fylkeskommuner og helseforetak, til KLP. Kommunene og helseforetakene er også kunder av selskapet. Når KLP tjener penger på driften, inngår dette som opptjent egenkapital i selskapet. I klagen viser Storebrand til at dersom kommuner eller helseforetak ønsker å bytte pensjonsleverandør, vil de kun få med seg den innskutte egenkapitalen og ikke den opptjente egenkapitalen. Videre hevder Storebrand at kommunene og helseforetakene får lavere avkastning på den innskutte egenkapitalen enn en privat markedsaktør i tilsvarende posisjon ville akseptert. Storebrand argumenterer for at KLP historisk sett har brukt årsoverskuddene til å bygge opp egenkapitalen til et nivå som ikke ville vært akseptabelt for en privat markedsaktør. Klageren hevder at dette, hver for seg og i kombinasjon, utgjør ulovlig statsstøtte fra KLPs medlemmer til KLP.

I klagen i anskaffelsessaken anfører Storebrand at kommunene og helseforetakenes innkjøp av pensjonstjenester er i strid med regelverket for offentlige anskaffelser. Storebrand hevder at kommunene og helseforetakene ikke har lov til å la kontraktene om pensjonstjenester gå over lang tid uten å legge dem ut på anbud. Storebrand mener også at pensjonstjenesten for kommuner, fylkeskommuner og helseforetak i mange tilfeller har endret seg vesentlig siden kontraktene ble inngått, og at det derfor skulle ha vært gjennomført konkurranse om kontraktene.

Kommunal- og distriktsdepartementet sendte 6. mars og 24. mars 2023 brev til ESA hvor norske myndigheters syn på de to klagesakene beskrives. I statsstøttesaken argumenterer myndighetene blant annet for at KLP ikke driver økonomisk aktivitet i statsstøtterettslig forstand, og at kommunene og helseforetakene som er medlemmer av KLP, har opptrådt som rasjonelle markedsaktører. I anskaffelsessaken stiller myndighetene blant annet spørsmål ved om kjøp av offentlige tjenestepensjonsordninger faller utenfor anskaffelsesreglene fordi det dreier seg om en ikke-økonomisk tjeneste. Videre viser myndighetene til at kontrakter om offentlige tjenestepensjonsordninger er særpregede og underlagt et strengt juridisk rammeverk. Myndighetene anfører at å pålegge kommunene og helseforetakene en plikt til regelmessig og hyppig å gjennomføre anbud, vil medføre kostnader for kommunene og helseforetakene som ikke står i forhold til eventuelle gevinster.

Myndighetene har dialog med ESA om oppfølging av sakene. I statsstøttesaken har ESA i foreløpig vurdering gitt uttrykk for at det ikke foreligger ulovlig statsstøtte fra KLPs medlemmer til KLP. I anskaffelsessaken har ESA i foreløpig vurdering uttrykt støtte til klagerens anførsler på mange punkter. Myndighetene vil ha videre dialog med ESA om sakene.

7.5.4 Ny valglov

Stortinget vedtok ny valglov i juni 2023. Valgloven er et viktig grunnlag for demokratiet vårt og legger rammene for at velgerne kan ha tillit til valggjennomføringen. Den nye valgloven er en oppfølging av valglovutvalgets utredning, NOU 2020: 6 Frie og hemmelige valg – ny valglov, som var på høring høsten 2020.

Den nye valgloven innebærer enkelte endringer i måten valg gjennomføres på. Det stilles blant annet større krav til åpenhet i opptellingen av stemmer, og det stilles strengere krav til hvordan kommunene tilrettelegger valglokalene slik at alle velgere kan stemme, uavhengig av funksjonsevne. En annen viktig endring i ny valglov gjelder klagebehandling. Alle klager ved valg skal nå behandles av et nytt uavhengig organ, riksvalgstyret, som er oppnevnt av Stortinget. Loven har i tillegg fått en mer moderne språkdrakt og en mer logisk oppbygging.

Den nye valgloven trådte i kraft 1. mai 2024. Før stortingsvalget i 2025 vil departementet sørge for opplæring til kommunene om den nye loven.

7.5.5 Boligmelding

Regjeringen la i mars fram Meld. St. 13 (2023–2024) Bustadmeldinga – Ein aktiv og heilskapleg bustadpolitikk for heile landet. Det boligpolitiske ansvaret i kommunene er omfattende. De skal drive helhetlig boligplanlegging og legge til rette for at det blir bygget nok boliger. De har også ansvar for det boligsosiale arbeidet. Regjeringen vil bidra til at kommunene har de forutsetningene og rammevilkårene de trenger for å kunne ta en aktiv boligpolitisk rolle ut fra lokale forhold, prioriteringer og nasjonale mål. Blant annet skal Husbanken få en større rolle i å støtte kommunene i deres boligpolitiske arbeid.

7.5.6 Åpning for forsøk i ordningen med startlån

De fleste kommer seg inn på boligmarkedet på egen hånd. Høyere boligpriser i Oslo og andre pressområder gjennom flere år har imidlertid gjort det vanskeligere for mange med vanlige inntekter å kjøpe bolig. Samtidig har mange distriktskommuner et boligmarked som er preget av svak prisvekst og lite bygging.

Regjeringen foreslår i Meld. St. 13 (2023–2024) Bustadmeldinga – Ein heilskapleg og aktiv bustadpolitikk for heile landet at kommunene og Husbanken kan gjøre forsøk med startlån slik at flere får kjøpt seg et sted å bo tidligere enn de ellers ville gjort. Regjeringen tar sikte på at endringene trer i kraft 1. juli 2024, og at ordningen skal evalueres. Basert på erfaringene med forsøket vil regjeringen vurdere en permanent endring som gjør at flere kan få startlån, blant andre unge og førstegangsetablerere.

7.5.7 Overvann

Fra 1. januar 2024 ble det innført nye regler om håndtering av overvann i byggesaker, jf. Prop. 125 L (2021–2022) Endringar i plan- og bygningsloven (reglar om handtering av overvatn i byggjesaker mv.). Endringene gir kommunene hjemler for å kunne kreve tiltak for håndtering av overvann, både ved nybygging og på bebygde eiendommer. Målet med endringene er å forebygge skader på byggverk, ivareta helse og miljø og å utnytte overvann som ressurs.

7.5.8 Fulldigital plan- og byggesaksprosess

Fellestjenester BYGG ble lansert i 2018 og er en digital regelverksplattform som kontrollerer byggesaken mot regelverket og sender den til riktig kommune via Altinn. Plattformen er i tillegg en verktøykasse for tjenesteleverandører innen IKT som vil utvikle kommersielle søknadsløsninger for byggesøknader. Det er nå seks leverandører som tilbyr slike tjenester i markedet. Alle norske kommuner har mottatt byggesøknad fra fellestjenester BYGG, og halvparten av byggesøknadene i Norge sendes nå på denne måten. Nær 3,7 mill. naboer har mottatt nabovarsel digitalt. I tillegg har KS, Direktoratet for byggkvalitet (DiBK), Kartverket og kommunene i samarbeid utarbeidet en Nasjonal produktspesifikasjon for plan- og byggesakssystemer (NPS) som kommunene kan benytte når de skal anskaffe nytt saksbehandlingssystem. Det er nå om lag 270 kommuner som har anskaffet eByggesaks-løsninger, og de får søknadene med de nødvendige dataene direkte inn i sitt fagsystem. Dette reduserer arbeidsmengden knyttet til behandling og arkivering av byggesøknader. Målet er at alle landets kommuner skal ta i bruk løsningen innen 2025. Digital plan- og byggesaksbehandling henger tett sammen, og utvikling av nye selvbetjeningsløsninger på plansiden skjer i tett samspill med KS, kommuner, DiBK og det private markedet på sak/arkiv og GIS siden. Tjenesten «digitalt varsel om planstart» brukes av stadig flere. Ved midten av mars 2024 var til sammen 1 849 varsler om oppstart av reguleringsplanarbeid sendt ut til godt og vel 213 000 mottakere. Digitalisering av planprosessene og tilhørende forenklingselementer medfører endringer, og mange utfordringer skal løses sammen med kommunene (kunder) på veien til mer automatiserte og forenklede systemer. Det er viktig for å få på plass best mulige løsninger som er med på å standardisere disse prosessene slik at de passer i kommunene, og at dette blir så enkelt og kostnadseffektivt som mulig fra aktørene som lager løsningene.

7.5.9 Endringer i sameloven om språkregler – forvaltningsområdet for samiske språk

Kommunal- og distriktsdepartementet la 24. mars 2023 fram forslag til endringer i samelovens språkkapittel i Prop. 58 L (2022–2023) Endringer i sameloven (endringer i språkregler). Reglene ble vedtatt av Stortinget 5. juni 2023 og trådte i kraft 1. januar 2024. Endringene innebærer blant annet at forvaltningsområdet for samiske språk er delt inn i tre ulike kommunekategorier med ulikt rettighetsnivå. Formålet med endringen er å ta hensyn til ulikhetene i språksituasjonen og behovene i de ulike kommunene i forvaltningsområdet. Kommunene som er innlemmet i forvaltningsområdet i dag, er fordelt på de to kategoriene med høyest rettighetsnivå; språkutviklingskommuner og språkvitaliseringskommuner. Den tredje kategorien, språkstimuleringskommuner, skal senke terskelen for at flere kommuner vil søke om innlemmelse i forvaltningsområdet. Språkstimuleringskommuner skal sørge for et samisk språk og kulturtilbud til barn, unge og eldre i kommunen. Videre innebærer endringene blant annet et krav om kommunal og fylkeskommunal språkplanlegging for å styrke og synliggjøre samiske språk og et krav om at kommuner og andre offentlige organer som skal kunne svare på samisk, aktivt skal informere om retten til å bruke samisk i kontakten med samiske språkbrukere.

7.5.10 Statlige planretningslinjer

Statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet

Kommunal- og distriktsdepartementet sendte 13. mars 2024 forslag til nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet på høring med høringsfrist 12. juni.

Forslaget til nye retningslinjer for arealbruk og mobilitet skal erstatte gjeldende statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Retningslinjene skal i større grad ta hensyn til lokale forskjeller og legge til rette for boligbygging i hele landet. Retningslinjene skal sikre en bedre samordnet planlegging. De skal også bidra både til at bærekraftmålene og målet om økt folketall i distriktene nås, og til å utvikle attraktive byer og tettsteder. De nye retningslinjene har også som målsetning å styrke jordvernet. Retningslinjene har en ny struktur som gir et tydeligere bilde til kommunene av hvilke retningslinjer som gjelder for hele landet, et eget kapittel rettet mot storbyområdene og et eget kapittel med retningslinjer for regioner med mindre tettsteder og spredtbygde strøk. Retningslinjene inneholder også en rekke nye temaer som for eksempel fritidsboliger, reindrift, villrein, klima, naturmangfold og friluftsliv, samfunnssikkerhet, beredskap og naturfare og stedstilpasning for arkitektonisk kvalitet.

Statlige planretningslinjer for klima og energi

Kommunal- og distriktsdepartementet sendte 13. mars 2024 forslag til nye statlige planretningslinjer for klima og energi på høring med høringsfrist 12. juni.

Forslaget til nye retningslinjer for klima og energi skal erstatte gjeldende statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning. Det er kun kapitlene om utslippsreduksjon og energieffektivisering som har blitt revidert, ikke klimatilpasningskapitlet. De nye planretningslinjene er tydeligere enn de gjeldende på hvordan kommunene skal sette seg klima- og energimål og utarbeide tiltaksplaner tilpasset lokale forhold. Retningslinjene tydeliggjør ansvarsdelingen mellom kommune, fylkeskommune og stat, der staten særlig skal bidra med kunnskapsgrunnlag og veiledning. Retningslinjene sier at kommunene i sin arealplanlegging skal unngå nedbygging av karbonrike arealer så langt det er mulig, og at hensynet til klima skal vektlegges i arealplanleggingen.

7.6 Kultur- og likestillingsdepartementet

7.6.1 Nasjonal plan for idrettsanlegg

Kultur- og likestillingsdepartementet startet i 2022 en gjennomgang av tilskuddsordningen for anlegg til idrett og fysisk aktivitet i kommunene, som del av arbeidet med en nasjonal plan for idrettsanlegg. Høsten 2022 og vinteren 2023 ble det avholdt innspillsmøter i alle fylker samt med sentrale organisasjoner i Oslo. Det er senere arbeidet med endringer i tilskuddsordningen. Forslag til justert tilskuddsordning vil etter planen bli sendt på offentlig høring i løpet av våren 2024.

Det legges videre opp til at ny tilskuddsordning blir regulert i forskrift. Dette følger av en gjennomgang av regelverket i alle sektorer med mål om at oppgavefordelingen til kommuner og fylkeskommuner skal framgå direkte av lover eller forskrifter, i tråd med kommuneloven § 2-1 (jf. omtale i kapittel 7.5.1). Utkast til forskriftsregulering av tilskuddsordningen vil bli sendt på offentlig høring når den er klar.

Kommunene og fylkeskommunene er sentrale aktører for denne tilskuddsordningen og vil være blant høringsinstansene.

7.7 Kunnskapsdepartementet

7.7.1 Melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning

Regjeringen vil senest våren 2025 legge fram en melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning. Kunnskapsdepartementet har de siste årene gjennomført flere store evalueringer som danner et godt kunnskapsgrunnlag for å videreutvikle fagskolesektoren. Meldingen vil omhandle høyere yrkesfaglig utdanning både i en internasjonal sammenheng og i lys av fylkeskommunens kompetansepolitiske rolle. Som en del av arbeidet med meldingen gjennomgår Kunnskapsdepartementet blant annet finansieringssystemet for fagskolene og Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk for livslang læring og ser på hvordan høyere yrkesfaglig utdanning skal videreutvikles for å møte framtidens kompetansebehov.

7.7.2 Melding til Stortinget om profesjonsutdanningene

Regjeringen fremmet 5. april 2024 Meld. St. 19 (2023–2024) Profesjonsnære utdanningar over heile landet. Meldingen har hovedvekt på de rammeplanstyrte lærer-, ingeniør- og helse- og sosialfagutdanningene. Kvalitet og kapasitet i utdanningene er sentrale temaer i meldingen.

7.7.3 Praksis i helse- og sosialfagutdanningene

Tilgang på praksisplasser er avgjørende for å kunne utdanne det helsepersonellet vi har behov for og for å sørge for at de vi utdanner har riktig kompetanse. Mangel på praksiskapasitet i kommunene er et stort problem for kapasitet og kvalitet i helse- og sosialfagutdanningene. For å utdanne kandidater med riktig kompetanse er det viktig at de får erfaring fra den kommunale helse- og omsorgstjenesten gjennom praksis i utdanningen. Praksis i kommunene er også en viktig arena for rekruttering til framtidig arbeid i kommunene. I lys av kommunenes rekrutteringsutfordringer og behovet for kompetanse tilpasset mer avanserte kommunale tjenester er det behov for å styrke kvaliteten og kapasiteten på praksis i helse- og sosialfagutdanningene. Regjeringen har inngått en bilateral samarbeidsavtale med KS for å styrke kvaliteten og kapasiteten på praksis for helse- og sosialfagsstudenter. Avtalen har varighet til og med 2025.

