Del 2
Nytt inntektssystem for kommunane

12 Nytt inntektssystem for kommunane

12.1 Innleiing

Eit levande lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og er ei forutsetning for tillit og legitimitet til det nasjonale folkestyret. Det er store forskjellar mellom kommunane når det gjeld kva for utfordringar dei står ovanfor, og det er kommunane sjølve som er best i stand til å vurdere kva som er det viktigaste i sin kommune. Det kommunale sjølvstyret gir rom for skreddarsydde løysingar for kvart enkelt lokalsamfunn og den einskilde kommune. Derfor er det viktig for Regjeringa at kommunesektoren i all hovudsak skal være rammefinansiert, og hovudsakeleg blir gitt frie inntekter. Dette er slått fast i Hurdalsplattforma.

Inntektssystemet er eit system for fordeling av dei frie inntektene til kommunane. Systemet er ein av dei viktigaste berebjelkane i velferdsstaten, og fordelar om lag 400 milliardar kroner mellom kommunane kvart år. Dei frie inntektene består av rammetilskot og skatteinntekter, og er inntekter som kommunane kan rå fritt over, utan andre føringar frå staten enn gjeldande lovar og regelverk. Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og utjamnar skatteinntekter mellom kommunane. Dei frie inntektene følgjer i stor grad innbyggartalet i kommunane, og inntektene vil derfor endre seg når innbyggartalet endrar seg.

Inntektssystemet skal vareta fleire til dels motstridande omsyn. Det viktigaste målet med inntektssystemet er å sørge for at alle kommunar kan tilby gode og likeverdige velferdstenester til innbyggarane. Dette inneber at det ikkje kan vere for store forskjellar i tenestetilbodet mellom kommunane.

Det er store forskjellar mellom kommunane i dag, både når det gjeld innbyggartal, befolkningssamansetning, busettingsmønster og levekår. Desse forholda påverkar dei kommunale utgiftene ved å tilby likeverdige tenester til innbyggarane sine, og er forhold som bør fangast opp i inntektssystemet.

Det er òg betydelege forskjellar i lønsnivået og storleik på formuane i befolkninga. Det påverkar skatteinntektene til kommunane, og gjer at kommunane har ulike utgangspunkt for å tilby likeverdige tenester. Gjennom inntektsutjamninga er skattesterke områder i Noreg med på å finansiere eldreomsorg, helsetenester, skular og barnehagar i områder der inntektsnivået i befolkninga er lågare. Det gjer at både skattesterke og skattesvake kommunar over heile landet kan løyse dei oppgåvene Stortinget har pålagt dei.

Samstundes skal inntektene til kommunane ha ei lokal forankring. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ein viss grad kan påverke omfanget av. Det bør vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunane sine inntekter. Viss kommunane sine inntekter blir fordelt i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å forsøke både å auke dei lokale inntektene og å betre dei lokale tenestene. Dette omsynet skal også inntektssystemet vareta.

Eit tredje viktig omsyn inntektssystemet skal vareta er omsynet til stabile og føreseielege inntektsrammer for kommunane. Kommunane har ansvaret for viktige velferdstenester, som er vedtekne av Stortinget og velferdstilbodet kommunane gir innbyggarane sine bør difor ikkje variere mykje frå år til år. Det at kommunane har ein så stor del av sine inntekter frå nasjonale skatteartar, som også Stortinget vedtek, har gjort at kommunesektoren automatisk har tatt del i den sterke skatteveksten i Noreg dei siste åra.

Nytt inntektssystem for kommunane

Regjeringa varsla ein heilskapleg gjennomgang av inntektssystemet i Hurdalsplattforma. Eit av hovudmåla med gjennomgangen av inntektssystemet er å utjamne dei økonomiske forskjellane mellom kommunane, og sørge for at inntektssystemet legg til rette for eit likeverdig tenestetilbod i heile landet.

Det er viktig at inntektssystemet blir oppdatert med jamne mellomrom, for å sikre at det er tilpassa dagens situasjon i kommunesektoren, og for å oppretthalde legitimiteten til systemet. I 2020 var det 15 år sidan førre offentlege utval gjennomførte ei heilskapleg vurdering av inntektssystemet for kommunane, og systemet vart sist endra i 2017. Ved behandlinga av kommuneproposisjonen for 2019 bad Stortinget regjeringa Solberg om å sette ned eit offentleg utval for å gå gjennom inntektssystemet for kommunane. Dette utvalet vart utnemnt våren 2020, leverte utgreiinga si i august 2022 og forslaget frå utvalet var på høyring hausten 2022.

Regjeringa har gått grundig gjennom forslaget frå utvalet og høyringssvara, og legg her fram forslag til endringar i inntektssystemet for kommunane. Forslaget inneber eit meir oppdatert inntektssystem. Regjeringa legg fram forslag til endringar i alle hovuddelane av inntektssystemet; utgiftsutjamninga, skatteelementa og dei regionalpolitiske tilskota.

Målet med utgiftsutjamninga er å jamne ut ufrivillige variasjonar i utgifter mellom kommunane. For at utgiftsutjamninga skal vere mest mogleg treffsikker og fange opp endringar i befolkningssamansetning, levekår, reiseavstandar og andre strukturelle forhold, må kriteria i kostnadsnøkkelen bli jamleg oppdatert. Regjeringa vil føre vidare ei fagleg fundert utgiftsutjamning, og har gjennomført ein gjennomgang av alle delkostnadsnøklane i utgiftsutjamninga. Det er i dag full utgiftsutjamning innanfor sektorane som inngår i utjamninga, og dette er òg eit viktig prinsipp som blir vidareført. I Hurdalsplattforma vart det varsla at regjeringa vil fjerne dei delane av inntektssystemet som straffar kommunar som ikkje slår seg saman, og dette blir no følgt opp ved at ordninga med gradering av basistilskotet vert avvikla.

Regjeringa har òg varsla ein ambisjon om eit meir utjamnande inntektssystem, og legg no fram eit forslag som mellom anna gir jamnare fordelte skattegrunnlag og større grad av inntektsutjamning mellom kommunane. Endringane i skatteelementa vil òg gi meir stabile og føreseielege inntekter til kommunesektoren.

Regjeringa har òg gjort ei vurdering av dei regionalpolitiske tilskota til kommunane og foreslår endringar i desse.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande helse- og omsorgstenester er ikkje ein del av inntektssystemet, men har fleire berøringspunkt med inntektssystemet og finansierer delvis nokre av dei same tenestene. Regjeringa foreslår her ei omlegging av ordninga som tek betre omsyn til den samla økonomiske belastninga kvar enkelt kommune har ved å yte særleg ressurskrevjande tenester.

I samband med omlegginga av inntektssystemet foreslår regjeringa å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten i frie inntekter er grunngjeve med omlegginga av inntektssystemet. For å oppnå ei enda jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane vil 1,5 mrd. kroner av denne veksten bli gitt med ei særskilt fordeling. Denne fordelinga tek omsyn til at kommunane har ulike økonomiske føresetnader for å løyse oppgåvene, sjølv etter at kommunane har fått eit jamnare skattegrunnlag og den symmetriske utjamninga er auka. Midlane blir fordelt slik at dei kommunane som har låge skatteinntekter, og heller ikkje vesentlege inntekter frå naturressursar som vasskraft, vindkraft og havbruk, får ein større del av denne veksten enn kommunar med høge skatteinntekter. Dette er nærare omtalt i kapittel 20. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten brukt til ein ny tapskompensasjon i samband med omlegginga av inntektssystemet.

12.2 Inntektssystemutvalet sitt forslag til nytt inntektssystem

Inntektssystemutvalet leverte si utgreiing, NOU 2022: 10 Inntektssystemet for kommunene, til Kommunal- og distriktsdepartementet 29. august 2022. Utvalet føretok ein heilskapleg gjennomgang av inntektssystemet for kommunane, og la fram forslag til utforming av eit nytt inntektssystem. Utvalet understreka at dagens inntektssystem i hovudsak fungerer godt, men at det er mange år sidan førre gjennomgang, og at det trengs ei oppdatering av korleis omfordelingsordningane er utforma. I utgreiinga fremma utvalet forslag til endringar i alle hovudelementa i inntektssystemet. Under blir det gitt ein kort omtale av tilrådingane og forslaga til utvalet.

Skatteelementa i inntektssystemet

Skatteinntekter utgjer over halvparten av dei frie inntektene til kommunane, og er skeivt fordelt mellom kommunane. Etter utvalet sitt syn fungerer dagens ordning for utjamning av skatteinntekter godt, og gir ei stor omfordeling mellom kommunane. Utvalet meiner at skatteinntekter framleis bør utgjere ein stor del av inntektene til kommunane, men at det trengs nokre endringar i skatteelementa for å oppnå ei jamnare fordeling og eit meir stabilt skattegrunnlag enn i dag.

Kommunane har i dag mellom anna inntekter frå formuesskatt og skatt på eigarinntekter, som begge er ujamt fordelt og kan variere relativt mykje frå år til år. Utvalet meiner at ein bør redusere formuesskatten sin del av inntektene til kommunane, og at ein bør vurdere å lage eit skattegrunnlag som ikkje, eller i mindre grad, inneheld skattepliktig utbytte.

Mange kommunar har i dag høge inntekter frå vasskraft, Havbruksfondet og eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Desse naturressursinntektene inngår ikkje i inntektsutjamninga, og skaper store inntektsforskjellar mellom kommunane. Utvalet meiner at mottakarkommunane framleis skal få behalde ein stor del av desse inntektene, men at ein del av dei bør inngå i ei moderat utjamningsordning mellom kommunane.

Utvalet fekk i eit tilleggsmandat i oppgåve å vurdere om dagens system for inntektsutjamning samsvarer med høvet kommunane har til å sette skattesatsar på inntekts- og formuesskatten som er lågare enn maksimalsatsen. Utvalet meiner primært at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste satsar, og at kommunane ikkje bør ha høve til å endre desse. Dersom kommunane framleis skal ha høve til å sette ulike skattesatsar, meiner utvalet at kommunar som reduserer satsen ikkje bør får kompensasjon for dette.

Utgiftsutjamninga

Utgiftsutjamninga jamnar ut variasjonar i kostnader kommunane har ved å tilby kommunale tenester. Utvalet meiner at utgiftsutjamninga er svært viktig for at alle kommunar skal kunne tilby likeverdige tenester til innbyggarane sine, og argumenterer for at det framleis bør vere full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane. Utvalet gjennomførte ein gjennomgang av alle sektorane som i dag er omfatta av utgiftsutjamninga. Utvalet foreslår nokre endringar i kriterium og vekter i tråd med oppdaterte analysar av variasjonane i utgiftene til kommunane. Nokre av forslaga er:

• å vekte ned kriteriet for talet på personar med psykisk utviklingshemming (i pleie- og omsorgsnøkkelen),

• å erstatte kriteriet for talet på personar med høg utdanning med eit kriterium for talet på lønstakarar (i barnehagenøkkelen),

• å ta inn eit kriterium for talet på personar med diagnosar knytt til rus og psykiatri (i delkostnadsnøklane for barnevern og sosiale tenester).

Dei ulike forslaga blir nærare kommentert under omtalen av den enkelte delkostnadsnøkkel i kapittelet om utgiftsutjamninga. Utvalet peiker på at det er svakheiter ved det tilgjengelege datagrunnlaget på grunn av koronapandemien og kommunesamanslåingar, og at analysane derfor bør oppdaterast når nye data ligg føre.

Regionalpolitiske tilskot

Etter utvalet si vurdering er dei viktigaste regionalpolitiske verkemidla i inntektssystemet inntekts- og utgiftsutjamninga. I tillegg til desse ordningane er det i dag fem regionalpolitiske tilskot. Utvalet meiner at det framleis er behov for nokre regionalpolitiske tilskot i inntektssystemet, men at slike tilskot bør utgjere ein mindre del av kommunane sine inntekter enn i dag, og at dei i større grad skal gå til kommunar med særskilde utfordringar.

Utvalet tilrår å behalde dagens to distriktstilskot, med nokre justeringar, og at det blir gitt eit særskilt tilskot til kommunar som er senter i landsdelen sin. Utvalet tilrår å avvikle dagens regionssentertilskot og tilskotet til kommunar med særleg høg befolkningsvekst.

Andre tilrådingar og forslag

Utvalet legg vekt på at ein bør fordele mest mogleg av rammetilskotet etter dei faste kriteria i inntektssystemet, og foreslår derfor ein reduksjon i skjønstilskotet og saker som blir gitt med særskild fordeling. Utvalet meiner òg at ein bør vurdere endringar i innretninga av det øyremerkte tilskotet for ressurskrevjande tenester, slik at ordninga i større grad ser på dei samla utgiftene for kommunen. Utvalet vurderer òg at inntektssystemet ikkje bør ta særskilt omsyn til kommunar med mange gjesteinnbyggarar.

12.3 Samandrag av høyringa av NOU 2022: 10

Utgreiinga frå Inntektssystemutvalet, NOU 2022: 10, var på høyring hausten 2022. Totalt kom det inn 293 høyringsinnspel, dei fleste frå kommunar, men òg frå KS, interesseorganisasjonar, statsforvaltarar, fylkeskommunar og andre offentlege instansar.

Høyringsinstansane støtta i stor grad dei styrande prinsippa utvalet la til grunn for utforminga av inntektssystemet, slik som omsynet til likeverdige tenester, lokal forankring av inntektene til kommunane, og omsynet til stabilitet og føreseielegheit i inntektene. Det var i høyringa òg stor grad av støtte til hovudprinsippa i utgiftsutjamninga, som full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar og at utgiftsutjamninga bør baserast på mest mogleg objektive kriterium.

Det kom innspel om dei fleste forslaga til utvalet, men nokre forslag fekk meir merksemd enn andre. Forslaget om ei moderat utjamning av naturressursinntekter, nedvektinga av kriteriet for personar med psykisk utviklingshemming (PU-kriteriet) i kostnadsnøkkelen og endringar i delkostnadsnøkkelen for barnehage var enkeltforslaga som flest hadde merknader til. Fleire peikte òg på behovet for ei jamnare fordeling av inntekter mellom kommunane enn i dag.

Skatteelementa i inntektssystemet

214 kommunar hadde merknad til eitt eller fleire av forslaga frå Inntektssystemutvalet knytt til skatt. Mange kommunar peikte på at inntektssystemet skal legge til rette for likeverdige tenester, og understreka behovet for auka utjamning av skatteinntekter og mindre inntektsforskjellar mellom kommunane.

Enkeltforslaget med flest merknader gjaldt forslaget om ei moderat utjamning av naturressursinntekter. 184 kommunar kommenterte forslaget, og 23 kommunar hadde berre merknader til dette forslaget. Fleirtalet av høyringsinnspela var negative til forslaget frå utvalet, og det var særleg små kommunar med låg sentralitet og høge korrigerte frie inntekter som var negative. Mange av desse kommunane har relativt høge inntekter frå naturressursar. Forslaget fekk meir støtte blant kommunar med låge korrigerte frie inntekter, høgt innbyggartal og høg sentralitet.

Utvalet understreka at fleire element kan justerast for å oppnå meir eller mindre likskap på inntektssida, til dømes auke utjamningsgrada i inntektsutjamninga, redusere skatteandelen eller ved å gjere skattegrunnlaget jamnare fordelt gjennom redusert formuesskatt og utbytteskatt i skattegrunnlaget til kommunane. Av kommunane som kommenterte desse aspekta vart det i overvegande grad uttrykt ønske om meir utjamning. Kommunane som ønska auka utjamning var typisk mellomstore kommunar med låge utgiftskorrigerte inntekter.

Utgiftsutjamninga

157 kommunar kommenterte utvalet sitt forslag til endringar i utgiftsutjamninga. Mange var positive til forslaget til oppdatering av kostnadsnøkkelen. Fleire uttrykte si støtte til prinsippa og metodane som vart foreslått vidareført, og at utgiftsutjamninga er eit sentralt verktøy for å sette kommunane i stand til å tilby likeverdige tenester. Særskilt delkostnadsnøklane for barnehage og pleie og omsorg fekk stor merksemd, elles var det i varierande grad merknader til dei ulike endringsforslaga frå utvalet.

Mange kommunar kommenterte at ei nedvekting av PU-kriteriet må utsettast til toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester var gjennomgått, og at desse elementa må sjåast i samanheng. Små og mellomstore kommunar var meir negative til ei nedvekting av PU-kriteriet enn store kommunar. Det var få merknader til resten av delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

Mange kommunar hadde innspel til forslaget til endringar i delkostnadsnøkkelen for barnehage, og dei fleste av desse var negative. Nokre av kommunane var kritiske til kriteriet lønstakarar 25–54 år i heiltidsstilling og sette spørsmålsteikn ved om dette godt nok fanga opp det reelle behovet for barnehage. Andre kommunar peikte på at delkostnadsnøkkelen bør baserast på faktisk etterspørsel etter barnehage, målt ved talet på opphaldstimar.

Utvalet foreslo å føre vidare graderinga av basiskriteriet, men i ein endra modell. Berre 19 kommunar kommenterte dette forslaget og modellen for gradert basiskriterium. Dei fleste kom med eit alternativt forslag eller uttrykte seg negativt om dette forslaget.

Regionalpolitiske tilskot

121 kommunar hadde merknad til forslaget om regionalpolitiske tilskot. Mange kommunar sa seg samde i at det framleis er behov for regionalpolitiske tilskot i inntektssystemet.

43 kommunar hadde merknader til forslaget om å avvikle veksttilskotet og regionsentertilskotet, og eit fleirtal av desse var mot forslaget om å avvikle tilskota. Utvalet foreslo at kommunar i Namdalen nord i Trøndelag ikkje lenger skal omfattast av distriktstilskot Nord-Noreg, men inkluderast i distriktstilskot Sør-Noreg på same måte som andre kommunar i Trøndelag. Kommunane i desse områda var negative til dette forslaget.

Kommunar med høge korrigerte frie inntekter hadde færre innspel til regionalpolitiske tilskot enn resten. Kommunar med gjennomsnittlege og litt over gjennomsnittlege inntekter var mest negative til utvalets forslag, mens større kommunar var meir positive enn dei minste kommunane. Vidare var meir sentrale kommunar meir positive enn mindre sentrale kommunar.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

96 kommunar hadde merknad til forslaget frå utvalet om endringar i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester. Dei aller fleste meinte at ordninga må sjåast i samanheng med nedvekting av PU-kriteriet og at ein må gå gjennom ordninga på nytt. Fleire peikte på at aldersgrensa på 67 år i toppfinansieringsordninga må vurderast.

Skjønstilskotet

Utvalet peikte på nokre utfordringar med dagens skjønstilskot, og foreslo at basisramma, som i dag blir fordelt av statsforvaltarane, blir halvert samanlikna med i dag, og at det blir gjort ei omfordeling mellom fylka. 53 kommunar hadde merknader til forslaga knytt til skjønstilskotet. Fleirtalet (30 kommunar) var positive til forslaget frå utvalet, mens dei resterande var negative eller hadde alternative forslag.

5 av 10 statsforvaltarembete har kome med høyringsinnspel til forslaga om endringar i skjønstilskotet. Tre embete meiner basisramma som eit minimum bør haldast på dagens nivå. To embete meiner at det er behov for ei jamnare fordeling av skjønsramma mellom embeta.

Grunnskoletilskotet

73 kommunar hadde merknader til forslaget frå utvalet om å avvikle grunnskoletilskotet. Av desse var eit klart fleirtal, 52 kommunar, positive. Større kommunar var negative til dette tilskotet, og ville avvikle det.

KS sitt høyringsinnspel

KS støtta at rammefinansiering framleis skal vere hovudfinansieringsmodellen for kommunane, og støtta i hovudsak vurderingane frå Inntektssystemutvalet av korleis likeverdige tenester best kan sikrast innanfor eit rammefinansiert system. KS peikte og på at sjølv om omsynet til gode og likeverdige tenester står sentralt i utforminga av inntektssystemet, så må ein og vareta andre omsyn som lokal beskatningsfridom, distrikts- og regionalpolitiske utfordringar og omsynet til føreseielegheit.

KS støtta utvalet sitt forslag om å halvere kommunane sine inntekter frå formuesskatten og å greie ut om, og eventuelt i kva grad, utbytte bør inngå i det kommunale skattegrunnlaget, men tilrådde at ein ikkje går vidare med ei moderat utjamningsordning av eksisterande vertskommuneinntekter frå utnytting av vasskraft og havbruk. Dei meinte likevel at ein del av inntektene til fellesskapet frå utnytting av naturressursar må inngå i finansiering av alle kommunar gjennom inntektssystemet.

KS var tilfredse med at utvalet ønska å føre vidare full utjamning av ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforskjellar gjennom utgiftsutjamninga, og var opptekne av at utgiftsutjamninga og kriteria i denne bør vere basert på resultater frå analysar der dei bakenforliggande kostnads- og etterspørselsforholda blir fanga opp uavhengig av korleis kommunane har innretta tenestetilbodet. KS hadde nokre merknadar til utvalets forslag til delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg og barnehage. KS meinte, som utvalet, at eit viktig prinsipp i utgiftsutjamninga har vore å kompensere kommunane fullt ut for ufrivillige kostnadsforskjellar, og at det på prinsipielt grunnlag derfor er rimeleg å berre kompensere for ufrivillige smådriftsulemper, altså å behalde ei gradering av basiskriteriet.

KS støtta utvalet si vurdering om at omfanget av regionalpolitiske tilskot i inntektssystemet bør begrensast, og målrettast til områder eller typer kommuner kor det kan vere nødvendig med eit supplement til inntekts- og utgiftsutjamninga. Dei var og samde med utvalet i at hovuddelen av midlane i inntektssystemet bør fordelast etter faste og objektive kriterium, og at systemet bør vere nøytralt med omsyn til korleis kommunane vel å organisere seg. KS støtta utvalet sitt forslag til endringar i dei regionalpolitiske tilskota og forslaget om avvikling av dagens grunnskoletilskot.

13 Om inntektssystemet

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdsoppgåver og forvaltar ein stor del av norsk økonomi. Det er viktig at desse midlane blir fordelt og forvalta på ein god måte. Målet med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommunar har økonomiske føresetnader for å kunne gi gode og likeverdige tenester til sine innbyggarar. Vi må fordele inntektene på ein slik måte at folk kan bu over heile landet, og at alle innbyggarar skal kunne få eit godt tenestetilbod i kommunen sin. Inntektssystemet er eit kraftfullt verkemiddel for å legge til rette for dette.

Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og omfordeler skatteinntektene til kommunane. Rammetilskotet og skatteinntektene utgjer dei såkalla frie inntektene til kommunane. Dei frie inntektene til kommunane er anslått til om lag 413 mrd. kroner i 2024, av dette er 175 mrd. rammetilskot og 238 mrd. skatteinntekter.

Inntektssystemet består av fleire element, der dei viktigaste er:

• utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning)

• utjamning av ufrivillige variasjonar i utgiftsbehov (utgiftsutjamning)

• ulike regionalpolitisk grunngjevne tilskot.

Dette kapittelet beskriv dagens inntektssystem, ved å sjå nærare på prinsippa som ligg til grunn for utforminga av systemet og dei ulike elementa systemet består av.

13.1 Prinsipp for utforminga av inntektssystemet

Inntektssystemet fordeler ein stor del av inntektene til kommunane. Sidan innføringa av inntektssystemet i 1986 har det vore politisk semje om at hovudmålet med inntektssystemet er å utjamne kommunane sine økonomiske føresetnader for å kunne tilby gode og likeverdige tenestetilbod til innbyggarar i heile landet. Inntektssystemet skal òg ta omsyn til andre prinsipp, som lokal forankring av kommunane sine inntekter, stabilitet og føreseielegheit i inntektene og at inntektssystemet skal vere så enkelt og transparent som mogleg. Fleire av desse omsyna er til dels motstridande, og i utforminga av inntektssystemet må desse omsyna vegast mot kvarandre. I dette avsnittet går vi gjennom dei mest sentrale omsyna som ligg bak utforminga av dagens inntektssystem.

13.1.1 Likeverdige tenester

Kommunane er sentrale for å levere nasjonale velferdstenester til innbyggarar i heile landet, og eit av hovudmåla med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommunar kan tilby gode og likeverdige tenester til sine innbyggarar.

Skatteinntekter utgjer ein stor del av finansieringa av kommunale tenester, og desse varierer til dels mykje mellom kommunane. Kommunen med dei høgaste inntektene frå skatt på inntekt, formue og naturressursskatt hadde samla skatteinntekter som var over fire gonger høgare enn skatteinntektene per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået før utjamning i 2022.

Hovuddelen av rammetilskotet, innbyggartilskotet, tek omsyn til at behovet for kommunale tenester, og kostnadene ved å produsere desse, varierer mellom kommunane. Kommunen med det høgaste berekna utgiftsbehovet i 2024 hadde eit utgiftsbehov som var nær tre gonger utgiftsbehovet til kommunen med det lågaste utgiftsbehovet per innbyggar. Utan utjamning av både skatteinntekter og berekna utgiftsbehov i rammetilskotet ville forskjellane i tenestetilbod mellom kommunane vore store.

Likeverdige tenester er ikkje det same som like tenester. Kommunane er sjølvstendige og demokratisk styrte organ og skal ha høvet til å tilpasse tenestetilbodet til lokale forhold. Dei skal derfor kunne prioritere enkelte tenester framfor andre så lenge dei følger gjeldande lover og reglar. Prinsippet om likeverdige tenester inneber at alle kommunar bør ha økonomiske føresetnader for å kunne tilby sine innbyggarar likeverdige tenester.

Dersom kommunane skulle få dei same inntektene uansett val og prioriteringar ville det òg svekke insentiva til ein effektiv tenesteproduksjon og fjerne insentiva til å arbeide for å auke eigne skattegrunnlag. Det er dermed viktig at inntektssystemet legg til grunn at kommunane har ansvar for eigne val, og at inntektssystemet som ein hovudregel ikkje kompenserer for forhold som kommunane kan påverke sjølv. Sidan det er stor forskjell i dei økonomiske føresetnadene til kommunane tilseier likevel prinsippet om likeverdige tenester at ein bør ha ei ordning som sørger for stor utjamning mellom kommunane.

13.1.2 Lokal forankring

Kommunane er sjølvstendige og demokratisk styrte einingar, noko som tilseier at dei òg bør ha økonomisk handlingsrom og høve til å påverke eigne inntekter. Lokalt sjølvstyre og prioritering av ressursane kan dessutan gi ei meir effektiv utnytting av ressursane og eit tenestetilbod som betre er tilpassa lokale forhold. Noreg har slutta seg til det europeiske charteret om lokalt sjølvstyre, som slår fast at ein viss del av kommunane sine inntekter bør kome frå lokale skattar og gebyr som kommunane sjølv har myndigheit til å fastsette satsane for.

Ei side av den lokale forankringa er koplinga mellom dei som betalar skatt lokalt og kommunane sine inntekter. Om inntektene til kommunane i nokon grad blir fordelt i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil kommunane ha insentiv til å auke det lokale skattegrunnlaget. Ei anna side ved den lokale forankringa er graden av skattleggingsfridom. Stor grad av skattleggingsfridom inneber at kommunane sjølv kan velje kva for skattar dei vil krevje inn og kva for skattesats dei vil sette. Ein slik fridom kan føre til at politikarane i kommunen må stå til ansvar for avgjerder om skattenivå og korleis skattepengane blir brukt. Dette kan bidra til at tenestetilbodet i større grad blir tilpassa lokale preferansar.

Dette kan likevel òg føre til uheldig skattekonkurranse som samla svekker inntektene til sektoren. Omsynet til lokal forankring av inntektene tilseier at kommunane bør få behalde betydelege delar av skatteinntektene sine. Sidan skatteinntektene er skeivfordelte mellom kommunane vil dette gi forskjellar i dei økonomiske føresetnadene til kommunane. Prinsippet om lokal forankring står derfor til dels i motsetnad til prinsippet om likeverdige tenester.

13.1.3 Stabilitet og føreseielegheit i inntektene

Kommunesektoren har fleire viktige velferdsoppgåver. Det er viktig at velferdstilboda kommunane gir innbyggarane, til dømes innan helse eller oppvekst, ikkje varierer betydeleg frå år til år. Sidan dei kommunale velferdstenestene i stor grad blir finansiert av skatteinntekter og rammetilskot, bør heller ikkje desse inntektene variere for mykje frå år til år. Kommunane forvaltar dessutan ein stor del av dei økonomiske ressursane i Noreg, og utgjer ein stor del av offentleg sektor. Frå eit statleg perspektiv er det derfor òg viktig med stabile inntektsrammer for kommunane, for å bidra til stabilitet i den nasjonale økonomien.

Av dei frie inntektene til kommunane er skatteinntektene mindre føreseielege enn rammetilskotet. I statsbudsjettet blir det gitt eit anslag på skatteinntektene for det komande året, men den faktiske skatteinngangen vil i større eller mindre grad avvike frå dette. Det er både uvisst om dei nasjonale skatteanslaga vil samsvare med faktisk skatteinngang i kommunane, og i kva grad skatteinngangen i kvar enkelt kommune vil følge utviklinga på landsbasis. Det er derfor vanskelegare, både for kommunar og for staten, å anslå skatteinntektene enn det er å anslå rammetilskotet, som fullt ut blir styrt gjennom Stortinget sitt statsbudsjettvedtak.

13.1.4 Eit enkelt og gjennomsiktig inntektssystem

Ein stor del av kommunane sine inntekter blir fordelt gjennom inntektssystemet. Systemet er dermed svært sentralt for kommunane, og det bør vere utforma slik at det er mogleg for politikarar og administrasjon i kommunane å forstå systemet, både for å forstå korleis inntekter blir fordelt mellom kommunane og kva som avgjer inntektene til eigen kommune.

På den andre sida er det ønskeleg å ha eit mest mogleg rettferdig og treffsikkert system. Kommunane varierer etter svært mange parametrar, og skulle inntektssystemet ta omsyn til alt hadde det vore eit svært detaljert og uoversiktleg system.

Omsynet til enkelheit vil derfor stå i motsetning til ønsket om eit mest mogleg rettferdig og treffsikkert inntektssystem. Inntektssystemet bør derfor utformast slik at ein får ein føremålstenleg balanse mellom dei to omsyna.

13.2 Dagens inntektssystem

Inntektssystemet består i hovudsak av ei utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning) og ei utjamning av forskjellar i utgiftsbehov mellom kommunane (utgiftsutjamning). I tillegg inneheld inntektssystemet nokre tilskot som blir gitt med ei regionalpolitisk grunngjeving, og eit skjønstilskot. I dette avsnittet går vi gjennom dei ulike elementa i dagens inntektssystem.

13.2.1 Skatteinntekter og inntektsutjamning

I dag utgjer skatteinntekter om lag 40 prosent av kommunesektoren sine samla inntekter. Andelen angir kor stor del skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar, naturressursskatt på kraftføretak og eigedomsskatt utgjer av sektorens samla inntekter. Desse skatteinntektene er anslått til om lag 238 mrd. kroner i 2024. Skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar og naturressursskatt på kraftforetak blir i dag utjamna mellom kommunane i inntektsutjamninga. I tillegg har ein del kommunar inntekter frå eigedomsskatt, konsesjonskraft, havbruk og vindkraft, og desse inngår ikkje i inntektsutjamninga. Desse inntektene er relativt skeivt fordelt, og gjer at kommunar med slike inntekter har eit høgare inntektsnivå enn andre kommunar.

Skatteandel

Skatteandelen er eit mål på kor stor del skatteinntekter utgjer av dei samla inntektene til kommunesektoren. Hovuddelen av skatteinntektene til kommunane kjem frå inntektsskatten. I kommuneopplegget i statsbudsjettet blir dei kommunale maksimale skattøyrane (skattesatsane) på alminneleg inntekt fastsett med utgangspunkt i å treffe den ønska skatteandelen. Skatteandelen er i dag på 40 prosent, og denne har vore uendra sidan 2011. Før 2011 låg skatteandelen på eit noko høgare nivå og varierte meir over tid.

Inntektsutjamning

Det er store variasjonar mellom kommunane i skatteinntekter per innbyggar. Inntektene til kommunane frå skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar og naturressursskatt på kraftføretak blir delvis jamna ut i inntektsutjamninga. Inntektsutjamninga blir berekna ut frå kommunane sine skatteinntekter per innbyggar, og består av ei symmetrisk utjamning på 60 prosent, og ein tilleggskompensasjon til kommunar med skatteinntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet. At inntektsutjamninga er symmetrisk inneber at kommunar med inntekter over eit gitt referansenivå blir trekt prosentvis like mykje per innbyggar som det kommunane med inntekter under referansenivået blir kompensert med. Referansenivået er landsgjennomsnittet for skatteinntekter i kroner per innbyggar. Kompensasjonsgraden på 60 prosent, og tilleggskompensasjonen for kommunar med skatteinntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet, har vore uendra sidan 2011.

Figur 13.1 illustrerer inntektsutjamninga. Kommunar med skatteinntekter over landsgjennomsnittet, som kommune A i figuren, får eit trekk i inntektsutjamninga som svarer til 60 prosent av differansen mellom eigne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommunar med skatteinntekter under landsgjennomsnittet, som kommune B i figuren, får ein kompensasjon gjennom inntektsutjamninga som svarer til 60 prosent av differansen mellom eigne skatteinntekter og landsgjennomsnittet. Kommunar med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet, som kommune C i figuren, får i tillegg til dette ein tilleggskompensasjon på 35 prosent av differansen mellom eigne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet.

Samla trekk frå kommunar med skatteinntekter over landsgjennomsnittet svarer til samla kompensasjon til kommunar med skatteinntekter under landsgjennomsnittet innanfor den symmetriske delen av inntektsutjamninga. Tilleggskompensasjonen til kommunar med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet blir finansiert av alle kommunar ved at dei blir trekt med eit likt beløp per innbyggar.

Inntektsutjamninga blir berekna ti gonger i året i samband med terminutbetalingane av rammetilskot til kommunane. Trekk eller tillegg i inntektsutjamninga til kvar enkelt kommune blir berekna fortløpande gjennom året, etter kvart som skatteinngangen ligg føre. Trekk eller tillegg blir motrekna mot utbetalinga av rammetilskotet.

Forstørr bilde

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

13.2.2 Rammetilskotet

Rammetilskotet består av sju ulike tilskot, og utgjer om lag 175 mrd. kroner i 2024. Innbyggartilskotet er det klart største tilskotet, og utgjer over 96 prosent av samla rammetilskot. Dei resterande tilskota innanfor rammetilskotet er i hovudsak regionalpolitisk grunngjevne tilskot (sjå avsnitt 13.2.3).

Innbyggartilskotet

Innbyggartilskotet blir i utgangspunktet fordelt med eit likt beløp per innbyggar til alle kommunar, men omfattar samstundes fleire ordningar som omfordeler inntekter mellom kommunane:

• utgiftsutjamninga

• omfordelingsordning – elevar i statlege og private skular

• inntektsgarantiordninga

• saker med særskild fordeling, inkl. inndelingstilskot til kommunar som slår seg saman

Utgiftsutjamninga

Det er store forskjellar mellom kommunane i befolkningssamansetning, geografi og storleik. Dette gir variasjonar i tenestene innbyggarane har behov for og kostnadene kommunane har ved å tilby desse tenestene. Gjennom utgiftsutjamninga får kommunane i dag full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjellar. Ufrivillige kostnadsforskjellar er forskjellar som kommunen i prinsippet ikkje kan påverke. Kommunane skal ikkje få kompensert for kostnadsforskjellar som er resultat av kommunane sine eigne disposisjonar, eller forskjellar i effektivitet og i standard/kvalitet.