7.7.4 RETHOS

Kommunenes representasjon i programgruppene i RETHOS (styringssystemet for helse- og sosialfagutdanningene) er viktig for at tjenestene skal ha innflytelse på innholdet i helse- og sosialfagutdanningene. Programgruppene er som regel sammensatt av samme antall representanter fra universitetene og høyskolene som det er fra tjenestene. Kommunesektorens bidrag til styringssystemet er avgjørende for å utvikle gode tjenester. Det pågår en ekstern evaluering av RETHOS, og første delrapport pekte blant annet på utfordringer med kommunenes deltakelse i styringssystemet.

7.7.5 Kommunenes strategiske forskningsorgan

Kommunenes strategiske forskningsorgan (KSF) er en samarbeidsstruktur som skal styrke grunnlaget for kunnskapsbaserte beslutninger og tjenesteutvikling i kommunene. Midler til etablering og drift ble bevilget i statsbudsjettet for 2024 og sees i sammenheng med tildeling til Norges Forskningsråd om forskning og innovasjon i, om og med de kommunale helse- og omsorgstjenestene med utgangspunkt i kunnskap kommunene har behov for. KSF skal styrke grunnlaget for kunnskapsbaserte beslutninger og tjenesteutvikling i kommunene ved å bidra til å samordne og prioritere kommunenes kunnskapsbehov, mer kommunerelevant forskning og bedre spredning og bruk av kunnskap, innovasjons- og forskningsresultater. KSF bygger samarbeid mellom små og store kommuner, forskningsmiljøer og andre aktører som understøtter kunnskapsutvikling og spredning av kunnskap i kommunene. Formålet med KSF er å styrke rammebetingelsene for forskning, innovasjon og kunnskapsutvikling i kommunene. I første omgang skal KSF bidra til å styrke bærekraften i de kommunale helse- og omsorgstjenestene.

7.7.6 Ny opplæringslov

Ny opplæringslov ble vedtatt av Stortinget våren 2023, jf. Prop. 57 L (2022–2023) Lov om grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Ny lov skal etter planen tre i kraft 1. august 2024. I statsbudsjettet for 2023 og 2024 er kommunesektoren kompensert for de økonomiske konsekvensene av lovendringene som summerer seg til i underkant av 800 mill. kroner. Forslag til forskrift til ny opplæringslov har vært på høring og vil bli fastsatt før sommeren 2024.

7.7.7 Styring og finansiering av private barnehager

Kunnskapsdepartementet sendte 1. november 2023 på høring forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter. Tema i høringen var regler om styring og finansiering av barnehagesektoren. Høringsfristen var 1. februar 2024. Kunnskapsdepartementet vil gå gjennom høringsinnspillene og tar sikte på å fremme forslag til lovendringer for Stortinget våren 2025. Forslag om unntak fra kravet om selvstendig rettssubjekt og forbudet mot annen virksomhet er fremmet i en egen lovproposisjon 5. april 2024 (jf. Prop. 78 L (2023–2024) Endringer i barnehageloven (unntak fra kravet om selvstendig rettssubjekt og forbudet mot annen virksomhet m.m.).)

7.8 Samferdselsdepartementet

7.8.1 Innføring av krav til nullutslipp for nye ferjer og hurtigbåter

Samferdselsdepartementet sendte 10 mai 2023 forslag til nullutslippskrav for ferjer og hurtigbåter på alminnelig høring. I høringsnotatet foreslås det å fastsette en forskrift om nullutslippskrav til ferjer og hurtigbåter, og det ble varslet at økonomisk kompensasjon til fylkeskommunene som følge av kravet vil vurderes i de årlige budsjettprosessene. Samferdselsdepartementet arbeider nå med å vurdere innkomne innspill til høringsforslaget og vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

7.8.2 Endring av tunnelsikkerhetsforskriftene for fylkesvegnettet og kommunalt vegnett i Oslo kommune

Det er i tunnelsikkerhetsforskrift for fylkesveg m.m. fastsatt frist for utbedring av visse tunneler på fylkesveinettet og kommunalt vegnett i Oslo kommune. Det er behov for å se nærmere på tidsfristene satt i forskriftene. Det tas sikte på at forslag til endringer i forskriften kan sendes på offentlig høring i løpet av våren 2024 med eventuell endelig fastsettelse innen utgangen av 2024 eller tidlig i første halvår 2025.

7.8.3 Nasjonale føringer for riks- og fylkesveier

Samferdselsdepartementet har tidligere gitt Statens vegvesen i oppdrag å utrede behovet for nasjonale føringer for utbygging, forvaltning, drift- og vedlikehold av riks- og fylkesveiene som følge av avviklingen av sams veiadministrasjon for riks- og fylkesveiene fra 1. januar 2020.

Samferdselsdepartementet sendte i juni 2023 et nytt oppdrag til Statens vegvesen om å utrede og foreslå nasjonale minstekrav for drift og vedlikehold av veier, inklusive fylkeskommunale veier. Videre har Samferdselsdepartementet bedt Statens vegvesen utrede enkelte minstekrav til fylkeskommunenes saksbehandling ved fravik fra veinormalene, inkludert krav om at det må redegjøres for særlige fagtema ved søknader om fravik. Det tas sikte på å sende eventuelle forslag til minstekrav til saksbehandling ved fravik fra veinormaler på høring i 2025.

7.8.4 Forskrift om vegdata og trafikkinformasjon

Regionreformen og opphevingen av sams vegadministrasjon har skapt et nytt behov for samarbeid mellom vegmyndighetene iht. veglova sammenlignet med tidligere. Statens vegvesen fikk i 2020 oppdrag fra Samferdselsdepartementet om å utrede en forskrift til veglova § 10 om vegdata og vegtrafikkinformasjon, eventuelt ved revisjon av gjeldende forskrift om innhenting, kvalitetssikring og formidling av data knyttet til offentlig veg, trafikken m.m. (vegdataforskriften). Målet med dette arbeidet er å få på plass en helhetlig regulering av det nasjonale ansvaret for vegdata og vegtrafikkinformasjon, bidra til god trafikkstyring, skape forutsigbarhet for fylkeskommunene og kommunene samt bidra til samarbeid mellom de ulike veimyndighetene og Nye Veier AS ved klargjøring av ansvar og krav til leveransene.

Forslag til forskrift om vegdata, trafikkinformasjon, trafikkberedskap og trafikkstyring m.m. har vært på offentlig høring med høringsfrist 1. desember 2023. Det tas sikte på at forskriften fastsettes innen utgangen av 2024.

7.8.5 Ny vegklasseforskrift og endringer i bruforskrift for fylkesveg

Samferdselsdepartementet har bedt Statens vegvesen utarbeide forslag til forskrift som regulerer det nærmere ansvarsforholdet for overgangsbruer på det offentlige vegnettet. Utredningen av forslag til forskrift skal være basert på ansvarsforholdet mellom vegmyndighetene iht. vegloven § 9, jf. § 20 og kan ta utgangspunkt i Vegdirektoratets tidligere vurderinger av hvilke prinsipper som bør gjelde for ansvarsfordelingen mellom de offentlige veimyndighetene på dette området. I tillegg har departementet bedt Statens vegvesen vurdere om forskriften også bør regulere teknisk godkjenning av planer for bygging og utbedring av overgangsbruer over offentlig veg, inspeksjon og innsyn i dokumentasjon veg samt pålegg om gjennomføring av tiltak på overgangsbruer over offentlig veg når dette er nødvendig av hensyn til sikkerhet og framkommelighet på underliggende veg.

Departementet vil vurdere særskilt om forslaget til forskrift fører til at kommunene og fylkeskommunene skal kompenseres økonomisk som følge av forskriftsendringene. Det tas sikte på at et forslag til forskrift kan sendes på offentlig høring i løpet av 2024.

7.8.6 Endring av forskrift om tilgjengeliggjøring av sanntids veg- og trafikkinformasjonstjenester

Forslag om å ta inn en ny EU-forordning i forskrift om sanntids veg- og trafikkinformasjonstjenester ble sendt på høring 30. januar 2024 med høringsfrist 30. april 2024. Målet for forordningen er å bidra til bedre trafikksikkerhet og framkommelighet på hele vegnettet og innebærer blant annet at det vil bli stilt krav til fylkeskommuner og kommuner for å sikre tilgjengelighet, utveksling og videre bruk og oppdatering av veg- og trafikkdata. For fylkeskommuner og kommuner er det i stor grad sammenfall med datatyper som også inngår i forslaget til ny Forskrift om vegdata, trafikkinformasjon, trafikkberedskap og trafikkstyring m.m. for offentlig veg («Forskrift om vegdata og trafikkinformasjon»). Det tas sikte på at forskriften vil fastsettes innen utgangen av 2024.

7.8.7 Endringer i drosjereguleringen

Stortinget vedtok 5. mars 2024 endringer i yrkestransportloven som berører fylkeskommunens forvaltning av drosjereguleringen, jf. Prop. 39 L (2023–2024) Endringer i yrkestransportloven (sentraltilknytningsplikt og justering av løyveplikten for drosje). Det følger av lovvedtaket at alle drosjeløyvehavere skal være tilknyttet en drosjesentral. Lovvedtaket innfører også løyveplikt for drosjesentraler og utpeker fylkeskommunen som løyvemyndighet. Løyveordningen er gebyrfinansiert. Drosjesentralene får plikt til å samle inn og lagre informasjon om aktørene og tilbudet i drosjenæringen, og om inntjening og loggføring av posisjonsdata mv. Fylkeskommunen kan be om opplysninger fra drosjesentralene. Opplysningene fra sentralene vil gi fylkeskommunene bedre oversikt over aktørene og tilbudet i markedet, og et bedre grunnlag for å vurdere behovet for tiltak for å sikre drosjetilbudet. Lovvedtaket er basert på forslag fra Drosjeutvalget i NOU 2023: 22 På vei mot en bedre regulert drosjenæring – Delutredning I fra Drosjeutvalget. Lovvedtaket vil bli iverksatt når nødvendige forskrifter er på plass. Drosjeutvalget skal levere en ny delinnstilling i juni 2024. I delinnstilling II vil utvalget blant annet vurdere behovet for tiltak for å sikre et tilfredsstillende drosjetilbud og behovet for økt kontroll med drosjenæringen.

8 Utviklingen i kommuneøkonomien

8.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina slo inn i kommunenes og fylkeskommunenes økonomi i 2023 som i 2022.

Ved inngangen til 2024 var den økonomiske situasjonen i sektoren jevnt over god etter flere år med gode driftsresultater. Siden 2015 har netto driftsresultat for kommunesektoren stort sett ligget godt over Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomis (TBUs) anbefalte nivå på 2 prosent av inntektene over tid. Dette har gitt grunnlag for en betydelig oppbygging av disposisjonsfond i kommunene og fylkeskommunene. Det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Driftsresultatet i 2023 var imidlertid under TBUs anbefalte nivå, og forskjellene mellom kommunene fortsatte å øke som følge av at den sterke kostnadsveksten, de høye strømprisene, renteøkningene og havbruksinntektene slo ulikt ut mellom kommunene.

Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene høyere enn anslått. Netto driftsresultat i 2022 og 2023 må ses i lys av dette. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 skyldtes svakere brutto driftsresultater og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Et høyere rentenivå førte til økte renteutgifter, men for sektoren samlet ble denne effekten motvirket av økt utbytte og avkastning på finansielle plasseringer.

Netto driftsresultat varierte mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år. En forklaring på den store spredningen antas å være at en del kommuner også i 2023 hadde høye inntekter fra kraft og fra Havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Også forskjellene i avkastningen på finansplasseringer og inntekter fra utbytte er store. Med høyere rente vil også ulik gjeldsbelastning bidra til større spredning.

Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene har store utgifter til å ta imot flyktninger. Tilskudd fra staten skal gi en rimelig dekning av merutgiftene, men det er også utgifter som skal dekkes av kommunenes ordinære inntekter som for andre innbyggere, særlig etter at flyktningene har blitt bosatt.

Sterkere aktivitetsvekst i 2023

Kommunesektorens samlede inntekter i 2023 anslås reelt å øke med 1,2 prosent fra 2022, jf. figur 8.1A, mens frie inntekter anslås å ligge på samme nivå i 2023 som i 2022.

Inntektsnivået i 2022 ble vesentlig høyere enn opprinnelig anslått som følge av sterk merskattevekst mot slutten av året, noe som isolert sett trekker ned inntektsveksten fra 2022 til 2023. Samtidig ble skatteinntektene også i 2023 betydelig høyere enn opprinnelig anslått. Det henger sammen med tre forhold: Utviklingen i arbeidsmarkedet ble sterkere enn anslått i forbindelse med statsbudsjettet for 2023, med høyere sysselsettings- og lønnsvekst enn antatt. De skattepliktige kapitalinntektene til personlige skattytere i 2022 ble høyere enn ventet, noe som trakk opp tilleggsforskudd og restskatter i 2023. Til slutt ble også marginavsetningene for 2023 lavere enn opprinnelig lagt til grunn.

Kostnadsveksten på 4,3 prosent ble på sin side høyere enn hva som var anslått i statsbudsjettet for 2023 (3,7 prosent), men lavere enn anslått i revidert nasjonalbudsjett 2023 (5,2 prosent). Stortinget vedtok ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 2023 å øke rammetilskuddet til kommunesektoren med 3,2 mrd. kroner slik at det, sammen med merskatteveksten, mer enn kompenserte for det som da ble vurdert som uventet kostnadsvekst i 2023.

I sum ble inntektsveksten for de frie inntektene om lag som anslått i statsbudsjettet for 2023, mens den for de samlede inntektene ble høyere, men inntektsnivået var høyere enn opprinnelig anslått for begge. Oppdatert informasjon viser at kommunesektoren reelt sett fikk i overkant av 12 mrd. kroner mer i 2023 enn tiltenkt i revidert nasjonalbudsjett 2023, der 7,9 mrd. kroner skyldes høyere skatteinntekter enn ventet og 4,2 mrd. kroner skyldes lavere kostnadsvekst enn ventet, som gir et varig inntektsløft framover.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å ha vokst med 2,1 prosent i 2023, den sterkeste veksten siden før pandemien, jf. figur 8.1A. Investeringene gikk noe ned fra 2022. Sysselsettingsveksten var om lag på snittet med den siste tiårsperioden, mens det var en sterk vekst i produktinnsatsen.

Som andel av samlet sysselsetting har sysselsettingen i kommunesektoren vært stabil over lengre tid, jf. figur 8.1B. Om lag 17 prosent av totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi i 2023 var i kommunesektoren. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Lavere investeringer i 2023, men fortsatt et høyt investeringsnivå

Etter et par år med svært sterk vekst før pandemien gikk investeringsnivået ned i både 2020 og 2021. Utviklingen i investeringene kan ha vært påvirket av både pandemien og kommunesammenslåinger. Etter en vekst i 2022 gikk investeringene tilbake til 2021-nivå i 2023. Investeringene i 2023 tilsvarte om lag 13,8 prosent av inntektene, jf. figur 8.1C. Det høye investeringsnivået har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt, jf. figur 8.1D. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester. Staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået var lenge lavt, men gikk opp gjennom 2022 og 2023. Gjeldsoppbygging bidrar isolert sett til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger. Samtidig vil endringer i renten påvirke finansavkastningen på sektorens oppsparte pensjonsmidler. Over tid vil en høyere rente gi sektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Netto driftsresultat lå under anbefalt nivå, men sektoren har solide reserver

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. De senere årene har netto driftsresultat for kommunesektoren samlet stort sett ligget godt over det anbefalte nivået på 2 prosent av inntektene. I 2023 fikk sektoren som helhet et netto driftsresultat på 1,3 prosent av inntektene, jf. figur 8.1E, noe som er under TBUs anbefalte nivå. For kommunene, hvor det anbefalte nivået er 1¾ prosent, var driftsresultat på 0,8 prosent, mens for fylkeskommunene var driftsresultatet 4,2 prosent, det vil si i tråd med anbefalingen om at det bør ligge på 4 prosent over tid.

Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunene og fylkeskommunene bygd opp solide reserver. Svakere driftsresultater i kombinasjon med at deler av fondene ble brukt til å finansiere investeringer bidro til at disposisjonsfondene gikk noe ned i 2023, men disposisjonsfondene er fremdeles store. For sektoren samlet utgjorde den frie egenkapitalen til drift 13,5 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2023.

Utviklingen over tid har bidratt til at antall kommuner i ROBEK har gått kraftig ned, fra 49 i 2015 til kun 16 kommuner ved inngangen til mai 2024, jf. figur 8.1F. Tallet på ROBEK-kommuner er historisk sett lavt, og til tross for relativt svake driftsresultater i mange kommuner, forventes det kun en liten økning i antall kommuner i ROBEK i 2024.

Forstørr bilde

¹ Tallene er korrigert for større oppgaveoverføringer.

² F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet, og TBUs anbefaling f.o.m. 2014 var 2 prosent for sektoren samlet. I figuren er det korrigert for endringen i regnskapsføringen, slik at alle tallene er sammenliknbare.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

8.2 Aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren.

I figur 8.1A sammenliknes aktivitetsveksten i kommunesektoren med inntektsveksten fra 2005 og framover. I perioden sett under ett har inntekts- og aktivitetsveksten omtrent fulgt hverandre. Veksten i investeringene var noe høyere enn sysselsettingsveksten. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren prioriterte oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å ha vokst med 2,1 prosent i 2023. Sysselsettingen målt ved utførte timeverk vokste med 1,0 prosent, og det var en relativt kraftig vekst i produktinnsatsen på 6,7 prosent. Investeringsnivået gikk ned med 1,8 prosent, men investeringsnivået var fortsatt høyt. I 2023 utgjorde investeringene 97 mrd. kroner. Dette tilsvarte 13,8 prosent av inntektene, noe som er om lag på snittet over den siste tiårsperioden.

8.3 Økonomisk balanse

8.3.1 Netto driftsresultat og disposisjonsfond

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer. TBU anbefaler at netto driftsresultat over tid bør ligge på om lag 2 prosent for sektoren samlet, og med et anbefalt nivå på 1¾ prosent og 4 prosent for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene. Anbefalingen gjelder for sektoren som helhet og for henholdsvis kommunene og fylkeskommunene samlet, og ikke for den enkelte kommune og fylkeskommune.

Netto driftsresultat i 2023 var under anbefalt nivå

Figur 8.2A viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2005. Figuren er korrigert for at regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ble endret fra og med 2014, slik at alle årene er sammenliknbare.

Etter at netto driftsresultat i perioden 2007–2014 var i underkant av TBUs nåværende anbefaling på 2 prosent over tid, ble driftsresultatet kraftig forbedret. Med unntak av 2019, hvor netto driftsresultat var 2,0 prosent, var resultatet i alle de etterfølgende årene på et nivå godt over anbefalingen.

I 2023 var netto driftsresultat for sektoren samlet på 1,3 prosent. For kommunene var driftsresultatet 0,8 prosent og for fylkeskommunene 4,2 prosent. Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene høyere enn anslått, og da særlig i 2022. Svekkelsen i netto driftsresultat fra 2022 til 2023 skyldtes at de løpende driftsutgiftene vokste mer enn driftsinntektene, det vil si et svakere brutto driftsresultat, som blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg et høyt kostnadsnivå. Økt utbytte og avkastning på finansielle investeringer styrket på sin side resultatet og motvirket effekten av høyere renteutgifter.

Kommunesektoren har bygd opp solide reserver

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket sine økonomiske buffere betraktelig. For sektoren som helhet utgjorde fri egenkapital til drift 96 mrd. kroner, eller 13,5 prosent av brutto driftsinntekter, ved utgangen av 2023, jf. figur 8.2B. Fri egenkapital til drift er disposisjonsfond fratrukket akkumulerte merforbruk. Driftsreservene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene, men både kommunene og fylkeskommunene har samlet sett betydelige oppsparte midler. Disposisjonsfondene gjør sektoren samlet sett godt rustet for å håndtere usikkerhet og utforutsette hendelser.

Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og reserver

Bak disse tallene skjuler det seg store variasjoner mellom kommuner og fylkeskommuner, og variasjonen er større enn i foregående år. Variasjonene er store innenfor alle kommunegrupper. Netto driftsresultat for alle kommunene er vist i figur 8.2C og E, hvor kommunene er gruppert etter henholdsvis innbyggertall og sentralitet, og deretter innenfor hver gruppe sortert etter nivået på driftsresultatet. Snittet for de ulike gruppene er vist med de horisontale, blå strekene.

Alle kommunegruppene hadde svakere driftsresultater i 2023 enn i 2022, men driftsresultatene i 2023 var jevnt over bedre i kommuner med under 5 000 innbyggere. Sett ut fra sentralitet, var driftsresultatene sterkere i de minst sentrale kommunene.

Om lag to av fem kommuner hadde et negativt netto driftsresultat i 2023. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Over tid kan ikke en kommune ha negative driftsresultater uten å komme i ROBEK, men disposisjonsfondene i kommunene er store etter flere år med gode driftsresultater. Dette er vist i figur 8.2D og F, hvor kommunene er sortert på samme måte som for driftsresultatene over, og som viser disposisjonsfondene for alle kommunene etter at eventuelle regnskapsmessige merforbruk er trukket fra. Hvis verdien er negativ, innebærer det at kommunen har et akkumulert merforbruk («negative disposisjonsfond»). Hvis dette merforbruket er større enn tre prosent, eller ikke dekkes inn i løpet av to år etter at det oppsto, tilsier det normalt at kommunen blir meldt inn i ROBEK, jf. avsnitt 8.3.2.

Den frie egenkapitalen til drift var størst i de minste kommunene, tilsvarende 23 prosent av driftsinntektene. Også for de øvrige kommunegruppene hadde kommunene i snitt solide reserver, men variasjonen er noe større blant kommunene med under 5 000 innbyggere enn i kommuner med over 5 000 innbyggere. Sett ut fra sentralitet, var den frie egenkapitalen til drift større i de minst og i de mest sentrale kommunene.

I fire av fem kommuner tilsvarte disposisjonsfondene mer enn fem prosent av inntektene. Av de 345 kommunene som hadde rapportert inn balanseregnskapet til SSB i tide til publiseringen av KOSTRA-tallene 15. mars 2024, hadde 26 kommuner et akkumulert merforbruk ved utgangen av 2023, og 14 kommuner hadde relativt små disposisjonsfond på i størrelsesorden 0–2 prosent av inntektene.

Forstørr bilde

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat. I figuren er det korrigert for denne endringen ved at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer er trukket fra netto driftsresultat og brutto driftsinntekter i årene før 2014, slik at tallene er sammenliknbare for hele perioden.

² Fri egenkapital drift tilsvarer disposisjonsfond fratrukket regnskapsmessige merforbruk.

³ Enkelte kommuner hadde netto driftsresultater eller fri egenkapital drift som var lavere eller større enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

8.3.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og distriktsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

Kommuneloven § 28-1 har klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes. En kommune eller fylkeskommune blir meldt inn i ROBEK hvis årsbudsjett eller økonomiplan er vedtatt med et merforbruk, eller hvis vedtak om årsbudsjett, økonomiplan eller årsregnskap innebærer at et merforbruk i årsregnskapet er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover to år etter at det oppsto. Kommuner som har opparbeidet seg et akkumulert merforbruk større enn tre prosent av driftsinntektene, blir også meldt inn i ROBEK. Det samme gjelder kommuner som ikke har fastsatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen fristene som regelverket setter. ROBEK skal altså fange opp kommuner og fylkeskommuner som har underskudd i den løpende driften, ingen disposisjonsfond å trekke på og hvor underskuddene er såpass store at de ikke kan dekkes inn i løpet av to år.

Ved inngangen til mai 2024 var 16 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

Av kommunene i ROBEK som hadde rapportert inn ureviderte KOSTRA-tall for 2023 til SSB, hadde Moskenes det klart største akkumulerte merforbruket ved årsskiftet, tilsvarende 84 prosent av driftsinntektene, jf. vedlegg 3.

Moskenes kommune har vært registrert i ROBEK siden sommeren 2012. Statsforvalteren har hatt betydelig kontakt med kommunen over tid, men særlig de siste to-tre årene. Statsforvalteren har bidratt med ressurser, blant annet med støtte til et forprosjekt og et hovedprosjekt for å kunne forbedre tjenesteutøvelsen, organiseringen og strukturen, slik at kommunen kan oppnå en sunn og bærekraftig økonomi. Kommunen gjennomfører nå hovedprosjektet som skal gå ut 2025. Både det forrige og dagens kommunestyre i Moskenes har erkjent at økonomien og den administrative kapasiteten ikke er bærekraftig i lys av de utfordringene kommunen står overfor. Kommunen erkjenner videre at det må arbeides etter flere spor for å sikre at kommunen kan gi innbyggerne lovpålagte tjenester.

I 2023 budsjetterte kommunen med et merforbruk på om lag -41,7 mill. kroner, tilsvarende -32,8 prosent av driftsinntektene. Det foreløpige regnskapet viser at merforbruket i 2023 ble på -31,2 mill. kroner tilsvarende -21,9 prosent av driftsinntektene. I budsjettet for 2024 har kommunestyret vedtatt flere tiltak som reduserer utgiftene betydelig og kommunen budsjetterer med et merforbruk på om lag -7 mill. kroner. For 2025 og resten av planperioden til 2027 budsjetteres det med positive netto driftsresultater de enkelte årene. Departementet vurderer ytterligere bistand til Moskenes for at kommunen skal kunne styrke sentrale funksjoner i kommunen. Det forutsetter at kommunestyret i Moskenes følger opp vedtak som fører kommunen mot økonomisk balanse.

For de øvrige kommunene er det snakk om et akkumulert merforbruk på opptil -7,5 prosent.

Flere av kommunene som er oppført i ROBEK på grunn av akkumulert merforbruk, dekket dette merforbruket inn i løpet av 2023. Disse kan forventes å bli meldt ut av ROBEK etter at årsregnskapet for 2023 har blitt vedtatt av kommunestyret. To kommuner er også inne i ROBEK som følge av at de ikke hadde vedtatt 2022-årsregnskapet innen fristen, og disse vil også bli meldt ut om årsregnskapet for 2023 vedtas innen utgangen av juni. På den annen side var det kommuner som opparbeidet seg et akkumulert merforbruk i løpet av 2023 som oversteg tre prosent av driftsinntektene, eller hvor innrapporterte regnskapstall tilsier at kommunene ikke klarte å dekke inn merforbruk fra 2021 i løpet av to år. Disse kommunene forventes å bli meldt inn i ROBEK når årsregnskapet vedtas. I lys av de økonomiske resultatene i 2023 er det derfor ventet at antallet ROBEK-kommuner vil øke svakt fra dagens 16 i løpet av 2024.

8.3.3 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens nettogjeld, slik det framgår av figur 8.1D. Dersom aktivitetsveksten er på samme nivå som inntektsveksten, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) er på om lag samme nivå som året før.

Underskuddet i 2023 utgjorde 45,2 mrd. kroner, om lag 6,1 prosent av samlede inntekter, mens det året før var et underskudd på 19,6 mrd. kroner, tilsvarende 2,8 prosent.

8.4 Gjeld

Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

Selv om nettogjelden har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 8.3B er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp for å illustrere dette.

Forstørr bilde

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet. Tre kommuner som hadde sertifikatlån, men som hadde rapportert inn negative beløp på bankinnskudd i balanseregnskapet (Vadsø, Åsnes, Siljan) inngår heller ikke i figuren.

³ Enkelte kommuner hadde en netto renteeksponering større eller lavere enn skalaen på y-aksen i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkl. kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 750 mrd. kroner ved utgangen av 2023. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper, eller sto fremdeles ubrukt på konto. Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyr fra innbyggerne. Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, svømmeanlegg, sykehjem, kirker og transporttiltak.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet). Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale netto renteeksponering ved utgangen av 2023 anslås til om lag 317 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 3,2 mrd. kroner, eller nærmere ½ prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2023 utgjorde pensjonsmidlene 673 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2023 tilsvarte netto renteeksponert gjeld i størrelsesorden 45 prosent av de samlede driftsinntektene. De siste årene har gjelden stabilisert seg som andel av inntekt, jf. figur 8.1B. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, og dette er nærmere omtalt i vedlegg 3.

Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

I figur 8.3C er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes netto renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er gruppert etter innbyggertall og deretter sortert etter gjeldsgrad innen hver gruppe. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent innebære at ved en økning i renten på ett prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene, før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel pensjonsmidler eller utleieboliger der leieinntektene dekker rentene). Kommuner med en negativ verdi vil i utgangspunktet tjene på en renteoppgang.

De minste kommunene var i utgangspunktet minst eksponert for en renteendring, og var tilnærmet nøytral overfor endret rente ved utgangen av 2023. Kommuner med 5 000–50 000 innbyggere hadde høyest renteeksponering. Sett ut fra sentralitet, var de mest og de minst sentrale kommunene tilsynelatende minst eksponert for en endring i rentenivået, jf. figur 8.3D.