Innbyggartilskotet blir korrigert for variasjonar i utgiftsbehovet til kommunane, slik at kommunane i størst mogleg grad skal ha like høve til å tilby likeverdige tenester til innbyggarane sine. Det blir berekna eit utgiftsbehov per innbyggar for kvar enkelt kommune, og dette blir sett opp mot eit gjennomsnittleg berekna utgiftsbehov. Kommunen får eit tillegg i utgiftsutjamninga dersom han er dyrare å drive enn landsgjennomsnittet, og eit trekk dersom han er billigare å drive enn snittet. Utgiftsutjamninga er eit nullsumspel, der summen av tillegg for kommunar som blir tilført midlar svarer til summen av trekk for kommunar som gir frå seg midlar. Grunnlaget for omfordelinga i utgiftsutjamninga er kostnadsnøkkelen.

Kostnadsnøkkelen

Kostnadsnøkkelen er eit sett med kriterium og tilhøyrande vekter som blir brukt til å berekne ein indeks for kor dyr ein kommune er å drive. Det er to typar faktorar som påverkar utgiftsbehovet til kommunane;

• behovet for kommunale tenester (etterspørselen)

• kostnadene ved å tilby ei teneste

Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp dei faktorane som indirekte påverkar kommunane sine kostnader og det underliggande behovet for kommunale tenester i befolkninga. Døme på slike faktorar er busettingsmønster, kommunestorleik, alderssamansetninga i befolkninga og sosioøkonomiske forhold. Kostnadsnøkkelen består av kriterium som seier noko om kvifor utgiftsbehovet varierer mellom kommunane, og kvart kriterium har ei vekt som seier noko om kor mykje av variasjonane i utgiftene kriteriet forklarer.

Kriteria, og vektinga av desse, er i hovudsak fastsett på grunnlag av statistiske analysar av variasjonane i dei faktiske utgiftene til kommunane (målt per innbyggar). Kriteria skal vere så objektive som mogleg, for å ta omsyn til prinsippet om ufrivillige kostnadsforskjellar i utgiftsutjamninga. Det vil seie at kommunane ikkje skal kunne påverke verdien på kriteria gjennom eigne avgjerder. Vidare må kriteria vere basert på offentleg tilgjengeleg statistikk som jamleg blir oppdatert.

Kostnadsnøkkelen for 2024 er vist i tabell 13.2. Ulike alderskriterium utgjer den største delen av nøkkelen, med om lag 70 prosent. Dette indikerer at alderssamansetning har mest å seie for utgiftsbehovet til kommunane. Dei resterande kriteria fangar opp forhold som busettingsmønster, kommunestorleik og sosioøkonomiske forhold.

Sektorar i utgiftsutjamninga

Tenestene som inngår i utgiftsutjamninga i dag er velferdstenester av nasjonal karakter, og tenester det er knytt sterke nasjonale føringar til. I dag inngår sektorane grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelseteneste, sosialhjelp, barnevern, administrasjon og miljø og landbruk i utgiftsutjamninga.

For å fastsette vektene til dei ulike kriteria i kostnadsnøkkelen blir det gjennomført analyser av kommunane sine utgifter til dei ulike sektorane. Dei kriteria som er best eigna til å seie noko om kvifor utgiftene til sektoren varierer mellom kommunar, blir vekta inn i ein delkostnadsnøkkel for kvar sektor. Delkostnadsnøklane blir så vekta saman til ein samla kostnadsnøkkel for utgiftsbehovet til kommunane. Den enkelte delkostnadsnøkkel sin del av den samla kostnadsnøkkelen, og av den totale omfordelinga i utgiftsutjamninga, er bestemt av sektoren sin andel av dei totale netto driftsutgiftene til sektorane som inngår i utgiftsutjamninga. Figur 13.2 viser dei ulike sektorane sin andel av den samla kostnadsnøkkelen i 2024.

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Utgiftsutjamninga i praksis

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen og kriteriedata for alle kommunar, blir det for kvar enkelt kommune berekna ein indeks for berekna utgiftsbehov. Indeksen blir berekna slik at landsgjennomsnittet er lik 1. Kommunar med verdi på indeksen over 1 har eit høgare berekna utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, medan kommunar med ein verdi på indeksen under 1 har eit lågare berekna utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet.

Utgiftsutjamninga er illustrert i figur 13.3. Kommune A har ein indeks på 0,9 og eit berekna utgiftsbehov (per innbyggar) som ligg 10 prosent under landsgjennomsnittet, medan kommune B har ein indeks på 1,1 og eit berekna utgiftsbehov som ligg 10 prosent over landsgjennomsnittet. Kommune A får eit trekk i innbyggartilskotet tilsvarande differansen mellom eiget berekna utgiftsbehov og landsgjennomsnittet, medan kommune B får eit tillegg i innbyggartilskotet tilsvarande differansen mellom eige berekna utgiftsbehov og landsgjennomsnittet. Summen av tillegg for alle kommunar svarer til summen av trekk for alle kommunar i utgiftsutjamninga.

Forstørr bilde

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

I 2024 blir om lag 9,7 mrd. kroner omfordelt gjennom utgiftsutjamninga. 302 kommunar får eit tillegg, medan 55 kommunar får eit trekk. Kommunen med det lågaste berekna utgiftsbehovet i 2024 er Tromsø, med ein indeks på 0,9, medan Utsira har det høgaste berekna utgiftsbehovet med ein indeks på 2,5. Landsgjennomsnittet, eller ein indeksverdi på 1, svarer til eit berekna utgiftsbehov på 64 893 kr per innbyggar.

Saker med særskild fordeling

Innanfor innbyggartilskotet er det midlar som ikkje blir fordelt etter dei ordinære kriteria i inntektssystemet, men blir gitt ei særskild fordeling. Dette gjeld mellom anna oppgåver som eit fåtal kommunar har, eller saker det er vanskeleg å finne ei god fordeling på innanfor dei ordinære kriteria i inntektssystemet. Særskild fordeling som ikkje gjeld få kommunar skal fortrinnsvis berre nyttast i ein kortare periode, jf. rettleiaren for statleg styring av kommunesektoren.1

Av sakene som blir gitt med særskild fordeling i dag er nokre av dei største inndelingstilskotet, som er ein tidsavgrensa kompensasjon til kommunar som har slått seg saman, grunnskoletilskotet, som er eit særskilt tilskot på om lag 0,5 mill. kroner per grunnskole i kommunen og midlar til skole- og helsestasjonstenesta. I 2024 blir om lag 5,2 mrd. kroner gitt med særskild fordeling, tilsvarande om lag 3 prosent av rammetilskotet. Sakene som er gitt med ei særskild fordeling blir vist i tabell C i Grønt hefte.2

Omfordeling for elevar i statlege og private skolar

I 2024 er det om lag 28 682 elevar som går i statlege og private grunnskolar. Kommunane har ansvar for finansieringa av spesialundervisning, morsmålsopplæring og skoleskyss for desse elevane, i tillegg til at dei må ha ein beredskap dersom elevane av ulike grunnar kjem attende til den kommunale skolen. Dei statlege og private skolane blir i hovudsak finansiert gjennom eigne løyvingar i statsbudsjettet, og kommunane har dermed vesentleg lågare utgifter til desse elevane enn for elevar i kommunale skolar.

Kvart år blir det samla rammetilskotet til kommunane på landsbasis korrigert for endringar i talet på elevar i private og statlege skolar frå eit år til det neste. I tillegg til dette trekket i makro, blir det gjort ei omfordeling mellom kommunane som ikkje har innverknad på nivået på det samla rammetilskotet til kommunesektoren. I denne omfordelinga blir rammetilskotet til kvar enkelt kommune korrigert for talet på elevar i statlege og private skolar i kvar enkelt kommune, og kommunar med relativt mange elevar i statlege og private skolar får eit trekk i rammetilskotet etter fastsette satsar. Det som blir trekt inn frå desse kommunane blir deretter fordelt ut til alle kommunar etter kvar kommune sin del av utgiftsbehovet. Slik er dette ei rein omfordelingsordning mellom kommunane.

Inntektsgarantiordninga

Inntektsgarantiordninga vart innført i 2009, og er ei fast overgangsordning i rammetilskotet. Føremålet med ordninga er å gi kommunane ei heilskapleg skjerming mot for brå nedgang i rammetilskotet frå eitt år til det neste. Ordninga sikrar at ingen kommunar har ein berekna vekst i rammetilskotet frå eitt år til det neste som er lågare enn 400 kroner per innbyggar under berekna vekst på landsbasis før finansieringa av sjølve ordninga. Ordninga blir finansiert gjennom eit likt trekk per innbyggar for alle kommunar.

13.2.3 Regionalpolitiske tilskot og skjønstilskotet

Regionalpolitiske tilskot er tilskot innanfor rammetilskotet som blir brukt til å nå ulike regional- og distriktspolitiske mål. I dagens inntektssystem er det fem regionalpolitiske tilskot: distriktstilskot Sør-Noreg, distriktstilskot Nord-Noreg, regionsentertilskot, storbytilskot og veksttilskot. I 2024 utgjer regionalpolitiske tilskot i underkant av 4,5 mrd. kroner, tilsvarande om lag 2,5 prosent av kommunane sitt rammetilskot. Sjølv om dei regionalpolitiske tilskota utgjer ein mindre del av inntektene til kommunane samla, kan dei utgjere ein stor del av inntektene for enkeltkommunar.

Distriktstilskot Sør-Noreg

Distriktstilskot Sør-Noreg går til små kommunar og kommunar i Sør-Noreg med svak samfunnsmessig utvikling og distriktsmessige utfordringar.

Distriktsutfordringane i ein kommune blir målt av distriktsindeksen. Indeksen består av ulike indikatorar for sentralitet, reiseavstand, befolkningstettleik og -utvikling, status for arbeidsmarknaden og inntektsnivå. For å kvalifisere for distriktstilskot Sør-Noreg må kommunen:

• ha under 3 200 innbyggarar eller ein distriktsindeks på 46 eller lågare, og

• ha ei gjennomsnittleg skatteinntekt per innbyggar dei siste tre åra som er lågare enn 120 prosent av landsgjennomsnittet.

Kommunar med under 3 200 innbyggarar får eit tilskot per kommune. Satsane varierer etter kommunen sin verdi på distriktsindeksen, der kommunar med ein indeks på 35 eller lågare får tilskot etter den høgaste satsen. For kommunar med 3 200 innbyggarar eller meir blir tilskot gitt delvis med ein sats per kommune og delvis med ein sats per innbyggar. Kommunar med distriktsindeks på 35 eller lågare får tilskot etter dei høgaste satsane, medan kommunar med indeks mellom 35 og 46 får tilskot etter lågare satsar. Satsane for distriktstilskot Sør-Noreg er vist i tabell 13.3.

I 2024 utgjer distriktstilskot Sør-Noreg 875 mill. kroner, fordelt på 136 kommunar.

Distriktstilskot Nord-Noreg

Alle kommunar i Nordland, Troms og Finnmark, og nokre kommunar i den nordlegaste delen av Trøndelag, får distriktstilskot Nord-Noreg.

Den største delen av tilskotet blir fordelt med ein sats per innbyggar til alle kommunar i desse områda. Satsen er differensiert mellom kommunar i ulike fylke og geografiske område, jf. øvste del av tabell 13.4.

Kommunar med færre enn 3 200 innbyggarar kan i tillegg få eit småkommunetillegg innanfor tilskotet. Dette tilskotet blir fordelt etter dei same kriteria og satsane som småkommunetillegget i distriktstilskot Sør-Noreg. Kommunane i Finnmark og kommunar i tiltakssona i Troms får småkommunetillegg etter ein høgare sats enn andre kommunar. Satsane er vist i nedste del av tabell 13.4.

91 kommunar får distriktstilskot Nord-Noreg i 2024, og 56 av desse kommunane får både det generelle tilskotet per innbyggar og småkommunetillegg. Tilskotet utgjer totalt 2,4 mrd. kroner.

Regionsentertilskot

Regionsentertilskotet går til kommunar som har slått seg saman, og som etter samanslåinga fekk over om lag 8 000 innbyggarar. Tilskotet vart innført i 2017, og blir delvis gitt med ein sats per innbyggar og delvis med ein sats per kommune. Kommunar med storbytilskot kan ikkje samstundes få regionsentertilskot. Regionsentertilskotet går i 2024 til 37 kommunar og utgjer 222 mill. kroner.

Storbytilskot

Storbytilskotet går til Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen og Kristiansand. Tilskotet vart innført i 2011, og er grunngitt med dei særskilde utfordringane storbyane har knytt til urbanitet og den sentrale rolla dei har for samfunnsutviklinga i regionen sin. Storbytilskotet blir fordelt med eit likt beløp per innbyggar. I 2024 utgjer tilskotet samla 671 mill. kroner.

Veksttilskot

Veksttilskotet går til kommunar med særleg høg befolkningsvekst. Tilskotet vart innført i 2009, og er grunngitt med at kommunar med høg befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan ha problem med å gjere nødvendige investeringar og tilpasse tenestetilbodet til ei raskt veksande befolkning.

Veksttilskotet går til kommunar som dei siste tre åra har hatt ein gjennomsnittleg, årleg befolkningsvekst på 1,4 prosent eller meir. I tillegg må kommunane ha hatt skatteinntekter på under 140 prosent av landsgjennomsnittet dei siste tre åra (målt per innbyggar). Tilskotet blir gitt med eit fast beløp per nye innbyggar ut over vekstgrensa, og i 2024 er denne satsen 67 331 kroner. 27 kommunar får veksttilskot i 2024, og tilskotet utgjer samla 282 mill. kroner.

Skjønstilskot

Skjønstilskotet i inntektssystemet blir brukt til å kompensere kommunane for særskilde lokale høve som ikkje blir fanga opp i den faste delen av inntektssystemet.

Statsforvaltarane fordeler hovuddelen av skjønstilskotet til kommunane i sine fylke, etter retningslinjer gitt av Kommunal- og distriktsdepartementet. Statsforvaltaren kan òg halde att delar av skjønsmidlane til seinare fordeling gjennom budsjettåret. I tillegg til skjønsmidlane som blir fordelt av statsforvaltaren, held Kommunal- og distriktsdepartementet tilbake delar av skjønstilskotet til uventa hendingar i løpet av året. Desse midlane har dei seinare åra i stor grad gått til å kompensere kommunar som har fått ekstraordinære utgifter etter flaum og annan naturskade.

Skjønstilskotet utgjer 1 mrd. kroner i 2024.

14 Skatt og inntektsutjamning

Skatteinntekter utgjer i dag om lag 40 prosent av dei samla inntektene til kommunesektoren, og utgjer dermed ein betydeleg del av kommunane sine inntekter.3 Samstundes er skatteinntektene meir ujamt fordelt mellom kommunane enn rammetilskotet. For å nå målet til regjeringa om ei jamnare inntektsfordeling mellom kommunane, må ein gjere endringar i fordelinga og utjamninga av skatteinntektene. Målet om auka utjamning mellom kommunane må sjåast i samanheng med omsynet til at kommunane sine inntekter skal ha ei lokal forankring, og at dei bør være stabile og ikkje variere for mykje frå år til år.

Skatteelementa i inntektssystemet omfattar spørsmål om kor stor andel av kommunesektoren sine inntekter som skal kome frå skatt (skatteandelen), kva for skattar kommunane skal ha inntekter frå (skattegrunnlag), i kva for grad forskjellar i skatteinntekter skal utjamnast mellom kommunane og kva for type skattar som skal utjamnast (inntektsutjamning).

Omsynet til at kommunane skal ha inntekter med ei lokal forankring tilseier at ein viss andel av dei samla inntektene til kommunane skal kome frå skatt. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ei viss grad kan påverke omfanget av. Dette går òg fram av det europeiske charteret for lokalt sjølvstyre. Det bør òg vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunen sine inntekter, mellom anna frå utnytting av naturressursar. Dersom kommunane sine inntekter blir fordelt i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å legge til rette for næringsutvikling og forsøke å auke dei lokale skatteinntektene. Det kan i så fall bidra til at den nasjonale økonomien veks og at det som er tilgjengeleg for å løyse kommunale og nasjonale oppgåver aukar. I Hurdalsplattforma går det fram at regjeringa vil «sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft». Regjeringa har følgt opp dette i samband med innføring av grunnrenteskatt på havbruk, jf. Prop. 78 LS (2022–2023), og grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, jf. Prop. 2 LS (2023–2024).

14.1 Skattelementa i dagens inntektssystem

14.1.1 Skatteandel

Skatteinntektene utgjer i dag om lag 40 prosent av dei samla inntektene til kommunesektoren. Skatteandelen blir berekna som kommunesektoren sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og eigedomsskatt, som andel av dei samla inntektene til kommunesektoren innanfor kommuneopplegget.

Sidan 2011 har det vore eit mål at skatteandelen skal vere om lag 40 prosent. Skatteandelen har tidlegare variert over tid, men på eit høgare nivå enn i dag. Skatteandelen vart gradvis trappa opp frå 44 til 50 prosent i perioden 2001–2005, før den vart redusert frå 50 prosent til 40 prosent i perioden 2006–2011.

Skatteandelen har betyding for fordelinga av inntektene mellom kommunane, sidan skatteinntektene er meir ujamt fordelt enn rammetilskotet. Ein høgare andel skatteinntekter vil derfor føre til større inntektsforskjellar mellom kommunane, mens ein lågare andel skatteinntekter vil føre til mindre inntektsforskjellar mellom kommunane enn i dag. For kommunar med høge skatteinntekter utgjer skatteinntektene ein høgare andel av dei frie inntektene enn for kommunar med låge skatteinntekter. Figur 14.1 illustrerer at andelen skatteinntekter etter utjamning av dei frie inntektene varierer frå i overkant av 70 prosent for kommunen med den høgaste andelen, til i underkant av 20 prosent for kommunen med den lågaste andelen.

Forstørr bilde

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Skatteinntektene er òg meir ustabile og uføreseielege enn rammetilskotet. Skatteinntektene vil i større eller mindre grad avvike frå anslaget i statsbudsjettet. Dei seinare åra har det vore sers krevande å anslå utviklinga i skatteinntektene, noko som har hatt samanheng med endringar i reglane for skatt på eigarinntekter (utbytte og aksjegevinst m.m.). Dette har medverka til stor meirskattevekst for kommunesektoren. Skatteinntektene heng òg saman med mellom anna utviklinga i arbeidsmarknaden som talet på sysselsette og utviklinga i løn, og òg desse størrelsane kan det vere vanskeleg å gje presise anslag for. Skatteinntektene kan òg bli lågare enn anslått i statsbudsjettet, til dømes om utviklinga i arbeidsmarknaden blir svakare enn føresett. Ein høg andel skatteinntekter inneber meir ustabile og uføreseielege inntekter til kommunane, mens ein lågare andel skatteinntekter gir auka stabilitet og føreseielegheit.

Inntekter frå Havbruksfondet, konsesjonskraft og produksjonsavgift på landbasert vindkraft er inntekter som skaper forskjellar i inntektene som kommunane kan disponere fritt, men som ikkje reknast med i skatteandelen i kommuneopplegget.

14.1.2 Kommunane sine skattegrunnlag og inntekter frå naturressursar

Kommunane sine skatteinntekter kjem frå fleire ulike skattegrunnlag. For dei fleste kommunane kjem skatteinntektene i hovudsak frå skatt på inntekt og formue. Kvar enkelt kommune kan i tillegg velje å innføre eigedomsskatt på bustad og fritidsbustader og/eller næringseigedom i kommunen. Ein del kommunar har òg særskilde inntekter knytt til naturressursar, i første rekke frå vasskraft, vindkraft og havbruk.

Kommunar med vasskraftanlegg har inntekter gjennom naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eigedomsskatt på kraftanlegg. Kommunar og fylker med havbruk har inntekter frå Havbruksfondet. Dette er inntekter frå sal av oppdrettsløyver og produksjonsavgift på produsert mengde fisk. Fleire stader vert det bygd ut vindkraft og vertskommunane får inntekter gjennom eigedomsskatt på vindkraftverk og ei produksjonsavgift. Nokre få kommunar har òg store inntekter frå eigedomsskatt på enkelte petroleumsanlegg. I tillegg har mange kommunar og fylker betydelege inntekter frå eigarskap i kraftselskap.

Regjeringa sin politikk bidreg til at inntektene frå naturressursutnytting aukar, i tråd med Hurdalsplattforma. Dei kommunale inntektene frå desse ordningane har ulik form og bakgrunn, og nokre av desse inntektene er meir skeivt fordelt mellom kommunane enn andre. Kva typar inntekter kommunane har frå innbyggarane og lokale næringar har dermed betydning for kor stabile inntektene er og for korleis dei er fordelt mellom kommunane.

I dagens inntektssystem er det skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og naturressursskatt frå vasskraft som blir jamna ut mellom kommunane i inntektsutjamninga. Tabell 14.1 viser omfang av dei ulike inntektene i 2023, og inntektene er nærare omtalt under.

Inntektsskatt

Inntektsskatten utgjer størsteparten av skatteinntektene til kommunane med rundt 190 mrd. kroner i 2023. Skattegrunnlaget alminneleg inntekt omfattar alle skattepliktige inntekter som løn, naturalytingar, trygdeytingar, pensjon, aksjeinntekt, netto næringsinntekt og andre kapitalinntekter som til dømes utbytte. Stortinget fastset kvart år maksimalsatsar for inntektsskatten til kommunane som ein del av statsbudsjettet for det komande året. Kvar enkelt kommune fastset kvart år eigne skattesatsar innanfor maksimalsatsen. I dag har alle kommunar valt maksimal skattesats for inntektsskatten. Inntektsskatten inngår i inntektsutjamninga for kommunane.

Formuesskatt

Kommunane har saman med staten inntekter frå formuesskatten. For kommunane utgjorde formuesskatten om lag 18,4 mrd. kroner i 2022. Skattegrunnlaget for formuesskatten er nettoformuen til personlege skattytarar. Skattesatsen til kommunane er 0,7 prosent i 2024, medan satsen til staten er 0,3 prosent for formuar opp til 20 mill. kroner og 0,4 prosent for formuar over 20 mill. kroner. Det blir anslått at inntektene frå formuesskatt utgjer om lag 22,4 mrd. kroner påløpt i 2024. Som for inntektsskatten fastset Stortinget ein maksimalsats, og kommunane fastset eigne skattesatsar innanfor maksimalsatsen i dei årlege budsjetta sine. Bø og Sande er dei einaste kommunane som har vedteke ein lågare sats enn maksimalsatsen i 2024. Formueskatten inngår i inntektsutjamninga for kommunane. Kommunar som vel ein lågare skattesats enn maksimalsatsen må sjølv bære kostnadene ved ein lågare skattesats. Desse kommunane vil få korrigert skatteinntektene i inntektsutjamninga til det dei ville vore med maksimal skattesats.

Eigedomsskatt

Kommunane kan velje å innføre eigedomsskatt. Kommunane kan krevje inn eigedomsskatt på bustader/fritidsbustader, næringseigedom, og det er gitt eigne reglar for eigedomsskatt for vasskraftverk, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg med særskatt. Skattesatsane kan variere mellom 1 og 7 promille, unntatt for bustader og fritidsbustader der satsen maksimalt kan vere 4 promille. I 2024 skriv 322 av 357 kommunar ut eigedomsskatt, det vil seie at 35 kommunar ikkje nyttar høvet til å skrive ut eigedomsskatt. Samla inntekter frå eigedomsskatten var 17,6 mrd. kroner i 2023, nokså jamt fordelt på eigedomsskatt på bustader/fritidsbustader og eigedomsskatt på næringseigedom inkludert vass-, vind- og petroleumsanlegg. Eigedomsskatten knytt til vass-, vind- og petroleumsanlegg blir nærare omtalt under inntekter frå vasskraft under. Eigedomsskatten inngår ikkje i inntektsutjamninga for kommunane.

Inntekter frå vasskraft: sal av konsesjonskraft, eigedomsskatt og konsesjonsavgift

Ein del kommunar har inntekter frå vasskraft gjennom naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift, eigedomsskatt og gjennom utbytte frå kraftselskap. Naturressursskatten går frå kraftverkseigar til kommunar og fylkeskommunar. Inntektene til kommunane frå naturressursskatten var på om lag 1,3 mrd. kroner bokført i 2023. Naturressursskatten inngår i inntektsutjamninga, medan dei andre kommunale vasskraftinntektene går fullt ut til vertskommunane.

Eigarar av større vasskraftverk må etter vilkåra i konsesjonen dei har fått, avstå konsesjonskraft til kommunar kor kraftanlegget ligg, og eventuelt til fylkeskommunen. Kommunane kan i dag kjøpe konsesjonskrafta til ein pris basert på sjølvkost, som normalt ligg vesentleg under marknadsprisen i spotmarknaden for elektrisk kraft. Kommunane står fritt til å selje krafta vidare, inngå langsiktige avtalar om sal av kraft til ein fast pris, nytte krafta sjølv eller disponere ho på annan måte. Rekneskapstal viser at kommunane sine netto inntekter frå konsesjonskraft og anna kraft for videresal var 4,5 mrd. kroner i 2023. Thema Consulting Group har anslått verdien av konsesjonskraft verdsett til løpande spotmarknadsprisar til 11,9 mrd. kroner i 2022.

Eigarar av større vasskraftverk betaler òg konsesjonsavgifter til staten og kommunane som er omfatta av kraftutbygginga. Konsesjonsavgifta vart innført for å gi kommunane og staten ein kompensasjon for generelle skadar og ulemper som følge av utbygging av vassdrag, og dessutan ein del av verdiskapinga som fann stad. Konsesjonsavgifta skal settast av særskilt på eit fond, som blir brukt etter føresegn frå kommunestyret. Midlane til fondet skal fortrinnsvis brukast til utbygging av næringslivet i distriktet. Kommunane fekk 740 mill. kroner i konsesjonsavgifter i 2023.

Kommunane kan krevje eigedomsskatt på vass-, vind-, og petroleumsanlegg. Her gjeld eigne takseringsreglar, sjå eigedomsskattelova § 8 B-1. Basert på ureviderte tal frå KOSTRA er rundt 3 ½ mrd. kroner av eigedomsskatten knytt til vasskraftanlegg, vindkraftverk og petroleumsanlegg i 2023.4

Inntekter frå eigarskap i kraftnæringa

I ei kartlegging gjennomført av THEMA Consulting5 på oppdrag frå Teknisk berekningsutval for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) vart utbyttene frå kraftsektoren til kommunane i 2022 (til utbetaling i 2023) anslått til 6,2 mrd. kroner. For perioden 2012 til 2022 er dei samla utbytteinntektene til kommunesektoren frå kraftsektoren på 44 mrd. kroner, i følgje rapporten til THEMA. Dei 10 kommunar med høgast utbytteinntekter frå kraftsektoren har fått 60 prosent av inntektene, medan topp 30 har fått 73 prosent.

Havbruk

Gjennom Havbruksfondet får kommunane og fylkeskommunane ein del av inntektene frå sal av oppdrettsløyve og tildeling av nye oppdrettsløyver. Frå og med 2022 får kommunane òg inntekter frå oppdrettsnæringa gjennom ei produksjonsavgift på produsert oppdrettsfisk (laks, aure og regnbogeaure). Inntektene frå produksjonsavgifta utgjer eit stabilt element i Havbruksfondet, medan sal av nye løyver normalt blir gjennomført annakvart år. I 2022 fekk kommunane 2,7 mrd. kroner i inntekter frå Havbruksfondet, og i 2023 vart utbetalinga 1,2 mrd. kronar. I samband med innføring av grunnrenteskatt vart produksjonsavgifta og kommunane sin andel av inntektene frå sal av oppdrettsløyver auka. Desse endringane vil slå inn i kommunane sine inntekter i 2024. I tillegg til inntektene til vertskommunar og -fylker, inngår ein del av provenyet frå grunnrenteskatten på havbruk som ein del av finansieringa av regjeringa si satsing på reduserte barnehageprisar i 2024. Det vart i samband med innføring av grunnrenteskatten lagt opp til at kommunesektoren skal få inntekter tilsvarande halvparten av provenyet frå skatten.

I tråd med omtalen av forslaget om innføring av grunnrenteskatt på havbruk i Prop. 78 LS (2022–2023), foreslo regjeringa òg at det ikkje skulle innførast naturressursskatt på havbruk, som ville inngått i inntektsutjamninga, og i staden auke produksjonsavgifta.

Vindkraft

Produksjonsavgifta på landbasert vindkraft vart innført 1. juli 2022 og var då på 1 øre/kWh. Avgifta blir innbetalt til staten, men blir fordelt til vertskommunane året etter avgiftsåret. I samband med innføring av grunnrenteskatt på landbasert vindkraft vart avgifta auka til 2 øre/kWh i 2023 og til 2,3 øre/kWh i 2024. I Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft vart påløpt avgift for 2024 anslått til om lag 390 mill. kroner.

I tråd med omtalen av forslaget om innføring av grunnrenteskatt på landbasert vindkraft i Prop. 2 LS (2023–2024), foreslo regjeringa at det ikkje skulle innførast naturressursskatt på vindkraft, og at produksjonsavgifta skulle aukast frå 2,0 til 2,3 øre/kWh.

14.2 Forskjellar i inntekt mellom kommunar

Eit viktig omsyn i gjennomgangen av inntektssystemet er å gi kommunane betre forutsetningar for å yte likeverdige tenester ved å redusere forskjellane i inntektene mellom kommunar. Dei forskjellige skatteartane er i ulik grad opphav til forskjellar i kommunane sine inntekter. Figur 14.2 og 14.3 seier noko om forskjellar i inntektstypar innanfor dagens inntektsutjamning. Tabell 14.2 og figur 14.4 og 14.5 seier i tillegg noko om forskjellar i inntekter utanfor utjamninga. For å få fram forskjellane i skattegrunnlaga, og fordi ein ikkje kan skilje mellom inntekter før og etter utjamning for dei enkelte inntektsartene, er alle tall i figur 14.2 og 14.3 og tabell 14.2 vist før utjamning. Tala innanfor utjamninga er frå 2020 eller berekna for 2020 då tall for 2021 og 2022 er påverka av unormalt høge inntekter frå skatt på eigarinntekter, medan tall for enkelte inntektsartar i 2023 ikkje kan bereknast enno. Inntekter frå konsesjonskraft og havbruk er ikkje inkludert i inntektsutjamninga og varierer frå år til år, og her er det i tabell 14.2 vist eit gjennomsnitt for åra 2020 og 2021. Om ein for konsesjonskraft og havbruk hadde brukt tal frå til dømes 2022 og 2023, ville forskjellane i inntektene utanfor utjamninga vore større.

Figur 14.2 viser inntekter per innbyggar for inntekter som er innanfor inntektsutjamninga. I figuren er kommunane sortert etter inntekt per innbyggar og gruppert etter kommunestorleik, der dei minste kommunane er plassert lengst til venstre i figuren. Figuren viser at det er store forskjellar i inntektene – òg innanfor kommunegruppene – for formuesskatt og utbytteskatt, medan forskjellane er langt mindre i inntekter frå skatt på alminnelege inntekter elles. Dei samla inntektene innanfor inntektsutjamninga for grupper av kommunar varierer òg betydeleg med kommunestorleik, sjå figur 14.2. Det er særleg naturressursskatten og formuesskatten som gir opphav til forskjellar mellom kommunane. Figur 14.3 viser det same biletet for kommunar gruppert etter innbyggartal, der forskjellane frå kvar type av inntekt er summert opp. Figuren viser mellom anna at det er dei største kommunane som i gjennomsnitt har høgast inntekt frå skatt på alminneleg inntekt, formue og utbytte, medan dei minste kommunane har dei høgaste inntektene frå naturressursskatt.

Forstørr bilde

¹ Inntektsåret. Inntekter over 10 000 kr per innbyggarar blir ikkje vist av omsyn til lesbarheit (Frøya hadde 34 400 kroner i formuesskatt per innbyggar) )

² Anslag basert på inntektsåret 2020. Inntekter over 6 000 kr per innbyggar blir ikkje vist av omsyn til lesbarheit (fire kommunar).

³ Anslag basert på bokført skatt innanfor inntektsutjamning: Skatt frå naturressursskatt, formuesskatt for inntektsåret og anslag for inntekter frå skatt på utbytte i inntektsåret er trekt frå.

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Spreiinga i inntekter blir òg vist i tabell 14.2, og viser at kommunen med dei lågaste skatteinntektene frå formue hadde inntekter frå formuesskatt på vel 400 kroner per innbyggar, medan kommunen med dei høgaste skatteinntektene hadde vel 34 000 kroner per innbyggar. For inntekter frå skatt på utbytte varierte skatten frå 0 til nær 14 000 kroner per innbyggar. For naturressursskatten er variasjonen enda større enn for dei andre inntektsartane innanfor inntektsutjamninga. For skatt på alminneleg inntekt er variasjonane langt mindre: frå rundt 13 000 kroner per innbyggar i kommunane med dei lågaste inntektene til rundt 38 000 kroner per innbyggar.

Forstørr bilde

¹ «20 kommunar med høgast inntekter» er dei 20 kommunane med høgast korrigerte frie inntekter per innbyggar når alle tilleggsinntektene og verdien av redusert arbeidsgivaravgift blir rekna med. Konsesjonsavgift er ikkje rekna med. Det samla innbyggartalet i desse kommunane er rundt 40 000.

Kjelde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal – og distriktdepartementet

Forstørr bilde

¹ «20 kommunar med høgast inntekter» er her dei 20 kommunane med høgast korrigerte frie inntekter per innbyggar når alle tilleggsinntektene og verdien av redusert arbeidsgivaravgift blir rekna med. Det samla innbyggartalet i desse kommunane er rundt 40 000.

² Konsesjonsavgift er ikkje rekna med.

Kjelder: Statistisk sentralbyrå, Fiskeridirektoratet, Norges vassdrags- og energidirektorat, Finansdepartementet og Kommunal- og distriktsdepartementet

Tabell 14.2 viser òg andre mål for spreiinga i inntekter mellom kommunane. Innanfor inntektsutjamninga ser vi at spreiing målt ved eit normalisert standardavvik (sjå note til tabellen) er høgast for naturressursskatt, formuesskatt og utbytteskatt, medan den er langt lågare for skatt på alminneleg inntekt elles, og stadfestar såleis bildet i figur 14.1 og 14.2 for inntekter frå formues- og utbytteskatt. Utanfor inntektsutjamninga er spreiinga i inntekter frå naturressursar særleg høge.

Spreiinga i inntekter er særleg høge for inntekter som i dag ikkje blir utjamna i inntektsutjamninga. I figur 14.4 ser vi nærare på forskjellar i inntekter i 2023 når òg desse inntektene er inkludert. Samstundes er no inntektene innanfor inntektssystemet vist etter inntektsutjamning og der ein har tatt omsyn til forskjellar i utgiftsbehov (korrigerte inntekter). Ein har då eit mål på dei samla frie inntektene som kan samanliknast mellom kommunar og grupper av kommunar. Figuren viser at dei minste kommunane har dei høgaste samla frie inntektene i gjennomsnitt, og at dette har si bakgrunn i forskjellar i inntekter utanfor inntektsutjamninga, som inntekter frå eigedomsskatt, konsesjonskraft og havbruk. I figuren er òg fordelen av differensiert arbeidsgjevaravgift vist. Det er eit viktig verkemiddel for å bidra til busetting og utvikling av næring i distrikta. Forskjellane mellom dei enkelte kommunane er likevel store òg innanfor kommunegruppene. Figur 14.5 viser at forskjellane, målt ved normalisert standardavvik (sjå note til tabell 14.2), mellom kommunar aukar dess fleire inntekter ein inkluderer i inntektsomgrepet, unntatt for eigedomsskatt på bustader og fritidsbustader.