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figurene illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de tjue kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået, målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene, hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter og liknende).

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Banker og kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 8.3A.

De aller fleste kommuner er kunder i Kommunalbanken. Banken er likevel spesielt viktig for de små og mellomstore kommunene. Alternativet til Kommunalbanken er primært sertifikat- og obligasjonsmarkedet. For de mindre kommunene kan dette markedet være mer krevende å forholde seg til enn for de større kommunene.

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommunesektorens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen ble sertifikat- og obligasjonsmarkedet en viktigere lånekilde for kommunene, og veksten var særlig sterk for sertifikatlån. Etter 2016 har en mindre del av gjelden blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, og sertifikat- og obligasjonslån som andel av sektorens samlede gjeld har ligget stabilt på i underkant av 30 prosent. Samtidig har det innenfor denne gruppen skjedd en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid. Ifølge tall fra KOSTRA/SSB fortsatte denne utviklingen også i 2023.

Risikoen ved kommunesektorens kortsiktige gjeld

Renten vil normalt være lavere på kortsiktig finansiering, men kort løpetid gjør kommunene sårbare for endringer i rente og tilgang på nye lån ved forfall i kapitalmarkedet. Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering må rullere lånene jevnlig, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 8.3E forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 117 kommunene og syv fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2023. I alt hadde kommunesektoren anslagsvis sertifikatlån på 62,6 mrd. kroner. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2023. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (det vil si at verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2023, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg fram til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil sertifikatgjelden framstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Kommuner og fylkeskommuner kan i tillegg ha refinansieringsrisiko knyttet til obligasjonslån. I henhold til innrapporterte regnskapstall vil i alt 13,5 mrd. kroner av obligasjonslånene ha forfall i 2023, og noe av dette vil måtte refinansieres. Figuren kan likevel tjene som en liten pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

Om lag 65 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å kunne løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån.

Kommuneloven § 14-13 og tilhørende finansforskrift setter de overordnete rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

8.5 Pensjon og likviditet

Pensjonspremiene som kommunene og fylkeskommunene betaler, kan svinge mye fra år til år. Regnskapsreglene bidrar til å utjevne disse svingningene ved at avviket mellom pensjonspremien og en beregnet pensjonskostnad, det såkalte premieavviket, fordeles ut over de påfølgende årene. Dette gjør at kostnaden som belaster årsbudsjettene og -regnskapene, blir mer stabil og forutsigbar over tid.

Kommunene og fylkeskommunene skal etter balansekravet i kommuneloven tilpasse utgiftsnivået til inntektene. Inntektsveksten i statsbudsjettene har på sin side vært tilpasset til å dekke veksten i pensjonskostnadene som belaster årsbudsjettene og årsregnskapene. Gjennom regnskapsføringen legges det dermed til rette for et mer stabilt aktivitetsnivå i kommunene og fylkeskommunene. Ved at inntektsveksten er tilpasset veksten i pensjonskostnadene (inklusiv amortisering av premieavviket), vil også inntektsnivået dekke kostnadene som følger av pensjonskostnadene og nedbyggingen av det akkumulerte premieavviket. Det innebærer også at nedbyggingen av det akkumulerte premieavviket heller ikke vil tære på disposisjonsfondene til kommunesektoren.

Når pensjonspremiene som kommunene og fylkeskommunene betaler over tid har vært høyere enn pensjonskostnaden som belaster regnskapene, virker dette inn på likviditeten i kommunesektoren. Selv om det er forskjeller mellom kommunene, er likviditeten for sektoren god, og kommunene og fylkeskommunene har likviditeten til å dekke sine løpende betalingsforpliktelser.

Forutsigbarhet og utjevning av pensjonskostnader i kommuneregnskapet

Fram til og med 2001 var det de betalte pensjonspremiene som belastet netto driftsresultat i kommuneregnskapene. Premiebetalingene svingte imidlertid mye fra år til år, blant annet som følge av svingninger i finansinntektene og reguleringskostnadene, og skapte budsjettmessige utfordringer i kommunesektoren. Det daværende Kommunal- og regionaldepartementet fastsatte på den bakgrunn nye regler for regnskapsføring av pensjon i 2002 som bidrar til å jevne ut pensjonsutgiftene, slik at belastningen på kommunebudsjettene blir mer forutsigbar og stabil fra år til år.

Regnskapsreglene innebærer at det som utgangspunkt er netto pensjonskostnad (en beregnet, men ikke betalt pensjonskostnad) som belastes netto driftsresultat i kommuneregnskapet. Avviket mellom innbetalte pensjonspremier og netto pensjonskostnad kalles for årets premieavvik. I tillegg til netto pensjonskostnad, skal også årets premieavvik regnskapsføres i kommuneregnskapet. Regnskapsføringen av årets premieavvik skjer imidlertid i hovedsak over 7 år (amortisering), se også boks 8.1. Amortisering over 7 år innebærer at 1/7 av årets premieavvik skal belastes resultatet i kommuneregnskapet hvert år i 7 år. Denne amortiseringen jevner ut de store årlige svingningene i pensjonspremiene, slik at belastningen på kommunebudsjettene blir mer forutsigbar og stabil fra år til år. Ordningen innebærer at over tid vil regnskapsført pensjonskostnad (netto pensjonskostnad og årlig amortisering av premieavvik) tilsvare betalte pensjonspremier. Utviklingen i de innbetalte pensjonspremiene, netto pensjonskostnad og samlet pensjonskostnad (inklusive amortisering) er vist i figur 8.4A. Som figuren viser, har samlet pensjonskostnad (inklusive amortisering) bidratt til en betydelig mer stabil belastning av pensjon på kommunebudsjettene sammenliknet med utviklingen i pensjonspremiene.

Forstørr bilde

¹ Figurene viser kassetall, dvs. ekskl. kommunale og fylkeskommunale foretak og interkommunale selskaper.

² Tallene er inkl. arbeidsgiveravgift.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader

I forbindelse med statsbudsjettet utarbeider Kommunal- og distriktsdepartementet hvert år et anslag på hva veksten i de samlede pensjonskostnadene (inklusive amortisering) i kommunesektoren vil bli i det kommende budsjettåret. Anslaget blir presentert i kommuneproposisjonen og i statsbudsjettet. Dette gir grunnlag for å sammenholde veksten i pensjonskostnadene opp mot den veksten i kommunesektorens frie inntekter som regjeringen foreslår.

På denne måten blir både veksten i netto pensjonskostnader og veksten i amortiseringskostnader (nedbygging av premieavvik) ivaretatt i regjeringens forslag til kommuneopplegg, så lenge veksten i frie inntekter dekker veksten i de samlede pensjonskostnadene (inklusive amortisering).

Dette innebærer også at inntektsnivået som kommunesektoren har det enkelte år, tar høyde for å dekke nivået på årets samlede pensjonskostnader (inkludert amortiseringskostnadene). Amortiseringskostnadene (og dermed nedbyggingen av premieavvik) er på denne måten finansiert gjennom nivået på de frie inntektene fram til premieavvikene er bygget ned/ferdig amortisert.

Nivået på frie inntekter dekker nedbyggingen av akkumulert premieavvik

Premieavvik som enda ikke er amortisert, vil stå i kommunenes balanseregnskap og blir benevnt akkumulert premieavvik. Det akkumulerte premieavviket i balansen gir uttrykk for hvor mye som samlet sett skal amortiseres og belastes kommuneregnskapet i 7 år framover. Det akkumulerte premieavviket og amortiseringen av dette kan på et gitt tidspunkt noe forenklet sammenliknes med et lån med fallende avdragsutgifter, og representerer slik sett ingen framtidig kostnadsvekst. Som nevnt foran er amortiseringskostnadene og dermed nedbyggingen av premieavvik finansiert gjennom nivået på de frie inntektene fram til premieavvikene er bygget ned/ferdig amortisert.

Det vil derfor heller ikke være behov for særskilt å sette av en del av årets inntekter til disposisjonsfond for å kunne dekke amortiseringskostnader for de neste syv årene. Gjennom å tilpasse utviklingen i inntektsnivået til utviklingen i pensjonskostnadene (inklusiv amortisering av premieavviket) vil dagens akkumulerte premieavvik – så sant kommunene og fylkeskommunene overholder balansekravet – om syv år være ferdig amortisert, mens disposisjonsfondene vil ligge på samme nivå (og likviditeten ville være styrket).

Disposisjonsfondene viser hvilken buffer kommunene og fylkeskommunene har bygd opp gjennom positive netto driftsresultat i tidligere år, og hva de kan bruke utover årlige driftsinntekter i de kommende årene, uten å bryte med balansekravet. Av omtalen foran følger det at det ikke er gode grunner for å korrigere disposisjonsfondet for akkumulerte premieavvik og bruke det som styringsmål, slik det har vært eksempler på i sektoren. Tilsvarende illustrerer netto driftsresultat hvordan kommunene og fylkeskommunene står i forhold til balansekravet. I den vurderingen må de samme størrelsene inngå i netto driftsresultat som i balansekravet, det vil si pensjonskostnadene som belaster årsregnskapet. Dersom en kommune eller fylkeskommune alternativt hadde styrt etter et driftsresultat hvor den korrigerte for årets premieavvik (det vil si at det er pensjonspremien, ikke pensjonskostnadene, som skal dekkes innenfor årets budsjett), vil det i en situasjon hvor pensjonspremiene overstiger pensjonskostnadene typisk innebære en prioritering om å kutte i tjenestene for å opprettholde likviditeten, også i tilfeller hvor likviditeten er god og balansekravet ikke er truet.

Pensjonspremier, pensjonskostnader og likviditet

Over tid har de betalte pensjonspremiene vært høyere enn pensjonskostnadene. Det årlige premieavviket har vært særlig stort de siste tre årene, i stor grad drevet av høy pris- og lønnsvekst som har gitt en sterk premievekst, jf. figur 8.4A. I 2023 var årets premieavvik på om lag 30 mrd. kroner. Høyere pensjonspremier enn pensjonskostnad over flere år har resultert i en betydelig økning i det akkumulert premieavviket i kommunenes balanseregnskaper. Basert på foreløpige regnskapstall er det estimert at det akkumulerte premieavviket for sektoren samlet utgjorde 66,0 mrd. kroner ved utgangen av 2023, jf. figur 8.4B. De årlige premieavvikene, veksten i det akkumulerte avviket og veksten i amortiseringskostnadene er som nevnt foran ivaretatt gjennom kommuneopplegget. Sterk vekst i pensjonspremiene og i det akkumulerte premieavviket vil imidlertid isolert sett medføre høyere belastning på kommunens likviditet.

Likviditeten vil avhenge av de årlige inn- og utbetalingene både på drifts- og på investeringssiden. Med regnskapsreglene som gjaldt fram til og med 2001, da det var de årlige betalte pensjonspremiene som belastet kommuneregnskapet, var det relativt godt samsvar mellom resultatene i kommuneregnskapet og endringen i likviditeten fra det ene året til det andre. Med andre ord ville det også være samsvar mellom utvikling i likviditeten og utviklingen i egenkapitalen. Når de regnskapsførte pensjonskostnadene i dag avviker fra den årlige pensjonspremien, blir koblingen mellom årets netto driftsresultat og utviklingen i kommunens likviditet svakere, og det samme gjelder nivået på likviditeten og størrelsen på egenkapitalen.

Dette er illustrert i figur 8.4C. Her er det riktignok bare vist disposisjonsfondene (egenkapitalen består også av bundne drifts- og investeringsfond samt ubundne investeringsfond), men det er den største delen av egenkapitalen, og det illustrerer poenget. Likviditeten utvikler seg annerledes enn regnskapsresultatene, og dette avviket skyldes i første rekke at pensjonspremien har vært høyere enn de samlede pensjonskostnadene. De to størrelsene utviklet seg ulikt særlig i år som 2008, 2012 og de tre siste årene, som alle har vært år hvor pensjonspremiene har vært klart høyere enn pensjonskostnadene (inkl. amortiseringskostnadene), jf. også figur 8.4A.

Hvor svak koblingen mellom regnskapsresultatene og utviklingen i likviditet blir for den enkelte kommune og fylkeskommune over tid, avhenger av hvordan kommunene og fylkeskommunene amortiserer premieavviket. Slik utviklingen har vært etter 2002, vil de som amortiserer avviket over ett år, ha bedre likviditet enn de som amortiserer over syv år, men samtidig kan budsjettrammene for førstnevnte ha blitt strammere i denne perioden enn om de hadde lagt til grunn syv års amortiseringstid.

Kommuner og fylkeskommuner som foretrekker å ha en tydeligere kobling mellom driftsresultatene og utviklingen i likviditeten, kan velge å amortisere premieavvik over ett år i stedet for syv år. Da vil det bli et avvik mellom netto driftsresultat og likviditet i det året som premieavviket oppstår, som vil bli utliknet året etter. På den annen side vil de regnskapsførte pensjonskostnadene da svinge mer fra år til år, og hvis disposisjonsfondene ikke er tilstrekkelige, kan det innebære at kommunen eller fylkeskommunen ikke kan ha et like stabilt aktivitetsnivå fra år til år.

Likviditet gjenspeiler evnen til å betale løpende utgifter som regninger, lønn, utviklingskostnader og skatt. I tillegg til oppfølgingen av budsjettrammene, må kommunene og fylkeskommunene som en hvilken som helst annen virksomhet, styre likviditeten sin slik at de kan innfri sine betalingsforpliktelser ved forfall. Ved svakere likviditet vil kommunene og fylkeskommunene måtte benytte seg av likviditetslån (trekkrettigheter, kassekreditt e.l.) for å kunne betale regningene. Noen vil måtte trekke på likviditetslån for å utnytte handlingsrommet som ligger i kommunelovens balansekrav og samtidig betale løpende forpliktelser. Dette er legitimt og kan også være naturlig i en situasjon med store premieavvik. Et høyere rentenivå gjør imidlertid at slike trekkrettigheter har blitt dyrere. For kommunenes og fylkeskommunenes del må kostnaden avveies opp mot gevinsten ved å kunne jevne ut premieavviket over tid og dermed kunne legge til rette for et mer stabilt og forutsigbart aktivitetsnivå over tid.

Figur 8.4D og E viser arbeidskapitalen for enkeltkommuner, gruppert etter innbyggertall og sentralitet, på samme vis som tidligere i dette kapitlet. Generelt er likviditeten i sektoren god med en arbeidskapital tilsvarende 13,5 prosent av driftsinntektene, selv om arbeidskapitalen svekket seg gjennom 2023. I alt hadde 31 kommuner en negativ arbeidskapital ved utgangen av 2023, en økning fra 8 i 2022, og 33 kommuner hadde likviditetslån utestående ved årsskiftet, en økning fra 28 året før.

Hvis kostnaden ved svak likviditet anses å bli for høy og en kommune eller fylkeskommune har behov for å styrke likviditeten, innebærer det at innbetalingene må være større enn utbetalingene. Når denne sparingen skjer i driften, vil det kunne bidra til å bygge opp disposisjonsfondet (likviditeten kan også styrkes ved å spare opp midler på investeringssiden til investeringsfond). I så måte kan det være en kobling mellom premieavvik og disposisjonsfond, men det er da i så fall behovet for å styrke likviditeten som begrunner og indirekte slår inn i et høyere disposisjonsfond, og ikke at disposisjonsfondet i utgangspunktet må være høyt for å kunne finansiere premieavviket i framtidige kommunebudsjetter, jf. omtale foran.

9 Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023

I dette kapitlet presenteres forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2023 når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov. Se vedlegg 2 for tabeller og for flere opplysninger om beregningsgrunnlaget og beregningstekniske forutsetninger.

Norske kommuner har ulik størrelse, geografi, alderssammensetning og levekår. Noen kommuner har mange barn i skolealder, andre kommuner har lange reiseavstander, spredt bosetting og/eller mange eldre som trenger omsorgstjenester. Dette gjør at kommunale tjenester, som grunnskole, barnehage og omsorgstjenester, ikke koster det samme å tilby i alle kommuner. Et viktig formål med inntektssystemet er å bidra til at kommunene og fylkeskommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne gjennom å kompensere for slike ufrivillige forskjeller i utgiftsbehov gjennom utgiftsutjevningen.

Inntektene varierer til dels mye mellom kommunene og bidrar til at kommunene har et ulikt utgangspunkt for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å ivareta målet om at inntektssystemet skal utjevne kommunenes forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud er det også en delvis utjevning av kommunenes inntekter fra skatt på inntekt, formue og naturressursskatt.

Kommunenes inntektssystem bidrar på en avgjørende måte til tilgang på gode velferdstjenester i hele landet. Også utover kompensasjonen som gis for forskjellig utgiftsbehov er det inntektsforskjeller mellom kommunene. Dette skyldes at kommunene også skal ha muligheter til å beholde deler av verdiskapingen som skjer lokalt. Det er derfor ikke full utjevning av skatteinntektene mellom kommunene.

Samtidig er det inntekter som i dag ikke blir utjevnet gjennom inntektssystemet. Dette gjelder inntekter fra eiendomsskatt, Havbruksfondet og konsesjonskraft. Flere av disse inntektene er inntekter knyttet til naturressurser. Eiendomsskatt er en frivillig skatt som den enkelte kommune fatter vedtak om.

I tillegg mottar mange kommuner ulike former for regionalpolitiske tilskudd gjennom inntektssystemet: distriktstilskudd, storbytilskudd, regionsentertilskudd og veksttilskudd. Kommunene mottar også en rekke øremerkede tilskudd som ikke inngår i de frie inntektene, se vedlegg 5.

9.1 Begrepet frie inntekter

Kommunesektorens inntekter består både av frie og bundne inntekter. De bundne inntektene består hovedsakelig av øremerkede tilskudd, gebyrer og egenbetalinger, som er knyttet til spesifikke kommunale tjenester. De frie inntektene består av skatteinntekter fra innbyggerne og rammeoverføringer fra staten og er, i motsetning til øremerkede tilskudd, inntekter kommunene fritt kan rå over, uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regelverk.

I kommuneopplegget i statsbudsjettet inngår rammetilskudd, skatt på inntekt og formue fra personlige skattytere, naturressursskatt fra kraftforetak samt eiendomsskatt i de frie inntektene. De frie inntekter utgjør rundt 70 prosent av inntektene innenfor kommuneopplegget. For å få et mer fullstendig bilde av hva som er «frie» – eller «ubundne» – inntekter for kommunene, er inntekter i analysene i dette kapitelet og vedlegg 2 vist med og uten eiendomsskatt, netto inntekter fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg, produksjonsavgift på vindkraft, havbruksinntekter og fordelen av differensiert arbeidsgiveravgift, siden dette også er inntekter og avgiftslettelse uten føringer for kommunene.

I dette kapitlet ser vi nærmere på kommunevise forskjeller i de frie inntektene. Figur 9.1 viser fordelingen på landsbasis av inntektene som inngår i analysen.

Forstørr bilde

Note: Eiendomsskatt, netto inntekter fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg og tall for eiendomsskatt i 2023 er foreløpige. Tall for fordel av differensiert arbeidsgiveravgift er beregnet skjematisk.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

I boks 9.1 beskrives de ulike inntektene nærmere. Inntektskomponenter som øremerkede tilskudd og gebyrer er ikke med i beregningene. Inntekter fra konsesjonsavgifter og utbytter er også holdt utenfor, se en nærmere beskrivelse i boksen.

For å få et mål på de frie inntektene som er mest mulig sammenliknbart, er blant annet skjønnstilskudd til å dekke utgifter som følge av ekstraordinære hendelser som naturskader og liknende holdt utenom beregningen.

9.2 Forskjeller i skatteinntekter utjevnes i inntektssystemet

Skatteinntektene varierer til dels mye mellom kommunene, og gjør at kommunene har et ulikt utgangspunkt for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. For å ivareta målet om at inntektssystemet skal utjevne kommunenes forutsetninger for å kunne levere likeverdige tjenester, utjevnes skatteinntektene fra inntekts- og formueskatt fra personlige skattytere og fra naturressursskatt delvis mellom kommunene. I tallene der inntektene sammenliknes mellom kommuner og grupper av kommuner er disse skatteinntektene inkludert etter inntektsutjevning. I dette avsnittet ser vi litt nærmere på betydningen av inntektsutjevningen for kommunenes inntekter.

Inntektsutjevningen sørger for at skatteinntektene, som inngår i utjevningen, blir omfordelt fra kommuner med skatteinntekter per innbygger over landsgjennomsnittet til kommuner med skatteinntekter per innbygger under landsgjennomsnittet. Tabell 9.1 viser kommunenes inntekter fra skatt per innbygger i 2023, før og etter inntektsutjevning for kommuner gruppert etter innbyggertall, i prosent av landsgjennomsnittet.

Tabell 9.1 viser at kommunegruppen med kommuner med over 50 000 innbyggere i gjennomsnitt har inntekter fra skatt på inntekt, formue og naturressursskatt over landsgjennomsnittet. En egen gruppe med de 20 kommunene med høyest samlete korrigerte frie inntekter, se note i tabellen og avsnitt 9.3 og 9.4 for en nærmere forklaring, har også skatteinntekter over landsgjennomsnittet. Kommunegruppen med under 1 000 innbyggere har lavest skatteinntekter per innbygger før inntektsutjevning med 82 prosent av landsgjennomsnittet. Etter inntektsutjevning har alle kommunegrupper med inntil 50 000 innbyggere skatteinntekter per innbygger på 95–96 prosent av landsgjennomsnittet.

Forskjellene mellom kommunene og mellom fylkeskommunene reduseres betydelig gjennom inntektsutjevningen. For kommunene innebærer ordningen at kommuner med skatteinngang under landsgjennomsnittet i første omgang blir kompensert for 60 prosent av differansen mellom egen skatteinngang for disse skattene og landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger. Kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet blir tilsvarende trukket for differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet.

Kommuner med skatteinngang under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir ytterligere kompensert for 35 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og 90 prosent av landsgjennomsnittet, og dette finansieres med et trekk på et likt beløp per innbygger fra alle kommuner. Stor økning eller nedgang i skatteinngangen for den enkelte kommune vil dermed gi langt mindre utslag i kommunenes inntekter etter inntektsutjevning enn endringen isolert sett skulle tilsi. Inntektsutjevningen fungerer dermed også som en sikring mot stor variasjon i egen skatteinngang. Inntektsutjevningen bidrar også til at alle kommuner får ta del i en eventuell skattevekst utover det som er lagt til grunn i budsjettoppleggene, siden landsgjennomsnittet vil øke. Tilsvarende vil alle kommuner bli berørt av en eventuell lavere skatteinngang for landet som helhet.

Gjennomsnittlig skatt per innbygger fra inntekt, formue og naturressursskatt for kommunene i hele landet var om lag 38 300 kroner i 2023. Før inntektsutjevning varierte disse skattene per innbygger i 2023 fra rundt 22 300 kroner til rundt 105 700 kroner, tilsvarende fra 58 prosent av landsgjennomsnittet til 276 prosent av landsgjennomsnittet. Inntektsutjevningen bidro til at kommunen med lavest skatteinntekt per innbygger i 2023 etter utjevning hadde 93 prosent av landsgjennomsnittet i skatteinntekter per innbygger, det vil si rundt 35 700 kroner per innbygger. De aller fleste kommunene ligger rundt eller i overkant av dette skattenivået etter utjevning, og både den symmetriske delen av utjevningen på 60 prosent og tilleggsutjevningen på 35 prosent for kommuner med skatt per innbygger under 90 prosent av landsgjennomsnittet bidrar til å løfte skattesvake kommuner. Kommunen med lavest inntekt per innbygger ble dermed tilført rundt 13 400 kroner per innbygger gjennom inntektsutjevningen. Kommunen med høyest skatteinntekter per innbygger etter inntektsutjevning lå 69 prosent over landsgjennomsnittet per innbygger, det vil si rundt 64 800 kroner per innbygger.

Totalt var det en omfordeling på rundt 13 mrd. kroner gjennom inntektsutjevningen for kommunene, hvorav Oslo som kommune var klart største bidragsyter og tilførte andre kommuner vel 7 mrd. kroner gjennom ordningen. Mange kommuner har høye skatteinntekter per innbygger, men få innbyggere og bidrar derfor langt mindre samlet sett i inntektsutjevningen enn de store kommunene med skatteinntekter over landsgjennomsnittet. Oslo, Bærum, Stavanger, Asker og Bergen står samlet for 88 prosent av samlet bidrag til inntektsutjevningen.

9.3 Begrepet frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov

Det er til dels store forskjeller mellom kommunene i befolkningssammensetning, geografi og kommunestørrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke utgifter kommunene har ved å gi disse tjenestene. Når man skal sammenlikne inntektsnivået mellom kommunene, er det derfor relevant å ta hensyn til at kommunene har ulikt utgiftsbehov. I figurene i dette kapitlet er nivået på de frie inntektene korrigert for variasjoner i utgiftsbehov og gitt betegnelsen korrigerte frie inntekter.

Innenfor de nasjonale velferdstjenestene som kommunene har ansvar for, kan det ikke godtas altfor store forskjeller i tjenestetilbudet. For at kommunene skal kunne gi et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne, utjevnes kostnadsforskjeller som kommunene selv ikke kan påvirke, gjennom utgiftsutjevningen. Utgiftsutjevningen skjer i praksis ved hjelp av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. For kommunene inngår sektorene barnehage, grunnskole, pleie og omsorg, barnevern, helse- og sosialtjenester og administrasjon og landbruk i utgiftsutjevningen.

I sammenlikningen av frie inntekter mellom kommunene for 2023 er det derfor korrigert med kostnadsnøkkelen for 2023, det vil si for variasjonen i kostnadene til drift av disse tjenestene. De resterende inntektene blir deretter lagt til i beregningen.

Gjennom denne korrigeringen for utgiftsutjevningen vil kommuner med et lavt beregnet utgiftsbehov – som er lite kostnadskrevende å drifte – få justert opp sine inntekter, mens kommuner med et høyt beregnet utgiftsbehov – som er kostnadskrevende å drifte – vil få justert ned sine inntekter.

Også etter korrigeringen for utgiftsutjevningen er det elementer i inntektssystemet og finansieringen av kommunesektoren som fører til ulikt inntektsnivå mellom kommuner. Regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskuddet er ulikt fordelt mellom kommunene og fører til forskjeller i inntektsnivå.

Samtidig kommer en betydelig andel av kommunesektorens inntekter gjennom skatteinntekter, og forskjeller i skattenivå utjevnes kun delvis i inntektssystemet. I tillegg har mange kommuner inntekter som ikke utjevnes, blant annet eiendomsskatt, og inntekter fra naturressurser gjennom inntekter fra konsesjonskraft og havbruk.

Utgiftsutjevningen omfatter det aller meste av kommunens utgifter. I vurderingen av forskjeller i de korrigerte frie inntektene bør en likevel også ta i betraktning at utgiftsutjevningen og korreksjonen for denne ikke dekker alle oppgavene kommunene har. Kommunale oppgaver som blant annet kommunal vei, kultur og boligsosiale forhold finansieres av frie inntekter, men er ikke omfattet av utgiftsutjevningen. Også her vil det kunne være forskjeller i utgiftsbehov, blant annet knyttet til smådriftsulemper og kostnader som følger av lengre reiseavstander.

Utgiftsutjevningen fanger heller ikke opp at mange distriktskommuner som følge av mangel på velfungerende markeder (markedssvikt) trolig må ta et større ansvar for flere oppgaver i distriktene. Dette kan blant annet være utvikling av lokalsamfunnet og boligmarkedet, bygging av infrastruktur og samordning av tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling. Et aktuelt eksempel er utbygging av bredbånd. Kommunal og fylkeskommunal medfinansiering har vært vanlig i områder der utbygging ikke har vært markedsmessig lønnsomt.

Se vedlegg 2 for flere opplysninger om beregningsgrunnlaget og beregningstekniske forutsetninger.

9.4 Forskjeller i inntektsnivå

I dette avsnittet ser vi nærmere på forskjeller i inntektsnivå mellom grupper av kommuner. De 20 kommunene med høyest inntekter, målt ved korrigerte frie inntekter der inntekter fra eiendomsskatt, havbruk, konsesjonskraft og produksjonsavgift på vindkraft inkluderes, er i figur 9.1 skilt ut som en egen gruppe for at de ikke skal påvirke gjennomsnittstallene i grupper av kommuner de ellers ville hørt hjemme i. I denne gruppen har 7 av 20 kommuner under 1 000 innbyggere, alle har under 5 000 innbyggere, og samlet utgjør gruppen 0,7 prosent av landets innbyggere. Dette er distriktskommuner på sentralitet 5 og 6.