Forskjellane i inntekter utanfor inntektsutjamninga er òg omtalt i kapittel 9.

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

14.2.1 Inntektsutjamning

Kommunane sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, og frå naturressursskatt, blir i dag omfordelt mellom kommunane i inntektsutjamninga.

Inntektsutjamninga består av ei symmetrisk utjamning på 60 prosent og ein tilleggskompensasjon til kommunar som har skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet. Inntektsutjamninga blir illustrert i figur 14.6.

Forstørr bilde

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Den symmetriske utjamninga verkar slik at kommunar som har skatteinntekter over landsgjennomsnittet blir trekt 60 prosent av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbyggar. Kommunar som har skatteinntekter under landsgjennomsnittet, får eit tillegg på 60 prosent av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. I den symmetriske delen av utjamninga er samla trekk frå kommunar med inntekter over landsgjennomsnittet, like stor som den samla kompensasjonen som kommunar med inntekter under landsgjennomsnittet får og er såleis eit nullsumspel.

Kommunar med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet får i tillegg kompensert 35 prosent av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. Denne tilleggskompensasjonen blir finansiert gjennom eit likt trekk per innbyggar frå alle kommunar.

Denne modellen for utjamning vart innført i 2005. Den symmetriske utjamninga var då på 55 prosent, før den gradvis vart auka til 60 prosent i perioden 2009–2011.

Verknader av inntektsutjamninga

Inntektsutjamninga gir i dag ein betydeleg omfordeling av skatteinntekter mellom kommunane, men det er framleis forskjellar mellom kommunane etter utjamning for inntektene som er omfatta av utjamning.

Det er store variasjonar i kommunane sine skatteinntekter målt i kroner per innbyggar. Når ein ser på dei skatteinntektene som er ein del av inntektsutjamninga i dag, er eit fleirtal av kommunane skattesvake, mens ei mindre gruppe med kommunar har inntekter som ligger godt over landsgjennomsnittet. 305 kommunar hadde skatteinntekter under landsgjennomsnittet i 2023 og fekk eit tillegg gjennom inntektsutjamninga. 51 kommunar hadde skatteinntekter over landsgjennomsnittet og fekk eit trekk gjennom inntektsutjamninga.

240 kommunar hadde inntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet og fekk i tillegg ta del i tilleggskompensasjonen. Tilleggskompensasjonen utgjorde til saman 2,8 mrd. kroner i 2023 og vart finansiert med eit likt trekk på 515 kroner per innbyggar frå alle kommunar. 202 kommunar fekk ein tilleggskompensasjon som var høgare enn deira bidrag til finansieringa av tilleggskompenasjonen, slik at dei i sum kom ut i pluss.

Til saman vart om lag 13 mrd. kroner omfordelt mellom kommunane i inntektsutjamninga i 2023.

Kommunane hadde om lag 210 mrd. kroner i inntekter frå inntekts-, formue- og naturressursskatt i 2023. Dette utgjorde eit gjennomsnitt på om lag 38 000 kroner per innbyggar. Kommunen med dei lågaste skatteinntektene per innbyggar før utjamning, Lavangen, vart løfta frå om lag 22 000 kroner per innbyggar (58 prosent av landsgjennomsnittet) før utjamning til om lag 36 000 kroner per innbyggar (93 prosent av landsgjennomsnittet) etter utjamning. Kommunen med dei høgaste inntektene per innbyggar i 2023, Frøya, ligg med om lag 106 000 kroner per innbyggar i inntekter på 276 prosent av landsgjennomsnittet før utjamning og blir trekt ned til om lag 65 000 kroner per innbyggar (169 prosent av landsgjennomsnittet) etter utjamning. Desse to kommunane er ytterpunkt i fordelinga. Figur 14.7 viser skatteinntektene i kroner per innbyggar for alle kommunar i 2023 før og etter utjamning. I figuren er kommunane representert med ei søyle kvar, og dei er sortert etter nivået på skatteinntektene, der kommunane med dei høgaste inntektene per innbyggar ligg lengst mot høgre. Dei blå søylene viser nivået på skatteinntektene før utjamning, mens den oransje linja viser nivået på skatteinntektene etter utjamning. Figuren illustrerer at eit stort fleirtal av kommunane har skatteinntekter under landsgjennomsnittet, mens eit mindretal kommunar har til dels svært høge inntekter per innbyggar. Etter utjamning er det framleis forskjellar mellom kommunane, men avstanden mellom topp og botn er betydeleg mindre enn før utjamning.

Forstørr bilde

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Figur 14.7 viser forskjellane før og etter utjamning i kroner per innbyggar. Sidan kommunane varierer stort i innbyggartal, vil det ein kommune får eller bidreg med i inntektsutjamninga sjå annleis ut målt i heile kroner. Eit fleirtal av kommunane med dei høgaste inntektene rekna i kroner per innbyggar er relativt små kommunar. Sjølv om Frøya bidreg mest til inntektsutjamninga målt i kroner per innbyggar, er det store, skattesterke kommunar som bidreg mest i heile kroner. Av den samla omfordelinga på 13 mrd. kroner bidrog Oslo, Bærum, Asker, Stavanger og Bergen med til saman 11,4 mrd. kroner, og Oslo aleine bidrog med 7,1 mrd. kroner til inntektsutjamninga i 2023. Folkerike, men skattesvake kommunar, som Kristiansand, Sarpsborg, Fredrikstad, Skien og Halden, tek i mot dei største bidraga i inntektsutjamninga, målt i heile kroner. Samla får desse kommunane 1,7 mrd. kroner i netto inntektsutjamning i 2023, jf. tabell 14.3 under.

Gjennom inntektsutjamninga får alle kommunar ein del av veksten i desse skatteinntektene. Dersom dei gjennomsnittlege skatteinntektene i landet aukar med 1 000 kroner per innbyggar, vil ein kommune med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnittet få ein auke i skatteinntektene på om lag 930 kroner per innbyggar sjølv om kommunen sine eigne skatteinntekter ikkje er auka før utjamning. Sidan inntektsutjamninga reknast ut per innbyggar, og ikkje per skattytar, betyr det òg at inntektsutjamninga isolert sett gir auka inntekter til kommunar som veks i folketal.

14.3 Inntektssystemutvalet sitt forslag til endringar i skatteelementa

Inntektssystemutvalet peika i utgreiinga si på at skatteinntekter framleis bør utgjere ein stor del av inntektene til kommunane og at dagens modell for inntektsutjamning fungerer godt, men at det bør gjerast nokre endringar i skatteelementa for å oppnå ei jamnare fordeling og eit meir stabilt skattegrunnlag. Utvalet foreslo ikkje endringar i skatteandelen eller utjamningsgraden i inntektsutjamninga, men tilrådde at skattegrunnlaget blir gjort meir stabilt og føreseieleg ved å halvere den kommunale andelen av formuesskatten, og at skattepliktig utbytte tas ut frå skattegrunnlaget for inntektsskatten til kommunane viss det er mogleg.

Utvalet viser til Borge mfl. (2022), som gjekk gjennom økonomisk teori om lokale skattar på oppdrag frå utvalet, og diskuterte kva for eigenskapar lokale skattar bør ha. Borge mfl. peikte på at lokale skattar bør vere stabile og lite utsett for konjunkturendringar. Utvalet viste at skatt frå eigarinntekter som utbytte har vore lite stabil og lite føreseieleg for både kommunane og staten. Skatt på eigarinntekter gjer såleis både den makroøkonomiske styringa for staten og budsjettarbeidet for kvar enkelt kommune meir krevande. Uvissa om utviklinga i aksjeutbytte heng mellom anna saman med at uttaket blir påverka av tilpassingar til endringar og forventingar om endringar i skattereglar. Utvalet meinte derfor at ein vil få eit meir stabilt og føreseieleg skattegrunnlag om ein tar ut skattepliktig utbytte frå skattegrunnlaget for inntektsskatten til kommunane.

Utvalet foreslo òg å halvere den kommunale andelen av formuesskatten. Lokale skattar bør i minst mogleg grad vere mobile mellom kommunane, jf. Borge mfl. (2022). Skatt på inntekt og finansformue følger kommunen der personen er busett, medan formue i fast eigedom blir skattlagd i den kommunen der eigedommen ligg. Formue er skeivt fordelt mellom personar i same kommune, noko som kan bety at formue er eit meir mobilt skattegrunnlag for personar med store formuar. Borge mfl. (2022) viser òg til at formuesskatten kjem dårleg ut på eit prinsipp om at den lokale skattefinansieringa bør omfatte så mange som mogleg av dei som har glede av tenestene. Det kjem av at det er langt færre personar som betaler formuesskatt enn inntektsskatt. Utvalet viste òg til prinsipp som talar for at formuesskatten skal inngå i dei kommunale skattegrunnlaga, jf. Borge mfl. (2022). Formuesskatten bidreg til ei breiare forankring av det lokale skattegrunnlaget ved at fleire skatteartar er kommunale. Vidare bidreg den òg til at personar med høg formue, men låg eller inga inntekt, er med på den lokale skattefinansieringa. Hyttekommunar får òg inntekter frå gjesteinnbyggarar gjennom formuesskatten, og dette gir ei kopling mellom kommunen og gjesteinnbyggarane som brukar kommunale tenester. Det er forhold som isolert sett talar for at formuesskatten skal vere ei kommunal inntekt. Utvalet balanserte desse omsyna gjennom å foreslå ei halvering av formuesskatten i skattegrunnlaga og viste til at dette både vil bidra til å redusere inntektsforskjellane og redusere utfordringa med skattekonkurranse mellom kommunane, så lenge ein ikkje har faste skattesatsar.

Samstundes tilrådde utvalet at det blir innført ei ordning med symmetrisk utjamning på 10 prosent av fleire inntektsartar som i dag ligg utanfor inntektssystemet, som inntekter frå vasskraft, havbruk og eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Utvalet viste til at inntekter som i dag ikkje blir utjamna, forsterkar inntektsforskjellane mellom kommunane og gjer at kommunane med det høgaste inntektsnivået per innbyggar kan ha eit betydeleg betre tenestetilbod enn andre kommunar. Utvalet understreka at kommunar bør få noko att for å legge til rette for utvinning av naturressursar, eller legge til rette for anna næringsverksemd, men at ein del av desse inntektene bør delast med kommunefellesskapet. Kommunar som legg areal til rette for næringsverksemd, men som ikkje har dei naturgitte moglegheitene til å satse på vasskraft eller havbruk, har ikkje dei same inntektsmoglegheitene som kraft- og havbrukskommunane. Utvalet viser òg til at konsesjonsordningane for vasskraft er gamle ordningar. Føremålet med konsesjonskraft var å sikre utbyggingskommunane kraft til alminneleg forsyning til ein pris som reflekterte kostnadane ved utbygging. I dag verkar konsesjonskrafta meir som ei inntektsoverføring frå selskapa til kommunar og fylkeskommunar.

Utvalet meinte at ei moderat utjamning av kommunane sine inntekter frå konsesjonskraft, havbruksinntekter og eigedomsskatt på kraftanlegg mv. både ville vareta omsynet til større utjamning av inntektsforskjellar mellom kommunane, samstundes som kommunar framleis vil tene på å legge til rette for utnytting av naturressursar. Utvalet anbefalte ei vidare utgreiing av korleis ei slik utjamningsordning kunne utformast, og kva for datagrunnlag som kunne leggast til grunn for å seie noko om verdien av kommunane sine konsesjonskraftinntekter.

Utvalet tilrådde at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste og ikkje basert på ein maksimalsats som i dag. Utvalet viser til at omsynet til det lokale sjølvstyret talar for at kommunane skal ha moglegheit til å sette eigne skattesatsar, men at dette må vegast opp mot omsynet til likeverdige tenester. Eit anna perspektiv er at skattesatsane i liten grad bør variere for skatteartar der skattegrunnlaga er nokså mobile og/eller for skattegrunnlag som er ustabile eller meir ujamt fordelt mellom kommunane. Utvalet viser vidare til at lokale variasjonar i skattesatsar vil kunne motverke nasjonal fordelingspolitikk og utfordre den makroøkonomiske styringa av kommunesektoren sine inntekter. Utvalet sitt primære standpunkt var at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør være faste satsar, men om kommunane framleis skal ha moglegheit til å sette ulike skattesatsar er det viktig at kommunar som set ned skattesatsen ikkje får kompensasjon for reduserte skatteinntekter gjennom inntektsutjamninga.

Utvalet anbefalte vidare at kommunane får auka skattleggingsfridom gjennom eigedomsskatten. Utvalet viser til at kommunane sitt handlingsrom innanfor eigedomsskatten de seinare åra har blitt avgrensa gjennom endringar i eigedomsskattelova. Den maksimale skattesatsen for bustad og fritidsbustad har blitt redusert frå 7 til 4 promille, og det har blitt innført ein obligatorisk reduksjonsfaktor på bustadverdiane. Utvalet meinte at desse endringane var ei uheldig innsnevring av kommunane sin skattleggingsfridom og argumenterte for at lovendringane knytt til eigedomsskatten på bustad og fritidsbustad blir reversert.

Høyringsinnspel

KS peikte på at skatteandelen på 40 prosent og dagens inntektsutjamning varetar ei god avveging mellom lokal forankring av inntekter og omsynet til likeverdige tenester. Vidare peikte KS på at lite mobile og relativt jamt fordelte skattegrunnlag var å føretrekke for kommunesektoren, og at dei derfor støtta forslaget frå utvalet om å halvere formuesskatten og å sjå nærare på om utbytte bør inngå i det kommunale skattegrunnlaget. KS peikte òg på at det er behov for større kommunal skattleggingsfridom, som bidreg til lokale prioriteringar mellom behovet for inntekter og nivå på tenester, og dei støtta utvalet i at dette bør medføre ei utviding av handlingsrommet for eigedomsskatten. KS tilrådde ikkje at ein går vidare med ei moderat utjamningsordning av eksisterande vertskommuneinntekter frå utnytting av vasskraft og havbruk fordi dei ikkje vil overstyre inntektsgrunnlaget frå historiske avtalar. Dei meinte likevel at ein del av inntektene til fellesskapet frå utnytting av naturressursar må inngå i finansiering av alle kommunar gjennom inntektssystemet.

213 kommunar hadde merknad til eitt eller fleire av forslaga frå utvalet knytt til skatt. Enkeltforslaget med flest merknader gjaldt utjamninga av naturressursinntekter. 184 kommunar (81 prosent av kommunane som sendte inn høyringssvar) kommenterte forslaget, og 23 kommunar hadde berre merknader til dette forslaget. Fleirtalet av høyringssvara var negative til utvalet sitt forslag, og det var særskilt små kommunar med lav sentralitet og høge korrigerte frie inntekter som var negative. Forslaget fekk generelt meir støtte blant kommunar med lave korrigerte frie inntekter, høgt innbyggartal og høg sentralitet. Mange av kommunane som var negative til utvalet sitt forslag, har inntekter frå naturressursar, og ein god del av desse kommunane støtta høyringssvaret til Naturressurskommunane. Naturressurskommunane var kritiske til fordelingsverknadene ved forslaget, moglege konsekvensar for det grøne skiftet, at forslaget forskjellsbehandlar verts- og eigarkommunar, at det inneber meir statleg styring og reduserer den lokale skattleggingsfridomen, gjer det uføreseieleg for kommunar som avstår naturressursar og at omfordelinga vil bidra lite til å løfte inntektssvake kommunar. Dei viste samstundes til Hurdalsplattforma og utgreiinga til Distriktsnæringsutvalet og Demografiutvalet som begge peikar på behovet for at distriktskommunar som stiller natur til disposisjon får meir att for det.

Utvalet understreka at fleire element kan justerast for å oppnå meir eller mindre likskap på inntektssida, til dømes utjamningsgraden i inntektsutjamninga, skatteandelen eller å gjere skattegrunnlaget jamnare fordelt ved å redusere formuesskatten og utbytteskatten i skattegrunnlaget til kommunane. Av kommunane som kommenterte desse aspekta, vart det med overvekt uttrykt ønske om meir utjamning. Det var ein del kommunar som hadde merknad til utjamningsgraden i inntektsutjamninga, som utvalet foreslo ikkje å endre. 143 kommunar (63 prosent) hadde ingen kommentar, medan 17 kommunar eksplisitt slutta seg til forslaget frå utvalet. Dei resterande 67 kommunane (30 prosent) ønskte auka utjamning, og ingen kommunar ønskte mindre utjamning. Kommunane som ønskte auka utjamning, var typisk mellomstore kommunar i middels sentrale strøk med låge utgiftskorrigerte inntekter.

34 kommunar hadde merknader til forslaget frå utvalet om uendra skatteandel, og desse ønskte anten uendra eller redusert skatteandel. Eit stort fleirtal av kommunane som ønskte redusert skatteandel, hadde korrigerte frie inntekter under landsgjennomsnittet, medan kommunane med høgast utgiftskorrigerte inntekter ikkje kommenterte forslaget.

Utvalet foreslo å gjere skattegrunnlaget meir stabilt og føreseieleg ved å halvere den kommunale andelen av formuesskatten og fjerne utbytteskatt frå inntektsskatten. Høvesvis 45 og 29 kommunar uttalte seg om desse forslaga. Dei fleste av desse (80 prosent) støtta forslaget frå utvalet, og det meste av støtta til forslaga kom frå kommunar med låge eller gjennomsnittlege korrigerte frie inntekter. Det var typisk kommunar med høg formuesskatt og høge utbytteinntekter, som Oslo, Bergen, Bærum og Asker, som var mot forslaga.

Utvalet foreslo faste satsar på inntekts- og formuesskatt. 58 kommunar hadde merknader om forslaget, og 49 av kommunane (85 prosent) var positive. Ei overvekt av dei som kommenterte forslaget hadde låge eller gjennomsnittlege korrigerte frie inntekter.

Forslaget om å auke fridomsgradene til kommunane i fastsetting av eigedomsskatt vart kommentert av 55 kommunar. Her òg var klart flest av innspela (87 prosent) støttande, og desse kom i stor grad frå kommunar med låge eller gjennomsnittlege korrigerte frie inntekter.

14.4 Departementet si vurdering av skatteelementa i inntektssystemet

Det er i utgangspunktet store forskjellar i skatteinntekter per innbyggar mellom kommunane. Dagens utjamning av inntekter mellom kommunane reduserer desse forskjellane og løftar alle kommunar opp til minst 93 prosent av landsgjennomsnittet for dei skatteinntektene som er omfatta av utjamning. Det er likevel betydelege forskjellar mellom kommunane etter utjamning. Inntektssystemet skal bidra til eit likeverdig tenestetilbod i heile landet. Dette fordrar at det ikkje er for store forskjellar i dei økonomiske føresetnadene for å gi tenester til innbyggarane. Stortinget fatta følgande oppmodingsvedtak i samband med handsaminga av Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024, sjå Innst. 488 S (2022–2023):

Vedtak nr. 820 (2022–2023):

«Stortinget ber regjeringen gjennom behandlingen av endringer i kommunenes inntektssystem sikre intensjonen om et inntektssystem for kommunene som er mer utjevnende enn dagens.»

Regjeringa har vurdert oppmodingsvedtaket i samband med gjennomgangen av inntektssystemet.

For regjeringa har det vore eit mål med gjennomgangen at inntektsforskjellane mellom kommunane skal reduserast. For å oppnå det kan ein ta ulike grep i skatteelementa. Det kan gjerast endringar i skattegrunnlaga slik at ein mindre del av skatteinntektene til kommunane kjem frå skatteartar som er svært ujamt fordelt mellom kommunane. Skatteandelen kan reduserast frå dagens 40 prosent slik at ein større del av inntektene til kommunane kjem frå rammetilskot som er jamnare fordelt mellom kommunane. Det kan vidare gjerast endringar i utforminga av inntektsutjamninga slik at utjamningsgraden aukast, og ein kan inkludere fleire inntekter i inntektsutjamninga. Det går an å kombinere ulike grep, slik at ein både gjer endringar i skattegrunnlaga og i skatteandelen og/eller inntektsutjamninga.

14.4.1 Skatteandel

I skatteandelen inngår i dag inntekter frå skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og naturressursskatt og frå eigedomsskatt. Desse inntektene er meir ujamt fordelt mellom kommunane og varierer meir over tid enn rammetilskotet. Ein redusert skatteandel kan derfor bidra både til ei jamnare inntektsfordeling og meir stabile og føreseielege inntekter for kommunane. Meir stabile og føreseielege inntekter vil òg styrke den makroøkonomiske styringa av kommunesektoren sine inntekter. Men omsynet til den lokale forankringa av kommunane sine inntekter tilseier at ein betydeleg del av inntektene bør kome frå lokale skatteinntekter.

Utan skatteinntekter frå eigne innbyggarar vil kommunane fullt ut bli finansiert av statlege tilskot og vil ikkje ha insentiv til å auke eigne skatteinntekter. Kommunane ville dermed òg vore meir eksponert for til dømes kostnadsvekst som er relatert til vekst i auke i løn som òg kan bidra til å auke skatteinntektene.

Inntektssystemutvalet foreslo ingen endringar i skatteandelen og viser til at nivået på skatteandelen i dag gir god balanse mellom omsynet til likeverdige tenester og behovet for utjamning på den eine sida, og den lokale forankringa av inntektene til kommunane på den andre sida.

Departementet har vurdert om skatteandelen bør vere lågare enn i dag for å oppnå auka utjamning, men òg for å gjere kommunane sine inntekter meir stabile og føreseielege. Departementet har i denne vurderinga lagt vekt på at skatteinntektene bør utgjere ein betydeleg del av inntektene til kommunane og foreslår derfor ikkje endringar i skatteandelen i denne gjennomgangen av inntektssystemet. Skatteandelen har tidlegare variert, men har då lege på eit høgare nivå enn i dag. Omsynet til det lokale sjølvstyret og den lokale forankringa av inntektene til kommunane tilseier at skatteandelen ikkje bør ligge på eit lågare nivå enn i dag. Det er viktig at kommunane har insentiv til å auke eigne skatteinntekter, og at dei får noko att for å legge til rette for næringsutvikling og anna innsats for å auke skattegrunnlaga i kommunen.

Skatteandelen må sjåast i samanheng med kva for skattegrunnlag kommunane har og utjamningsgraden i inntektsutjamninga. Departementet foreslår å gjere endringar i skattegrunnlaga til kommunane som vil gi kommunane meir stabile og føreseielege inntekter enn i dag. Dette gjer det mogleg å oppretthalde same skatteandel som i dag, og samstundes oppnå ei jamnare fordeling og meir stabile inntekter for kommunane. Departementet foreslår òg å gjere endringar i inntektsutjamninga som vil auke omfordelinga av skatteinntekter mellom kommunane, slik at summen av endringar i skatteelementa både vil gi meir stabile og jamnare fordelte inntekter.

14.4.2 Skattegrunnlag

Dei ulike skatteinntektene har ulike eigenskapar. Kva typar skatteinntekter kommunane blir tilført har noko å seia for graden av lokal forankring, for kor stabile inntektene er og for korleis inntektene er fordelt mellom kommunane.

Inntektene til kommunane frå skatt på eigarinntekter utgjer rundt 7 prosent i eit normalår, inntekter frå skatt på formue utgjer om lag 11 prosent, skatt frå anna alminneleg inntekt vel 80 prosent og naturressursskatt rundt 1 prosent av skatteinntektene som inngår i inntektsutjamninga.

Regjeringa har vurdert skattegrunnlaga kommunane får inntekter frå og foreslår endringar i desse. Både skatt på eigarinntekter, som inngår i skatt på alminneleg inntekt, og formuesskatten er meir ujamt fordelt og meir ustabile og uføreseielege enn skatt på mange andre inntekter. Dette blir nærare diskutert i avsnitta under. I tabell 14.4 gir vi ei innleiande skildring av verknadane av endringane som blir foreslått.

Regjeringa har òg vurdert om kommunane bør få tilbakeført ein del av selskapsskatten. Inntektssystemutvalet meinte at ulike former for selskapsskatt ikkje bør inngå i dei kommunale skattane. Uavhengig av eventuell selskapsskatt vil kommunane ha insentiv til å legge til rette for lokal verdiskaping for å tiltrekke seg nye arbeidsplassar og innbyggarar fordi dette vil auke inntektene frå innbyggartilskotet og personskatten. Samstundes vil det vere vanskeleg å finne ein modell for selskapsskatt som ikkje aukar forskjellane mellom kommunane og som ikkje gjer dei lokale inntektene mindre stabile og meir mobile. Regjeringa meiner derfor at det ikkje er aktuelt å innføre ein kommunal selskapsskatt og eit nytt kommunalt skattegrunnlag.

Tabell 14.4 viser inntektene til kommunane frå dei ulike inntektstypane som inngår i inntektsutjamninga, målt i prosent av landsgjennomsnittet, kor kommunane er fordelt i grupper etter innbyggartal. Dei 20 kommunane med dei høgaste samla inntektene er skilt ut i ei eiga gruppe nedst i tabellen. Kolonnane viser gjennomsnittsnivået for dei ulike skattetypane for kvar av kommunegruppene. Nest lengst til høgre vises gjennomsnittsnivået for inntektene samla. Tabellen viser at forskjellane i inntekt innanfor utjamninga målt ved standardavviket (sjå note til tabellen) er særleg store for naturressursskatt, men at dei òg er store for formuesskatt og eigarinntekter og langt mindre for anna alminneleg inntekt. I tabell 14.4 ser vi at formuesskatten og eigarinntektene i prosent av landsgjennomsnittet er særleg høge for dei største kommunane i gjennomsnitt, medan naturressursskatten er særleg høg i dei minste og i dei 20 rikaste kommunane.

Lengst til høgre i tabell 14.4 er eit anslag på samla inntekter før utjamning vist, kor eigarinntekter (utbytte m.m.) og halvparten av formuesskatten er tatt ut og erstatta med ein auka andel skatt frå alminneleg inntekt. Desse to grepa jamnar ut inntektene innanfor utjamninga betydeleg, og ein ser av tabellen at spreiinga i inntekt målt ved standardavviket for inntekter i prosent av gjennomsnittet for landet fell frå 21,6 til 18,6.

Dei 20 kommunane med dei aller høgaste inntektene får likevel samla sett ein auke i sine inntekter. Dette skuldast at denne gruppa sett som ein heilskap har høge inntekter frå naturressursar som ikkje blir utjamna, og samstundes har dei ikkje særskilt høge inntekter frå skatt på formue og eigarinntekter.

Formuesskatten

Regjeringa støtter Inntektssystemutvalet i at formuesskatten har nokre eigenskapar som gjer den mindre eigna som ei lokal skatteinntekt. Den er skeivt fordelt mellom kommunar og varierer meir frå år til år enn til dømes skatt på alminneleg inntekt. Den største delen av skatteinntektene til kommunane kjem frå skatt på alminneleg inntekt, medan inntektene frå skatt på formue utgjer om lag 11 prosent av skatteinntektene innanfor inntektsutjamninga. Alminneleg inntekt er langt jamnare fordelt mellom kommunane enn formue, sjå tabell 14.4, og ein reduksjon av den kommunale andelen av formuesskatten vil isolert sett bidra til å redusere forskjellane i inntektene innanfor inntektsutjamninga.

Inntektssystemutvalet viste at svingingane i inntekt frå skatt på formue er større enn svingingane i alminneleg inntekt. Formuesskatten varierer òg meir frå år til år enn inntektsskatten. I tillegg er formue eit skattegrunnlag som kan stimulere til uheldig skattekonkurranse mellom kommunar. Kommunar kan prøve å tiltrekke seg personar med store formuar ved å sette ned formueskattesatsen. Det er derfor gode argument for å avvikle eller redusere formuesskatten som kommunal skatt.

Regjeringa er òg einig med utvalet i at formuesskatten kan bidra til den lokale forankringa av inntektene til kommunane ved at personar som betaler mykje i formuesskatt, men lite eller ingenting i inntektsskatt, òg deltek i den lokale skattefinansieringa. Formuesskatten bidreg til ei breiare forankring av det lokale skattegrunnlaget ved at fleire skatteartar er kommunale. Hyttekommunar får inntekter frå gjesteinnbyggarar gjennom formuesskatten, og dette gir ei kopling mellom kommunen og gjesteinnbyggarane som brukar kommunale tenester.

Regjeringa foreslår å halvere den kommunale delen av formuesskatten, ved å halvere skattesatsen frå 0,7 til 0,35 prosent, i tråd med Inntektssystemutvalet sitt forslag. Ei halvering av den kommunale formuesskatten vil bidra til å redusere forskjellane i skatteinntekter mellom kommunane og gi eit meir stabilt skattegrunnlag. Samstundes er det lagt vekt på at formuesskatten framleis skal vere ein del av skattegrunnlaget til kommunane.

Dei reduserte inntektene frå formuesskatt blir erstatta med tilsvarande auka inntekter frå skatt på alminneleg inntekt. Den statlege skattøyren for formuesskatt blir auka tilsvarande reduksjonen i den kommunale delen (frå 0,3 til 0,65 prosent), slik at endringa blir provenynøytral.

Ei halvering av den kommunale delen av formuesskatten vil gi fordelingsverknadar mellom kommunar, der kommunar med høg utlikna formuesskatt per innbyggar (i forhold til alminneleg inntekt per innbyggar) vil tape mest på endringa og kommunar med låg utlikna formuesskatt per innbyggar vil tene mest. I gjennomsnitt vil dei største kommunane tape mest og dei minste vil tene mest på omlegginga, sjå tabell 14.4. For enkeltkommunar vil utslaga likevel variere betydeleg.

Skatt på eigarinntekter

Kommunesektoren utgjer ein betydeleg del av dei økonomiske ressursane i landet og står for en vesentleg del av den økonomiske aktiviteten. Som ein sentral leverandør av velferdstenester bør kommunesektoren ha stabile og føreseielege inntektsrammer. Skatteinntekter utgjer om lag 40 prosent av dei samla inntektene til sektoren innanfor kommuneopplegget, som tilseier at sektoren bør ha eit relativt stabilt skattegrunnlag for å oppnå stabile og føreseielege inntekter.

Inntektssystemutvalet peikte på at skatt på eigarinntekter (inkluderer utbytte) har vore ustabile og lite føreseielege inntekter for både kommunane og staten. Store variasjonar i skatt frå eigarinntekter gjer såleis både den økonomiske styringa for staten, og budsjettarbeidet for kvar enkelt kommune, meir krevande. Vi ser at eigarinntekter kan endre seg betydeleg frå år til år, sjå figur 14.8. Endringane var særleg store i 2006, 2015 og 2021, noko som i stor grad skuldast tilpassingar til endra skattereglar. Endringane i skatt frå eigarinntekter er krevande å føreseie og bidreg til betydelege avvik mellom berekna og endelege skatteinntekter i enkelte år. Dei høge utbyttene i 2021 gav eit svært stort avvik i 2022. Våren 2022 vart ein betydeleg del av den ekstraordinære meirskatteveksten til kommunesektoren i 2022, som skuldast tilpassingar til endra skattesatsar for eigarinntekter, overført til staten gjennom ein reduksjon i rammetilskotet.6

Forstørr bilde

¹ Det er brot i serien i 2006. Tall frå 2006 er mottatt utbytte for personlege aksjonærar, mens tall før 2005 gjelder busette personar.

Kjelder: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Inntektssystemutvalet peikte på at kommunesektoren bør ha føreseielege og stabile inntekter og anbefalte å utforme eit skattegrunnlag for inntektsskatten til kommunane som ikkje, eller i mindre grad, inneheld skattepliktig utbytte.

Mange av kommunane med dei høgaste inntektene frå utbytteskatt er òg blant kommunane med skatteinntekter over landsgjennomsnittet når ein ser på inntekter innanfor dagens utjamning. Inntektene frå eigarinntekter varierer mykje meir enn dei andre inntektsartane innanfor skatt på alminneleg inntekt. For utbytte er variasjonane i inntekt mellom kommunar målt ved standardavviket langt høgare enn for annan skatt på alminneleg inntekt, sjå tabell 14.4.

Regjeringa meiner at både omsynet til føreseielege og stabile inntekter og jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane tilseier at eigarinntekter blir tatt ut frå skattegrunnlaget til kommunane og foreslår derfor dette. Bortfall av skatt på eigarinntekter blir erstatta av ein tilsvarande auke i kommunesektoren sin del av anna skatt på alminneleg inntekt, slik at endringa blir provenynøytral for både kommunar og staten. Ein slik korreksjon av skattegrunnlaget vil òg omfatte fylkeskommunane. Sidan skattegrunnlaget til fylkeskommunane i utgangspunktet er jamnare fordelt enn for kommunane, og utjamningsgrada i inntektsutjamninga er høg, vil dette gi mindre utslag i inntektene til fylkeskommunane.

Samstundes som bortfall av kommunale inntekter frå eigarinntekter gir meir stabile inntekter vil ein såleis få meir jamn fordeling av inntektene som inngår i inntektsutjamninga. Kommunar med høg utlikna skatt per innbyggar (i forhold til alminneleg inntekt per innbyggar) vil tape mest på endringa, medan kommunar med relativ låg utlikna utbytteskatt vil tene. Dei største kommunane vil tape mest og dei minste kommunane vil tene mest på omlegginga, sjå tabell 14.4.

Metode for korreksjon av eigarinntekter frå skattegrunnlaget

Finansdepartementet har i samråd med Skatteetaten og Kommunal- og distriktsdepartementet gjort ei vurdering av korleis eigarinntektene kan korrigerast ut av skattegrunnlaget.

Utbytte er ikkje eit eige skattegrunnlag, men inngår i alminneleg inntekt saman med alle andre skattepliktige inntekter. Regjeringa foreslår derfor å korrigere ut netto eigarinntekter frå alminneleg inntekt når ein bereknar skattegrunnlaget til kommunane og fylkeskommunane. Forslaget inneber at skattegrunnlaget er alminneleg inntekt etter frådrag, men der netto eigarinntekter blir haldne utanfor. Skatt på netto eigarinntekter blir tileigna i sin heilskap til staten. For at skatteandelen skal vere uendra, vil kommunesektoren sin del av inntekter frå alminneleg inntekt utanom eigarinntekter auke.

Det kommunale inntektsskattegrunnlaget for personar er basert på alminneleg inntekt, fråtrekt personfrådrag, enkelte særfrådrag, samt det særskilde frådraget for Nord-Troms og Finnmark. Som nemnt er alminneleg inntekt alle skattepliktige inntekter, det vil seie løn inkludert skattepliktige naturalytingar, trygdeytingar, pensjon, netto næringsinntekt, skattepliktige eigarinntekter og andre kapitalinntekter, fråtrekt minstefrådrag, frådragsberettiga tap (blant anna på aksjar) og kostnadar som gjeldsrenter mv., foreldrefrådrag og andre frådrag. Netto eigarinntekter inkluderer alle inntekter og utgifter som i dag er omfatta av ein oppjusteringsfaktor på 1,72. Dette gjeld mellom anna aksjeutbytte, gevinstar/tap frå AS, ASA mv., utdelingar og gevinstar/tap frå ANS, KS, IS og partrederi. Skjermingsfrådrag etter aksjonærmodellen og deltakarmodellen kjem til frådrag. I tillegg kan renteinntekt som vederlag for lån til selskap òg vere inkludert.

Alminneleg inntekt blir samla skattlagt med ein skattesats på 22 prosent. Etter dagens reglar er denne skattesatsen delt opp på tre kreditorar: Kommunen, fylkeskommunen og staten. Satsane går under namnet skattøyrar for kommunar og fylker (fylkeskommunal skattøyre og kommunal skattøyre) og fellesskatt til staten.

Dei kommunale skattøyrene og fellesskatten blir sett slik at anslaga på dei kommunale skatteinntektene (skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og eigedomsskatt) utgjer ein fastsett del av kommunesektoren sine samla inntekter innanfor kommuneopplegget (det vil seie der mellom anna finansinntekter er haldne utanfor). Denne delen blir omtala som skatteandelen, som er fastsett til 40 prosent.

Forslaget inneber at netto eigarinntekt (etter oppjustering) blir ilagd fellesskatt til staten med ein eigen sats på 22 prosent (18,5 prosent i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark). Eigarinntekt vil dimed ikkje bli ilagd anna skatt. Sidan det kommunale skattegrunnlaget med dette forslaget blir mindre, vil ein gitt skatteandel gi høgare kommunale skatteøyrer. Fellesskatten på det same grunnlaget blir mindre, men blir då motverka av høgare fellesskatt på eigarinntekter.

I dei tilfella der eigarinntekta for det enkelte året blir negativ hos kvar enkelt skattytar (tapsfrådrag er større enn summen av gevinstar og utbytte), vil anna alminneleg inntekt bli redusert på grunn av inntektssamordning. Staten må da kompensere skattytaren sin bustadkommune slik at kommunen får same skatteinntekt som om eigarinntekta ikkje var negativ.

Inntekter frå enkeltpersonføretak som blir skattlagt etter føretaksmodellen, er ikkje omfatta. Ekstrabeskatninga ut over alminneleg inntekt etter føretaksmodellen skjer ved at det blir fastsett ei berekna personinntekt som så blir skattlagt med trinnskatt og trygdeavgift (som begge er skattar til staten). Ved at eigarinntekt hos personlege skattytarar går til staten, blir det meir konsistens mellom ekstrabeskatninga i føretaksmodellen og i aksjonærmodellen/deltakarmodellen.

Endringane vil ikkje ha betydning for skattytarane. Systemendringane kjem på skattekreditorsida, der det blir eit skilje mellom eigarinntekt og anna alminneleg inntekt. Skiljet vil gjelde ved fordeling av skatt mellom skattekreditorane etter skattebetalingslova kapittel 8. Skattytarane vil berre merke endringa ved at skatteoppgjeret vil vise ei anna fordeling mellom staten, folketrygda, kommunar og fylker enn i dag.

Anna alminneleg inntekt vert berekna for inntektsåret på vanleg måte, og fordelt mellom skattekreditorane på same måte som i dag (kommune, fylkeskommune og stat). Dersom anna alminneleg inntekt i året er negativ, vil underskotet bli framført til frådrag i anna alminneleg inntekt for det neste året.

Utfordringar med modellen

Skatteinngangen som kan tildelast eigarinntekter er ikkje observerbar i sanntid, men må baserast på anslag. Det tilseier at kommunesektoren sin andel av skatteinngangen vil vere basert på anslag som kan avvike frå den endelege skatteinngangen. Dersom eigarinntekter blir høgare enn anslått, har kommunesektoren løpande fått ein for stor andel av skatteinntektene, som då må korrigerast i eit korreksjonsoppgjer. Det er viktig at kommunesektoren er merksam på dette og tar omsyn til at deler av skatteinngangen kan måtte tilbakebetalast i eit korreksjonsoppgjer. Ved hjelp av oppdatert informasjon frå Skatteetaten om forventa korreksjonsoppgjer gjennom året, kan kommunesektoren framleis planlegge godt, sjølv om korreksjonsoppgjera kan forventast å bli noko større.

Det er viktig å unngå at korreksjonsoppgjera blir så negative at kommunesektoren ender opp med eit likviditetsproblem. Dette har blitt vurdert ved å sjå på nærare på tilpassinga i 2021 til endra utbytteskatt for 2022. Dette egner seg som døme på korleis forslaget ville ha handtert eit slikt ekstremtilfelle. Med endringa ville det blitt eit betydeleg korreksjonsoppgjer i 2022 ettersom ein undervurderte utbetalte utbytter i 2021 kraftig. Tal for skatteinngangen for alle kommunar og fylkeskommunar tyder på at ingen kommunar eller fylkeskommunar ville fått eit negativt oppgjer, men nokre kommunar ville fått ein betydeleg lågare skatteinngang.

For å gi kommunesektoren noko betre oversikt, og minimere sannsynet for eit stort negativt korreksjonsoppgjer i november, kan det være teneleg å gjennomføre eit ekstra førebels korreksjonsoppgjer i mars året etter inntektsåret. På det tidspunktet har ein ein del informasjon om storleiken på påløpte eigarinntekter for føregåande inntektsår. Ein kan då berekne nye førebelse fordelingstall basert på oppdaterte anslag som kan virke frå og med mars månad. Kommunesektoren vil då få ein meir riktig skatteinngang mellom mars og november, noko som reduserer korreksjonsoppgjeret i november. Dette vil dele opp korreksjonsoppgjeret i to. Tal frå 2021/2022 tilseier at 60 prosent av korreksjonen ville blitt føretatt allereie i mars.

14.4.3 Inntektsutjamning

Dagens modell for inntektsutjamning gir ei betydeleg utjamning av forskjellane i kommunane sine inntekter frå skatt på inntekt, formue og naturressursskatt.

Kombinasjonen av den symmetriske kompensasjonen på 60 prosent og tilleggskompensasjonen som blir gitt til kommunar med skatteinntekter per innbyggar på under 90 prosent av landsgjennomsnittet bidreg i dag til å løfte dei skattesvake kommunane opp til minimum 93 prosent av landsgjennomsnittet etter utjamning. Finansieringa av tilleggskompensasjonen er i dag fordelt på alle kommunar med eit likt beløp per innbyggar. Dette gjer at kostnaden ved å gi eit løft til dei skattesvake kommunane blir delt på alle kommunar, i staden for at den berre blir fordelt mellom kommunane som ligg over landsgjennomsnittet.

Inntektssystemutvalet foreslo ingen endringar i den ordinære inntektsutjamninga for kommunane, men ei ny utjamningsordning kor inntektene frå konsesjonskraft, Havbruksfondet og eigedomsskatt på kraftanlegg mv. blir utjamna mellom kommunane. Grunngjevinga til utvalet handla i hovudsak om omsynet til at kommunane skal kunne gi eit likeverdig tenestetilbod, og at naturressursinntektene som ikkje blir utjamna bidreg til store inntektsforskjellar mellom kommunane.

Sjølv om dagens utjamning utjamnar store delar av forskjellane mellom kommunane når det gjeld inntektene som er omfatta av inntektsutjamning, meiner departementet at det er ønskeleg å redusere forskjellane ytterlegare. Departementet har vurdert ulike endringar i inntektsutjamninga som å auke den symmetriske utjamninga frå dagens 60 prosent eller å gjere endringar i tilleggskompensasjonen slik at den omfattar fleire kommunar enn i dag. Departementet har òg vurdert Inntektssystemutvalet sitt forslag om å inkludere fleire naturressursinntekter i inntektsutjamninga.

Ved ein auke i den symmetriske utjamninga vil ein løfte kommunar under landsgjennomsnittet like mykje som ein trekk ned kommunar som ligg over landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbyggar. Ein auke i den symmetriske delen av utjamninga vil gi meir føreseielege fordelingsverknader enn å gjere endringar i tilleggskompensasjonen.

Tilleggskompensasjonen blir finansiert av alle kommunar, og ved ein auke i tilleggskompensasjonen vil dei positive fordelingsverknadene bli noko motverka av auka finansiering for kommunane som ligg under landsgjennomsnittet. Det at alle kommunar bidreg likt per innbyggar til finansiering av tilleggskompensasjonen, gjer at ein kan løfte dei mest skattesvake kommunane på ein måte som gjer belastinga på kommunane med dei høgaste inntektene mindre.

Departementet foreslår å auke den symmetriske utjamninga frå 60 til 64 prosent og å vidareføre tilleggskompensasjonen slik den er utforma i dag. Ein auke i den symmetriske utjamninga er eit enkelt grep for å sikre større utjamning mellom kommunane. Forslaget vil gi auka inntekter for kommunar som ligg under landsgjennomsnittet på inntektene som er omfatta av inntektsutjamning, mens kommunane som ligg over landsgjennomsnittet vil bli trekt meir enn i dag. Anslag på verknadene av det samla forslaget (både endringar i skattegrunnlaga og inntektsutjamninga) er at alle kommunar blir løfta til minst 95 prosent av landsgjennomsnittet etter inntektsutjamning.

Kommunane har over tid fått fleire og større inntekter på sida av inntektssystemet, som ikkje blir utjamna. Inntektene som ikkje blir utjamna i dag, er òg i større grad ujamt fordelt mellom kommunane. Alle desse inntektene er i hovudsak frie inntekter for kommunane, og er med på å finansiere velferdstenestene. Regjeringa har i Hurdalsplattforma lagt opp til at regjeringa vil sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressursar til disposisjon for utbygging, skal få meir att for det og sikrast ein rettmessig del av verdiskapinga. Dette har blitt følgt opp i samband med utforminga av grunnrenteskatt på havbruk og landbasert vindkraft. Det er her etablert ordningar som gjer at vertskommunane skal få høgare inntekter knytt til desse næringane, sjå Prop. 78 LS (2022–2023) Grunnrenteskatt på havbruk og Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft.

Sjølv om enkelte kommunar har svært høge inntekter frå mellom anna konsesjonskraft eller havbruk, legg departementet vekt på at kommunar skal få noko att for å legge til rette for vass- og vindkraft samt havbruksverksemd.

Departementet foreslår at ikkje fleire inntekter blir utjamna mellom kommunane.

14.4.4 Negative rammetilskot ved auka inntektsutjamning

Inntektsutjamninga for kvar enkelt kommune blir berekna fortløpande gjennom skatteåret, etter kvart som skatteinngangen for dei ulike månadane ligg føre. Inntektsutjamninga skjer i praksis gjennom eit tillegg eller eit trekk i rammetilskotet, som blir utbetalt i ti ordinære utbetalingsterminar i året.

Denne praksisen kan vere ei utfordring om ein for dei aller mest skatterike kommunane ikkje får gjennomført inntektsutjamninga fullt ut fordi det beløpet som skal trekkast er større enn beløpet kommunen skal få utbetalt i rammetilskot elles. Dette gjeld allereie ein kommune i dag og inneber at kommunen i praksis ikkje bidreg med heile det beløpet kommunen skal i inntektsutjamninga. Med auka inntektsutjamning kan ein få problem med å trekke inn eit større beløp, og utfordringa kan oppstå for nokre fleire kommunar. Endringar i skatteelementa som gjer at skatteinngangen mellom kommunane – før inntektsutjamning – blir meir jamn, vil kunne verke i motsett retning og gjere utfordringa med at ein ikkje klarar å trekke inn inntektsutjamninga fullt ut mindre.

Tidlegare har ein løyst slike tilfelle med såkalla negative rammetilskot med å trekke alle andre kommunar med eit likt beløp per innbyggar for å dekke inn avviket. Anslag på negative rammetilskot av det samla forslaget til endringar i skatteelementa tilseier at ingen kommunar vil få negative rammetilskot. Dette skuldast at ein delvis har oppnådd målet om auka utjamning gjennom endringar i skattegrunnlaga slik at inntektsutjamninga blir gjennomført på eit inntektsgrunnlag som er jamnare fordelt enn tidlegare. Om det likevel skulle oppstå tilfelle der ein kommune skal trekkast meir i inntektsutjamning enn det kommunen får utbetalt i rammetilskot, meiner departementet at ein framover kan løyse det eventuelle problemet på same måte som tidlegare, gjennom eit likt trekk per innbyggar for alle andre kommunar. Departementet vil legge dette til grunn for framtidig forvalting av inntektsutjamninga.

14.5 Samla forslag til endringar i skatteelementa

Regjeringa foreslår å oppnå auka utjamninga av kommunane sine skatteinntekter gjennom å endre kommunane sitt skattegrunnlag og auke utjamningsgraden i inntektsutjamninga. Departementet foreslår å halvere den kommunale skattesatsen for formuesskatten frå 0,7 til 0,35 prosent. Dei reduserte inntektene frå formuesskatt til kommunane blir erstatta med tilsvarande auka inntekter frå skatt på alminneleg inntekt. Den statlege skattøyren for formuesskatt blir auka frå 0,3 til 0,65 prosent slik at endringa i formuesskatten blir provenynøytral.

Regjeringa foreslår at eigarinntekter blir tatt ut frå skattegrunnlaget til kommunane, og at dette blir gjort gjennom å korrigere ut netto eigarinntekter frå skattegrunnlaga til kommunane og fylkeskommunane. Forslaget inneber at inntektsgrunnlag til kommunane og fylkeskommunane er alminneleg inntekt etter frådrag, men der netto eigarinntekter blir haldne utanfor. Skatt på netto eigarinntekter blir tileigna i sin heilskap til staten. For at skatteandelen skal vere uendra, vil delen til kommunesektoren av inntekter frå alminneleg inntekt utanom eigarinntekter auke.

Departementet foreslår vidare å auke den symmetriske utjamninga frå 60 til 64 prosent, og å halde på tilleggskompensasjonen slik den er utforma i dag. Desse endringane vil bidra til å redusere forskjellane i kommunane sine inntekter innanfor inntektssystemet. Departementet vurderer med det at oppmodingsvedtak nr. 820 frå Stortinget om å sikre intensjonen om eit meir utjamnande inntektssystem er følgt opp.

14.6 Kommunane sine inntekts- og formueskattesatsar

14.6.1 Maksimumssatsar for inntektsskatt og for formuesskatt

Stortinget fastset kvart år maksimumssatsar for inntektsskatt og formuesskatt til kommunane som ein del av behandlinga av budsjettet for det komande året. I 2024 er maksimalskattøyren for alminneleg inntekt for personlege skattytarar sett til 10,95 prosent for kommunane og 2,35 prosent for fylkeskommunane. Den maksimale skattesatsen på formue for kommunane er for 2024 sett til 0,7 prosent. Ingen kommunar har nytta høvet til å ha lågare skatt på inntekt enn maksimalskattøren. To kommunar har lågare sats for formuesskatt enn maksimalsatsen. Bø kommune sette ned satsen på formuesskatt til 0,2 prosent frå 2021, og Sande kommune til 0,5 prosent frå 2023, og ytterlegare ned til 0,2 prosent frå 2024.

14.6.2 Forslag frå Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meinte at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste. Utvalet uttaler at omsynet til det lokale sjølvstyret taler for at kommunane skal ha høve til å sette eigne skattesatsar, men at det må vegast opp mot omsynet til likeverdige tenester. Utvalet meiner det er eit tilleggsargument at skattesatsane i liten grad bør kunne variere for skatteartar der skattegrunnlaga er nokså mobile og/eller for skattegrunnlag som er ustabile eller meir ujamt fordelt mellom kommunane.

14.6.3 Departementet si vurdering

Skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar er omfatta av inntektsutjamning, i tillegg til naturressursskatt frå vasskraftføretak. Prop. 105 S (2019–2020) Kommuneproposisjonen 2019, vart det varsla at kommunar som vel å nytte seg av lågare skattesatsar på inntekt og formue enn maksimalsatsane, vil få korrigert skatteinntektene i utjamninga til det dei ville vore med maksimal skattesats. Det vart i proposisjonen uttalt at det ikkje er ønskeleg at ein kommune som sjølv vel å redusere eigne inntekter gjennom lågare skattesats, skal få finansiert heile eller deler av inntektstapet frå andre kommunar.

Forvaltinga av inntektssystemet har vorte vesentleg meir komplisert både for Skatteetaten og Kommunal- og distriktsdepartementet som følge av at det må gjerast særskilde berekningar for kommunar som fråvik maksimal sats.

Korrigeringa av skattegrunnlaget i inntektsutjamninga har kraftig dempa insentiva til kommunane til å sette ned skattesatsar for å trekke til seg personar med høge eigarinntekter eller personar med høge formuar. Forslaget om å korrigere ut skatt på eigarinntekter frå skattegrunnlaget til kommunane og forslaget om å halvere den kommunale skattesatsen på formue, sjå avsnitt 14.4.2, vil kunne gjere det mindre aktuelt for kommunane å drive skattekonkurranse. Sjølv før desse tiltaka har dessutan få kommunar valt lågare skattesatsar enn maksimalsatsane.

Regjeringa meiner samla at det ikkje er behov for fleire tiltak her, og at omsynet til lokalt sjølvstyre talar for at kommunane framleis skal kunne velje lågare skattesatsar på formue og inntekt.

14.6.4 Oppmodingsvedtak nr. 104 (2020–2021) om formuesskatt

Stortinget fatta følgande oppmodingsvedtak i samband med handsaminga av Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen, sjå Innst. 88 S (2020–2021):

Vedtak 104: «Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av det framtidige mulighetsrommet for endring av formuesskatten, der både statens inntekter og kommunenes handlingsrom for konkurranse om skattebetingelser mellom kommuner belyses.»

Forslaget vart fremma av Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti. Forslaget fekk støtte frå Venstre, Arbeidarpartiet og Senterpartiet. Oppmodinga vart vedtatt i Stortinget 26. november 2020. Finansdepartementet har her gjort ei vurdering av oppmodingsvedtaket.

Vurdering av oppmodingsvedtaket

Regjeringa meiner at moglegheita til å sette lågare formueskattesats enn maksimalsatsen samla sett gir ein god balanse. Regjeringa vil derfor ikkje foreslå endringar som fjernar moglegheita for kommunane til å ha lågare skattesatsar på formue.

Oppmodingsvedtak nr. 104 (2020–2021) blir vurdert som utkvittert av omtalen i denne meldinga, der moglegheitene for kommunane til å sette ned formueskattesatsen blir sett i samanheng med utforminga av inntektssystemet for kommunane i stort og foreslått ført vidare.

14.7 Eigedomsskatt

Eigedomsskatt er ein kommunal skatt, som kommunane fritt kan velje om dei vil skrive ut eller ikkje. Skatten blir lagt på fast eigedom inkludert bygningar og grunn. Utskrivinga av eigedomsskatt er regulert i eigedomsskattelova, som mellom anna fastset kva typar eigedommar kommunane kan skrive ut eigedomsskatt på, og definerer maksimums- og minimumssatsar for eigedomsskatt kommunen kan bruke.

Totalt skaffa eigedomsskatten kommunane inntekter på 17,6 mrd. kroner i 2023. Om lag halvparten av provenyet skriv seg frå eigedomsskatt på bustad og fritidsbustad. Det totale provenyet frå eigedomsskatten utgjer i 2023 2,9 prosent av samla brutto driftsinntekter for kommunane.

Eigedomsskatten blir skriven ut på takstgrunnlaget på eigedommen per 1. januar i skatteåret. Takstgrunnlaget skal representere marknadsverdi (salsverdi). Eigedommane skal som hovudregel bli taksert kvart tiande år, medan det er særskilde takseringsreglar for vasskraftanlegg. For bustader kan kommunane velje å basere taksten på Skatteetatens formuesgrunnlag. Verdien vil då endrast årleg, i tråd med endringar i anslått marknadsverdi. For bustader og fritidsbustader skal det frå 2020 nyttast ein reduksjonsfaktor på 0,7, slik at eigedomsskattegrunnlaget maksimalt kan utgjere 70 prosent av berekna marknadsverdi.

Kommunestyret kan velje å skrive ut eigedomsskatt på eitt av følgjande sju område, anten:

• fast eigedom i heile kommunen, eller

• fast eigedom i heile kommunen unnateke næringseigedom, kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• berre på fast eigedom i klart avgrensa område utbygd på byvis, eller

• både på fast eigedom i område utbygd på byvis og på næringseigedom, kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• både på fast eigedom i område utbygd på byvis og på kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• berre på næringseigedom, kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg, eller

• berre på kraftanlegg, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg.

Flytande anlegg i sjø for oppdrett av fisk, skjell, skaldyr og andre marine artar vert jamnstelt med næringseigedom og anlegg når anlegget har vore stasjonert i kommunen i over 6 månader i året før skatteåret.

I 2024 skriv 322 av 357 kommunar ut eigedomsskatt. Skattesatsen kan variere frå 1 til 7 promille. For bustader og fritidsbustader kan satsen maksimalt vere 4 promille. 250 kommunar har eigedomsskatt på bustad og fritidsbustad i heile eller deler av kommunen i 2024. Det er høve til å differensiere skattesatsen avhengig av eigedomstype, til dømes ved å ha ulik skattesats for bustad/fritidsbustad og næringseigedom. Det er likevel ikkje grunnlag for å differensiere skattesatsen mellom bustader og fritidsbustader i kommunen. Dersom kommunen innfører eigedomsskatt, kan ikkje satsen vere meir enn 1 promille det første året. Auken frå førre år kan ikkje vere meir enn 1 promille. Auken kan likevel vere på 2 promille dersom det same året vert innført eit botnfrådrag. Satsen kan ikkje aukast same året som botnfrådraget eventuelt blir fjerna.

Dei siste åra er det gjort fleire endringar i eigedomsskatten. Frå 2020 vart det innført ein obligatorisk reduksjonsfaktor ved verdsetting av bustad og fritidsbustad på 30 prosent. Maksimal eigedomsskattesats for bustad og fritidsbustad vart redusert frå 7 til 4 promille frå 2019 til 2021. Frå og med skatteåret 2019 er det nye reglar for skattlegging av verk og bruk. Etter dei nye reglane skal produksjonsutstyr og -installasjonar (arbeidsmaskinar) som hovudregel ikkje inngå i eigedomsskattegrunnlaget. Endringa innebar at kategorien «verk og bruk» vart avvikla frå 2019, men eigedomsskatt for vasskraftverk, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg med særskatt vart vidareført som tidlegare. Bortfallet av inntektene frå eigedomsskatt på produksjonsutstyr- og installasjonar blir gradvis fasa inn over sju år. Kommunane som vart sterkast påverka, får ein delvis kompensasjon for inntektsbortfallet.

14.7.1 Forslag frå Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet peiker i si utgreiing på at kommunanes moglegheiter til å auke sine inntekter gjennom eigedomsskatten har vorte snevra inn dei seinaste åra. Den maksimale satsen for bustader og fritidsbustader har blitt redusert frå 7 til 4 promille, samstundes som det er innført ein obligatorisk reduksjonsfaktor på 0,7 for slik eigedom. Dette er etter utvalet si vurdering ei uheldig innsnevring av kommunane sitt handlingsrom i eigedomsskatten.

Utvalet tilrår at den maksimale skattesatsen for bustad og fritidsbustad skal ha same nivå som i 2019, då alle satsane følgde dei generelle reglane i eigedomsskattelova, med ein maksimal skattesats på 7 promille, og utan ein nasjonalt bestemt reduksjonsfaktor i eigedomsverdien for bustad og fritidsbustad.

14.7.2 Vurdering av forslag frå utvalet

Regjeringa er samd med utvalet i at den maksimale skattesatsen for bustad og fritidsbustad og den obligatoriske reduksjonsfaktoren avgrensar høva kommunane har til å auke inntektene gjennom eigedomsskatten. Ein auke frå 4 til 7 promille og fjerning av den obligatoriske reduksjonsfaktoren vil samstundes gå mot formuleringa i Hurdalsplattforma om at regjeringa vil

«Beholde eiendomsskatten som en kommunal skatt og at maksimumssatsen for bolig, fritidseiendom, og næringseiendom videreføres på dagens nivå.»

Regjeringa erkjenner at eigedomsskatten har mykje å seie for lokaldemokratiet ved at veljarar og folkevalde får innverknad over dei kommunale inntektene. Ei endring i tråd med forslaget frå Inntektssystemutvalet vil dermed auke moglegheitene til å kunne finansiere lokale prosjekt. Auka handlingsrom i eigedomsskatten kan ha sin motsats i auka kostnader for eigarar av bustad og fritidsbustad i ei rekkje kommunar.

Regjeringa vil at folk skal få betre råd att. Sjølv om prisveksten er på veg ned og rentetoppen truleg er nådd, vil regjeringa ikkje bidra til å auke kostnadane for eigarar av bustader og fritidsbustader etter ein lang periode der mange kostnadar har auka mykje, ikkje minst rente- og energikostnadar. Regjeringa vil ikkje følge opp utvalet sitt forslag om endringar i eigedomsskattelova.

15 Utgiftsutjamning

Det er store forskjellar mellom kommunane når det gjeld befolkningssamansetning, levekår, geografi og innbyggartal. Det inneber variasjonar i kva tenester innbyggarane har behov for og kostnadene kommunane har ved å yte tenestene. Målet med utgiftsutjamninga er å jamne ut desse forskjellane og å sette alle kommunar i stand til å gi gode og likeverdige tenester til innbyggarane. Utgiftsutjamninga omfattar velferdstenester av nasjonal karakter og tenester det er knytt sterke nasjonale føringar til. I dagens inntektssystem inngår tenesteområda grunnskole, barnehage, pleie og omsorg, kommunehelse, sosiale tenester, barnevern, administrasjon og miljø, og landbruk i utgiftsutjamninga.

Variasjonar i utgiftene til dei kommunale tenestene kan skuldast både forhold som kommunane ikkje rår over, og forhold som kommunane kan påverke sjølv. Eit viktig prinsipp i inntektssystemet er at kommunane skal få full kompensasjon for utgifter ved tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølv.

Sidan det berre er dei ufrivillige kostnadsforskjellane som skal jamnast ut gjennom utgiftsutjamninga, er utjamninga basert på eit berekna utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikkje dei faktiske utgiftene. Utgiftsbehovet til kvar enkelt kommune blir berekna ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er eit sett med kriterium og vekter, som seier noko om kva faktorar som gjer at utgiftene varierer mellom kommunane. Kriteria er faktorar som forklarer forskjellar i kostnader mellom kommunane, mens vektene seier kor mykje den enkelte faktor betyr for forskjellane.

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen blir det berekna ein indeks for kvar kommune, som er eit mål på det berekna utgiftsbehovet for kommunen samanlikna med landsgjennomsnittet. Indeksen blir brukt til å fordele om frå kommunar som er relativt billigare å drive, til kommunar som er relativt dyrare å drive enn gjennomsnittet. Utgiftsutjamninga er ei rein omfordeling mellom kommunane, der somme kommunar får eit trekk og andre kommunar får eit tillegg i innbyggartilskotet. Summen av tillegget er lik summen av trekket, slik at utgiftsutjamninga er eit nullsumspel.

Dette kapittelet gir først ei oversikt over bakgrunnen for utgiftsutjamninga, irekna ein gjennomgang av prinsipp og metode for utvikling av kostnadsnøklar (avsnitt 15.1). Avsnitt 15.2 til 15.8 går gjennom kvar enkelt delkostnadsnøkkel, og avsnitt 15.9 viser departementet sitt forslag til ein ny samla kostnadsnøkkel for kommunane.

Kommunane sine kostnader knytt til samisk språk

I forvaltingsområdet for samiske språk er sørsamisk, lulesamisk og nordsamisk likestilt norsk slik det følger av føresegna i samelova kapittel 3. I desse kommunane gjeld det særskilde språklege rettar for samiske språkbrukarar. Forvaltingsområdet er delt inn i tre kommunekategoriar, og dei språklege rettane er ulike avhengig av kva for kategori kommunen høyrer til. I språkutviklingskommunar og språkvitaliseringskommunar gjeld mellom anna rett til svar på samisk frå offentlege myndigheiter for den som tar kontakt på samisk, og skjema til bruk overfor kommunen må ligge føre på samisk.

Kommunane innafor forvaltingsområdet for samiske språk mottar tilskot frå Sametinget. I tillegg får kommunane tilskot til samisk i grunnskolen frå Utdanningsdirektoratet. Fleire kommunar har vist til at meirutgiftene som følger med rolla dei har i arbeidet med å utvikle samiske språk og kultur er større enn det dei mottar over dei to tilskotsordningane, og fleire har meint at dette bør takast omsyn til gjennom ein eigen kostnadsnøkkel i inntektssystemet.

Inntektssystemutvalet (NOU 2022: 10) viser til at område der det berre er nokre få kommunar som har meirkostnader, ikkje kan handterast på ein god måte gjennom utgiftsutjamninga. Ein eventuell kompensasjon for dette må løysast på andre måtar enn gjennom utgiftsutjamninga i inntektssystemet. Kommunal- og distriktsdepartementet vil sjå nærare på vilkåra for kommunar innafor forvaltingsområdet for samisk språk i arbeidet med den årlege meldinga til Stortinget om samisk språk, kultur og samfunnsliv. Meldinga skal handle om kommunesektoren og vil bli lagt fram i 2025.

15.1 Utgiftsutjamninga – mål og metode

15.1.1 Mål og prinsipp for utgiftsutjamninga

Eit av hovudmåla med inntektssystemet er å sette alle kommunar i stand til å yte likeverdige tenester til innbyggarane sine. Utgiftsutjamninga er eit viktig verkemiddel for å oppnå dette, ved å sikre kommunane full kompensasjon for utgifter ved tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølv. Det er i dag full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane, noko som inneber ein utjamningsgrad på 100 prosent for dei tenestene som er omfatta av utgiftsutjamninga.

Inntektssystemutvalet meiner hovudmålet og prinsippa for utgiftsutjamninga bør ligge fast, og prinsippa har òg fått brei støtte i den offentlege høyringa. Departementet stiller seg fullt ut bak desse vurderingane, og har lagt til grunn at måla og prinsippa som ligg til grunn for utgiftsutjamninga i dagens system, skal førast vidare.

Inntektssystemutvalet7 viser til at det må settast fleire krav til kva kriterium som kan inngå i kostnadsnøkkelen, for å sikre at kommunane berre får kompensert for kostnader dei ikkje kan påverke sjølv:

• Kriteria må vere objektive.

• Kriteria må vere basert på offisiell statistikk.

• Verdien på kriteria må kunne oppdaterast jamleg.

Dette er ei vidareføring av krav som har vore gjeldande sidan inntektssystemet vart innført i 19868, og som òg er lagt til grunn for departementet sitt forslag.

At kriteria er objektive betyr at kommunen ikkje kan påverke verdien på kriteria, og dermed ikkje påverke eigne inntekter. Alternativet til å bruke objektive kriterium er å bruke kriterium som gir kommunane insentiv til å prioritere eller organisere tenestene på ein bestemt måte. Omsynet til det lokale sjølvstyret tilseier at staten ikkje bør bruke inntektssystemet som eit verkemiddel for å styre prioriteringane lokalt. Inntektssystemutvalet meiner derfor at det ikkje bør leggast inn kriterium eller element i utgiftsutjamninga som gir insentiv eller føringar for prioriteringane til kommunane.

Utvalet viser til tal på institusjonsplassar som eit døme på eit kriterium som ikkje er objektivt. Viss ein legg til grunn tal på institusjonsplassar som kriterium, vil kommunane få insentiv til å auke talet på plassar, og det vil bli ei form for refusjonsordning der kommunane får tildelt midlar etter aktivitet framfor etter behov. Slike kriterium vil gripe inn i prioriteringane, sidan det vil løne seg å bygge ut éin bestemt del av tenestetilbodet.

I eit fordelingssystem er det særleg viktig med objektive kriterium som kommunane ikkje kan påverke direkte. Ei ordning med tal på institusjonsplassar som kriterium i utgiftsutjamninga, vil innebere at ein høg dekningsgrad i éin kommune, blir finansiert ved at ein annan kommune med færre plassar og lågare dekningsgrad for eit trekk i rammetilskotet. Eit slikt system vil dermed både gi insentiv til å innrette tenestene etter kva som gir mest inntekter framfor det reelle behovet, og det vil gi ei urimeleg omfordeling frå kommunar med låg dekningsgrad til kommunar med høg dekningsgrad.

Verdiane kommunane har på kvart enkelt kriterium – til dømes talet på innbyggarar i ulike aldersgrupper – blir brukt til å berekne rammetilskotet til kommunen i statsbudsjettet kvart år. Det er derfor viktig at det er mogleg å få oppdaterte tal for kriteria i kostnadsnøkkelen, slik at utgiftsutjamninga er mest mogleg oppdatert. For at kommunane skal kunne få innsikt i og kontrollere tala som blir lagt til grunn for utgiftsutjamninga, bør kriteria i størst mogleg grad vere basert på offisiell statistikk.

15.1.2 Tenester som er omfatta av utgiftsutjamninga

Utgiftsutjamninga omfattar velferdstenester av nasjonal karakter som kommunane enten er pålagt å drive eller som det er knytt sterke nasjonale mål til når det gjeld standard og omfang. Utgiftsutjamninga omfattar i dag dei store velferdstenestene barnehage, grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetenesta, sosiale tenester og barnevern.

I tillegg er utgiftene til administrasjon og landbruksforvaltning omfatta av utgiftsutjamninga. Det er ein del faste kostnader knytt til drifta av ein kommune, som kan reknast som kostnaden ved å vere ein kommune. Utgiftene til sentraladministrasjon er derfor òg ein del av utgiftsutjamninga. Miljø og landbruk vart inkludert i utgiftsutjamninga etter at øyremerkte tilskot til desse sektorane vart innlemma i rammetilskotet i 1998. Det er ikkje gjort endringar i kva sektorar som er inkludert i utgiftsutjamninga i dei siste revisjonane av inntektssystemet.

Sektorane som er omfatta av utgiftsutjamninga i dag utgjorde om lag 84 prosent av dei samla brutto driftsutgiftene til kommunane i 2022.

Kommunale tenester og oppgåver som blir finansiert gjennom dei frie inntektene, men som ikkje er omfatta av utgiftsutjamninga, får i praksis eit statleg finansieringsbidrag med eit likt beløp per innbyggar. Somme av dei kommunale tenestene blir òg finansiert ved brukarbetalingar og avgifter frå innbyggarane.

Inntektssystemutvalet vurderte kva tenester som bør omfattast av utgiftsutjamninga, og meiner at alle tenestene som inngår i utgiftsutjamninga i dag, framleis bør gjere det.

Utvalet har òg vurdert om fleire tenester bør omfattast av utgiftsutjamninga. Utvalet meiner at kommunal veg og brann- og ulykkesvern er to tenester som kunne vore aktuelle for utgiftsutjamninga. Utvalet viser til at det er stor variasjon i utgiftene kommunane har til begge tenestene. Begge tenestene er til ein viss grad lovregulert og det er klare forventningar til likeverdige tenester i heile landet.

Utvalet viser samstundes til at det er krevjande å finne valide, objektive kriterium for å fange opp utgiftsvariasjon mellom kommunane på desse områda. I tillegg er begge tenestene relativt små samanlikna med sektorane som inngår i utgiftsutjamninga frå før. Etter ei samla vurdering anbefaler utvalet at kommunale vegar og brann- og ulykkesvern framleis blir haldne utanfor utgiftsutjamninga.

Departementet legg utvalet si vurdering til grunn, og støttar tilrådinga om at kommunale vegar og brann- og ulykkesvern ikkje bør inngå i utgiftsutjamninga.