Vi ser først på forskjeller i frie inntekter per innbygger når det ikke tas hensyn til forskjeller i utgiftsbehov. I gjennomsnitt hadde kommunene samlede frie inntekter på om lag 73 400 kroner per innbygger i 2023. Figur 9.2A viser nivået på kommunenes samlede frie inntekter der kommunene er gruppert etter innbyggertall. For kommunegruppen med under 1 000 innbyggere var inntektene i gjennomsnitt rundt 78 prosent over landsgjennomsnittet. Inntektene regnet per innbygger faller med stigende innbyggertall.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest korrigerte frie inntekter» er de 20 kommunene med høyest korrigerte frie inntekter per innbygger når alle inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft, produksjonsavgift på vindkraft og havbruk og verdien av redusert arbeidsgiveravgift regnes med. I vedlegg 2 vises det en oversikt over hvilke kommuner dette er. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 39 891. Dette utgjør 0,7 prosent av folketallet i landet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Store forskjeller i frie inntekter før korreksjon for forskjellig utgiftsbehov

Som vi ser av figur 9.2A, bidrar inntekter fra «annen» eiendomsskatt (eiendomsskatt på næringseiendom, vannkraftverk, vindkraftverk og petroleumsanlegg), netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg, havbruksinntekter og fordel av redusert arbeidsgiveravgift til å løfte inntektene per innbygger i kommunegruppen med de aller høyeste inntektene og kommunegruppen med de minste kommunene vesentlig. Men også uten slike inntekter, det vil si når vi kun ser på inntekter fra rammetilskuddet (innbyggertilskuddet, regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd) og skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt (som utjevnes i inntektssystemet), har disse kommunene inntekter per innbygger som ligger over landsgjennomsnittet. Dette skyldes blant annet at de minste kommunene gjennomgående har høyere utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet og blir tilført ekstra midler via utgiftsutjevningen i rammetilskuddet.

Forskjeller i innbyggertilskudd som følge av forskjeller i utgiftsbehov mellom kommunene bidrar til forskjeller i inntektsnivå per innbygger. Gjennom utgiftsutjevningen blir kommuner kompensert for ufrivillige kostnader knyttet til innbyggere i ulike aldersgrupper, sosiale forhold, geografi, smådriftsulemper og lignende. Blant annet har alle kommuner noen faste kostnader som dekkes gjennom basiskriteriet i kostnadsnøkkelen og utløser et beløp per kommune (basistilskudd). Når dette basistilskuddet deles på et lavt antall innbyggere, blir inntektene per innbygger høye. Disse kommunene mottar også mer i regionalpolitiske tilskudd per innbygger enn landsgjennomsnittet. Grupper med kommuner som har flere enn 5 000 innbyggere har et nivå på frie inntekter per innbygger som ligger langt nærmere landsgjennomsnittet.

Forskjellene i inntekter bli mindre når inntektene korrigeres for utgiftsbehov

Figur 9.2B viser forskjeller i inntektsnivå mellom kommunegrupper når det er korrigert for variasjoner i utgiftsbehov, det vil si utgiftsutjevningen i rammetilskuddet. Korreksjonen er gjort i den delen av søylene som inneholder innbyggertilskuddet. Vi ser av figuren at inntektsforskjellene mellom kommunegruppene blir redusert når det korrigeres for variasjoner i utgiftsbehovet. Når en kun ser på rammetilskudd (summen av innbyggertilskudd, regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd) og ordinær skatt på inntekt og formue, samt naturressursskatt, har de minste kommunene 23 prosent høyere inntekter enn landsgjennomsnittet, noe som særlig må ses i sammenheng med høyere nivå på regionalpolitiske tilskudd.

Når en inkluderer øvrige inntekter, har de minste kommunene i gjennomsnitt 36 prosent høyere inntekter regnet per innbygger enn landsgjennomsnittet. Høyere inntekter i de minste kommunene må da i tillegg til de regionalpolitiske tilskuddene ses i sammenheng med at flere mindre kommuner har særlig høye inntekter knyttet til naturressurser, samt fordel av redusert arbeidsgiveravgift. For de 20 kommunene med de høyeste inntektene er bildet nokså likt for frie inntekter og korrigerte frie inntekter, noe som må ses i sammenheng med at inntektene utenfor inntektsutjevningen utgjør en vesentlig del av inntektene i disse kommunene.

Figur 9.3 viser korrigerte frie inntekter for kommuner gruppert etter henholdsvis fylker og etter sentralitet. Figur 9.3A viser at kommunene i Troms og Finnmark og i Nordland har de høyeste korrigerte frie inntektene i prosent av landsgjennomsnittet. Dette må ses i sammenheng med både nivået på de regionalpolitiske tilskuddene og fordel av redusert arbeidsgiveravgift. Også Oslo som kommune har korrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet. Dette må ses i sammenheng med høye inntekter fra skatt på inntekt og formue.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest korrigerte frie inntekter» er de 20 kommunene med høyest korrigerte frie inntekter per innbygger når alle inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft, produksjonsavgift på vindkraft og havbruk og verdien av redusert arbeidsgiveravgift regnes med. I vedlegg 2 vises det en oversikt over hvilke kommuner dette er. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 39 891. Dette utgjør 0,7 prosent av folketallet i landet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

I figur 9.3B er kommunene gruppert etter sentralitet, basert på Statistisk sentralbyrås sentralitetsindeks. Sentralitet 1 er de mest sentrale kommunene og sentralitet 6 er de minst sentrale kommunene. Tabell 9.2 gir en oversikt over antall kommuner og innbyggere på de ulike sentralitetsnivåene.

Korrigerte frie inntekter for kommuner gruppert etter sentralitet følger i grove trekk mønsteret for korrigerte frie inntekter for kommuner gruppert etter antall innbyggere, se figur 9.3B. De minst sentrale kommunene har i gjennomsnitt høyere inntekter enn de mer sentrale kommunene. Kommuner på sentralitetsnivå 2 og 3 har de laveste korrigerte frie inntektene i gjennomsnitt.

Betydelige variasjoner innad i kommunegruppene

Figurene som viser gjennomsnittlig inntektsnivå innenfor hver enkelt kommunegruppe, kamuflerer variasjonene innad i kommunegruppene. For kommuner gruppert etter sentralitet har vi derfor sett nærmere på inntektsnivået for enkeltkommuner innad i kommunegruppene, se figur 9.4.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest korrigerte frie inntekter» er de 20 kommunene med høyest korrigerte frie inntekter per innbygger når alle inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft, produksjonsavgift på vindkraft og havbruk og verdien av redusert arbeidsgiveravgift regnes med. I vedlegg 2 vises det en oversikt over hvilke kommuner dette er. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 39 891. Dette utgjør 0,7 prosent av folketallet i landet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

Figur 9.4A viser inntekter fra rammetilskudd og skatt innenfor dagens inntektsutjevning, for den enkelte kommune, sortert etter sentralitetsgruppe og inntekter per innbygger innenfor gruppen. Kommuner på sentralitet 5 har slike inntekter som landsgjennomsnittet, mens kommuner på sentralitet 2–4 har inntekter under landsgjennomsnittet. På sentralitet 6 har 6 av 97 kommuner frie inntekter under landsgjennomsnittet når kun disse inntektene inkluderes.

Når eiendomsskatt, inntekter fra konsesjonskraft, produksjonsavgift på vindkraft og Havbruksfondet samt fordel av differensiert arbeidsgiveravgift inkluderes, løftes inntektene til kommuner med sentralitet 5 og 6 vesentlig, se figur 9.4B. På disse sentralitetsnivåene er det 19 av 189 kommuner som har inntekter per innbygger under landsgjennomsnittet. Øvrige 170 kommuner har inntekter på landsgjennomsnittet eller over. Kommunene med sentralitet 2 og 3 har i gjennomsnitt fortsatt inntekter som ligger under landsgjennomsnittet, og avstanden til landsgjennomsnittet er nå noe høyere. Kommunene på sentralitetsnivå 4 er som gruppe løftet opp til landsgjennomsnittet.

Se vedlegg 2 for en nærmere oversikt over inntektsnivået for enkeltkommuner når ulike tilleggsinntekter inkluderes.

Inntektsforskjellene mellom kommuner øker stort sett dersom flere tilleggsinntekter inkluderes

Figur 9.5A viser inntektsspredningen, målt ved variasjonskoeffisienten28, for frie inntekter og korrigerte frie inntekter når ulike tilleggsinntekter inkluderes og når alle kommuner teller like mye. Figuren viser at spredningen gjennomgående er høyere for frie inntekter hvor det ikke er korrigert for utgiftsbehov, enn for korrigerte frie inntekter. Vi ser også at – med ett unntak – øker inntektsforskjellene når hver av inntektsartene inkluderes.

Forstørr bilde

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Unntaket er eiendomsskatt fra bolig og fritidseiendom, hvor inntektsforskjellene faller litt når disse inkluderes i inntektene. Det kan derfor se ut som at eiendomsskatt fra bolig og fritidseiendom særlig benyttes av kommuner som i begrenset grad har andre tilleggsinntekter. «Annen eiendomsskatt» – eiendomsskatt på næringseiendom, vannkraft- vindkraft- og petroleumsanlegg – bidrar imidlertid til å øke inntektsforskjellene.

Som følge av økte inntekter fra konsesjonskraft i 2022 og 2023, har også spredningen mellom kommunene økt betydelig i samme tidsrom, og var i 2022 og 2023 på sitt høyeste i perioden 2013–2023, se figur 9.5B.

9.5 Nærmere om tilleggsinntekter i kommunene

Inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft og produksjonsavgift på landbasert vindkraft og inntekter fra Havbruksfondet har ikke vært gjenstand for inntektsutjevning og bidrar til forskjellene i kommunenes frie inntekter. I dette avsnittet beskrives disse forskjellene nærmere.29 Konsesjonsavgifter og utbytte- og eierinntekter er ikke definert som frie inntekter i dette kapitlet, se boks 9.1, men i dette avsnittet inkluderer vi også disse inntektene.

I gjennomsnitt får kommunene 6 752 kroner per innbygger samlet i inntektene som er omtalt i dette avsnittet, dvs. inntekter fra eiendomsskatt, havbruk, konsesjonskraft, produksjonsavgift på landbasert vindkraft, fordel av differensiert arbeidsgiveravgift, konsesjonsavgifter og utbytter og eieruttak. Samlet er disse inntektene i dette avsnittet betegnet som «tilleggsinntekter».

Figur 9.6 viser at for grupper av kommuner har de rikeste kommunene naturlig nok høyest tilleggsinntekter per innbygger, og tilleggsinntektene er avtakende med antall innbyggere og stigende desto mindre sentral kommunen er. Kommunene med de høyeste inntektene per innbygger har særlig høye inntekter fra konsesjonskraft og eiendomsskatt knyttet til naturressurser30, men ligger også høyt sammenliknet med øvrige kommunegrupper på alle inntektsartene med unntak av eiendomsskatt på bolig og fritidseiendom. Kommunene med færrest innbyggere og de minst sentrale kommunene (dette er ofte sammenfallende) har størst fordel av redusert arbeidsgiveravgift, og disse kommunene ligger i gjennomsnitt også høyt når det gjelder inntekter fra havbruk, konsesjonskraft, produksjonsavgift på landbasert vindkraft og eiendomsskatt knyttet til naturressurser. Utbytter og eierinntekter og eiendomsskatt på boliger, fritidseiendom og næringseiendom er jevnere fordelt mellom kommunegruppene enn de øvrige tilleggsinntektene.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest korrigerte frie inntekter» er de 20 kommunene med høyest korrigerte frie inntekter per innbygger når alle inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft, produksjonsavgift på vindkraft og havbruk og verdien av redusert arbeidsgiveravgift regnes med. I vedlegg 2 vises det en oversikt over hvilke kommuner dette er. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 39 891. Dette utgjør 0,7 prosent av folketallet i landet.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Norges vassdrags- og energidirektorat, Fiskeridirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Figur 9.7 viser at det er store forskjeller i tilleggsinntektene mellom enkeltkommuner innenfor en kommunegruppe. Samlet varierer disse inntektene fra nær 0 kroner per innbygger til 224 000 kroner per innbygger.

Forstørr bilde

Note: «20 kommuner med høyest korrigerte frie inntekter» er de 20 kommunene med høyest korrigerte frie inntekter per innbygger når alle inntekter fra eiendomsskatt, konsesjonskraft, produksjonsavgift på vindkraft og havbruk og verdien av redusert arbeidsgiveravgift regnes med. I vedlegg 2 vises det en oversikt over hvilke kommuner dette er. Det samlede innbyggertallet i disse 20 kommunene er 39 891. Dette utgjør 0,7 prosent av folketallet i landet.

¹ Kommuner der vi ikke har fullstendig data er ikke inkludert.

² Tilleggsinntekter over 100 000 kroner per innbygger vises ikke i figuren av hensyn til figurens lesbarhet. Kommunene Valle (101 000 kroner), Eidsfjord (110 000 kroner), Åseral (113 000 kroner) og Bykle (224 000 kroner) vises opp til 100 000 kroner per innbygger.

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

9.6 Fylkeskommunenes frie inntekter korrigert for utgiftsbehov

Figur 9.8 viser på tilsvarende måte som for kommunene forskjeller i fylkeskommunenes frie inntekter, korrigert for utgiftsbehov.

Oslo har som eneste kommune både kommunale og fylkeskommunale oppgaver. Oslo kommune som fylkeskommune har korrigerte frie inntekter over landsgjennomsnittet, noe som blant annet må ses i sammenheng med høye skatteinntekter. Oslo har som eneste fylkeskommune (dvs. kommune med fylkeskommunale oppgaver) beholdt ansvaret for barnevernet som ble overført til staten i 2002. Oslo får midler til dette med særskilt fordeling i tabell C, jf. Grønt hefte. Oslos inntektsnivå er derfor ikke direkte sammenliknbart med inntektsnivået for de øvrige fylkeskommunene. Saker med særskilt fordeling, som Oslos ansvar for det statlige barnevernet, enkelte samferdselssaker m.m., omfattes ikke av utgiftsutjevningen og er derfor ikke korrigert for i utgiftskorrigeringen. Omfanget av saker med særskilt fordeling vil derfor kunne påvirke korrigerte frie inntekter for fylkeskommunene.

Figur 9.8 viser at Troms og Finnmark fylkeskommune og Nordland fylkeskommune har de høyeste korrigerte inntektene, noe som må ses i sammenheng med regionalpolitiske tilskudd (Nord-Norge-tilskuddet) og fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Videre blir Agder trukket betydelig opp av netto inntekter fra konsesjonskraft. Fylkeskommunene Viken, Innlandet og Vestfold og Telemark har de laveste korrigerte frie inntektene.

Forstørr bilde

Kilder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet

10 Utviklingen i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de fleste kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2015 til 2023, og da særlig utviklingen i løpet av 2023.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der ureviderte tall for 2023 ble publisert 15. mars 2024, Individbasert pleie- og omsorgsstatistikk (IPLOS)/Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR) og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, omsorgssektoren, kommunehelsetjenesten og boligsosialt arbeid.

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge i alderen 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2015–2023 økte antall innbyggere i disse gruppene med om lag 28 600 personer, noe som isolert sett indikerer et økt behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppen 80 år og over var på rundt 36 500 personer, mens det var en nedgang i antall barn og unge med om lag 7 900 personer. Samlet sett for disse gruppene økte innbyggertallet i perioden 2015–2023 med nærmere 292 000 personer, tilsvarende 6,4 prosent.