Utvalet har vidare vurdert om utgiftsomgrepet for sosiale tenester bør utvidast til å omfatte fleire sider ved tenestene enn i dag. Vurderingane til utvalet og departementet er omtalt nærare i avsnitt 15.7 om delkostnadsnøkkelen for sosiale tenester.

15.1.3 Analyseopplegg og metode

Kostnadsnøklane i inntektssystemet skal vere basert på faglege analysar av forhold som kan forklare variasjonar i utgiftene kommunane har til tenestene som inngår i utgiftsutjamninga. Det er vanleg å skilje mellom to hovudtilnærmingar for slike analysar: statistisk metode og normative metode. I normative modellar tar ein utgangspunkt i normer for tenestetilbodet, mens statistiske modellar tar utgangspunkt i analysar av det faktiske tenestetilbodet. Begge metodane er forklart nærare i kapittel 9.4 i utgreiinga til Inntektssystemutvalet.

Normativ metode

I ein normativ modell tar ein utgangspunkt i fastsette normer og standardar, og bereknar kostnaden ved å tilby same nivå på tenestene i alle kommunar. Det føreset at det finst normer for dekningsgradane og ein normert ressursinnsats. I tilfelle der det ikkje finst slike fastsette normer og standardar i lovkrav, må det etablerast normer og standardar som kan nyttast til analyseføremål.

Inntektssystemutvalet viser til at normer som blir etablert for analyseføremål, kan oppfattast som statlege føringar, både av kommunane sjølv og av innbyggarane. Det kan igjen gripe inn i diskusjonen om prioriteringar i kommunane. Utvalet meiner at det kan bryte med målet om rammefinansiering av kommunale tenester. Utvalet peiker òg på at det kan vere ressurskrevjande og metodisk utfordrande å lage gode kostnadsnøklar med normative modellar.

Statistisk metode

I statistiske modellar er kriteria basert på analysar av det faktiske tenestetilbodet i kommunane. Dei statistiske analysane blir i dei fleste tilfelle gjennomført som regresjonsanalysar, og blir brukt til å avdekke systematiske samanhengar mellom faktisk ressursbruk og ufrivillige forskjellar i etterspørsel og kostnader. På bakgrunn av desse analysane blir det etablert kriterium og vekter i kostnadsnøkkelen.

Analysane tar utgangspunkt i dei faktiske utgiftene til alle kommunar. Det betyr at analysane kan avdekke korleis kommunane i gjennomsnitt har tilpassa tenestene etter behovet, innanfor det eksisterande regelverket. Det blir lagt til grunn lik kvalitet og lik effektivitet for alle kommunar. Ein kommune som driv meir effektivt enn gjennomsnittskommunen, vil behalde gevinsten, noko som kan stimulere til ein meir effektiv drift av kommunen.

Inntektssystemutvalet peiker på at ein fordel med statistiske metodar er at ein slepp å etablere normer på område der det ikkje finst normer frå før, eller der det er vanskeleg å fastsette slike. Statistiske metodar er enklare å utføre og etterprøve, samanlikna med å utvikle normative modellar.

I tillegg til regresjonsanalysane, blir det i dagens kostnadsnøkkel òg brukt tal for ressursinnsatsen på ulike aldersgrupper for å fastsette vektene til alderskriteria i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

Simultane analysemodellar

Dei statistiske analysane kan gjennomførast på ulike måtar, og det kan mellom anna skiljast mellom såkalla partielle og simultane regresjonsanalysar. I partielle analysar blir kvart enkelt tenesteområde analysert kvar for seg. I ein simultan analyse blir fleire tenesteområde behandla samstundes, og det blir tatt omsyn til samanhengar som gjeld på tvers av tenester.

Det har lenge vore ein diskusjon om bruken av partielle og simultane regresjonsanalysar for å lage kostnadsnøklar i inntektssystemet. Borgeutvalet9 peikte på at simultane og partielle analysar har ulike styrkar og svakheiter. Utvalet anbefalte derfor at det blir brukt ein kombinasjon av dei to metodane, der simultane modellar blir brukt for kostnadsforhold som er felles for fleire tenester, som avstands- og smådriftsulemper, mens partielle analysar blir brukt på andre område. Avstandsulemper knytt til spreidd busetting blir i kostnadsnøkkelen fanga opp gjennom kriteria «reiseavstand innan sone» og «reiseavstand til nabokrets», mens smådriftsulemper knytt til få innbyggarar blir fanga opp gjennom basiskriteriet.

Den simultane modellen som Borgeutvalet la til grunn, var utvikla av Statistisk sentralbyrå (SSB), den såkalla KOMMODE-modellen. Tilrådingane til Borgeutvalet vart følgt opp i samband med revisjonane av kostnadsnøkkelen i 2011 og 2017, og KOMMODE-modellen vart brukt til å fastsette vekta til kriteria for busettingsmønster (sone- og nabokriteria) og effekten av kommunestørrelse (basiskriteriet).

I både 2011 og 2017 vart det brukt eit gjennomsnitt av effekten av KOMMODE-modellen og analysane til departementet til å fastsette vektene til basis- og busettingskriteria.

SSB har seinare avvikla KOMMODE-modellen, og departementet sette i 2019 i gang eit prosjekt for å etablere ein ny simultan modell som kan nyttast i inntektssystemet. Prosjektet vart gjennomført av Senter for økonomisk forsking (SØF), og er presentert i Borge m.fl. (2020).10 I prosjektet utvikla SØF ein ny simultan modell som ligg tett opp til KOMMODE-modellen. Ein oppdatert versjon av denne simultane modellen er publisert i Borge og Nyhus (2024), med analysar for åra 2019 til 2022.11

Vurderingane til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meiner at det framleis bør brukast statistiske metodar for å kome fram til kriterium og vekter i utgiftsutjamninga, på same måte som i dagens inntektssystem.

Utvalet meiner vidare at dagens tilnærming, der det blir brukt ein kombinasjon av partielle og simultane analysar, bør vidareførast. Utvalet meiner at simultane analysar er betre eigna til å fange opp forhold som påverkar fleire sektorar, mens partielle analysar er godt eigna til å analysere kvar enkelt sektor i djupna. Utvalet anbefaler derfor at den simultane modellen utvikla av SØF blir brukt til å fastsette effekten av kriteria for avstands- og smådriftsulemper, men at det for desse kriteria på same måte som i dag blir brukt eit gjennomsnitt av resultata frå simultane og partielle analysar.

Utvalet viser òg til at det er ein fordel å bruke mest mogleg informasjon i fastsetting av kriteria og vektene i kostnadsnøkkelen, og anbefaler derfor at det framleis blir brukt ein kombinasjon av brukarstatistikk og regresjonsanalysar til å fastsette vektene til alderskriteria i delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg.

Metodebruk og datagrunnlag i analysane til departementet

Departementet støttar vurderingane til Inntektssystemutvalet og har i arbeidet med kostnadsnøklane lagt til grunn det same analyseopplegget og dei same metodane som ved tidlegare revisjonar av inntektssystemet.

Hovudforskjellen mellom analysane til departementet og Inntektssystemutvalet er datagrunnlaget: analysane til utvalet var i hovudsak basert på utgiftene til kommunane og andre grunnlagstal for 2019, og kommunestrukturen som gjaldt då, mens analysane til departementet i hovudsak er gjort på tal for 2022 og dagens kommunestruktur. Departementet har òg gjort analysar over fleire år, med tal for 2018–2021, for å undersøke om resultata er stabile over tid. Men tala for 2020 og 2021 er i stor grad påverka av covid 19-pandemien, og verken utvalet eller departementet har derfor lagt avgjerande vekt på analysane for desse åra.

Datagrunnlaget som er brukt i analysane er i hovudsak henta frå Statistisk sentralbyrå. Tal for utgiftene til kommunane er henta frå KOSTRA, mens tal for dei fleste kriteria som er brukt i analysane er henta frå Grønt hefte. Det er brukt tal for 2022 eller næraste år. I tillegg er det henta inn tal frå andre kjelder for å teste ut variablar som ikkje inngår som kriterium i dagens kostnadsnøkkel. I tillegg til fleire variablar som er henta inn frå SSBs statistikkbank, er det brukt tal om pasientar med diagnosar innan rus og psykiatri frå Nasjonalt pasientregister (NPR), opplysningar frå Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets kommunemonitor om barnefattigdom, tal for utbetaling av integreringstilskot frå Integrerings- og mangfaldsdirektoratet, og brukarstatistikk frå Kommunalt pasient- og brukarregister (KPR) under Helsedirektoratet.

Sentrale variablar i dei statistiske analysane

Den avhengige variabelen i analysane er brutto driftsutgifter til kvar enkelt sektor, målt i kroner per innbyggar. Avskrivingane er trekt ut av utgiftene, på same måte som i analysane som ligg til grunn for dagens kostnadsnøklar og i analysane til Inntektssystemutvalet og tidlegare offentlege utval.

Departementet har i hovudsak testa ut tre typar forklaringsvariablar i analysane:

• talet på innbyggarar i ulike aldersgrupper (alderskriterium),

• andre trekk ved befolkninga, som landbakgrunn og ulike levekårsindikatorar, og

• strukturelle forhold ved kommunen, som kommunestørrelse (målt ved innbyggartal) og busettingsmønster.

Alderskriteria utgjer over 70 prosent av den samla kostnadsnøkkelen i dagens inntektssystem. Fleire av dei store velferdstenestene, som grunnskole og barnehage, er retta mot bestemte aldersgrupper, og talet på innbyggarar i målgruppa utgjer derfor ein stor del av kostnadsnøkkelen.

I tillegg er det fleire kriterium for å fange opp andre kjenneteikn ved befolkninga, som talet på innvandrar i grunnskolealder, flyktningar, aleinebuande i ulike aldersgrupper, og sosioøkonomiske kriterium som uførepensjonistar og personar med låg inntekt.

Kriteria for strukturelle forhold utgjer ein liten del av den samla kostnadsnøkkelen, men er til gjengjeld svært ulikt fordelt mellom kommunane. Dei har derfor relativt stor betydning for berekninga av det samla utgiftsbehovet.

I analysane er kommunestørrelse målt ved basiskriteriet, som er definert som 1 delt på talet på innbyggarar i kommunen. Det vil bety at dei minste kommunane har ein høgare verdi på kriteriet enn dei større kommunane. Kriteriet kan derfor fange opp eventuelle smådriftsulemper på kommunenivå innan ulike tenesteområde, og inngår i fleire av delkostnadsnøklane (administrasjon og miljø, grunnskole, pleie og omsorg og kommunehelse).

Det er to kriterium for busettingsmønsteret i kommunen: reiseavstand innan sone (sonekriteriet) og reiseavstand til nabokrets (nabokriteriet). I dagens kostnadsnøkkel inngår desse kriteria i dei same delkostnadsnøklane som basiskriteriet. Busettingskriteria fangar opp at kommunar med ei spreidd busetting kan ha smådriftsulemper knytt til lange avstandar. Begge blir berekna med utgangspunkt i inndelinga av landet i grunnkretsar. Noreg er delt inn i om lag 14 000 grunnkretsar, som blir brukt av SSB som grunnlag for å arbeide med og presentere statistikk. Grunnkretsane består av geografisk samanhengande område som skal vere stabile over tid.

Ei sone i berekninga av sonekriteriet er definert som eit geografisk samanhengande område av grunnkretsar. Sonene i ein kommune dannar geografiske einingar som svarar til ei naturleg organisering av grunnskoletilbodet i ein kommune. I kvar sone skal det bu minst 2 000 innbyggarar, og viss det er færre enn 2 000 innbyggarar i ein kommune, utgjer heile kommunen ei sone i seg sjølv. I kvar sone er det definert eit senter, som er den grunnkretsen i sonen med det høgaste innbyggartalet. Kommunen sin verdi på sonekriteriet er summen av kvar innbyggar sin reiseavstand frå senteret i eigen grunnkrets til senteret i sonen.

Nabokriteriet blir berekna som kvar innbyggar sin reiseavstand frå senteret i eigen grunnkrets til senteret i den næraste grunnkretsen. Reiseavstandane blir berekna med utgangspunkt i vegnettet, og ferjestrekningar har høgare vekt i berekningane. For øyer utan ferjesamband eller der det ikkje er tilgjengeleg informasjon om vegnettet, blir det berekna ein avstand ut frå luftlinja, men med eit tillegg for å fange opp at avstandsulempene er større enn stader med fast vegsamband.

Sone- og nabokriteria bygger altså på dei same prinsippa, og det er ein nær samanheng mellom dei to kriteria. Det er i stor grad slik at kommunar med ein høg verdi på sonekriteriet, òg har høg verdi på nabokriteriet. Det er likevel forskjellar mellom kriteria, og begge inngår i dagens kostnadsnøkkel. I analysane blir berre eitt av kriteria brukt som forklaringsvariabel, i dei fleste tilfella sonekriteriet. Men vekta som blir fastsett ut frå analysane, blir delt likt mellom dei to kriteria i kostnadsnøkkelen.

I tillegg til variablar som kan vere relevante som kriterium i kostnadsnøkkelen, er det òg tatt med kontrollvariablar i analysane. Dette er variablar som ikkje er aktuelle som kriterium, men som bør vere med i analysane for å sikre at analysane gir best mogleg grunnlag for å velje kriterium og for å fastsette vekter.

Den viktigaste kontrollvariabelen er inntektsnivået til kommunane, som er med i alle analysane til både departementet og Inntektssystemutvalet. Sidan analysane tar utgangspunkt i dei faktiske utgiftene til kommunane, kan delar av variasjonen skuldast forskjellar i lokale prioriteringar og økonomiske føresetnader. Inntektsnivået varierer mellom kommunane, og har betydning for korleis kommunane kan prioritere ulike tenester. Inntektsnivået, målt som frie inntekter i kroner per innbyggar, er derfor med som kontrollvariabel i analysane. I analysane til departementet er det kontrollert for frie inntekter inkludert eigedomsskatt, konsesjonskraftinntekter og utbetalingar frå Havbruksfondet. Sidan inntektene frå konsesjonskraft og havbruk varierer ein del frå år til år, er det brukt eit gjennomsnitt over to år for desse inntektene.

I tillegg til å kontrollere for inntektsnivået, er det òg tatt med andre kontrollvariablar i somme av analysane, der det er relevant.

15.1.4 Kompensasjon for smådriftsulemper

Kommunane blir i dagens inntektssystem kompensert for smådriftsulemper knytt til kommunestørrelse gjennom kriteriet gradert basiskriterium, som inngår i fleire av delkostnadsnøklane. Modellen for gradert basiskriterium vart innført i 2017, og differensierer kompensasjonen ut frå i kva grad smådriftsulempene blir definert som frivillige eller ufrivillige. For kommunar i område med korte avstandar, blir smådriftsulempene definert som frivillige, og kommunen får ikkje full kompensasjon gjennom basiskriteriet. I område med lange avstandar blir smådriftsulempene definert som ufrivillige, og kommunane får full kompensasjon i basiskriteriet. Graderinga av basiskriteriet skjer gjennom strukturkriteriet, som måler reiseavstandar for kvar enkelt innbyggar i kommunen for å nå 5 000 innbyggarar.

Inntektssystemutvalet meiner på prinsipielt grunnlag at det er rimeleg å berre kompensere ufrivillige smådriftsulemper, og at det bør vere eit skilje mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper i utgiftsutjamninga. Utvalet meiner likevel at dagens modell for differensiering av denne kompensasjonen har nokre svakheiter og ikkje er treffsikker nok, og peiker på ei mogleg alternativ utforming av strukturkriteriet.

Departementet meiner det ikkje er rimeleg å behandle smådriftsulemper på kommunenivå som ein frivillig kostnad, og foreslår at alle kommunar får berekna rammetilskot med fullt basiskriterium frå og med 2025. Det inneber òg at vektene i kostnadsnøkkelen blir fastsett med utgangspunkt i at alle kommunar skal ha fullt basiskriterium.

15.2 Grunnskole

Barn og unge har plikt til grunnskoleopplæring og rett til offentleg grunnskoleopplæring i samsvar med opplæringslova og forskriftene som høyrer til. Kommunane har ansvar for å oppfylle retten til grunnskoleopplæring etter lova, og er samstundes eigarar av dei kommunale grunnskolane.

Grunnskolesektoren står for ein stor del av utgiftene for kommunane og utgjer 24,1 prosent av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. Dei samla netto driftsutgiftene til grunnskole var på om lag 82 mrd. kroner i 2022, mens brutto driftsutgifter utgjorde om lag 91 mrd. kroner, jf. tabell 15.1.

I analysane som ligg til grunn for dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole er den avhengige variabelen definert som utgiftene ført på dei tre funksjonane 202 Grunnskole, 222 Skolelokale og 223 Skoleskyss. Dei andre funksjonane i grunnskolesektoren inngår ikkje i analysane, noko som mellom anna heng saman med at dei utgjer ein liten del av dei totale grunnskoleutgiftene. I tillegg dekker eigenbetaling frå brukarane ein større del av kostnadene til kulturskolar og skolefritidstilbod. Sjølv om desse funksjonane ikkje er inkludert i analysane av grunnskolesektoren, er det lagt til grunn at variasjonane i utgiftene i stor grad samsvarer med utgiftene til grunnskole elles, slik at desse utgiftene òg er inkludert i beløpet som blir fordelt om gjennom delkostnadsnøkkelen.

Analysane til både Inntektssystemutvalet og departementet har lagt den same definisjonen av avhengig variabel til grunn, slik at det berre er dei tre funksjonane 202, 222 og 223 som er inkludert i analysane.

15.2.1 Dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole

Dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole består av kriteria tal på innbyggarar i grunnskolealder (6–15 år), innvandrar 6–15 år frå land utanom Norden, busettingskriteria (sone- og nabokriteria) og gradert basiskriterium (jf. tabell 15.2).

Talet på barn i grunnskolealder er det viktigaste kriteriet og utgjer om lag 92 prosent av grunnskolenøkkelen. Basiskriteriet fangar opp at det er smådriftsulemper knytt til kommunestørrelse innanfor grunnskolesektoren, mens kriteriet innvandrar 6–15 år fangar opp at somme kommunar har høgare utgifter knytt til opplæring av minoritetsspråklege elevar. Sone- og nabokriteria er to ulike mål på busettingsmønsteret i kommunen, og fangar opp at det er dyrare å drive grunnskolar i kommunar med eit spreidd busettingsmønster.

Den førre heilskaplege revisjonen av grunnskolenøkkelen var i 2017. Då vart det gjort nokre mindre justeringar i vektene og kriteria som inngår i nøkkelen. I 2021 vart vektene justert noko som følge av innføringa av lærarnorma, som vart innført hausten 2018 og trappa opp frå hausten 2019. Lærarnorma seier at det skal vere maksimalt 15 elevar per lærar på 1.–4. trinn og maksimalt 20 elevar per lærar på 5.–10. trinn.

I tillegg til midlane som blir fordelt gjennom grunnskolenøkkelen, har det frå 2022 blitt gitt eit eige grunnskoletilskot med særskild fordeling (tabell C). Grunnskoletilskotet, og vurderingane til Inntektssystemutvalet og departementet av dette tilskotet, er omtalt nærare i kapittel 20.

15.2.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet gjorde fleire analysar av utgiftene kommunane har til grunnskole. Utvalet vurderte mellom anna om sosioøkonomiske forhold, storbyproblematikk eller andre strukturelle forhold påverkar variasjonen i utgiftene mellom kommunane.

Analysane til utvalet viser at dagens delkostnadsnøkkel er godt eigna til å fange opp variasjonar i utgifter til grunnskole mellom kommunane. Utvalet anbefaler at dagens delkostnadsnøkkel i hovudsak blir ført vidare, men foreslår at kriteriet for tal på barn i grunnskolealder blir delt i to aldersgrupper: barn 6–12 år (barneskole) og barn 13–15 år (ungdomsskole).

Utvalet foreslår å vidareføre dei andre kriteria i dagens nøkkel, og å oppdatere vektene i tråd med dei oppdaterte analysane til utvalet. Det inneber ei noko lågare vekt til alderskriteria og ei høgare vekt til basis- og busettingskriteria (jf. tabell 15.2).

Kva tenester bør inkluderast i grunnskolenøkkelen?

I dagens inntektssystem inngår vaksenopplæring som ein del av grunnskolenøkkelen. Utgifter til vaksenopplæring utgjer om lag 4 prosent av dei samla utgiftene til grunnskolesektoren, og omfattar mellom anna utgifter til grunnskoleopplæring og spesialundervisning for vaksne og opplæring for innvandrar som deltar i introduksjonsprogrammet. I skoleåret 2023–2024 deltar om lag 10 200 personar i grunnskoleopplæring tilrettelagt for vaksne. 76 prosent av deltakarane som får grunnskoleopplæring for vaksne er minoritetsspråklege, og blant deltakarane som berre får ordinær grunnskoleopplæring utgjer minoritetsspråklege 96 prosent.12 Utvalet viser til at kriteria i delkostnadsnøkkelen for sosiale tenester er betre eigna enn grunnskolenøkkelen til å forklare variasjonar i kommunane sine utgifter til vaksenopplæring.

15.2.3 Analyseresultat og vurderingar

Dei oppdaterte analysane til departementet er i stor grad samanfallande med analysane til utvalet. Kriteria som inngår i dagens grunnskolenøkkel har god forklaringskraft. Kriteria for barn i grunnskolealder og basis- og busettingskriteria er statistisk signifikante og relativt stabile i analysar over tid og på tvers av ulike analysemodellar.

Kriteriet innvandrarar 6–15 år er inkludert både i dagens delkostnadsnøkkel og i forslaget til utvalet. I analysane til departementet er det òg ein klar tendens til at kommunar med ein høg andel innvandrarar i grunnskolealder har høgare utgifter til grunnskole. Men effekten varierer noko over tid og blir påverka av kva kommunar som er inkludert i analysane og kva andre variablar det blir kontrollert for. Etter ei samla vurdering meiner departementet at kriteriet framleis bør vere med i delkostnadsnøkkelen for grunnskole. Det er gode faglege grunnar for å anta at talet på innvandrarbarn påverkar kostnadene til grunnskole, og kriteriet er klart statistisk signifikant i fleire av analysane.

Kriteriet fangar òg opp såkalla sekundærflyttingar, det vil seie når ein flyktning flyttar frå den kommunen han eller ho vart busett i, til ein annan kommune. Kriteriet innvandrarar 6–15 år gjeld personar busett i kommunen på eit gitt tidspunkt, uavhengig av om dei opphavleg vart busett i ein annan kommune.

Departementet har òg undersøkt om det er andre sosioøkonomiske forhold som kan forklare variasjonar i utgiftene til grunnskole, men finn som utvalet ingen klar statistisk samanheng mellom levekårsindikatorar og utgiftene til grunnskole.

15.2.4 Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for grunnskole er vist i tabell 15.2, saman med vektene i dagens nøkkel og i forslaget til Inntektssystemutvalet.

I departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel er vektene til sone-, nabo- og basiskriteriet fastsett som eit gjennomsnitt av SØFs simultane analysemodell og departementet sine eigne analysar. Vekta til kriteriet innvandrar 6–15 år er fastsett ut frå analysane til departementet, mens restvekta er fordelt mellom innbyggarar 6–12 år og 13–15 år ut frå andelen innbyggarar i dei to aldersgruppene.

15.3 Barnehage

Barnehagesektoren står for ein stor del av kommunane sine utgifter, og utgjer over 15 prosent av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. Delkostnadsnøkkelen for barnehage omfattar utgifter ført på tre funksjonar i KOSTRA: 201 Barnehage, 211 Styrkt tilbod til førskolebarn og 221 Barnehagelokale og skyss. I 2022 var kommunane sine brutto driftsutgifter til barnehage på om lag 59,4 mrd. kroner, jf. tabell 15.3.

Barnehagesektoren blir i hovudsak finansiert med frie inntekter, men det er òg eit stort innslag av brukarbetaling (foreldrebetaling). Kommunane har òg ansvar for finansieringa av dei private barnehagane, og tilskotet til dei private barnehagane blir finansiert innafor dei frie inntektene. Størstedelen av dei frie inntektene til barnehage blir fordelt gjennom delkostnadsnøkkelen for barnehage, men frå og med 2023 blir òg ein mindre del gitt med særskild fordeling (tabell C). Dette er midlar til gratis barnehage i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms, og til redusert foreldrebetaling i kommunar i sentralitetsklasse 5 og 6.

Dekningsgraden i barnehage har auka i dei siste åra. Andelen barn 1–5 år i barnehage har auka frå 90,4 prosent i 2015 til 93,4 prosent i 2022. Det har vore størst auke i dekningsgraden for dei yngste barna (1–2 år), frå 80,6 prosent i 2015 til 87,7 prosent i 2022. I 2022 gjekk 97,1 prosent av dei eldste barna (3–5 år) i barnehage. Tal på barn i barnehagen har gått ned dei siste åra, sjølv om retten til barnehageplass er utvida og dekningsgraden for dei yngste barna har auka. Nedgangen har samanheng med at det er færre barn i barnehagealder.

Tal på årsverk i barnehagen har auka dei siste åra, sjølv om talet på barn i barnehagen har gått ned. Dette kan ha samanheng med innføringa av ei bemanningsnorm og ei norm for pedagogtettleik i barnehagane dei seinare åra. Bemanningsnorma stiller krav om talet på vaksne i barnehagane, medan pedagognorma stiller krav om tal på pedagogar per barn i barnehage. Andelen barn med kontantstøtte har gått gradvis ned dei siste åra, men det er framleis regionale forskjellar i andelen barn med kontantstøtte.

15.3.1 Dagens delkostnadsnøkkel for barnehage

Delkostnadsnøkkelen for barnehage vart innført i 2011, samstundes med innlemminga av dei øyremerkte tilskota til barnehagar. Dagens delkostnadsnøkkel bygger på analysar utført av Senter for økonomisk forsking (SØF) i rapporten Barnehager i inntektssystemet for kommunene frå 2010.13 Kriteria i barnehagenøkkelen har vore dei same sidan innføringa av delkostnadsnøkkelen i 2011. Barnehagenøkkelen vart sist revidert i samband med den heilskaplege gjennomgangen av inntektssystemet i 2017, då det vart gjort mindre justeringar i vektene til kriteria.

Dagens delkostnadsnøkkel består av tre kriterium: innbyggarar 2–5 år, barn 1 år utan kontantstøtte og innbyggarar med høgare utdanning. Delkostnadsnøkkelen er vist i tabell 15.4. Kriteriet tal på barn fangar opp at andelen barn i barnehagealder varierer mellom kommunane, og dermed òg etterspørselen etter barnehage. Dei to andre kriteria fangar opp at det òg er andre forhold enn talet på barn som påverkar etterspørselen. Kontantstøtta går til barn som ikkje går i barnehage (ev. har deltidsplass), og dette kriteriet fangar dermed opp variasjonar i bruken av kontantstøtte og bruk av barnehage for dei minste barna.

Sidan 2011 har det vore stilt spørsmål ved om utdanningskriteriet er eit godt kriterium for å forklare forskjellar i kommunane sine utgifter til barnehage, og kva kriteriet fangar opp. Kriteriet har til dels blitt oppfatta som eit normativt kriterium, og har av nokon blitt oppfatta som om barn av foreldre utan høgare utdanning i mindre grad har behov for barnehage. Analysar over fleire år tilseier likevel at utdanningskriteriet bidrar til å forklare kostnadsforskjellar mellom kommunane, og kriteriet har vore svært stabilt i analysane over tid.

Kontantstøttekriteriet har òg vore ein del av barnehagenøkkelen sidan 2011. Sjølv om dekningsgraden i barnehage òg har auka for dei yngste barna, er det framleis regionale variasjonar i bruken av kontantstøtte, og kriteriet har hatt god forklaringskraft i analysane. Ei innvending mot dette kriteriet i kostnadsnøkkelen er at det kan variere ein god del frå år til år, særleg for dei aller minste kommunane. Årsaka til dette er at tal på innbyggarar i eit enkelt alderskull kan svinge ein del frå år til år på grunn av tilfeldige variasjonar, samstundes som bruken av kontantstøtte òg kan variere. I tillegg har dei to variablane ulikt måletidspunkt.

15.3.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet gjorde fleire analysar av kommunane sine utgifter til barnehage, for å sjå om det finst betre kriterium for å fange opp variasjonen mellom kommunane enn kriteria som ligg inne i dagens delkostnadsnøkkel. Særskilde problemstillingar utvalet vurderte var mellom anna knytt til om det er smådrifts- eller avstandsulemper innanfor barnehagesektoren, og om sosioøkonomiske forhold kan ha betyding.

Utvalet sine analysar viste at alle kriteria i dagens delkostnadsnøkkel er statistisk signifikante over tid. Kriteria forklarer framleis ein stor del av variasjonen i kommunane sine utgifter til barnehage, men den statistiske forklaringskrafta er noko lågare enn i analysane som ligg til grunn for dagens delkostnadsnøkkel. Utvalet vurderte òg ein modell med tal på lønstakarar i heiltidsstilling som eit alternativ til dagens delkostnadsnøkkel. I utvalet sine analysar var dette minst like godt eigna som utdannings- og kontantstøttekriteriet for å fange opp variasjon i etterspørsel etter barnehage.

Utvalet tilrådde, basert på analysane sine og ei heilskapsvurdering av kontantstøttekriteriet og utdanningskriteriet, ein ny delkostnadsnøkkel for barnehage med kriteria barn 1–5 år og lønstakarar 25–54 år i heiltidsstilling. Utvalet vurderte vidare at ein delkostnadsnøkkel for barnehage òg kan bestå berre av kriteriet barn 1–5 år.14

Høyringsinnspel

58 kommunar hadde innspel til utvalet sitt forslag til barnehagenøkkel i den offentlege høyringa, og desse var i hovudsak kommunar i Agder og Trøndelag. Dei fleste av kommunane som hadde innspel var negative til forslaget, eller hadde eit alternativt forslag. Fleire kommunar, særleg frå Agder, ønskte seg ein modell der tal på barn er einaste kriterium, og var negative til utvalet sitt forslag om å ta inn kriteriet lønstakarar 25–54 år i heiltidsstilling. Fleire kommunar i Trøndelag peikte på at delkostnadsnøkkelen i større grad burde ta utgangspunkt i faktisk etterspørsel etter barnehage, målt ved tal på opphaldstimar i barnehage.

15.3.3 Analyseresultat og vurderingar

Departementet har oppdatert analysane til utvalet med grunnlagstal for 2022. Departementet har òg gjort analysar for 2020 og 2021 for å vurdere om resultata er stabile over tid, men forslag til nye vekter er basert på analysane for 2022. Departementet har òg sett nærare på dei problemstillingane utvalet tok opp og innspela som kom inn i den offentlege høyringa.

Eit av innspela i høyringa var å nytte tal på opphaldstimar i barnehage som kriterium i delkostnadsnøkkelen. Departementet meiner at dette ikkje oppfyller kriteriet til objektivitet i inntektssystemet, og at det vil vere ei innføring av ei refusjonsordning i utgiftsutjamninga ved at kommunen får auka tilskot viss tal på opphaldstimar i barnehage aukar.

Analyseresultat

Departementet sine oppdaterte analysar viser at kriteria i dagens delkostnadsnøkkel for barnehage framleis er den modellen med høgast forklaringskraft (72,2 prosent), og alle kriteria er framleis statistisk signifikante. Det er liten forskjell i samla statistisk forklaringskraft mellom dagens delkostnadsnøkkel, utvalet sitt forslag (71,6 prosent) og utvalet sin alternative modell (70,6 prosent). Kriteriet barn 1–5 år er statistisk signifikant over alle årgangar og relativt stabilt over tid. Det er større variasjon i resultata for kriteriet lønstakarar 25–54 år i heiltidsstilling over tid, og signifikansen til kriteriet blir i noko grad påverka av kva for andre variablar som er inkludert i analysane. Departementet har òg sett nærare på om alderskriteriet bør delast opp, for å skilje mellom dei yngste og eldste barna i barnehage, men dette gir ikkje store forskjellar i analyseresultata.

Departementet har òg sett på om det er andre aktuelle kriterium som bør takast inn i delkostnadsnøkkelen for barnehage, men har ikkje funne modellar som er betre eigna til å forklare forskjellane mellom kommunane enn dei skisserte modellane. Strukturelle tilhøve, som busettingsmønster og kommunestørrelse, verkar ikkje å ha betyding for variasjonen i kommunane sine utgifter til barnehage, og det gir ikkje auka forklaringskraft til modellen om mål på dette blir inkludert i analysane. Sosioøkonomiske forhold som flyktningar, uføre eller låginntekt gir heller ikkje statistisk signifikante resultat i analysane.

Departementet sine vurderingar

Departementet meiner at forskjellen i statistisk forklaringskraft mellom dei tre skisserte modellane er så liten at statistisk forklaringskraft ikkje bør vere det einaste kriteriet for val av modell. Departementet sine oppdaterte analysar viser at utvalet sitt forslag med kriteriet lønstakararar 25–54 år i heiltidsstilling har om lag like høg forklaringskraft som kriteria i dagens delkostnadsnøkkel, og kriteria er alle statistisk signifikante i ulike analysar.

Modellen med berre tal på barn 1–5 år har ei noko lågare forklaringskraft enn dagens delkostnadsnøkkel og utvalet sitt forslag. Det har sidan innlemminga av dei øyremerkte tilskota til barnehage i 2011 vore ein hypotese om at etterspørselskriteria ville få mindre og mindre betyding, etter kvart som dekningsgraden i barnehagen vart høgare. Andelen barn i barnehage har heldt fram med å auke sidan delkostnadsnøkkelen sist vart revidert, og no går nesten alle barn i barnehage. Behovet for ytterlegare kriterium for å fange opp variasjonar i etterspørselen etter barnehage er derfor redusert over tid, men det er framleis forskjellar mellom kommunane som gjer at kommunane sine kostnader til barnehage varierer.

Departementet støtter vurderingane til Inntektssystemutvalet om at det fortsett bør vere eit kriterium som fangar opp variasjonar i etterspørsel etter barnehage i delkostnadsnøkkelen, og foreslår ein ny delkostnadsnøkkel som består av kriteria barn 1–5 år og talet på lønstakarar i heiltidsstilling som kriterium. Denne modellen har om lag like god forklaringskraft som dagens delkostnadsnøkkel, og gjer at ein no kan erstatte utdanningskriteriet med eit kriterium som i større grad er direkte knytt til sysselsetting og etterspørselen etter barnehage. I tillegg unngår ein problema med kontantstøttekriteriet i dagens delkostnadsnøkkel.

15.3.4 Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet foreslår ein ny delkostnadsnøkkel for barnehage med kriteria tal på barn 1–5 år og talet på heiltidstilsette som kriterium. Det er i tråd med forslaget frå Inntektssystemutvalet, og modellen har tilnærma same forklaringskraft som dagens modell.

Forslaget til ny delkostnadsnøkkel er vist i tabell 15.4.

15.4 Pleie og omsorg

Kommunane skal, etter helse- og omsorgstenestelova, sørge for nødvendige helse- og omsorgstenester til dei som oppheld seg i kommunen. Kommunen har ansvar for alle pasient- og brukargrupper, og alle offentlege organiserte helse- og omsorgstenester som ikkje høyrer til under stat eller fylkeskommune.

I inntektssystemet er helse- og omsorgstenestene delt i to delkostnadsnøklar: pleie og omsorg og kommunehelse. Pleie- og omsorgsnøkkelen utgjer 36 prosent av den samla kostnadsnøkkelen i 2024, og er med det den klart største enkeltsektoren i utgiftsutjamninga. Den største delen av utgiftene er knytt til helse- og omsorgstenester til heimebuande og i institusjon. I tillegg omfattar nøkkelen utgifter til institusjonslokale, strakshjelp døgntilbod, og aktiviserings- og servicetenester til eldre, personar med nedsett funksjonsevne, psykiske lidingar, utviklingshemming, personar med rusproblem mv., jf. tabell 15.5.

Pleie- og omsorgssektoren utgjer ein stor del av dei samla utgiftene til kommunane, og sektoren sin andel av utgiftene har auka dei siste åra. Veksten kan mellom anna sjåast i samanheng med auken i talet på eldre innbyggarar og ein vekst i talet på mottakarar av helse- og omsorgstenester i dei yngre aldersgruppene.

15.4.1 Dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg

Dagens pleie- og omsorgsnøkkel bygger på fleire ulike datagrunnlag og analysemetodar. Det er brukt både regresjonsanalysar av dei faktiske utgiftene til kommunane og brukarstatistikk frå Kommunalt pasient- og brukarregister (KPR).

Delkostnadsnøkkelen er vist i tabell 15.6 og består i hovudsak av kriterium for innbyggarar i ulike aldersgrupper og indikatorar for sosiale forhold og helsetilstanden i befolkninga. I tillegg er det kriterium for avstands- og smådriftsulemper. Kriteria i pleie- og omsorgsnøkkelen har vore dei same sidan 2011, men vektene vart justert noko i samband med revisjonen av inntektssystemet i 2017.

Det er i stor grad eldre innbyggarar som bruker pleie- og omsorgstenester, og kriteria for talet på innbyggarar i ulike aldersgrupper skal fange opp det. Vektene til dei ulike aldersgruppene for innbyggarar 67 år og over er fastsett ut frå eit gjennomsnitt av regresjonsanalysar og opplysningar om ressursfordeling på ulike aldersgrupper frå KPR. Restvekta – det vil seie den delen av variasjonen mellom kommunane som ikkje kan forklarast ved hjelp av talet på eldre eller dei andre kriteria i nøkkelen – er lagt til kriteriet talet på innbyggarar 0–66 år.

Kriteria for busettingsmønster (sone- og nabokriteria) og kommunestørrelse (basiskriteriet) skal fange opp avstands- og smådriftsulemper innan pleie- og omsorgssektoren. Det er truleg særleg heimetenestene som har avstands- og smådriftsulemper. Effekten av busettingsmønster og kommunestørrelse i dagens nøkkel er basert på ein kombinasjon av analysane til departementet i samband med førre revisjon, og resultata frå ein simultan analysemodell (SSBs KOMMODE-modell).

Talet på personar med psykisk utviklingshemming 16 år og over (PU-kriteriet) har vore eit kriterium i kostnadsnøkkelen sidan 1998, då eit øyremerkt tilskot til psykisk utviklingshemma vart innlemma i rammetilskotet. Kriteriet omfattar ei gruppe på om lag 20 000 personar med diagnostisert psykisk utviklingshemming eller liknande, som òg mottar tenester etter helse- og omsorgstenestelova. Det er stor variasjon i brukargruppa når det gjeld omfanget av bistandsbehovet.

PU-kriteriet fekk først ei vekt på 18,2 prosent av pleie- og omsorgsnøkkelen, som svarte til størrelsen på det øyremerkte tilskotet som vart innlemma og tilskotet sin andel av dei samla utgiftene til pleie og omsorgssektoren. I samband med revisjonen av inntektssystemet i 2011 vart vekta redusert til 14 prosent. Departementet viste samstundes til at det ut frå analysane til departementet kunne ha vore grunnlag for ei sterkare nedjustering av kriteriet.15

Vekta til PU-kriteriet vart ikkje endra i samband med revisjonen av inntektssystemet i 2017, men det vart varsla ei ekstern utgreiing av kriteriet.16 Den eksterne utgreiinga vart gjennomført av Agenda Kaupang og Oslo Economics i 2017.17

Kriteriet standardisert tal på døde (dødelegheit) seier noko om helsetilstanden i befolkninga. Kriteriet er berekna som eit gjennomsnitt over fleire år, og er standardisert ut frå alders- og kjønnssamansetninga i den enkelte kommune.

Kriteriet ikkje-gifte 67 år og over kan fange opp variasjonar i etterspørselen etter pleie- og omsorgstenester, sidan den private omsorga i familien kan påverke behovet for kommunal hjelp. Det kan òg vere eit indirekte mål på helsetilstanden i befolkninga.

15.4.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet sitt forslag til ny pleie- og omsorgsnøkkel er vist i tabell 15.6, og bygger vidare på dagens delkostnadsnøkkel. Utvalet testa ei rekke ulike modellar, og anbefaler at kriteria i dagens delkostnadsnøkkel i all hovudsak blir ført vidare. Unntaket er kriteriet ikkje-gifte 67 år og over, som utvalet anbefaler å erstatte med talet på aleinebuande 67 år og over. Dei to kriteria fangar i stor grad opp det same, og utvalet meiner at talet på aleinebuande er eit meir direkte mål på det ein ønsker å fange opp med kriteriet: at eldre som bur aleine i større grad får pleie- og omsorgstenester frå kommunen.

På same måte som i dagens nøkkel, anbefaler utvalet at vektene til kriteria for innbyggarar i aldersgruppene 67 år og over blir fastsett som eit gjennomsnitt av resultata frå regresjonsanalysar og ei fordeling av ressursinnsatsen på dei ulike aldersgruppene.

I analysane til utvalet er det ein statistisk signifikant samanheng mellom kommunestørrelse og utgiftene til pleie og omsorg. Små kommunar har høgare utgifter enn større kommunar, og effekten er relativt stabil i ulike modellar og over tid. Busettingskriteria (sone og nabo) har ikkje statistisk signifikant effekt i analysane til utvalet.

I dei simultane analysane til SØF har både basiskriteriet og sonekriteriet statistisk signifikant effekt. Dei simultane analysane indikerer altså at det både er avstands- og smådriftsulemper innan pleie- og omsorgssektoren. På same måte som i dag anbefaler utvalet at basiskriteriet blir vekta inn som eit gjennomsnitt av resultatet av dei partielle analysane og resultata frå den simultane modellen, mens sone- og nabokriteria blir vekta inn med resultata frå den simultane modellen.

Utvalet anbefaler vidare at vektene til kriteria dødelegheit og aleinebuande 67 år og over og blir fastsett ut frå dei analysane.

Utvalet understrekar at vektene til kriteria i kostnadsnøkkelen i størst mogleg grad bør fastsettast ut frå faglege vurderingar. Utvalet tilrår derfor at vekta til PU-kriteriet blir fastsett ut frå analyseresultata, på same måte som dei andre kriteria i kostnadsnøkkelen. Det inneber ei monaleg lågare vekt for PU-kriteriet enn i dagens nøkkel. Analysane til utvalet tilseier ei vekt for PU-kriteriet på om lag 5 prosent. Det er i samsvar med fleire andre analysar, mellom anna den eksterne utgreiinga som vart gjennomført av Agenda Kaupang og Oslo Economics etter den førre revisjonen av inntektssystemet i 2017.18

Utvalet viser samstundes til at den nye vekta til kriteriet vil ha konsekvensar for toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester (jf. kapittel 18).

Høyringsinnspel

Forslaget til utvalet om å vekte ned PU-kriteriet var den enkeltsaka i utgiftsutjamninga som flest kommunar hadde kommentarar til. Av dei 227 kommunane som ga høyringsuttale, var det 99 som hadde merknader til den nye vekta til kriteriet. Tre fjerdedelar av desse var enten negative (36 kommunar) eller kom med eit alternativt forslag (39 kommunar). 24 kommunar støtta forslaget til utvalet. Mange kommunar kommenterte at nedvektinga av PU-kriteriet måtte utsettast til toppfinansieringsordninga var gått gjennom, og at desse ordningane burde sjåast i samanheng.

KS viste til at kriteria og vektene bør fastsettast i tråd med dei faglege analysane, og støtta på den bakgrunn forslaget om å vekte ned PU-kriteriet. KS viste likevel til at det gir store fordelingsverknader, og at det samstundes bør gjerast endringar i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester for i større grad å ta omsyn til kommunane sine samla utgifter, folketal og inntekter.

15.4.3 Analyseresultat og vurderingar

Resultata frå dei oppdaterte analysane til departementet er i stor grad samanfallande med analysane til utvalet. Kriteria som inngår i forslaget til utvalet er statistisk signifikante og kan til saman forklare ein stor del av variasjonen i utgiftene til pleie- og omsorgssektoren. Departementet meiner at dei oppdaterte analysane bør leggast til grunn for forslaget til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg.

Ein av forskjellane mellom analysane til departementet og utvalet, er at kriteria aleinebuande 67 år og over og dødelegheit ikkje er statistisk signifikante når begge er med i analysane samstundes. Begge kriteria er statistisk signifikante for alle åra 2018–2022 når dei er inkludert kvar for seg, men når dei er tatt med i same analyse, er ikkje begge statistisk signifikante lenger. Det heng saman med at det er ein viss samvariasjon mellom dei to kriteria, slik at dei til ein viss grad fangar opp den same variasjonen i utgifter mellom kommunane. Dermed er det vanskeleg å fange opp effekten av kvart enkelt kriterium i same analyse. Samstundes er korrelasjonen mellom dei to kriteria ikkje veldig sterk, og det er derfor grunn til å tru at dødelegheit og aleinebuande eldre fangar opp ulike forhold, som begge har betydning for utgiftene til pleie og omsorg. Dødelegheit er eit direkte mål på helsetilstanden i befolkninga, mens talet på aleinebuande 67 år og over fangar opp at personar i denne gruppa i større grad mottar pleie- og omsorgstenester, særleg innan heimetenestene.

Departementet meiner derfor at både dødelegheitskriteriet og aleinebuande eldre bør takast med som kriterium i den nye delkostnadsnøkkelen, sidan begge har ein statistisk signifikant effekt når dei er med i analysane kvar for seg, og sidan begge bidrar til auka statistisk forklaringskraft i analysane.

Analysane til departementet viser om lag den same effekten av PU-kriteriet som i analysane til utvalet. Analysane stadfestar dermed at PU-kriteriet er for høgt vekta i dagens delkostnadsnøkkel. Når PU-kriteriet er for høgt vekta, betyr det at andre kriterium har for låg vekt. Det fører til at somme kommunar ikkje får full kompensasjon for dei objektive kostnadsulempene dei har.

Dei kommande åra er det venta ein sterk vekst i utgiftene til pleie og omsorg, og sektoren vil derfor utgjere ein stadig større del av den samla kostnadsnøkkelen. Så lenge vekta til PU-kriteriet ligg fast, vil det utløyse eit stadig høgare beløp gjennom utgiftsutjamninga. Dermed vil avviket mellom kompensasjonen gjennom kostnadsnøkkelen og den objektive effekten av kriteriet i analysane forsterke seg, dersom ein ikkje gjer noko med vekta til PU-kriteriet no. Departementet meiner derfor at det er viktig at kriteriet får den vekta i kostnadsnøkkelen som analysane tilseier, og at ein held fast ved at vektene til kriteria blir bestemt ut frå faglege vurderingar.

For somme kommunar vil dette gi relativt store negative fordelingsverknader. Departementet meiner at det er behov for å dempe fordelingsverknadene for dette kriteriet, ved at halvparten av fordelingsverknaden blir tilbakeført gjennom ei eiga ordning med særskild fordeling. Departementet foreslår at tabell C-ordninga blir innretta slik at kommunar som får redusert tilskot som følge av den nye vekta til PU-kriteriet, får eit tillegg tilsvarande halvparten av den isolerte effekten av nedvektinga. Kommunar som får auka tilskot som følge av den nye vekta, får eit trekk tilsvarande halvparten av effekten. Ordninga i tabell C vil dermed samla sett gå i null, og fordelingsverknadene for kommunane vil bli halvert samanlikna med om ein ikkje har ei slik ordning. Ordninga vil gjelde fram til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet. Tabell C-saka vil bli oppdatert årleg, slik at endringar i talet på psykisk utviklingshemma i kriteriedata blir fanga opp i fordelinga. Dette vil sikre at kriteriet får riktig vekt i kostnadsnøkkelen, samstundes som dei kommunane som vil tape mest på nedvektinga blir skjerma.

15.4.4 Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg er vist i tabell 15.6. På same måte som i dagens nøkkel og i forslaget til utvalet, er vektene basert på ein kombinasjon av oppdaterte regresjonsanalysar, brukarstatistikk frå KPR og resultata frå dei simultane analysane utført av SØF.

15.5 Kommunehelse

Kommunehelsenøkkelen omfattar utgifter ført på tre funksjonar i KOSTRA: 232 Helsestasjons- og skolehelseteneste, 233 Anna førebyggande helsearbeid og 241 Diagnose, behandling og rehabilitering. Delkostnadsnøkkelen utgjer 6,7 prosent av den samla kostnadsnøkkelen i 2024.

Utgiftene til allmennlegetenesta, som blir ført på funksjon 241, utgjer ein stor del av kommunehelseutgiftene. Utgiftene kommunane har til allmennlegetenester omfattar mellom anna basistilskotet kommunane betaler til fastlegane. Kommunehelsesektoren i inntektssystemet omfattar òg fleire andre tenester og tilbod, som førebyggande helsearbeid, skole- og helsestasjonstenesta, legevakt, kommunale legekontor, fysio- og ergoterapi mv.

I 2022 var dei samle brutto driftsutgiftene til kommunehelse på om lag 30,6 mrd. kroner.

Andelen kommunehelseutgifter av dei samla utgiftene til kommunane har auka dei siste åra. Delar av auken i utgiftene i perioden 2020–2022 er knytt til meirkostnader som følge av koronapandemien, og desse vart kompensert av staten gjennom ekstraordinære skjønsmidlar. Delar av veksten kan òg kome av demografiendringar og ulike satsingar og oppgåveendringar, som auka basistilskot til fastlegar og satsingar innan psykisk helse.

15.5.1 Dagens delkostnadsnøkkel for kommunehelse

Dagens delkostnadsnøkkel for kommunehelse består av tre alderskriterium – innbyggarar 0–22 år, innbyggarar 23–66 år og innbyggarar 67 år og over – og dessutan tre kriterium for smådriftsulemper i tenesteproduksjon knytt til avstandar eller kommunestørrelse: sonekriteriet, nabokriteriet og gradert basiskriterium (sjå tabell 15.8). Kommunehelsenøkkelen vart sist revidert i 2017. Då vart alderskriteria for aldersgruppa 22 år og over delt i to og dødelegheitskriteriet vart tatt ut av nøkkelen. I tillegg vart det gjort nokre mindre justeringar i vektene til kriteria.

Alderskriteria utgjer i underkant av 90 prosent av delkostnadsnøkkelen. Vekta til innbyggarar over 67 år er basert på effekten av kriteriet i statistiske analysar, innbyggarar 0–22 år er fastsett som andelen utgifter til helsestasjons- og skolehelsetenesta utgjer av dei samla utgiftene til kommunehelse, medan den resterande vekta er lagt på innbyggarar 23–66 år. Dei tre alderskriteria fangar opp variasjonen i etterspørsel etter helsetenester, og speglar at ein stor del av utgiftene til desse tenestene, til dømes tilskotet frå kommunen til fastlegeordninga, er avhengig av talet på innbyggarar i kommunane.

Dei resterande tre kriteria skal fange opp variasjon i einingskostnader, altså kostnaden ved å produsere tenestene. Sone- og nabokriteriet og gradert basiskriterium fangar opp smådriftsulemper i tenesteproduksjonen knytt til reiseavstand eller kommunestørrelse. Vektene til desse kriteria er fastsett som eit gjennomsnitt av departementet sine eigne analysar og resultata frå simultane analysar. Sidan sone- og nabokriteriet ikkje kan inngå i analysane saman, er vektene bestemt ut frå den berekna effekten av sonekriteriet, og deretter fordelt likt mellom dei to kriteria.

Dei seinare åra har det vore ei styrking av helsestasjons- og skolehelsetenesta, inkl. jordmortenesta, innanfor dei frie inntektene. Sidan 2014 har midlar til styrking av helsestasjons- og skolehelsetenesta blitt gitt med ei særskild fordeling innanfor innbyggartilskotet (tabell C). I 2024 utgjer denne satsinga til saman 1,07 mrd. kroner. Midlane blir fordelt etter talet på innbyggarar i alderen 0–19 år, med eit minstenivå på 100 000 kroner per kommune. Vurderingane til Inntektssystemutvalet og departementet av denne tabell C-saka er omtalt i kapittel 20.

15.5.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet gjorde fleire analysar av kommunehelseutgiftene og vurderte mellom anna variablar som målte alderssamansetning, kostnadsulemper knytt til spreidd busettingsmønster og kommunestørrelse, helsetilstand, levekårsforhold og sosioøkonomiske forhold. Kommunehelsetenesta er ein variert sektor, utan ei klart definert brukargruppe som mottakar av tenestene. Ei problemstilling som utvalet særleg vurderte var om det finst betre kriterium for å fange opp variasjon i etterspørsel enn alderskriteria som ligg inne i dagens delkostnadsnøkkel, til dømes sosioøkonomiske forhold eller helsetilstand.

Analysane frå utvalet viste at det i all hovudsak er talet på eldre innbyggarar som forklarer utgiftsvariasjon til kommunehelse mellom kommunane. Analysane viste likevel ikkje nokon statistisk samanheng mellom den eldste aldersgruppa (innbyggarar 90 år og over) og kommunehelseutgiftene. Det kan kome av at dei eldste går klart sjeldnare til fastlege enn resten av den vaksne befolkninga, og utvalet peikte på at dei eldste i større grad får institusjonsbaserte tenester enn kommunehelsetenester.

Utvalet fann ikkje effekt av andre kriterium for å fange opp etterspørsel enn alderskriterium i sine analysar. Utvalet testa og ulike helse-, levekårs-, og sosioøkonomiske variablar i analysane, men utan at det vart funne nokon statistisk samanheng med utgiftene kommunane har til kommunehelsetenesta.

Analysane frå utvalet viste at kommunane framleis har kostnadsulemper innan kommunehelsetenesta knytt til spreidd busettingsmønster og kommunestørrelse. Spreidd busettingsmønster hadde effekt på utgiftene, men berre gjennom nabokriteriet. Basiskriteriet var ikkje statistisk signifikant i dei partielle analysane til utvalet, medan dei simultane analysane framleis viste at det er smådriftsulemper i kommunehelsetenesta.

Utvalet tilrår ikkje store endringar i kommunehelsenøkkelen, og foreslår at dagens nøkkel i hovudsak blir vidareført. Dei tilrår at kriteriet innbyggarar 67–89 år erstattar dagens kriterium innbyggarar over 67 år. Samstundes foreslår utvalet å bruke nabokriteriet i staden for sonekriteriet i analysegrunnlaget, men vurderer at det framleis er rett å fordele vekta av kriteriet på dei to busettingskriteria. I forslaget frå utvalet er alders- og busettingskriteria vekta noko ned, medan basiskriteriet får høgare vekt.

15.5.3 Analyseresultat og vurderingar

Departementet har oppdatert analysane frå utvalet, og sett nærare på dei problemstillingane utvalet tok opp. Dei oppdaterte analysane er i stor grad samanfallande med analysane frå utvalet. Analysane viser at talet på eldre, spreidd busettingsmønster og kommunestørrelse bidrar til å forklare kvifor utgiftene til kommunehelse varierer mellom kommunane.

I analysane til departementet er innbyggarar 67–89 år, nabokriteriet og basiskriteriet statistisk signifikante over tid. Som i analysane til utvalet, er det heller ikkje i departementets analyser statistisk signifikant samanheng mellom talet på innbyggarar i den eldste aldersgruppa (innbyggarar 90 år og over) og kommunehelseutgifter. Færre av dei eldste brukar kommunehelsetenesta, og i rapporten frå eit ekspertutval som gjekk gjennom allmennlegetenesta blir det vist til at nedgangen i konsultasjonar hos fastlegen frå fylte 85 år kjem av at fleire av dei eldste bur på sjukeheim.19

Departementet meiner at forslaget frå utvalet i hovudsak bør bli lagt til grunn for ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse, men at vektene bør oppdaterast med utgangspunkt i analysane til departementet. Departementet foreslår at innbyggarar 67–89 år blir vekta inn i kommunehelsenøkkelen på bakgrunn av effekt i dei oppdaterte regresjonsanalysane, medan basiskriteriet og vekta til busettingskriteria i nøkkelen blir fastsett som eit gjennomsnitt av regresjonsanalysane og dei simultane analysane, slik som før.

Innbyggarar 0–22 år er vekta inn som andelen utgiftene til helsestasjons- og skolehelsetenesta utgjorde av samla utgifter til kommunehelse i 2022.20

Heile restvekta i kommunehelsenøkkelen er i dag lagt på innbyggarar 23–66 år. Desse innbyggarane blir rekna for å vera hovudbrukarane av legevakt og fastlege, og blir ikkje vekta inn via regresjonsanalysane, slik som eldre blir. Både dei eldste og dei yngste aldersgruppene brukar likevel òg legevakt og fastlege, og dette blir ikkje spegla i dagens delkostnadsnøkkel. Departementet foreslår å legge ein del av restvekta i kommunehelsenøkkelen på innbyggarar 0–22 år og innbyggarar 90 år og over. Departementet foreslår at restvekta blir fordelt ut frå dei ulike aldersgruppene sin andel av alle konsultasjonar hos legevakt og fastlege.

15.5.4 Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse inneber at innbyggarar over 67 år får auka vekt, mens vekta til yngre aldersgrupper går ned. Sone- og nabokriteria blir vekta noko ned, og det same gjeld basiskriteriet. Forslaget til ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse er vist i tabell 15.8.

15.6 Barnevern

Barnevernet skal gi nødvendig hjelp, omsorg og vern til barn og unge som lever under forhold som kan vere skadeleg for helsa og utviklinga. Ansvaret for barnevernet er delt mellom staten og kommunane. Den kommunale barnevernstenesta har ansvar for oppfølging av barn og familiar, mens det statlege barnevernet skal gi bistand til kommunar viss det er behov for å plassere barn utanfor heimen. Det statlege barnevernet har òg ansvar for etablering og drift av barnevernsinstitusjonar.

Alle kommunar skal ha ei barnevernsteneste som utfører det daglege arbeidet etter barnevernslova. Mange stader er barnevernstenesta organisert som interkommunale samarbeid.

Barnevernstenesta gir i hovudsak hjelpetiltak til barn og familiar som ønsker det, men kan òg fremme saker om pålagte hjelpetiltak og andre tvangstiltak. Den kommunale barnevernstenesta har ansvar for det forebyggande arbeidet, å greie ut saker og gjennomføre undersøkingar, hjelpetiltak i heimen, plassering og oppfølging av barn utanfor heimen og godkjenning av fosterheim.

Det kommunale barnevernet blir i hovudsak finansiert med frie inntekter, men det er òg nokre øyremerkte tilskot. Samla brutto driftsutgifter til det kommunale barnevernet var på om lag 15,8 mrd. kroner i 2022 (jf. tabell 15.9), og utgjorde med det om lag 3,7 prosent av dei samla driftsutgiftene til kommunane det året.

Utgiftene til barnevern varierer mykje mellom kommunane, både målt i kroner per innbyggar og som andel av dei samla driftsutgiftene. For 80 prosent av kommunane låg utgiftene til barnevern i perioden 2020–2022 på mellom 1 800 og 4 700 kroner per innbyggar, mens talet for gjennomsnittskommunen var om lag 3 200 kroner. Nokre få kommunar skil seg ut med svært høge utgifter. Dei ti kommunane med høgast utgifter i perioden hadde brutto driftsutgifter på mellom 7 000 og 17 000 kroner per innbyggar.

I 2022 tredde barnevernsreforma i kraft. Kommunane har med reforma fått eit utvida finansieringsansvar for barnevernet. Reforma skal bidra til å styrke det førebyggande arbeidet og tidleg innsats, og inneber mellom anna at kommunane har fått eit større fagleg og økonomisk ansvar. Som kompensasjon for utvidinga av det finansielle ansvaret, vart rammetilskotet til kommunane auka med 1,3 mrd. kroner i 2022 og med ytterlegare 498 mill. kroner i 2023. I ein overgangsperiode skal halvparten av kompensasjonen fordelast etter barnevernsnøkkelen, mens resten er gitt med ei særskild fordeling etter bruken av barnevernstiltak før reforma. Frå 2025 skal heile kompensasjonen fordelast etter barnevernsnøkkelen.

15.6.1 Dagens delkostnadsnøkkel for barnevern

Dagens delkostnadsnøkkel for barnevern vart innført i 2011, og vart vidareført med justerte vekter i samband med revisjonen av inntektssystemet i 2017. Kriteria i dagens barnevernsnøkkel er barn 0–15 år med einsleg forsørgar, personar med låg inntekt og innbyggarar 0–22 år (jf. tabell 15.10).

Nøkkelen bygger på regresjonsanalysar med svak statistisk forklaringskraft (under 8 prosent i analysar på grunnlagstal for 2014). Det betyr at kriteria i nøkkelen berre forklarer ein liten del av variasjonen i utgiftene til barnevern mellom kommunane. Det har over lang tid vore vanskeleg å finne ein kostnadsnøkkel med god forklaringskraft for barnevern, og eit samrøystes Storting fatta følgande oppmodingsvedtak 28. mars 2023 (nr. 563):

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om forbedringer i delkostnadsnøkkelen for barnevern, basert på anbefalingene i NOU 2022:10, med mål om å gjøre den mer treffsikker.»

15.6.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet gjorde ei rekke analysar for å finne kriterium med større statistisk forklaringskraft. Utgangspunktet for analysane var at barn og familiar som får oppfølging av barnevernet, skil seg frå befolkninga elles på ei rekke levekårsindikatorar. Utvalet undersøkte mellom anna korleis forskjellar i førekomsten av pasientar med diagnosar knytt til rus og psykiatri påverkar utgiftene til barnevern. Utvalet kom fram til to alternative modellar, som er vist i tabell 15.10.

Modell 1 består av kriteria personar med låg inntekt, personar med diagnosar innan rus og psykiatri og personar med låg utdanning. Denne modellen hadde best forklaringskraft, med ei statistisk forklaringskraft på 14 prosent i analysane til utvalet.

Modell 2 består av kriteria personar med låg inntekt, barn med einsleg forsørgar og personar med rus- og psykiatridiagnosar. Denne modellen er meir lik dagens delkostnadsnøkkel – to av tre kriterium er dei same som i dagens nøkkel. I analysane til utvalet hadde denne modellen ei statistisk forklaringskraft på om lag 10,3 prosent.

Utvalet viste til at begge analysemodellane har forholdsvis låg forklaringskraft, og at uvisse knytt til datagrunnlaget og barnevernsreforma talte for å gjere mindre omfattande endringar i delkostnadsnøkkelen i denne omgang. Utvalet peikte derfor på modell 2 som utgangspunkt for ein ny delkostnadsnøkkel. Utvalet anbefalte samstundes at barnevernsnøkkelen burde analyserast på nytt når barnevernsreforma har blitt implementert og verknadene av reforma har kome inn i datagrunnlaget.

15.6.3 Analyseresultat og vurderingar

Departementet har gjort nye analysar med utgangspunkt i kjenneteikn ved barn og familiar som får oppfølging frå barnevernet, på same måte som dagens nøkkel og forslaget til utvalet. Barn og familiar som får oppfølging frå barnevernet skil seg systematisk frå befolkninga elles. Det er derfor grunn til å tru at kjenneteikn ved innbyggarane kan bidra til å forklare variasjonar mellom kommunane når det gjeld andelen barn med barnevernstiltak, og dermed òg variasjonar i utgiftene til kommunane. Analysane til departementet er gjort på tal for 2022, og inkluderer dermed det første året etter at barnevernsreforma var tredd i kraft.

I ein rapport frå Frisch-senteret er det brukt registerdata som omfattar alle busette barn og unge i Noreg som har vore i kontakt med barnevernet i perioden frå 1994 til 2019.21 Målet med rapporten var å kartlegge kjenneteikn ved familiar som mottar tiltak frå barnevernet. Rapporten viser mellom anna at foreldre til barn i barnevernet i gjennomsnitt har vesentleg lågare yrkesinntekt enn foreldre til barn som ikkje mottar tiltak. Det er òg ein lågare andel som har høgare utdanning, og ein større andel som mottar trygdeytingar som arbeidsavklaringspengar (AAP), uførepensjon og sosialhjelp. Om lag 4 prosent av mødrer med barn utan tiltak frå barnevernet mottar uførepensjon, mens andelen blant mødrer med barn i barnevernet er på mellom 14 og 31 prosent (avhengig av kva type tiltak det er tale om). Foreldre med barn i barnevernet har òg dårlegare psykisk helse, målt som talet på besøk hos vaksenpsykiatrisk poliklinikk.

I dei oppdaterte analysane har departementet testa ut ei rekke levekårsindikatorar på kommunenivå for å undersøke korleis dei kan bidra til å forklare variasjonen i utgiftene til barnevern. Døme på levekårsindikatorar er personar med låg inntekt, personar med låg utdanning, talet på uførepensjonistar og mottakarar av AAP, pasientar med rus- og psykiatridiagnosar, og talet på barn i hushald som bur trongt.

I tillegg er det kontrollert for effekten av nokre forhold som kan påverke utgiftene til barnevern, men som ikkje er aktuelle som kriterium i kostnadsnøkkelen. Dei er likevel med i analysane for å få mest mogleg riktige vekter til kriteria som skal inngå i nøkkelen. I analysane er det derfor kontrollert for om kommunen er ein vertskommune for interkommunalt samarbeid om barnevern og tilskot til einslege mindreårige asylsøkarar. Opp mot 80 prosent av einslege mindreårige asylsøkarar mottar barnevernstiltak, men utgiftene til kommunane blir i stor grad dekt gjennom øyremerkte tilskot og det bør derfor kontrollerast for dette i analysane.

Departementet har gjort analysar over fleire år, inkludert 2022, det første året etter at barnevernsreforma var tredd i kraft. Ein forskjell frå analysane til utvalet, er at departementet har analysert både utgiftene til kommunane kvart enkelt år, og eit gjennomsnitt av utgiftene over to år. Sidan utgiftene til barnevern for somme kommunar varierer mykje frå år til år, kan eit gjennomsnitt av utgiftene gi eit betre bilde av dei varige variasjonane i utgiftene. Somme av kriteria som er aktuelle i barnevernsnøkkelen svingar òg ein del frå år til år, og departementet har derfor brukt eit gjennomsnitt av kriterieverdiane over to år i analysane. Når ein ser på eit gjennomsnitt av utgifter og kriterieverdiar over to år, kan analysane i større grad fange opp kommunar som har høge utgifter til barnevern over tid, og ikkje berre i eitt enkelt år.

Departementet har testa ei rekke ulike analysemodellar, mellom anna dagens nøkkel, dei to modellane til utvalet og ein ny modell der talet på uførepensjonistar er med som kriterium, saman med talet på personar med låg inntekt og personar med låg utdanning.

I dei oppdaterte analysane av dagens nøkkel, er ikkje kriteriet barn med einsleg forsørgar statistisk signifikant, og modellen har svakare statistisk forklaringskraft enn dei andre alternativa som er undersøkt. Forklaringskrafta (15,2 prosent) er likevel vesentleg betre enn i analysane som ligg til grunn for dagens nøkkel, noko som mellom anna heng saman med at det er brukt eit gjennomsnitt av utgiftene over fleire år og at det er kontrollert for tilskot til einslege mindreårige asylsøkarar.

Dei oppdaterte analysane av utvalet sin modell 1 har ein statistisk forklaringskraft på 20,9 prosent, altså betre enn dagens nøkkel. I det andre alternativet til utvalet inngår barn med einsleg forsørgar i staden for personar med låg utdanning. Heller ikkje i denne analysen er kriteriet barn med einsleg forsørgar statistisk signifikant, og den statistiske forklaringskrafta er lågare enn i utvalet sin modell 1 (16,1 prosent).

I det tredje alternativet departementet har vurdert, er talet på uføre tatt med som kriterium i staden for pasientar med psykiske lidingar. I denne modellen er alle kriteria statistisk signifikante og den statistiske forklaringskrafta er på 21,8 prosent.

Ut frå analysane er det to modellar som er aktuelle som grunnlag for ein ny kostnadsnøkkel: Modell 1 til utvalet eller den alternative modellen med kriteriet uføre i staden for pasientar med rus- og psykiatridiagnose. Begge modellane har klart betre forklaringskraft enn dagens nøkkel. Den alternative modellen har noko betre statistisk forklaringskraft enn utvalet sin modell 1, men forskjellen er liten.

Ein forskjell mellom modellane er at kriteriet pasientar med rus- og psykiatridiagnose er ustabilt i dei oppdaterte analysane. Kriteriet er statistisk signifikant i analysane for 2020 og 2021, men i analysane for 2022 er det berre signifikant viss det blir brukt eit gjennomsnitt av pasienttala over fleire år, og viss fleire kommunar blir haldne utanom analysane. Effekten og signifikansen varierer òg avhengig av kva kontrollvariablar som er med i analysane.

Modellen med talet på uføre som kriterium har jamt over best forklaringskraft i analysane for 2022. Uførekriteriet er statistisk signifikant i alle analysane for 2022, uavhengig av kva andre variablar som er med og kva kommunar som er inkludert i analysane. Men kriteriet er ikkje signifikant i analysane for 2019 og 2020.

15.6.4 Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel

Barnevernreforma tredde i kraft frå 2022, og sjølv om den ikkje har fått full effekt endå, er det grunn til å tru at den allereie kan ha hatt betydning for utgiftene til kommunane. Departementet meiner derfor at det bør leggast størst vekt på den modellen som fungerer best i analysane der utgiftene i 2022 inngår i analysegrunnlaget. Det tilseier at den alternative modellen med mellom anna talet på uføre som kriterium bør leggast til grunn for den nye barnevernsnøkkelen. Departementet foreslår på den bakgrunn ein ny delkostnadsnøkkel for barnevern som vist i tabell 15.10.

Vektene til kriteria personar for låg inntekt, låg utdanning og talet på uføre er berekna ut frå regresjonsanalysane. Restvekta som blir att etter at vektene til desse kriteria er fastsett, er lagt til kriteriet tal på innbyggarar 0–24 år, som er aldersgruppa som kan få oppfølging frå barnevernet. Aldersgrensa for rett til ettervern frå barnevernet vart utvida frå 23 til 25 år frå og med 1. januar 2021, og departementet foreslår derfor å utvide kriteriet til å gjelde barn og unge frå 0 til 24 år.

Forklaringskrafta til analysane som ligg til grunn for forslaget er låg samanlikna med dei fleste andre delkostnadsnøklane i inntektssystemet. Det kan ha samanheng med at fleire av dei andre tenestene i kostnadsnøkkelen er retta mot klart definerte brukargrupper, der store delar av befolkninga i målgruppa mottar kommunale tenester. Innanfor barnevernet er det annleis: I 2022 var det nesten 1,6 mill. innbyggarar i alderen 0–24 år, og av desse var det under 50 000 som fekk barnevernstiltak i løpet av året. Sjølv om arbeidet til barnevernet ikkje berre er retta mot dei som får tiltak, er det uansett ein liten andel av barn og unge som blir følgt opp av barnevernet. Nokre av barnevernstiltaka har høge einingskostnader for kommunane, til dømes tiltak i barnevernsinstitusjonar. Men det totale omfanget er relativt lite, med under 1 000 barn med institusjon som tiltak per 31. desember 2022. Det betyr at variasjonen i utgifter mellom kommunane til ein viss grad kan vere eit resultat av tilfeldigheiter, som det er vanskeleg å fange opp i analysar på kommunenivå. Sjølv om det er ein klar samanheng mellom sosiale forhold og behovet for barnevernstiltak på individnivå, er samanhengane mindre tydelege på kommunenivå.