Gjennom 2023 gikk antall barn og unge opp med om lag 1 000 personer. Det ble færre i barnekullet 1–5 år, mens det ble flere i barnekullet 6–15 år, og flere unge i aldersgruppen 16–18 år. Det ble 10 100 flere eldre over 80 år. Totalt økte innbyggertallet i landet med om lag 61 200 i løpet av 2023, tilsvarende 1,1 prosent.

Som en følge av krigen i Ukraina, flyktet mange av innbyggerne i 2022 og 2023 til andre land. I Norge var det 30 300 flere bosatte innvandrere fra Ukraina ved inngangen til 2023 enn året før, og dette tallet hadde økt til 65 800 ved inngangen til 2024. Dette har bidratt til vekst i innbyggertallet i forskjellige målgrupper, og i kommunenes og fylkeskommunenes tjenesteyting, spesielt innen skole og helse. 81 prosent av ukrainere er under 50 år, mot 62 prosent av resten av befolkningen.

10.1 Barnehage

Etter en lengre periode med sterk vekst i barnehagesektoren, gikk antall barn i aldersgruppen 1–5 år noe ned etter 2015 og fram til 2021. I 2022 gikk barnetallet i målgruppen noe opp før barnetallet gikk ned med i overkant av 1 800 barn i 2023, jf. figur 10.1A. Mesteparten av denne nedgangen er barn i private barnehager. Barnehagedekningen har gått gradvis opp fra 90,4 prosent i 2015 til 93,8 prosent i 2023, jf. figur 10.1B. Om lag halvparten av plassene var i kommunale barnehager.

For de eldste barna har dekningsgraden stabilisert seg på i overkant av 97 prosent, mens den fortsatt økte for 1–2-åringene i 2023. I 2023 gikk 88,6 prosent av 1–2-åringene i barnehagen, noe som er en økning på 0,6 prosentpoeng fra året før. Dekningsgraden for 1–5-åringene var på 93,8 prosent i 2023, en økning på 0,4 prosentpoeng fra 2022 og en økning på 1,6 prosentpoeng fra 2019.

Avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass økte med 0,5 timer fra 2015 til 2023, jf. figur 10.1C. I 2023 økte den avtalte oppholdstiden marginalt fra 2022 til om lag 44,8 timer.

Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk økte samlet sett med om lag 100 fra 2022 til 2023. I de kommunale barnehagene økte antall årsverk med i overkant av 300 årsverk i 2023, tilsvarende om lag 0,8 prosent. I de private barnehagene ble antall årsverk redusert med i overkant av 200 årsverk i 2023, tilsvarende om lag 0,6 prosent. Samlede antall årsverk i prosent økte noe i 2023, mens antall barn i barnehage i samme periode gikk ned, noe som betyr at bemanningstettheten i grunnbemanningen økte noe i 2023. I de private barnehagene ble bemanningstettheten litt høyere som følge av at årsverksreduksjonen var lavere enn reduksjonen i antallet barn i de private barnehagene fra 2022 til 2023.

Bemanningsnormen for barnehagene stiller krav om minimum én ansatt i grunnbemanningen per tre barn under tre år, og én ansatt per seks barn over tre år. Barn skal regnes for å være over tre år fra og med august det året de fyller tre år. Normen ble innført 1. august 2018, men barnehagene hadde ett år på å innfri kravet. Etter 1. august 2019 må barnehager som ikke innfrir kravet søke om dispensasjon. For å kunne sammenlikne barnehager med ulik sammensetning av barn, justeres det for alder og oppholdstid. I beregningen av barn per ansatt og barn per barnehagelærer teller derfor barn under tre år som to barn.

Kommunale barnehager har over tid hatt litt høyere bemanningstetthet enn private barnehager, og i 2023 var den i snitt på 5,6 barn per ansatt. De private barnehagene har også økt bemanningstettheten, som i 2023 var 5,7 barn per ansatt.

Siden 2017 har andelen barnehager som oppfyller det nåværende kravet om maksimum seks barn over tre år per ansatt økt fra 55 til 99 prosent, jf. figur 10.1E. Totalt gikk det 2 166 barn i 45 barnehager som ikke oppfylte bemanningsnormen i 2023. Dette var en stor reduksjon fra 2018 da tallet var 86 100 barn, og tallet ligger på omtrent samme nivå som i 2022.

Pedagognormen innebærer at det skal være minst én pedagogisk leder i grunnbemanningen for hvert sjuende barn under tre år og minst én pedagogisk leder for hvert fjortende barn over tre år. Dagens pedagognorm trådte i kraft 1. august 2018. Før dette var kravet henholdsvis ni og atten barn per pedagogisk leder. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer eller annen treårig pedagogisk utdanning med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år om gangen, slik at en person som ikke oppfyller utdanningskravet likevel kan jobbe som pedagogisk leder.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

I 2023 oppfylte 65 prosent av barnehagene pedagognormen uten dispensasjon, jf. figur 10.1F, en nedgang fra 67 prosent i 2022. I gjennomsnitt er det 13,5 barn per barnehagelærer i 2023. Ifølge Utdanningsdirektoratet manglet det rundt 2 800 årsverk på nasjonalt nivå for å oppfylle kravet om maks 14 barn per pedagogisk leder for alle barnehager, og vel 700 årsverk når barnehager med dispensasjon holdes utenom.

I 2016 var andelen utdannede barnehagelærere i grunnbemanningen på 40,5 prosent, mens den i 2023 var på 42,4 prosent. Dette er en nedgang fra 2022 da andelen var på 43,0 prosent.

10.2 Grunnskole

Elevtallet i grunnskolen økte svakt i perioden 2015–2018, men har avtatt noe fra 2018 til 2022, jf. figur 10.2A. I 2023 økte antallet elever marginalt, med vel 100 elever. Elevtallet i de kommunale grunnskolene gikk ned med vel 800 elever, mens elevtallet i de private skolene økte med vel 900 elever.

Ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, økte svakt gjennom perioden. Fra 2005 var det først og fremst spesialundervisningen som økte, jf. figur 10.2A og B. Andelen elever som fikk spesialundervisning økte fram til 2011, før andelen de neste årene ble lavere. Etter 2015 stabiliserte andelen seg på barne- og mellomtrinnet, mens den fortsatte å gå svakt nedover på ungdomstrinnet. Samtidig fikk elevene som hadde spesialundervisning i snitt flere timer, jf. figur 10.2C. Det har lenge vært et politisk mål å forbedre den tilpassede opplæringen slik at alle elever får et bedre læringsutbytte i den ordinære undervisningen. Samtidig har det vært et ønske om å redusere andelen som får spesialundervisning, og særlig unngå at barn tas ut av elevgruppen og klassefellesskapet for å få et eget tilbud. Nedgangen i andelen som får spesialundervisning kan derfor ha sammenheng med at flere skoler har jobbet med å forbedre den tilpassede opplæringen for barn og unge med behov for særskilt tilrettelegging, innenfor rammen av det ordinære opplæringstilbudet. Bedre kvalitet på det ordinære opplæringstilbudet kan gjøre behovet for særskilte ordninger for enkeltelever mindre, slik at behovet for spesialundervisning reduseres. Andelen elever med spesialundervisning øker med elevtrinnene, jf. figur 10.2B.

De siste årene har også lærertettheten økt, jf. figur 10.2D. «Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2» er en indikator som viser antall elever per lærer i ordinær undervisning, hvor ressurser til spesialundervisning og undervisning i særskilt norskopplæring ikke regnes med. Gjennomsnittlig gruppestørrelse 2 ble redusert fra 17,0 elever i 2015 til 15,7 elever i 2023. Gruppestørrelse 2 er den samme i 2022 og 2023 for grunnskolen samlet, og for mellomtrinnet. Gruppestørrelse 2 er redusert svakt for barnetrinnet, og har økt svakt for ungdomstrinnet.

Fra 2015 er det bevilget betydelige midler til flere lærere i grunnskolen, og fra høsten 2018 er det innført en norm for lærertetthet på 1.–10. trinn. Normen for gruppestørrelse 2 var skoleåret 2018–2022 maksimalt 16 elever per lærer på 1.–4. trinn og maksimalt 21 elever per lærer på 5.–10. trinn. Fra og med høsten 2022 ble normen skjerpet til 15 på 1.–4. trinn og 20 på 5.–10. trinn. Normen gjelder på hvert hovedtrinn på skolenivå.

Tall per oktober 2023 viser at 89 prosent av skolene oppfylte lærernormen på 1.–4. trinn, noe som er på samme nivå som i året før. På 5.–7. trinn oppfylte omtrent 95 prosent av skolene kravet, mens 89 prosent oppfylte kravet på 8.–10. trinn. Dette er en nedgang på hhv. 1 og 3 prosentpoeng sammenlignet med året før. I 2023 er det blitt drøyt 3 100 flere årsverk i grunnskolesektoren, mens det har vært en nedgang med vel 800 elever i de kommunale grunnskolene. Ifølge Utdanningsdirektoratet er det 490 flere årsverk til undervisning i grunnskolen sammenliknet med forrige skoleår, og det er behov for omtrent 320 årsverk for at alle skolene skal oppfylle lærernormen, forutsatt at lærerressurser ikke er omdisponert mellom trinn internt på skolen eller mellom skoler.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet

Grunnskolepoeng er en samlet poengsum beregnet ut fra alle standpunkt- og eksamenskarakterene på vitnemålet, og danner grunnlag for opptak til videregående opplæring. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elevene i 10. klasse har økt jevnt de siste årene, jf. figur 10.2F, både nasjonalt og i alle fylker. Imidlertid har grunnskolepoengene gått ned med 0,9 poeng i 2023. Avgangselevene fra grunnskolen våren 2023 hadde i snitt 42,4 grunnskolepoeng. Jentene hadde i snitt 4,0 grunnskolepoeng mer enn guttene. Dette er noe mindre enn året før da avstanden var 4,3 grunnskolepoeng.

For skolefritidsordningen (SFO) var det i perioden 2015–2018 en reduksjon i andelen elever i SFO, etter at det i årene fram mot 2015 hadde vært en liten, men jevn økning. Andelen barn i alderen 6–9 år som hadde plass i SFO varierte noe etter 2018, og økte markant fra 65,7 prosent i 2022 til 69,7 prosent i 2023. Andelen barn i alderen 6–9 år som har plass i SFO har økt markant med 8,7 prosentpoeng i perioden 2021 til 2023. Dette må blant annet ses i sammenheng med at regjeringen fra høsten 2022 innførte tilbud om 12 timer gratis skolefritidsordning i uken for alle førsteklassinger.

10.3 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet i videregående opplæring på begynnelsen av 2000-tallet, flatet veksten ut, og siden 2015 har elevtallet vært relativt stabilt. Årskullene ble mindre, men en større andel av 16–18-åringene var i videregående opplæring, og antallet lærlinger og lærekandidater gikk opp fram til 2020, jf. figur 10.3A og B. I 2023 økte befolkningen av 16–18-åringer noe mer enn antallet elever i samme alder. Dette har ført til at andelen av 16–18-åringer i videregående opplæring har gått ned med 0,8 prosentpoeng i 2023 fra året før. Veksten i antallet unge i aldersgruppen 16–18 år antas å ha sammenheng med at en del av flyktningene fra Ukraina befinner seg i denne aldersgruppen. Etter en nedgang i andel elever som sluttet i løpet av skoleåret fra 2015, gikk denne andelen opp fra 5,0 til 5,7 prosent fra 2022 til 2023. Siden 2021 har andel elever som har sluttet økt med 1,7 prosentpoeng. Dette kan også ha påvirket at andelen som er i videregående opplæring har blitt redusert noe i 2023.

Avtalte årsverk i videregående opplæring har ligget stabilt på noe i overkant av 33 000 avtalte årsverk i perioden fra og med 2015. Lærertettheten ble økt noe fra 2022 til 2023, og antall elever per lærerårsverk i fylkeskommunale skoler gikk ned fra 8,8 til 8,4 fra 2022 til 2023, jf. figur 10.3C.

Etter opplæringsloven31 har alle ungdommer som har fullført grunnskolen rett til tre års videregående opplæring. De har rett til ett omvalg, det vil si inntil to år ekstra videregående opplæring, etter søknad. Ungdomsretten må tas ut i løpet av fem år, det vil si innen utgangen av det året personen fyller 24 år. I alt 81 prosent av 2016-kullet, som er det siste tilgjengelige året i statistikken, fullførte sin videregående opplæring med oppnådd studie- eller yrkeskompetanse i løpet av fem år, jf. figur 10.3D. Andelen som fullførte er den høyeste siden statistikken ble publisert for første gang for 19 år siden (kullet som startet i 1994). Andelen elever som fullførte innen fem år lå lenge rundt 70 prosent, men har økt de siste årene. For elevene som startet videregående opplæring i 2016, var økningen på 0,6 prosentpoeng fra året før. 12 prosent av ungdom i alderen 16–25 år har verken bestått eller befinner seg i videregående opplæring etter fem år, ifølge Utdanningsdirektoratet.

Det er variasjon mellom fylkeskommunene i andelen som fullfører og består de enkelte utdanningsprogrammene, jf. figur 10.3E og F. Innenfor studieforberedende utdanningsprogrammer var andelen elever som fullførte innen fem år på 89,5 prosent. For de yrkesfaglige utdanningsprogrammene var andelen lavere, med 69,7 prosent. Variasjonen er også større mellom fylkeskommunene for yrkesfaglige enn for de studieforberedende utdanningsprogrammene. Den høyeste andelen som fullførte og besto, var i Sogn og Fjordane med 84,5 prosent, mens den var lavest i Finnmark med 71,2 prosent.

Variasjonen er også relativ stor mellom de forskjellige yrkesfaglige utdanningsprogrammene. I snitt fullførte 80,8 prosent av elevene innen medier og kommunikasjon innen seks år, mens kun 52,7 prosent av elevene i restaurant- og matfag fullførte innen seks år. Oppmerksomheten om å få elevene gjennom videregående opplæring har økt, og det jobbes mer systematisk både på skoleeiernivå og skolenivå. I tillegg har samarbeidet mellom fylkeskommunene og fylkeskommunenes samarbeid med kommunene blitt bedre. Kunnskapsdepartementet har i samarbeid med fylkeskommunene identifisert kritiske faser i videregående opplæring og arbeidet med tiltak knyttet til disse.

Forstørr bilde

¹ Årstallet tilsvarer kullet som startet videregående opplæring fem år tidligere. For eksempel henviser 2022 til elevene til 2016-kullet. Tall for 2016-kullet blir publisert 12. juni 2024.

² Fylkesstruktur 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Utdanningsdirektoratet.