15.7 Sosiale tenester

Sosialhjelpssektoren omfattar utgiftene kommunane har til sosiale tenester. I utgiftsutjamninga i dag er det ein delkostnadsnøkkel for sosialhjelp, som omfattar utgifter ført på fire funksjonar i KOSTRA: 242 Råd, rettleiing og sosialt førebyggande arbeid, 243 Tilbod til personar med rusproblem, 276 Kvalifiseringsordninga og 281 Yting til livsopphald. Det meste av dette er knytt til sosialtenesta, med unntak av kvalifiseringsordninga, som er eit arbeidsretta tiltak for personar som treng ekstra oppfølging for å kome i jobb. Sosialhjelpsnøkkelen utgjer 5,3 prosent av den samla kostnadsnøkkelen i 2024.

I 2022 var brutto driftsutgifter ekskl. avskrivingar til dei fire funksjonane om lag 20,5 mrd. kroner.

Sosialhjelp blir i hovudsak finansiert via frie inntekter, men det er nokre innslag av øyremerkte tilskot knytt til busetting av flyktningar.

15.7.1 Dagens delkostnadsnøkkel for sosialhjelp

Dagens sosialhjelpsnøkkel består av ulike levekårs- eller sosioøkonomiske kriterium: talet på uføre 18–49 år, talet på flyktningar utan integreringstilskot, talet på aleinebuande 30–66 år, og ein opphopingsindeks.22 I tillegg er det eit kriterium for talet på innbyggarar 16–66 år. Kriteria og vektene i dagens sosialhjelpsnøkkel har vore uendra sidan den førre revisjonen av inntektssystemet i 2017. I førre revisjon vart det gjort éi endring i kriteria, og vektene vart endra, då kriteriet aleinebuande 30–66 år erstatta det såkalla urbanitetskriteriet.23

Talet på aleinebuande 30–66 år er det viktigaste kriteriet for å forklare variasjon i utgiftene kommunane har til sosialhjelp, og utgjer rundt 34 prosent av delkostnadsnøkkelen. Kriteriet fangar opp at ein stor del av sosialhjelpsmottakarar er aleinebuande. I 2022 var i underkant av 70 prosent av mottakarar av sosialhjelp i aldersgruppa 30–66 år.

Talet på uføre 18–49 år, flyktningar utan integreringstilskot og opphopingsindeksen er levekårskriterium, og skal fange opp grupper som oftare får sosialhjelp. Til saman utgjer kriteria i overkant av 40 prosent av sosialhjelpsnøkkelen.

Den resterande vekta på 24 prosent er lagt på innbyggarar 16–66 år. Kriteriet er inkludert for å fange opp at det først og fremst er den vaksne befolkninga som er målgruppa for tenestene som blir omfatta av sosialhjelpsnøkkelen. Innbyggarar over 66 år utgjer berre ein liten del av alle sosialhjelpsmottakarar.

15.7.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet foreslo å utvide sektoren for sosialhjelp i utgiftsutjamninga med tre ekstra KOSTRA-funksjonar. Utvalet grunngir forslaget med at desse tenestene høyrer saman med dei tenestene som inngår i delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp i dag, og for mange kommunar er dei ein viktig del av det sosiale arbeidet. Dei tre funksjonane det gjeld er: 273 Arbeidsretta tiltak i kommunal regi, 283 Bistand til etablering og vidareføring av eigen bustad og 213 Vaksenopplæring. Sistnemnde er i dag inkludert i grunnskolenøkkelen, medan dei to andre områda ikkje inngår i utgiftsutjamninga i dag. Utvalet foreslo samstundes å endre namn på delkostnadsnøkkelen til «sosiale tenester». Brutto driftsutgifter ekskl. avskrivingar til dette utvida utgiftsomgrepet var 27,6 mrd. kroner i 2022.

Inntektssystemutvalet hadde fleire forslag til endringar i delkostnadsnøkkelen, i tillegg til utvidinga av utgiftsomgrepet. Utvalet vurderte mellom anna problemstillingar knytt til opphoping av levekårsulemper og storbyproblematikk, og eit nytt kriterium for rus og psykisk helse. Det har tidlegare vore ulike kriterium i delkostnadsnøkkelen for å fange opp opphoping av levekårsutfordringar. Når det gjeld rus og psykisk helse gjennomførte utvalet analysar med data frå Norsk Pasientregister (NPR), som viser talet på pasientar i kontakt med spesialisthelsetenesta.

Utvalet foreslår å ta ut kriteriet talet på uføre og å endre opphopingsindeksen ved å ta ut talet på skilde eller separerte. Samstundes foreslår utvalet å inkludere pasientar med diagnosar knytt til rus og psykiske lidingar frå NPR. I utvalet sitt forslag vart kriteriet flyktningar utan integreringstilskot vekta opp, medan resten av kriteria vart vekta ned, samanlikna med dagens nøkkel.

15.7.3 Analyseresultat og vurderingar

Departementet støtter Inntektssystemutvalet i at sosialhjelpsnøkkelen bør utvidast til ein delkostnadsnøkkel for sosiale tenester som òg omfattar utgifter til arbeidsretta tiltak i kommunal regi, bistand til etablering og vidareføring av eigen bustad og vaksenopplæring. Det utvida utgiftsomgrepet er lagt til grunn for dei oppdaterte analysane til departementet. Dei samla utgiftene til det utvida utgiftsomgrepet var på 27,6 mrd. kroner i 2022, jf. tabell 15.12.

Departementet har oppdatert analysane frå utvalet med nyare grunnlagstal, og sett nærare på dei problemstillingane utvalet tok opp og innspela som kom inn i høyringa. Departementet har sett på fleire ulike modellar, og resultata varierer frå år til år. For åra 2020 og 2021 ser utgiftene til sosiale tenester ut til å vere påverka av pandemien mv. Kriteria er mindre signifikante i analysane, og modellane har lågare forklaringskraft for desse to åra. I oppdaterte analysar for 2022 er det modellen foreslått av utvalet som har best forklaringskraft. Alle kriteria i utvalet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel er statistisk signifikante i analysane for 2022. Andre levekårs- og sosiale indikatorar som utvalet testa, utanom dei som vart foreslått i delkostnadsnøkkelen, er ikkje statistisk signifikante i analysane for 2022.

Utgiftene kommunane har til sosiale tenester i perioden 2020–2022 kan vere påverka av mellom anna pandemien, den kraftige auken i talet på flyktningar som følge av krigen i Ukraina og seinare prisutvikling (inkludert høge straumprisar). Det er likevel framleis ein forholdsvis klar samanheng mellom ulike levekårsindikatorar og utgiftene kommunane har til sosiale tenester: Kommunar med ei høgare grad av levekårsutfordringar har ein tendens til å ha høgare utgifter til sosiale tenester.

Både pandemien, flyktningar frå Ukraina og prisveksten dei siste åra kan ha ført til varige endringar i utgiftsbehovet innanfor sosiale tenester, som blir fanga best opp med mest mogleg oppdaterte analysar. Departementet meiner derfor at forslaget til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tenester bør bygge på analysar av det mest oppdaterte datagrunnlaget. Analysane med tal frå 2022 viser at forslaget utvalet har til delkostnadsnøkkel er det som best fangar opp variasjonar i utgiftene kommunane har til sosiale tenester.

15.7.4 Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet foreslår ein ny delkostnadsnøkkel for sosiale tenester med dei same kriteria som utvalet foreslo, det vil seie å ta ut kriteriet uføre, endre utforminga av opphopingsindeksen, og at det blir tatt inn eit nytt kriterium for talet på personar med psykiske lidingar. Vektene til alle kriteria er oppdatert i tråd med dei nye analysane til departementet (jf. tabell 15.13).

I forslaget til ny delkostnadsnøkkel har aleinebuande 30–66 år framleis høgast vekt, men litt lågare enn i dagens nøkkel og utvalet sitt forslag. Flyktningar utan integreringstilskot får litt høgare vekt enn i forslaget frå utvalet, og ein del høgare vekt enn i dagens nøkkel. Pasientar med psykiske lidingar (NPR) får ei vekt som er lågare enn i forslaget frå utvalet, medan forslaget utvalet har til ny opphopingsindeks (arbeidsledige * låginntekt) får ei litt høgare vekt i departementet sitt forslag enn i forslaget frå utvalet. Restvekta blir foreslått, som før, lagt på innbyggarar 16–66 år.

15.8 Administrasjon og landbruk

15.8.1 Administrasjon og miljø

Administrasjon og miljø utgjer 7,8 prosent av samla kostnadsnøkkel i 2024. Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø omfattar utgifter til administrasjon, politisk styring og kontroll, og ulike fellesutgifter som ikkje er fordelt på dei andre tenestene. Dette er tenester alle kommunar må ha for å kunne styre og drifte kommunen. Utgifter til miljø inngår i ei rekke tenester, men er ikkje ført på ein eigen funksjon i KOSTRA. Det er derfor ikkje eigne funksjonar knytt til utgiftene kommunane har til miljø i utgiftsutjamninga i dag. Administrasjonen er avgrensa til sentraladministrasjonen i kommunane, og omfattar ikkje administrative leiarar på tenestestader.

Brutto driftsutgifter til funksjonane som inngår i sektoren var på om lag 32 mrd. kroner i 2022.

Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø

Dagens administrasjonsnøkkel består av kriteria talet på innbyggarar i alt og gradert basiskriterium. Gradert basiskriterium er eit mål på smådriftsulemper knytt til lågt innbyggartal, og kriteriet har ei vekt på 7,65 prosent i dagens delkostnadsnøkkel. Kriteriet fangar opp at det er knytt ein kostnad til det å vere ein kommune, ved at det er nokre funksjonar alle kommunar må ha uavhengig av innbyggartal (som kommunestyre, kommunedirektør, rådhus). Kriteriet utløyser ein gitt sum per kommune, noko som gir ein høgare kompensasjon per innbyggar for dei minste kommunane.

Vekta til basiskriteriet er fastsett som eit gjennomsnitt av departementets eigne analysar og resultata frå ein simultan analysemodell. Restvekta er lagt på kriteriet innbyggarar i alt, som utgjer 92,35 prosent av delkostnadsnøkkelen.

15.8.2 Landbruk

Landbruksforvaltning står for om lag 0,2 prosent av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. Kommunale oppgåver innanfor landbruksforvaltning er mellom anna saksbehandling, kontroll og rettleiing etter landbruksrelaterte lover (jordlov, konsesjonslov, skogbrukslov m.m.), forvaltning og kontroll av dei økonomiske verkemidla i landbruket og arbeid knytt til landbruk og jordvern i saker etter plan- og bygningslova. Utgiftene kommunane har til landbruksforvaltning blir ført på ein eigen funksjon i KOSTRA, F329 Landbruksforvaltning og landbruksbasert næringsutvikling. Brutto driftsutgifter til landbruk ekskl. avskrivingar utgjorde samla om lag 977 mill. kroner i 2022.

Dagens delkostnadsnøkkel for landbruk

Landbruksnøkkelen består i dag av eitt kriterium: landbrukskriteriet. Landbrukskriteriet består igjen av tre delkriterium: talet på jordbruksverksemder i kommunen, talet på landbrukseigedommar i kommunen og kommunearealet. Delkriteria blir vekta inn i landbrukskriteriet ut frå kor stor del av variasjonen dei forklarer i analysane. Det har ikkje skjedd endringar i delkriteria eller vektene sidan 2017. Jordbruksverksemder utgjer største del av delkriteriet med om lag to tredelar. Landbrukseigedommar utgjer i underkant av 30 prosent, medan kommunearealet utgjer under 5 prosent.

15.8.3 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Administrasjon og miljø

Dei oppdaterte analysane frå Inntektssystemutvalet viste at kommunestørrelse, målt ved basiskriteriet, framleis forklarer ein stor del av variasjonane i utgiftene kommunane har til administrasjon. Utvalet vurderte òg om andre variablar for strukturelle forhold i kommunen kan ha betyding for utgiftene til administrasjon, slik som befolkningsvekst, kommuneareal, busettingsmønster og ulik alderssamansetning.

Analysane til utvalet viser at dagens delkostnadsnøkkel er godt eigna til å fange opp variasjonar i utgiftene kommunane har til administrasjon. Basiskriteriet blir vurdert som det beste kriteriet for å fange opp betydninga av strukturelle forhold. Dette er òg i tråd med resultata frå den simultane modellen. På same måte som for resten av delkostnadsnøklane der basiskriteriet inngår, blir det tilrådd at basiskriteriet blir vekta inn som gjennomsnittet mellom utvalet sine eigne analysar og resultata frå den simultane modellen.

Landbruk

Inntektssystemutvalet foreslo at dagens to delkostnadsnøklar for administrasjon og miljø og landbruk blir slått saman til éin felles delkostnadsnøkkel for administrasjon, men at landbrukskriteriet blir vidareført innanfor denne delkostnadsnøkkelen. Utvalet viste til at utgiftene til kommunane på landbruksområdet i stor grad er knytt til administrasjon av ulike ordningar. Utvalet vurderte at landbrukskriteriet bør bestå av dei same delkriteria som i dag, men med oppdaterte vekter basert på dei nye analysane. Kriteria talet på jordbruksverksemder og kommunearealet fekk auka vekt i analysane frå utvalet, medan kriteriet for landbrukseigedommar vart vekta ned.

Utvalet vekta landbrukskriteriet inn i delkostnadsnøkkelen for administrasjon som landbruksutgiftene sin del av dei samla administrasjonsutgiftene. Forslaget om å slå dei to delkostnadsnøklane saman har derfor ikkje fordelingsverknader i seg sjølv.

15.8.4 Analyseresultat og vurderingar

Departementet har oppdatert analysane til utvalet med grunnlagstal for 2022. Departementet har òg gjort analysar for 2020 og 2021 for å vurdere om resultata er stabile over tid, men forslag til nye vekter er basert på analysane for 2022.

Administrasjon og miljø

Dei oppdaterte analysane er i stor grad samanfallande med analysane til utvalet. Basiskriteriet har framleis svært god forklaringskraft i analysane.

Analysane til Inntektssystemutvalet basert på data frå 2019 viste høgare utgifter til administrasjon i kommunar som var i ein samanslåingsprosess. Variabelen for samanslåing er ikkje lenger signifikant i 2022, noko som må sjåast i samanheng med at det då var to år etter at kommunereforma tredde i kraft. Kommunar som slo seg saman i perioden 2017–2020 har derfor som venta ikkje lenger høgare kostnader til administrasjon enn andre kommunar.

Departementet tilrår at dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon blir vidareført i tråd med forslaget frå utvalet, men at vektene blir oppdatert med utgangspunkt i dei nye analysane frå 2022. Basiskriteriet har ei litt høgare vekt i dei oppdaterte analysane av utgiftene til administrasjon.

Landbruk

Dei oppdaterte analysane til departementet viser at delkriteria som inngår i landbrukskriteriet framleis er godt eigna til å fange opp variasjonar i utgiftene til landbruksforvaltning. Departementet anbefaler at delkriteria blir vidareført i berekninga av landbrukskriteriet i den nye kostnadsnøkkelen, og at vektene blir justert i tråd med dei oppdaterte analysane.

15.8.5 Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel

Departementet støttar vurderinga til utvalet om at oppgåvene knytt til landbruksforvaltning bør inngå i ein felles administrasjonsnøkkel, og at landbrukskriteriet blir vekta inn i delkostnadsnøkkelen slik at dette i seg sjølv ikkje har fordelingsverknader. Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for administrasjon og landbruk er vist i tabell 15.17.

15.9 Forslag til samla kostnadsnøkkel

15.9.1 Sektorvekter

Dei ulike delkostnadsnøklane blir vekta saman til ein samla kostnadsnøkkel ut frå størrelsen på den enkelte sektor, målt som netto driftsutgifter utan avskrivingar. Rekneskapstala blir henta frå KOSTRA. Den enkelte sektor sin andel av den samla kostnadsnøkkelen blir altså bestemt ut frå sektoren sin andel av dei samla utgiftene til tenestene som inngår i utgiftsutjamninga.

Departementet har tatt utgangspunkt i dei ulike delkostnadsnøklane sin andel av den samla nøkkelen i kostnadsnøkkelen for 2024, som er berekna med utgangspunkt i rekneskapstal for 2022. Andelane er korrigert for dei endringane departementet foreslår om tenester som skal inngå i utgiftsutjamninga, og kva funksjonar som skal inngå i dei ulike delkostnadsnøklane (jf. omtale i kapittel 15.7 om sosiale tenester).

Tabell 15.18 viser kor stor andel dei ulike delkostnadsnøklane utgjer av den samla kostnadsnøkkelen i departementet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel.

15.9.2 Samla kostnadsnøkkel

Kriteria i dei ulike delkostnadsnøklane blir vekta saman til ein samla kostnadsnøkkel ved å multiplisere vektene i den enkelte delkostnadsnøkkelen med andelen sektoren utgjer av den samla kostnadsnøkkelen. For kriterium som inngår i fleire delkostnadsnøklar, blir vektene summert saman frå dei ulike sektorane. Tabell 15.19 viser dagens kostnadsnøkkel som er brukt i inntektssystemet for 2024, og departementet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel.

Med departementet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel får alderskriteria litt større betyding enn i dag, med ei auke frå om lag 70,7 prosent til 71,4 prosent. Vekta til kriteriet for psykisk utviklingshemma 16 år og over blir redusert frå 5,1 til 2,1 prosent, men som omtalt i kapittel 15.4 får nedvektinga berre halv effekt i fordelingsverknadene gjennom ei eiga ordning med særskild fordeling.

Den samla vekta til basis- og busettingskriteria aukar frå 3,7 prosent i dagens nøkkel til 4,3 prosent i forslaget til departementet. Ein mindre del av auken heng saman med avviklinga av ordninga med gradert basiskriterium.

Opphoping av levekårsproblem kan påverke behovet for kommunale tenester og dermed utgiftene til kommunane, og det er fleire kriterium i kostnadsnøkkelen som skal fange opp dette. Levekår kan definerast og målast på fleire ulike måtar, og by- og levekårsutvalet bruker omgrepet levekårsproblem om mellom anna dårleg økonomi, låg utdanning, helseplagar, rus, psykiske plagar og lidingar, manglande nettverk og dårlege norskkunnskapar.24 Viss ein legg eit breitt levekårsomgrep til grunn, og reknar dødelegheit og talet på flyktningar og innvandrar som levekårsindikatorar, utgjer levekårskriteria til saman 10,4 prosent av dagens kostnadsnøkkel. I departementet sitt forslag utgjer levekårskriteria til saman 12,4 prosent av den samla kostnadsnøkkelen.25

16 Regionalpolitiske tilskot

Regionalpolitiske tilskot er tilskot innanfor rammetilskotet som blir brukt til å nå ulike regional- og distriktspolitiske mål. Føremålet er å bruke inntektssystemet som eit verkemiddel for å nå mål om mellom anna å oppretthalde busettingsmønsteret, ta vare på levedyktige lokalsamfunn og bidra til næringsutvikling og ei god samfunnsmessig utvikling i distrikta. I tillegg til tilskot som er grunngitt ut frå distriktspolitiske omsyn, er det i dag òg særlege tilskot til dei største kommunane, kommunar med særleg høg befolkningsvekst og eit tilskot til kommunar som har slått seg saman.

16.1 Dagens regionalpolitiske tilskot

I dagens inntektssystem er det fem regionalpolitiske tilskot: distriktstilskot Sør-Noreg, distriktstilskot Nord-Noreg, regionsentertilskot, storbytilskot og veksttilskot. 279 kommunar får eitt eller fleire regionalpolitiske tilskot i 2024, og til saman utgjer tilskota i underkant av 4,5 mrd. kroner. Det svarer til om lag 2,5 prosent av samla rammetilskot til kommunane.

16.1.1 Distriktstilskot Sør-Noreg

Distriktstilskot Sør-Noreg går til små kommunar og kommunar i Sør-Noreg med svak samfunnsmessig utvikling og distriktsmessige utfordringar. Dagens tilskot vart innført i 2017, og er ei samanslåing av det tidlegare distriktstilskot Sør-Noreg og småkommunetilskotet.

Distriktsutfordringar i ein kommune blir i dag målt ved hjelp av distriktsindeksen frå 2017. Denne indeksen består av ulike indikatorar for sentralitet, reiseavstand, befolkningstettleik- og utvikling, status for arbeidsmarknaden og inntektsnivå. Distriktsindeksen vart revidert i 2020, men i vente av utgreiinga til Inntektssystemutvalet har den reviderte indeksen enno ikkje blitt tatt i bruk i distriktstilskota i inntektssystemet.

For å få distriktstilskot Sør-Noreg må kommunen:

• ha under 3 200 innbyggarar eller ein distriktsindeks på 46 eller lågare, og

• ha ei gjennomsnittleg skatteinntekt per innbyggar (skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar og naturressursskatt) dei siste tre åra som er lågare enn 120 prosent av landsgjennomsnittet

Kommunar med under 3 200 innbyggarar får eit tilskot per kommune. Satsane varierer etter verdien kommunen har på distriktsindeksen, der kommunar med ein indeks på 35 eller lågare får tilskot etter den høgaste satsen. For kommunar med 3 200 innbyggarar eller meir blir tilskotet delvis gitt med ein sats per kommune og delvis med ein sats per innbyggar. Kommunar med distriktsindeks på 35 eller lågare får tilskot etter dei høgaste satsane, medan kommunar med indeks mellom 35 og 46 får tilskot etter lågare satsar. Satsane for distriktstilskot Sør-Noreg er vist i tabell 16.1.

I 2024 utgjer distriktstilskot Sør-Noreg 875 mill. kroner, fordelt på 136 kommunar.

16.1.2 Distriktstilskot Nord-Noreg

Alle kommunar i Nordland, Troms og Finnmark, og kommunar i Namdalen, den nordlegaste delen av Trøndelag, får distriktstilskot Nord-Noreg. Dagens tilskot vart innført i 2017, og er ei samanslåing av det tidlegare distriktstilskot Nord-Noreg og småkommunetilskotet.

Den største delen av tilskotet blir fordelt med ein sats per innbyggar til alle kommunane i desse områda. Satsen er differensiert mellom kommunar i ulike fylke og geografiske område, jf. første del av tabell 16.2.

Kommunar med færre enn 3 200 innbyggarar kan i tillegg få eit småkommunetillegg innanfor tilskotet. Småkommunetillegget blir fordelt etter dei same kriteria og satsane som småkommunetillegget i distriktstilskot Sør-Noreg. Kommunane i Finnmark og kommunar i tiltakssona i Troms får småkommunetillegg etter ein høgare sats enn andre kommunar. Satsane er vist i nedre del av tabell 16.2.

91 kommunar får distriktstilskot Nord-Noreg i 2024, og 56 av desse kommunane får både det generelle tilskotet per innbyggar og småkommunetillegg. Tilskotet utgjer til saman 2,4 mrd. kroner.

16.1.3 Regionsentertilskot

Regionsentertilskotet går til kommunar som har slått seg saman, og som etter samanslåinga fekk over om lag 8 000 innbyggarar. Tilskotet vart innført i 2017, og blir delvis gitt med ein sats per innbyggar og delvis med ein sats per samanslåtte kommune. Kommunar med storbytilskot kan ikkje samstundes få regionsentertilskot. I 2024 er satsen per samanslåing 3,617 mill. kroner, og satsen per innbyggar er 76 kroner.

Regionsentertilskotet går i 2024 til 37 kommunar, og utgjer 222 mill. kroner.

16.1.4 Storbytilskot

Storbytilskotet går til seks av dei største kommunane i landet: Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen og Kristiansand. Tilskotet vart innført i 2011, då det erstatta eit eige hovudstadstilskot til Oslo, og er grunngitt med dei særskilde utfordringane dei store byane har knytt til urbanitet og den sentrale rolla dei har for samfunnsutviklinga i sin region. Storbytilskotet blir fordelt med ein lik sats per innbyggar, som i 2024 er 426 kroner. I 2024 får seks kommunar storbytilskot, og storbytilskotet utgjer samla 671 mill. kroner.

16.1.5 Veksttilskot

Veksttilskotet går til kommunar med særleg høg befolkningsvekst. Tilskotet vart innført i 2009, og er grunngitt med at kommunar med særleg høg befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan ha problem med å gjere nødvendige investeringar og tilpasse tenestetilbodet til ei raskt veksande befolkning.

Veksttilskotet går til kommunar som dei tre siste åra har hatt ein gjennomsnittleg, årleg befolkningsvekst på 1,4 prosent eller meir. I tillegg må kommunane ha hatt skatteinntekter på under 140 prosent av landsgjennomsnittet per innbyggar (skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar og naturressursskatt) dei siste tre åra. Tilskotet blir gitt med eit fast beløp per innbyggar ut over vekstgrensa, og i 2024 er denne satsen 67 331 kroner. 27 kommunar får veksttilskot i 2024, og tilskotet utgjer i alt 282 mill. kroner.

16.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meiner at utjamning av kommunane sine økonomiske føresetnader gjennom inntekts- og utgiftsutjamninga er det viktigaste distriktspolitiske verkemiddelet i inntektssystemet. Men utvalet viser òg til at det kan vere behov for særskilde tilskot til distriktskommunar, og grunngir det med at det i enkelte område og kommunetypar kan vere nødvendig å supplere inntekts- og utgiftsutjamninga for å legge til rette for likeverdige tenester. Eit slikt særskilt tilskot bør etter utvalet si vurdering fange opp kommunar med distriktsutfordringar, kommunar med befolkningsnedgang og små kommunar. På bakgrunn av dette foreslår utvalet nokre endringar i distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg.

Utvalet meiner at distriktsindeksen i stor grad fangar opp kommunar med distriktsutfordringar, og at ein bør gå over til å bruke den reviderte versjonen av distriktsindeksen frå 2020, som blir oppdatert jamleg, i inntektssystemet. Sidan den nye distriktsindeksen ikkje er samanliknbar med den gamle, og sidan utvalet meiner at satsstrukturen i distriktstilskota i dag er for detaljert, foreslo utvalet ein endra og forenkla satsstruktur med nye grenseverdiar og færre ulike kategoriar og satsar.

Utvalet meiner at inntektsgrensa for å få distriktstilskot Sør-Noreg og småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg, dvs. under 120 prosent av gjennomsnittleg skatteinntekt per innbyggar på landsbasis dei siste tre åra, bør utvidast til å ta med fleire inntekter enn i dag. I inntektsgrensa inngår i dag berre skatteinntektene som inngår i inntektsutjamninga, det vil seie skatt på inntekt og formue òg naturressursskatt. Utvalet peikar på at ein del kommunar som har høge inntekter frå andre inntektskjelder kan få distriktstilskot med reglane som gjeld i dag. Utvalet forslår derfor at inntektsgrensa blir sett til 140 prosent av gjennomsnittlege skatteinntekter, inkludert skatt på inntekt og formue, naturressursskatt, konsesjonsavgift, konsesjonskraftinntekter, inntekter frå Havbruksfondet og eigedomsskatt frå kraft- og petroleumsanlegg.

Utvalet foreslår vidare at småkommunetillegget til kommunar med færre enn 3 200 innbyggarar bør reduserast med 1 mill. kroner per kommune. Det må sjåast i samanheng med utvalet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel, som gir auka verdi på basiskriteriet (sjå kapittel 15) som òg er eit fast beløp per kommune.

Når det gjeld kommunane i Namdalen meiner utvalet at utfordringane for desse kommunane ikkje skil seg frå utfordringane for andre distriktskommunar i Trøndelag eller resten av Sør-Noreg. Utvalet meiner derfor at desse kommunane ikkje bør få distriktstilskot Nord-Noreg, men at kommunane på same måte som andre kommunar i Trøndelag kan få distriktstilskot Sør-Noreg, om dei fyller krava til dette tilskotet.

Utvalet peikar på at dei tre øykommunane Værøy, Røst og Træna i Nordland skil seg ut med å vere små øykommunar med svært store avstandar til andre kommunar. For å ta hand om deira særskilde utfordringar anbefaler utvalet at desse tre kommunane får småkommunetillegg etter høgare sats, på same måte som kommunane i tiltakssona i Nord-Troms og Finnmark.

Når det gjeld storbytilskotet anbefaler Inntektssystemutvalet at tilskotet blir gjort om til eit tilskot til kommunar som er senter i sine respektive landsdelar, og blir vidareført som eit tilskot per innbyggar til kommunane Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Satsen i tilskotet blir foreslått halvert samanlikna med satsen i storbytilskotet i dag. Bodø og Tromsø får distriktstilskot Nord-Noreg, og inngår ikkje i forslaget.

Utvalet peikar vidare på at regionsentertilskotet og veksttilskotet er svakt grunngitt, og foreslår at desse tilskota blir avvikla. Når det gjeld regionsentertilskotet meiner utvalet at det i liten grad er knytt opp til kommunar som faktisk er regionsenterkommunar, og om kommunar som har slått seg saman og får tilskot faktisk utgjer eit sterkare tyngdepunkt i sin region. Når det gjeld veksttilskotet meiner utvalet at det ikkje er godt dokumentert at kommunar med særleg høg befolkningsvekst har problem med å tilpasse tenestetilbodet til ei raskt veksande befolkning. Vekstkommunar kan snarare ha lågare kostnader enn andre kommunar, fordi dei får stadig fleire innbyggarar å dele investeringskostnadene på. Det er òg fleire positive aspekt ved å vere ein kommune i vekst. Vekstkommunar får fortløpande tilført meir pengar som følge av befolkningsveksten, sidan fleire innbyggarar både gir auka innbyggartilskot og auka skatteinntekter.

16.3 Høyringsinnspel

121 kommunar hadde merknad til forslaget til Inntektssystemutvalet om regionalpolitiske tilskot. På overordna nivå er det relativt jamt fordelt mellom dei som er positive og dei som er negative. Mange kommunar seier seg einige i at det er behov for regionalpolitiske tilskot i inntektssystemet. 43 kommunar har merknader til forslaget om å avvikle veksttilskotet og regionsentertilskotet, og eit fleirtal av desse er imot å avvikle tilskota.

Utvalet foreslår at kommunar i Namdalen ikkje lenger skal omfattast av distriktstilskot Nord-Noreg, men inkluderast i distriktstilskot Sør-Noreg, på same måte som andre kommunar i Trøndelag. Kommunane i dette området er negative til dette forslaget, og peiker i høyringssvara på at desse kommunane på mange område liknar på kommunar i dei sørlege delane av Nordland.

Kommunar med høge inntekter hadde færre innspel til utvalet sitt forslag om regionalpolitiske tilskot enn resten. Kommunar med gjennomsnittlege og litt over gjennomsnittlege inntekter er mest negative til forslaga. Elles er større kommunar meir positive til utvalet sitt forslag enn dei minste kommunane, og meir sentrale kommunar er meir positive enn mindre sentrale kommunar.

16.4 Andre utval sine vurderingar

Distriktsnæringsutvalet (NOU 2020: 12 Det handler om Norge – Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene) og Demografiutvalet (NOU 2020: 15 Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn) omtaler kommunane og inntektssystemet for kommunane i sine utgreiingar. Til dømes i Demografiutvalet:

«I og med at inntektene til kommunene følger av antall innbyggere, vil nedgang i folketallet gi nedgang i inntektene. En slik nedgang vil kunne utfordre strukturen og kvaliteten i det eksisterende tjenestetilbudet. (…)

Distriktskommuner mottar i tillegg egne regionalpolitiske tilskudd og drar fordel av differensiert arbeidsgiveravgift. Mange har også inntekter fra naturressurser, og dette er inntekter som i begrenset grad blir omfordelt mellom kommunene. De aller fleste distriktskommuner har på grunn av dette et høyere inntektsnivå enn øvrige kommuner, også når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov. Det relativt høye inntektsnivået per innbygger gir dermed et godt økonomisk utgangspunkt for å levere gode tjenester til innbyggerne. Men det er også rimelig å anta at kommunene må ta et større ansvar for flere oppgaver i distriktene som følge av mangel på velfungerende markeder, for eksempel knyttet til utvikling av lokalsamfunnet, boligmarkedet, bygging av infrastruktur (for eksempel bredbånd), samordne tilbud og etterspørsel etter utdanning og kompetanseutvikling mv.»

Det er altså ein samanheng mellom endringar i folketalet og endringar i kommunane sine inntekter. Det er rimelegvis òg ein samanheng mellom utviklinga i folketalet og utviklinga i talet på arbeidsplassar. Distriktsnæringsutvalet omtaler utviklinga i offentlege arbeidsplassar i distriktskommunane i si utgreiing. Utvalet viser til at samtidig som sysselsettinga i staten veks, så er den relative andelen i distrikta blitt lågare.

Pendling gjer at statlege tilsette etter bustad er noko jamnare fordelt mellom kommunane enn statlege tilsette etter arbeidsstad. Mens halvparten av kommunane har under 2,9 prosent statlege arbeidsplassar etter arbeidsstad, er tilsvarande tal etter bustad 5,8 prosent.

Figur 16.1 viser at òg andelen statlege sysselsette etter bustad i mindre sentrale kommunar er betydeleg lågare enn i meir sentrale kommunar. For landet samla er andelen statlege arbeidsplassar 11,6 prosent, i sentralitetsklasse 5 og 6 høvesvis 7,5 og 5,6 prosent. Kommunar i sentralitetsklasse 4 har òg ein lågare andel statlege arbeidsplassar enn gjennomsnittet. Andelen sysselsette i staten i sentrale kommunar er litt høgare etter arbeidsstad enn etter bustad, og tilsvarande er andelen sysselsette litt lågare etter arbeidsstad enn etter bustad i dei minst sentrale kommunane.

Forstørr bilde

Kjelde: SSB, berekningar av Kommunal- og distriktsdepartementet.

Figur 16.2 viser at det også etter bustad har blitt klart færre statleg sysselsette i sentralitetsklasse 6 etter 2013. Sidan 2013 er 480 færre statleg sysselsette busett i kommunar i sentralitetsklasse 6. I sentralitetsklasse 5 er veksten i talet på busette statleg sysselsette på 330 i same periode.

Forstørr bilde

Kjelde: SSB, berekningar av Kommunal- og distriktsdepartementet.

16.5 Departementet sine vurderingar

Departementet er samd med Inntektssystemutvalet om at inntekts- og utgiftsutjamninga er dei viktigaste regionalpolitiske verkemidla i inntektssystemet. Departementet er òg samd med utvalet om at det er behov for særskilde, målretta tilskot til distriktskommunar for å supplere inntekts- og utgiftsutjamninga, og at eit slikt distriktstilskot bør rettast mot kommunar med distriktsutfordringar, kommunar med befolkningsnedgang og små kommunar.