10.4 Barnevern

Det kommunale barnevernet har ansvaret for barn bosatt i sin kommune og står for førstelinjetjenesten i barnevernet. Dette innebærer å håndtere alle oppgaver som i barnevernloven ikke er lagt til et statlig organ. Dette vil for eksempel omfatte vurderinger av bekymringsmeldinger, hjelpetiltak som veiledning og økonomisk støtte, tjenester som har samarbeidsflater med andre kommunale tjenester (barnehage, grunnskole, primærhelsetjenesten/helsestasjonene) og akuttberedskap. Det statlige barnevernet har ansvaret for andrelinjetjenesten, herunder institusjoner, spesialiserte fosterhjem eller spesialiserte hjelpetiltak.

Omfanget av de kommunale barnevernstjenestene økte kraftig i flere år. Antall undersøkelser og antall barn som mottok hjelp fra barnevernet gikk opp fram mot 2017, men omfanget er redusert etter 2017. Antall undersøkelser økte svakt i 2023, mens antall barn med tiltak ble noe redusert, jf. figur 10.4A. Antallet avtalte årsverk har økt i hele perioden, jf. figur 10.4C, også når det blir sett opp mot veksten i antallet barn og unge. Mens det fram mot 2015 var en tendens til at en stadig større andel av barna mottok omsorgstiltak, kan økningen de påfølgende par årene hovedsakelig forklares ved at flere barn mottok hjelpetiltak. Andelen barn med undersøkelser er på samme nivå i 2023 som i 2022, mens barn med barnevernstiltak har gått ned med 0,2 prosentpoeng, jf. figur 10.4B.

Fra 1. januar 2022 ble retten til ettervern etter barnevernloven utvidet, slik at dette kan opprettholdes fram til fylte 25 år. Fram til 2022 var grensen 23 år. Formålet med lovendringen var å gi unge voksne med barnevernserfaring viktig støtte i overgangen til voksenlivet. Dette gir et tidsseriebrudd i statistikken.

Forstørr bilde

¹ Fra 1. januar 2022 er retten til ettervern utvidet og målgruppen er 0–24 år fra 2022 (0–22 år før 2022).

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Et hovedskille når det gjelder tiltak, går mellom barn og unge som mottar hjelpetiltak i hjemmet, og barn og unge som er plassert utenfor hjemmet. Definisjonen av omsorgstiltak er barn som barnevernet har overtatt omsorgen for gjennom vedtak i fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, mens hjelpetiltak inkluderer alle øvrige tiltak, også barn som er plassert utenfor hjemmet.

Tallene for barn plassert utenfor hjemmet inkluderer både de barna som barnevernet har overtatt omsorgen for, og barn som er plassert utenfor hjemmet, hvor plasseringen er hjemlet som et hjelpetiltak eller som et akuttvedtak. Ettersom ett barn kan ha flere tiltak og flere plasseringer i løpet av året, er dette kun oppgitt ved utgangen av året. Av de nærmere 31 000 barna med barneverntiltak ved utgangen av 2023, hadde om lag 60 prosent hjelpetiltak i hjemmet, mens om lag 40 prosent var plassert utenfor hjemmet. Over lengre tid var det en sterkere vekst i antall barn som ble plassert utenfor hjemmet, men siden 2015 har andelene vært relativt stabile.

Når barnevernstjenesten har grunn til å anta at et barn har behov for hjelp fra barnevernet, skal de undersøke barnets omsorgssituasjon. Hvis det er grunnlag for å åpne undersøkelse, skal barnevernstjenesten snarest og senest innen tre måneder undersøke innholdet i bekymringsmeldingen. Over tid har saksbehandlingstiden ved undersøkelsene gått ned. I 2015 ble 83 prosent av undersøkelsene behandlet i løpet av tre måneder, mens i 2023 ble 93 prosent behandlet innen fristen, en økning på 1 prosentpoeng fra året før.

For flertallet av barna og familiene som kommer i kontakt med barnevernet, er det tilstrekkelig med hjelpetiltak i hjemmet (hovedsakelig råd og veiledning, tilbud om besøkshjem og avlastningstiltak, økonomisk hjelp og deltakelse i ansvarsgruppe og samarbeidsteam), jf. figur 10.4D, som viser barn og unge med ulike tiltak ved utgangen av 2023. Plassering av barn og unge utenfor hjemmet er bare aktuelt dersom barnevernets hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig for å sikre barnet en forsvarlig omsorgssituasjon.

10.5 Helse og omsorg

Omfanget av helse- og omsorgstjenester tildelt av kommunen har økt over tid. Samtidig har det vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte helse- og omsorgstjenester, jf. figur 10.5A og B. Andelen mottakere som var under 67 år i 2015 var på 39,1 prosent. Denne andelen har økt gradvis fram mot 2023, mens andelen mottakere over 80 år har blitt redusert. I 2023 var 41,3 prosent av personene som mottok kommunale helse- og omsorgstjenester under 67 år, og innenfor hjemmebaserte tjenester gis om lag 70 prosent av timene til denne aldersgruppen. Andelen innbyggere i de eldre aldersgruppene som mottar institusjons- og/eller hjemmetjenester har blitt gradvis redusert de siste årene, jf. figur 10.5C og D. Det kan ha sammenheng med at antallet eldre i alle aldersgruppene øker, mens behovet for institusjons- og hjemmetjenester ikke øker like mye.

Forstørr bilde

¹ Nedgang i antall brukere med hjemmetjenester fra 2018 til 2022 kan for noen kommuner skyldes ny IPLOS-spesifikasjon, der «rehabilitering utenfor institusjon» fra og med 2022 ikke lenger registreres som omsorgstjeneste, men som et kjennetegn ved mottakeren.

² Brukerdata (IPLOS), endringer fra 2018 til 2023: Innføring av ny IPLOS-versjon har ført til mangelfulle registeringer i enkelte kommuner, som kan medføre utslag i tall for enkelttjenester og grupperinger av tjenester i publiseringen. Kommunereformen har for enkelte sammenslåtte kommuner gitt utfordringer med å samkjøre databaser, slik at noen tall for både nye og utgåtte kommuner kan inneholde feil. Noen kommuner har ikke rapportert 2023-tall. Her er 2018-tall kopiert til 2023-årgangen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I perioden 2015–2023 ser den institusjonsbaserte omsorgen i økende grad ut til å ha blitt forbeholdt dem med størst behov, mens tallet på mottakere med lite eller middels bistandsbehov har gått ned innen den institusjonsbaserte omsorgen, jf. figur 10.5A. Statistikken for mottakere av omsorgstjenester hadde noen svakheter i 2023, jf. fotnotene til figur 10.5, så en må være litt varsom med å tolke resultatene. Samlet sett viser utviklingen over tid en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester. Den gjennomsnittlige pleietyngden per tjenestemottaker økte både for institusjonsbasert omsorg og for hjemmetjenesten fram til 2023. Innen hjemmetjenestene økte gjennomsnittlig bistandsbehov per mottaker fra 8,9 timer i uka i 2015 til 9,8 timer i 2023.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ressursinnsatsen til helse- og omsorgstjenestene økte betydelig i perioden 2015 til 2023, med i gjennomsnitt 1,0 prosent årlig, jf. figur 10.6A. I 2023 økte antall årsverk med i overkant av 5 100. En litt lavere andel av de brukerrettede årsverkene hadde helsefaglig utdanning, jf. figur 10.6B. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten har blitt bygd ut, og målt per 10 000 innbyggere i alderen 0–20 år økte antall avtalte årsverk fra 36,6 i 2016 til 53,3 i 2023, jf. 10.6C.

Legedekningen har også økt over tid og noe fra 2022 til 2023, mens fysioterapidekningen har vært mer stabil den siste delen av perioden, og gikk marginalt opp i 2023 fra året før jf. figur 10.6D. Innen rusomsorg og psykiatri har det blitt flere årsverk av sykepleiere og personer med videreutdanning i psykiatrisk helsearbeid i kommunene fra starten av perioden mot slutten av perioden, jf. figur 10.6E. I 2023 var det en liten nedgang fra året før. Førstnevnte økte fra 4,3 til 4,4 årsverk per 10 000 innbyggere fra 2016 til 2023, mens sistnevnte økte fra 8,1 til 8,4 i samme periode. Også årsverk av personer med videreutdanning i rusarbeid økte i perioden, fra 2,6 årsverk per 10 000 innbyggere i 2016 til 3,2 årsverk per 10 000 innbyggere i 2023.

Dekningsgraden for brukere av hjemmetjenester som er 80 år og over er stigende med redusert sentralitet, jf. figur 10.6F. Dekningsgradene for brukere av institusjonstjenester er høyest i de mest og minst sentrale kommunene, mens de gruppene som ligger i midten, har de laveste dekningsgradene, jf. figur 10.6F.

10.6 Boligsosialt arbeid

Boligsosialt arbeid omfatter alt kommunene gjør for å sikre vanskeligstilte på boligmarkedet en trygg bosituasjon. Kommunene har ansvar for å gi individuelt tilpasset bistand til vanskeligstilte på boligmarkedet, jf. Lov om kommunenes ansvar på det boligsosiale feltet. Kommunene har frihet til å vurdere hvordan de skal innrette den boligsosiale innsatsen.

Kommunalt disponerte boliger er et sentralt virkemiddel i det boligsosiale arbeidet til kommunene og boliger tildeles etter kriterier kommunen bestemmer. Kommunale boliger blir brukt både som omsorgsboliger for personer med ulike oppfølgingstjenester og som boliger til vanskeligstilte med og uten oppfølgingsbehov. Antall kommunalt disponerte boliger har holdt seg relativt stabilt, jf. figur 10.7A. Det er variasjon mellom fylkene i antall kommunalt disponerte boliger per innbygger, med høyest andel for kommunene i Nordland og lavest andel for kommunene i tidligere Viken, jf. figur 10.7B. Det henger blant annet sammen med forskjeller i de lokale leiemarkedene og med hvordan kommunene bruker kommunale boliger som virkemiddel i den sosiale boligpolitikken. Antall søknader om kommunal bolig økte med 5 prosent fra 2022 til 2023, jf. figur 10.7C. Antall avslag på søknader økte med 22 prosent i samme periode. I Husbankens dialog med kommunene peker mange kommuner på mangel på boliger for å bosette flere flyktninger og økt bruk av midlertidige boligtilbud.

Kommunene gir ulike typer bistand til innbyggerne sine, som for eksempel råd, veiledning og praktisk bistand. Kommunene kan også bruke ulike økonomiske låne- og støtteordninger for å hjelpe folk til å skaffe seg eller beholde en egnet bolig. Fra 2022 til 2023 var det en økning i kommunenes lån og garantier for depositum og bruk av kommunal bostøtte, jf. figur 10.7D. Dette kan ha sammenheng med økte priser i leiemarkedet.

Den mest sårbare gruppen på boligmarkedet er de som ikke disponerer egen bolig. Etter flere år med nedgang i antallet bostedsløse, er det nå tegn til at bostedsløsheten øker. Ved siste nasjonale kartlegging av bostedsløshet var personer i midlertidig botilbud den største gruppen bostedsløse. Antall husstander i midlertidig botilbud økte med 11 prosent fra 2022 til 2023, jf. figur 10.7E. Økningen er størst i antall husstander som har vært i midlertidig botilbud i mer enn tre måneder. Denne gruppen har økt med 41 prosent i samme periode. Samtidig økte antall sosialhjelpsmottakere uten bolig med 17 prosent. Økte bo- og levekostnader og mangel på boliger i leiemarkedet er blant årsakene. Antallet utkastelser har holdt seg stabilt, jf. figur 10.7E, noe som kan tyde på at forebygging av utkastelser følges godt opp av kommunene.

Forstørr bilde

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Husbanken.

11 Nynorsk i kommunane

Kommunen og fylkeskommunen er viktige for bruken av norsk språk generelt og nynorsk spesielt. Slik har det vore heilt sidan dei fyrste kommunane vedtok å bruke landsmål i staden for dansk i skulen på 1890-talet. Språklova trådde i kraft 1. januar 2022, og erstattar mållova som daterer tilbake til 1930. Som skuleeigar har kommunen ansvar for å sikre dei språklege rettane til elevane, som er lovfesta i opplæringslova.

Kommunane og fylkeskommunane er omfatta av verkeområdet i språklova og har eit ansvar for å bruke, utvikle og styrkje bokmål og nynorsk. Lova skal bidra til å fremje likestilling mellom bokmål og nynorsk som er likeverdige språk og jamstilte skriftspråk i offentlege organ. Bruken av nynorsk i kommunar og fylkeskommunar bidreg til å halde oppe og utvikle nynorsk, som er eit mindre brukt språk, og som derfor er under press frå bokmål. Lova legg til rette for at nynorskbrukarar møter språket sitt i tekstar frå det offentlege.

Språklova gir kommunar rett til å velje kva skriftspråk dei vil at statlege organ og fylkeskommunar skal nytte i kommunikasjon med dei. Fylkeskommunar kan vedta kva skriftspråk dei vil at statlege og andre fylkeskommunale organ skal kommunisere med dei på. Kommunar og fylkeskommunar kan òg rekne seg som språkleg nøytrale. Dette inneber at det ikkje er føringar på kva skriftspråk staten og fylkeskommunale organ skal nytte i skriv til dei.

Med språklova fekk fylkeskommunane nye plikter. Det inneber at språknøytrale fylkeskommunar skal veksle mellom bokmål og nynorsk i allment tilgjengelege dokument slik at det kjem i rimeleg samsvar med det språklege landskapet i regionen, basert på kommunale språkvedtak. Fylkeskommunane skal svare private rettssubjekt på det skriftspråket som det private rettssubjektet ønskjer, eller har brukt i korrespondanse med fylkeskommunen. Fylkeskommunen må sørgje for å ha nødvendig skrivekompetanse for å kunne bruke bokmål og nynorsk i tråd med lova. Språkrådet har utarbeida rettleiingsressursar til fylkeskommunane.

Prisen Årets nynorskkommune har blitt delt ut sidan 2009. Føremålet med prisen er å stimulere til god nynorskbruk i kommunane og fylkeskommunane. Frå 2022 blir prisen delt ut annakvart år og er på 200 000 kroner. Språkrådet forvaltar prisen på vegner av Kultur- og likestillingsdepartementet.

I 2022 gjekk prisen til Vestland fylkeskommune for grundig og gjennomtenkt arbeid med nynorsk på alle samfunnsområde. Ved tildelinga i 2022 såg juryen spesielt positivt på kommunar som har sett i gang tiltak for å etterleve krava i språklova.

I 2021 gjekk prisen til Ål kommune. Juryen peika på at kommunen har ein målbruksplan og språkmålsettingar i planverk og strategidokument, og at kommunen arbeider systematisk med næringsliv, kulturliv, skule, barnehage og kommuneadministrasjon for å styrkje nynorsk som bruksspråk.