Departementet meiner, på same måte som utvalet, at det framleis er behov for ein ekstra innsats til kommunane i dei nordlegaste fylka, fordi desse i større grad enn kommunar i fylka i sør står overfor felles utfordringar knytt til avstandar og folketal. Kommunar i Troms og særleg i Finnmark er i ei særstilling, med spreidd busett befolkning og store avstandar. Dette gjer mellom anna at kommunen må ta ei meir aktiv rolle for å oppnå ønskt samfunnsutvikling, til dømes må kommunane i større grad ta ansvar for kulturtilbod som den private marknaden sørger for andre stader. Sterke lokalsamfunn i nord er òg viktig av tryggingspolitiske og beredskapsmessige omsyn, slik Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023: 17 Nå er det alvor) har framheva. Desse omsyna taler for at kommunane i Troms og særleg i Finnmark framleis bør få tilskot etter høgare satsar enn kommunar i Nordland.

Distriktsindeksen er eit verktøy for å peike ut distriktskommunar som treng distriktspolitiske verkemiddel, og gir ei rangering av kommunane etter graden av distriktsutfordringar. Kommunane med dei lågaste verdiane har dei største distriktsutfordringane. Den nye distriktsindeksen frå 2020 inneheld fire indikatorar: sentralitetsindeksen til Statistisk sentralbyrå (SSB) (40 prosent vekt), folketalsvekst siste ti år (40 prosent vekt), sysselsettingsvekst siste ti år (10 prosent vekt) og einsidig næringsstruktur (10 prosent vekt).

Revisjonen av distriktsindeksen 2020 vart gjort etter ein grundig gjennomgang. Ein revisjon var nødvendig mellom anna grunna endring av sentralitetsindeksen til SSB. Kommunal- og distriktsdepartementet meiner at den nye sentralitetsindeksen er ei klar forbetring frå tidlegare inndelingar etter sentralitet. Den gir eit betre mål på storleiken på dei arbeids- og tenestemarknadane kommunane inngår i, og ikkje minst tilgangen på desse. Den er derfor ein god og dekkande indikator for geografiske utfordringar. Ein gjennomgang i samband med revisjonen av distriktsindeksen synte at det særleg er samfunnstrekk som folketalsutvikling, sysselsetting og næringsstruktur som blir påverka av dei geografiske utfordringane.

Distriktsindeksen frå 2017 som til no har blitt brukt i distriktstilskota i inntektssystemet er utdatert. Den nye indeksen er allereie brukt i andre distriktspolitiske ordningar, og den blir oppdatert årleg slik at utviklinga i distriktsutfordringar blir fanga opp fortløpande i distriktstilskota.

Inntektssystemutvalet meiner at inntektsgrensa for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg og småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg bør utvidast til å ta med fleire inntekter. Dette er i stor grad inntekter knytt til naturressursar, som kjem i tillegg til rammetilskotet og skatteinntektene innafor inntektssystemet. Regjeringa ser at kommunar i Sør-Noreg med høge inntekter frå naturressursar vil ha mindre behov for ein ekstra innsats via distriktstilskot, og foreslår derfor at ein legg eit utvida inntektsomgrep til grunn for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg.

Departementet foreslår eit inntektsomgrep der netto konsesjonskraftinntekter, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, havbruksinntekter og produksjonsavgift på vindkraft inngår saman med personskatt og naturressursskatt. Departementet foreslår vidare at kommunar må ha inntekter under 140 prosent av landsgjennomsnittet per innbyggar med det utvida inntektsomgrepet, for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg.

Departementet foreslår at kriteriet om inntektsnivå tar omsyn til utviklinga over nokre år, og over tid blir berekna som eit gjennomsnitt for dei aktuelle inntektene dei fire siste åra. Det vil forebygge hyppige tilfelle av at kommunar mister eller mottar tilskot frå eitt år til det neste som følge av tilfeldige svingingar i inntektene. Talgrunnlaget for eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg har ikkje vore på plass i KOSTRA før i rapporteringa for 2023, og produksjonsavgift på vindkraft har først blitt utbetalt til kommunane frå 2023. For arbeidet med 2025-budsjettet legg derfor departementet 2023-nivået for desse inntektene til grunn i berekninga av samla skattenivå, då 2023-tala gir uttrykk for ei rimeleg forventing om situasjonen for den enkelte kommune ved omlegginga av inntektssystemet i 2025. Over tid vil grunnlaget for inntektsberekninga bygge på oppdaterte årlege tal for alle inntekter innanfor inntektsomgrepet.

Departementet foreslår ingen endringar i inntektsgrensa for å få småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg.

Inntektssystemutvalet foreslår at kommunar i Namdalen ikkje lenger skal inngå i distriktstilskot Nord-Noreg, men kan få distriktstilskot Sør-Noreg om dei fyller krava for det.

Stortinget fatta følgande oppmodingsvedtak i samband med behandlinga av Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024, sjå Innst. 488 S (2022–2023), vedtak nr. 823:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om kommunene i Namdalen fortsatt skal sortere under distriktstilskudd Nord-Norge.»

Etter ei samla vurdering meiner departementet at ein ikkje bør gjere noka endring i kva for tilskot desse kommunane inngår i. Regjeringa reknar med dette oppmodingsvedtaket som følgt opp.

Som Inntektssystemutvalet peiker på, har dei små øykommunane Værøy, Røst og Træna ekstra utfordringar knytt til avstandar til andre kommunar og til fastlandet. Departementet er einige i utvalet sitt forslag om at desse kommunane bør få småkommunetillegg etter ein høgare sats.

Inntektssystemutvalet foreslår at satsen på småkommunetillegget i distriktstilskota blir redusert med 1 mill. kroner. Satsen er eit fast beløp per kommune, differensiert etter distriktsindeksen. Utvalet grunngir forslaget med at basiskriteriet, som er eit gitt beløp per kommune og som skal kompensere for smådriftsulemper, blir vekta opp i utvalet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel. Departementet viser til at varetaking av små kommunar er ei sentral målsetting for dei regionalpolitiske tilskota i inntektssystemet. Departementet foreslår ikkje nokon reduksjon i småkommunetillegget.

Når det gjeld regionsentertilskotet støttar departementet utvalet i at regionsentertilskotet ikkje er knytt til kommunar som faktisk er senter i sin region. Departementet støttar utvalet i at tilskotet bør avviklast.

Departementet er vidare einig med utvalet om at det er fleire positive aspekt ved mange innbyggarar og med vekst i folketalet for kommunar. Kommunar med vekst har eit godt utgangspunkt for eigne skatteinntekter og vekst i rammetilskot. Departementet foreslår derfor at satsen per innbyggar utover vekstgrensa i veksttilskotet blir redusert til ein tredjedel av dagens sats.

Samstundes kan dei største kommunane ha nokre særskilde utfordringar som andre kommunar ikkje har. Som Inntektssystemutvalet peiker på, speler dei største kommunane ei sentral rolle som motor og samfunnsutviklar for kommunane rundt, og dei tar på seg eit utvida ansvar som ikkje blir fanga opp i dagens inntektssystem. Storbyane kan òg ha særskilde kostnader til sosiale tenester, til dømes innan bustadområdet og til kommunale arbeidsmarknadstiltak. Inntektssystemutvalet peikte på at forslaget til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tenester i større grad fangar opp opphoping av levekårsproblem, og foreslo derfor ei halvering av satsen på storbytilskotet. Departementet meiner at det framleis er behov for eit storbytilskot, og foreslår derfor å vidareføre dagens tilskot til dei same kommunane og med om lag same sats som i dag.. I departementet sitt forslag er satsen på storbytilskotet redusert frå 426 til 398 kroner per innbyggar (2024-kroner).

Kommunane som får storbytilskot får òg betydelege tilskot utanom inntektssystemet, mellom anna gjennom områdesatsingane. Tilskotet til områdesatsingar skal bidra til å jamne ut sosiale skilnader ved at fleire bebuarar i område med særskilde levekårsutfordringar kan bli økonomisk sjølvstendige gjennom arbeid, og bli aktive deltakarar i lokalsamfunn og storsamfunn. Det skal òg bidra til varige forbetringar av tenester, og betre fysiske og sosiale nærmiljøkvalitetar i levekårsutsette område. I statsbudsjettet for 2024 er tilskotet til områdesatsingar på 152,7 mill. kroner (kap. 590, post 65).

16.6 Forslag til endringar i regionalpolitiske tilskot

16.6.1 Endringar i distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg

Departementet foreslår å ta i bruk den nye distriktsindeksen i distriktstilskot Sør-Noreg og i småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg. Den nye distriktsindeksen er ikkje direkte samanliknbar med den gamle distriktsindeksen som blir nytta i distriktstilskota i dag, og departementet foreslår endra intervall for dei ulike satsane, men med same talet på kategoriar som i dag. Departementet foreslår vidare at intervallet for satsane blir endra så tilskotet går til om lag same talet på kommunar, med same storleik som i dag.

Distriktsindeksen blir oppdatert årleg, og distriktsutfordringane blir dermed fanga opp fortløpande i distriktstilskota. Det betyr at satsane og tilskot for kvar enkelt kommune kan endre seg mellom år.

Departementet foreslår at inntektsomgrepet i inntektsgrensa for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg blir utvida til òg å omfatte netto konsesjonskraftinntekter, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, havbruksinntekter og produksjonsavgift på vindkraft, i tillegg til personskatt og naturressursskatt. Departementet foreslår vidare at inntektsnivået blir berekna som eit gjennomsnitt over fire år, og at inntektsgrensa for å få distriktstilskot Sør-Noreg blir sett til 140 pst. av landsgjennomsnittet.

Utvidinga av inntektsgrensa til òg å omfatte naturressursinntekter, inneber at 18 kommunar som elles ville fått distriktstilskot Sør-Noreg ikkje får tilskotet. Nettoeffekten for desse 18 kommunane er ein reduksjon i distriktstilskot Sør-Noreg på om lag 120 mill. kroner. Til samanlikning hadde dei 18 kommunane naturressursinntekter på til saman 1 967 mill. kroner årleg i perioden 2020–2023.

Det blir ikkje foreslått endringar i inntektsgrensa for å få småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg. Departementet foreslår at øykommunane Værøy, Røst og Træna får same, høgare sats på småkommunetillegget som kommunane i tiltakssona i Troms og Finnmark.

Med desse endringane vil samla distriktstilskot Nord-Noreg auke med 26 mill. kroner til 2 463 mill. kroner, mens samla distriktstilskot Sør-Noreg vil bli redusert med 70 mill. kroner til 805 mill. kroner, berekna på inntektssystemet for 2024.

Tabell 16.3 og tabell 16.4 viser satsar i 2024 for distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg, med departementet sitt forslag til endringar.

16.6.2 Avvikling av regionsentertilskotet og reduserte satsar for veksttilskotet og storbytilskotet

Departementet foreslår at regionsentertilskotet blir avvikla. Departementet foreslår vidare at satsen per innbyggar utover vekstgrensa i veksttilskotet blir redusert til 1/3 av dagens sats, det vil seie frå 67 331 kroner per innbyggar til 22 444 kroner per innbyggar. Departementet foreslår òg at satsen per innbyggar i storbytilskotet blir redusert frå 426 til 398 kroner per innbyggar (i 2024-kroner).

Avvikling av regionsentertilskotet og reduserte satsar for veksttilskotet og storbytilskotet frigjer isolert sett om lag 450 mill. kroner, berekna ut ifrå inntektssystemet for 2024. Dette blir fordelt gjennom innbyggartilskotet med eit likt beløp per innbyggar, og kjem alle kommunar til gode.

Samla sett inneber endringane i dei regionalpolitiske tilskota, inkludert distriktstilskota, ein reduksjon på 449,7 mill. kroner, og ein tilsvarande auke i innbyggartilskotet. Auken i innbyggartilskotet utgjer om lag 89 kroner per innbyggar.

17 Skjønstilskot

Skjønstilskotet er eit tilskot innanfor rammetilskotet til kommunane. Føremålet med skjønstilskotet er å kompensere kommunar for tilhøve som ikkje blir fanga opp i den faste delen av inntektssystemet og gjennom andre faste tilskotsordningar. I tillegg kan skjønstilskotet nyttast til å kompensere kommunane for kostnader ved uventa hendingar som til dømes naturskade, dessutan å bidra til fornying og utvikling i kommunane.

Skjønstilskotet utgjer 1 000 mill. kroner i 2024, tilsvarande under 1 prosent av rammetilskotet til kommunane. I dagens system består skjønsramma til kommunane av ei basisramme, prosjektskjønsmidlar og ein reservepott som Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler til kommunar som har ekstraordinære utgifter knytt til uventa hendingar i løpet av året. Tabell 17.1 viser dei ulike delane av skjønstilskotet i 2024.

Basisramma blir fordelt av statsforvaltarane etter rammer og retningslinjer fastsette av departementet, og skal i hovudsak brukast til å kompensere for tilhøve som ikkje blir godt nok varetatt av inntektssystemet eller gjennom andre faste tilskotsordningar. Prosjektskjønsmidlane skal bidra til utviklings- og fornyingsprosjekt i kommunesektoren. Reservepotten skal vareta kommunar som får ekstraordinære utgifter til uventa hendingar i løpet av året. Ved særskilt store hendingar har Stortinget auka løyvinga på skjønstilskotet og reservepotten i løpet av året. Eit døme på dette er ekstremvêret «Hans» hausten 2023.

Departementet rapporterer kvart år på bruken av skjønstilskotet i kommuneproposisjonen.

17.1 Dagens system og praksis

17.1.1 Basisramma

Basisramma til kommunane utgjer hovuddelen av skjønstilskotet, og er sett til 800 mill. kroner i 2024. Kommunal- og distriktsdepartementet fastset årleg retningslinjer for skjønstildelinga, og fordeler basisramma mellom statsforvaltarembeta. Statsforvaltaren fordeler deretter sin del av basisramma til kommunane i sitt/sine fylke, etter dei fastsette retningslinjene. Basisramma skal i hovudsak brukast til å kompensere for tilhøve som ikkje blir godt nok varetatt av inntektssystemet eller gjennom andre faste tilskotsordningar. Basisramma kan òg nyttast til dekning av utgifter som følge av ekstraordinære hendingar gjennom året, inkludert naturskade, dessutan tiltak for fornying og utvikling i kommunane.

Mesteparten av basisramma blir fordelt i forkant av statsbudsjettet, og fordelinga blir varsla i statsbudsjettet (Grønt hefte).

Retningslinjer for skjønstildelinga

Retningslinjene for skjønstildelinga blir publisert på nettsidene til departementet ved framlegginga av statsbudsjettet kvart år.26 Desse skal sikre ei mest mogleg likeverdig behandling av kommunane på tvers av fylka når det gjeld tildeling av skjønstilskot.

Retningslinjene har dei seinare åra gått i retning av å bli meir generelle og med færre direkte føringar på kva det kunne tildelast skjønstilskot til, og overlèt til statsforvaltarane å vurdere behovet for skjønstilskot basert på deira kunnskap om kommunane i sitt/sine fylke. I tillegg ligg det ei forventning om at statsforvaltarembeta føretar skjønstildelinga i dialog med kommunane.

Skjønstilskotet bør tildelast på grunnlag av den overordna økonomiske situasjonen i kommunane, og ikkje på grunnlag av tilhøve i enkeltståande sektorar eller fordi kommunen tidlegare har mottatt skjønsmidlar. I all hovudsak blir embeta derfor bede om å vurdere behovet for tilskot etter ei heilskapleg vurdering av økonomien og behovet i kommunane. Det skal gjerast reelle vurderingar av behov for tilskot frå år til år. Skjønstilskotet er ikkje meint å skulle vere eit permanent tilskot som kommunane får kvart år.

Statsforvaltaren har òg ansvaret for oppfølging av kommunar i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) og andre kommunar i økonomisk ubalanse. Som ein del av oppfølginga skal desse kommunane spesifisere konkrete tiltak for å kome i økonomisk balanse. I retningslinjene blir det presisert at kommunar som ikkje sett i verk tiltak for å kome attende i økonomisk balanse, ikkje kan tildelast skjønsmidlar.

Statsforvaltarane har ei viktig rolle som pådrivar for fornyings- og innovasjonsprosjekt i kommunal regi, og ein del av basisramma skal gå til fornyings- og innovasjonsprosjekt i kommunane. Føremålet med prosjektskjønsmidlane er å gi kommunane støtte til å prøve ut nye løysingar i verksemda si. Arbeidet til statsforvaltaren med fornying og innovasjon skal sjåast i samanheng med anna arbeid knytt til rettleiing, samordning og skjønstildeling. Statsforvaltarane skal òg rapportere og vidareformidle resultata frå prosjekta til andre kommunar.

For å kunne vareta kommunar som får uventa eller ekstraordinære økonomiske utfordringar i løpet av året, inkludert naturskade, skal statsforvaltaren som eit minimum halde igjen 5 prosent av basisramma til fordeling gjennom budsjettåret.

Storleiken på basisramma og fylkesvis fordeling

Basisramma til kommunane er sett til 800 mill. kroner i 2024. Det har over tid vore ønskeleg at rammetilskotet til kommunane i størst mogleg grad bør fordelast etter dei faste ordinære kriteria i inntektssystemet framfor skjønsmessige vurderingar. I perioden 2017–2024 er basisramma gradvis blitt redusert, med totalt om lag 400 mill. kroner. Når basisramma er blitt redusert, er dei frigjorte midlane overført til innbyggartilskotet og dermed fordelt på alle kommunar.

Kommunal- og distriktsdepartementet fastset kvart år fordelinga av basisramma mellom statsforvaltarembeta. Tabell 17.2 viser skjønsrammene til statsforvaltarembeta i 2024. Kommunane i dei nordlegaste fylka mottar mest per innbyggar, mens Oslo og Viken har den minste skjønsramma per innbyggar.

17.1.2 Tilbakehaldne skjønsmidlar (reservepott)

Kvart år held Kommunal- og distriktsdepartementet tilbake delar av skjønstilskotet for å kunne kompensere kommunesektoren ved uventa hendingar. Dei tilbakehaldne skjønsmidlane går hovudsakleg til kompensasjon for skadar på kommunal infrastruktur etter naturskade, men midlane kan òg kompensere for uventa utgifter grunna andre ekstraordinære forhold. Skjønstilskot kan tildelast kommunar som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendingar og som gjeld handtering av den akutte krisesituasjonen, opprydding og/eller reparasjon av kommunal infrastruktur til opphavleg standard. Som hovudregel skal skjønsmidlar nyttast til reparasjon av kritisk kommunal infrastruktur. Kritisk infrastruktur er infrastruktur som kommunane er avhengige av for å kunne yte lovpålagde tenester. Ordninga dekker ikkje utgifter til førebyggande tiltak.

Kommunar som har utgifter som i sum overstig 250 kroner per innbyggar, kan få ein kompensasjon som dekker halvparten av dei påkomne utgiftene. Om utgiftene overstig 500 kroner per innbyggar, kan kommunane få ein kompensasjon som dekker alle utgifter utover 250 kroner per innbyggar. Kommunane må søkje om skjønstilskot frå departementet gjennom statsforvaltaren, og søknadene blir vurdert ut frå gjeldande retningslinjer for ordninga. Retningslinjene for denne ordninga blir omtalt kvart år i kommuneproposisjonen, og blir publisert som ein del av dei overordna retningslinjene for skjønstildelinga.

I statsbudsjettet for 2024 var det sett av 175 mill. kroner til kompensasjon for uventa hendingar. Dette er ein auke på 55 mill. kroner samanlikna med 2023, noko som blant anna må sjåast i samanheng med at skjønsposten til fylkeskommunane frå og med 2024 vart avvikla som eigen post, og reservepotten til fylkeskommunane vart slått saman med skjønsposten til kommunane. Frå og med 2024 kan både kommunar og fylkeskommunar søke om kompensasjon frå denne potten.27 Ved særskilt store hendingar med høge ekstrautgifter for kommunesektoren har det vore praksis at Stortinget har vedteke tilleggsløyvingar på skjønstilskotet i løpet av året. Eit døme på dette er ekstremvêret «Hans» hausten 2023.

17.1.3 Departementets prosjektskjønsmidlar

Innanfor skjønsramma til kommunane tildeler Kommunal- og distriktsdepartementet kvart år midlar til utviklings- og fornyingsprosjekt. Føremålet med prosjektskjønsmidlane er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekt i og for kommunesektoren. Prosjekta skal ha overføringsverdi til fleire kommunar, og ha eit opplegg for deling av erfaringar frå prosjektet. Kriteria for tildeling av prosjektskjønsmidlar blir omtala i kommuneproposisjonen kvart år.28 Det er i hovudsak prosjekt i regi av departementet, og/eller KS og andre departement som blir finansiert gjennom prosjektskjønsmidlane. Det kan òg gis tilskot til kommunar som vurderer grenseendringar, til utgreiing og informasjon til innbyggarar og innbyggarhøyring.

Departementet har sett av 25 mill. kroner til prosjektskjønsmidlar i 2024.

17.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meinte at rammetilskotet i størst mogleg grad bør fordelast etter faste kriterium, og ikkje etter skjønsmessige vurderingar. Utvalet peikte på at det likevel kan vere lokale tilhøve som kommunane sjølv ikkje kan påverke, og som medfører auka utgifter. Utvalet vurderte derfor at inntektssystemet framleis burde innehalde eit skjønstilskot, som i hovudsak blir fordelt med bakgrunn i slike særskilde grunngivingar.

Utvalet meinte at departementet bør føreta ein vidare reduksjon i skjønstilskotet framover, og foreslo at basisramma blir halvert samanlikna med nivået i 2022, som då var på 850 mill. kroner. Når det gjeld skjønsmidlar som blir fordelt av departementet, meinte utvalet at departementet framleis må ha ansvar for å kompensere kommunesektoren som heilskap ved uventa hendingar med hjelp frå statsforvaltarane. Utvalet foreslo at skjønsmidlane som blir fordelt av departementet, det vil seie reservepotten og prosjektskjønsmidlar, kan haldast på same nivå som i 2022, høvesvis på 120 og 20 mill. kroner.

Når det gjeld basisramma, var det synet til inntektssystemutvalet at det bør gjerast endringar i den fylkesvise fordelinga av basisramma. Det var utvalet si oppfatning at basisramma i stor grad er basert på ei historisk fordeling som har vore relativt stabil over mange år. Utvalet meinte at basisramma i større grad bør fordelast per innbyggar og per kommune i det aktuelle fylket, då det ikkje er grunn til å tru at tilhøva skjønstilskotet er meint å vareta varierer systematisk per innbyggar mellom fylka over tid.

Utvalet meinte vidare at det er uheldig dersom det er store variasjonar mellom statsforvaltarembeta i kor mykje av basisramma som blir halde tilbake til fordeling i løpet av året. Utvalet meinte at statsforvaltarane i større grad bør halde tilbake midlar sidan behovet i kommunane først blir kjent gjennom året. Samstundes peikte utvalet på lokalkunnskapen til statsforvaltarane som fører til at dei har betre føresetnader enn Kommunal- og distriktsdepartementet for å vurdere behovet til kommunane for skjønsmidlar.

Utvalet meinte òg at dagens praksis der kommunane søkjer statsforvaltaren om skjønstilskot skaper unødvendig mykje byråkrati rundt tildelinga, og at det kan vere vanskeleg for kommunane å forstå kriteria for tildelinga. Utvalet meinte derfor at skjønsmidlane i større grad bør fordelast til uventa hendingar, prosjektmidlar eller anna som ikkje går inn i den løpande drifta i kommunane. Vidare var det synet til utvalet at det framleis er behov for skjønsmidlar som kommunane kan søke på til ulike prosjekt, og at prosjektmidlane i størst mogleg grad bør gå til prosjekt som er relevante for meir enn ein kommune. Innovasjon bør vere eit sentralt kriterium for tildeling av prosjektskjønsmidlar.29

17.2.1 Høyringsinnspel

55 kommunar har gitt høyringssvar om forslaga til endringar i skjønstilskotet. Av desse støttar 28 kommunar forslaget til utvalet om ein reduksjon i det samla skjønstilskotet og omfordeling mellom fylka. 5 kommunar støttar forslaget om å redusere skjønstilskotet, men nemner ikkje omfordelinga mellom fylka særskilt. 19 kommunar støttar ikkje forslaga til utvalet, hovudsakleg fordi dei meiner fordelinga av skjønstilskotet fungerer godt i eige fylke slik det er i dag. Dei fleste kommunane peikar på at det er viktig med ein skjønsramme, sidan det alltid vil vere saker som ikkje blir dekt av utgiftsutjamninga.

5 av 10 statsforvaltarembete har kome med høyringsinnspel til forslaga om endringar i skjønstilskotet. Tre embete meiner basisramma som eit minimum bør haldast på dagens nivå. Dei peikar på at det alltid vil vere lokale tilhøve som inntektssystemet eller andre tilskotsordningar ikkje klarer å ta høgde for, og der kompensasjon er nødvendig for å utjamne urimelege forskjellar mellom kommunane. To embete meiner at det er behov for ei jamnare fordeling av skjønsramma mellom embeta.

17.2.2 Departementet sine vurderingar

Kommunal- og distriktsdepartementet er einig i utvalet si vurdering om at rammetilskotet i størst mogleg grad bør fordelast etter dei faste ordinære kriteria i inntektssystemet, og ikkje etter skjønsmessige vurderingar. I perioden 2017–2024 er basisramma derfor gradvis blitt redusert med totalt om lag 400 mill. kroner.

Skjønstilskotet blir gitt etter ei årleg vurdering av behov, og nivået på skjønnstilskotet blir vurdert i dei årlege kommuneproposisjonane. Eventuelle endringar i skjønsramma er dermed ikkje ei systemendring på same måte som dei andre forslaga til endringar i inntektssystemet. Departementet legg på vanleg måte fram forslag om storleiken på skjønstilskotet i 2025 i kommuneproposisjonen for 2025, sjå eigen omtale i kapittel 4. Departementet vil vidare vurdere storleiken på basisramma og fordelinga mellom statsforvaltarembeta i dei ordinære budsjettprosessane. For 2025 vil departementet særskilt be statsforvaltarane om å vere merksame på endringane i inntektssystemet og dei konsekvensane dette får for kommunane i sitt/sine fylke.

Departementet støttar utvalet si vurdering av at statsforvaltarane har betre føresetnader enn departementet for å vurdere behovet til kommunane i eige fylke, og at det derfor er viktig at basisramma framleis blir fordelt basert på lokalkunnskapen til statsforvaltarane.

Inntektssystemutvalet peikte i si utgreiing på at det er store variasjonar mellom embeta i korleis dei fordeler si basisramme, og at søknadsprosessane for kommunane gjer at det blir unødvendig mykje byråkrati knytt til fordelinga av skjønstilskotet. Departementet viser i den samanhengen til at det dei siste åra har blitt gjort ein del presiseringar i retningslinjene for skjønstildelinga og i tildelingsbrevet. Blant anna står det i retningslinjene at det er opp til statsforvaltarane kor stor del av basisramma dei ønsker å halde tilbake til fordeling gjennom budsjettåret utover minimumsnivået på 5 prosent. Dette er i tråd med gjeldande praksis der mange statsforvaltarar held igjen meir enn 5 prosent av basisramma. I tildelingsbrevet blir det vidare vist til at dialogen mellom statsforvaltaren og kommunane kan gjerast på ulike måtar, men må vere mest mogleg føremålstenleg for begge partar med tanke på omfang og ressursbruk. Departementet meiner at desse endringane på ein tilfredsstillande måte varetar utvalets bekymringar om variasjonar mellom fylka og unødvendig mykje byråkrati. Departementet vil likevel årleg vurdere om det er føremålstenleg å gjere ytterlegare presiseringar i retningslinjene.

18 Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

Målet med dagens ordning er at den skal legge til rette for at kommunane kan gi eit godt tenestetilbod til mottakarar som har krav på omfattande helse- og omsorgstenester. Kommunane har ansvaret for å gi helse- og omsorgstenester til dei som har krav på dette i samsvar med helse- og omsorgstenestelova. Tenestene blir finansiert i hovudsak gjennom dei frie inntektene til kommunane (skatteinntekter og rammetilskot). Behovet for ressurskrevjande tenester varierer mykje mellom kommunar. Det har førebels vore vanskeleg å finne objektive kriterium i inntektssystemet som kan fange opp denne variasjonen i kostnader.

Kommunane får refundert delar av utgiftene til tenester til menneske som får omfattande helse- og omsorgstenester. Dette kan mellom anna gjelde personar med psykisk utviklingshemming, nedsett funksjonsevne, personar med rusmiddelproblem og menneske med psykiske lidingar. For 2024 får kommunane kompensert 80 prosent av eigne netto lønsutgifter i 2023 til helse- og omsorgstenester ut over eit innslagspunkt på 1 608 000 kroner. Netto lønskostnader er løn til tilsette og tilhøyrande sosiale kostnader, minus øyremerkte tilskot og tilskot gjennom inntektssystemet. Tilskotsordninga gjeld for tenestemottakarar til og med det året dei fyller 67 år. For eldre over 67 år blir delar av utgiftene fanga opp gjennom dei ordinære kriteria i kostnadsnøkkelen som ligg til grunn for fordelinga av rammetilskot til kommunane. Toppfinansieringsordninga er ei overslagsløyving og i statsbudsjettet for 2024 er det budsjettert med 12 984 mill. kroner på kapittel 575, post 60.

Det er i tillegg ei ordning med tilleggskompensasjon som gjeld kommunar med mindre enn 3 200 innbyggarar, som har gjennomsnittlege skatteinntekter dei siste tre åra som er lågare enn 120 prosent av landsgjennomsnittet og har høge utgifter til ressurskrevjande tenester per innbyggar. Høge utgifter i denne samanhengen er dei innrapporterte netto lønsutgiftene som ikkje blir dekt av toppfinansieringstilskotet. Desse kommunane får kompensert 80 prosent av utgiftene over ein terskelverdi per innbyggar. Terskelverdien blir berekna nøyaktig etter at toppfinansieringstilskotet er fordelt, då tilleggskompensasjonen er ei rammestyrt ordning. Det er løyvd 88 mill. kroner i statsbudsjettet for 2024 på kapittel 575, post 61.

18.1 Forslaget til inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet foreslo å vekte ned kriteriet i kostnadsnøkkelen for «PU 16 år og over», dessutan å vurdere å legge om modellen frå dagens modell (eigendel per mottakar) til ein ny modell (eigendel basert på kommunane sine tal på innbyggarar) og samstundes innlemme delar av toppfinansieringstilskotet.

Høyringsinnspel

96 kommunar hadde merknader til utvalet si tilråding om endringar i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester. Dei fleste meinte at endringar måtte sjåast i samanheng med nedvekting av PU-kriteriet og at ordninga måtte vurderast på nytt. 34 kommunar (35 prosent) var positive til utvalet sitt forslag og 10 kommunar var negative.

18.2 Konsekvensar av nedvekting av PU-kriteriet

18.2.1 Dagens ordning

I dag rapporterer kommunane inn samla lønsutgifter til kvar enkelt mottakar til Helsedirektoratet. Kommunane rapporterer òg inn storleiken på inntekter som gjeld kvar enkelt mottakar og som skal kome til fråtrekk. Det kan til dømes vere statstilskot og eigenbetalingar. I tillegg skal det rapporterast om mottakaren er registrert som «person med psykisk utviklingshemming over 16 år» (PU-kriteriet) som er eit kriterium i inntektssystemet til kommunane. PU-kriteriet skal òg trekkast frå den samla ressursinnsatsen, då dette reknast som eit tilskot som blir finansiert i inntektssystemet. Den samla ressursinnsatsen med fråtrekk av statstilskot, eigenbetalingar og verdien av PU-kriteriet, blir kommunane sine netto lønsutgifter og som er grunnlaget for berekninga av tilskotet til kommunane. Då blir innslagspunktet trekt frå kommunane sine netto lønsutgifter og kommunane får kompensert 80 prosent av utgiftene over innslagspunktet.

18.2.2 Konsekvensar av nedvekting av PU-kriteriet for toppfinansieringsordninga

Verdien av PU-kriteriet er i inntektssystemet for 2024 berekna til 890 000 kroner. Etter at nedjusteringa av vekta i kriteriet er gjort, vil verdien til PU-kriteriet bli redusert med om lag 513 000 kroner. Det er foreslått at om lag halve nedvektinga blir tilbakeført kommunane med ei særskilt fordeling (tabell C), jf. kapittel 4. Effekten etter tilbakeføringa i tabell C, er at verdien til PU-kriteriet netto blir redusert med om lag 260 000 kroner. I toppfinansieringsordninga i 2023 var det 8 301 mottakarar, kor 4 681 mottakarar var diagnostisert som «psykisk utviklingshemma» og var over 16 år. Dersom ein ikkje hadde korrigert for noko av dette, ville kommunane ha fått eit mindre fråtrekk for inntekter gjennom inntektssystemet, og utbetalingane i toppfinansieringsordninga hadde auka med 974 mill. kroner.

18.2.3 Departementet si vurdering

Inntektssystemet gjeld fordeling av ein gitt ramme. Endringar i systemelementa bør derfor gjennomførast provenynøytralt. Dei samla utgiftene over statsbudsjettet til rammetilskotet og toppfinansieringsordninga bør derfor ikkje bli endra som følge av ny vekt på PU-kriteriet i kostnadsnøkkelen. Det er to verkemiddel ein kan nytte for å utlikne budsjetteffekten i toppfinansieringsordninga av endra vekt på PU-kriteriet. Ein kan anten redusere kompensasjonsgraden med nærare sju prosentpoeng eller auke innslagspunktet med om lag 150 000 kroner. Desse to verkemidla har ulike fordelingsverknader. Ein reduksjon av kompensasjonsgraden vil redusere utbetalingane med ein lik del for alle kommunane, medan ein auke i innslagspunktet vil skjerme dei kommunane som har dei høgaste utgiftene per mottakar. Departementet foreslår derfor å auke innslagspunktet for at verknaden av nedvektinga av PU-kriteriet på toppfinansieringsordninga skal bli provenynøytral.

18.3 Omlegging av toppfinansieringsordninga

18.3.1 Bakgrunn

Toppfinansieringsmodellen i dag kompenserer kommunar for 80 prosent av lønsutgiftene utover innslagspunktet for kvar mottakar. Modellen er kjend ettersom prinsippa har vore dei same sidan den vart oppretta i 2008. Insentiveffektane med eigendelane over innslagspunktet på 20 prosent blir rekna som moderate. Sidan modellen kompenserer utgifter for kvar enkelt mottakar, er ulempa at modellen ikkje tek omsyn til dei kommunane som har høge utgifter i forhold til folketalet i kommunane. Det vart derfor innført ei ordning med tilleggskompensasjon for dei minste kommunane. Denne ordninga er rammestyrt og gjeld for kommunar med mindre enn 3 200 innbyggarar som har skatteinntekter per innbyggar på mindre enn 120 prosent av landsgjennomsnittet dei siste tre åra, og som har høge utgifter (omtala som «eigendeler») i ordninga. Tilleggskompensasjonen tek ikkje omsyn til kommunar som har over 3 200 innbyggarar og som har høge utgifter i forhold til folketalet.

18.3.2 Departementet sine vurderingar

I åra 2004–2007 vart det nytta ein modell som gir kommunane ei samla dekning for 80 prosent av netto lønsutgifter over innslagspunktet på landsbasis. Kommunane sin eigendel for utgifter over innslagspunktet blir då på 20 prosent på landsbasis.

Eigendelen i makro på 20 prosent av samla utgifter over innslagspunktet vart i den gamle modellen dividert på talet innbyggarar for dei kommunane som mottar tilskot. Eigendelen per innbyggar var lik for alle kommunane. Den faktiske kompensasjonsgraden over innslagspunktet, varierte avhengig av kommunane sine utgifter utover innslagspunktet i forhold til innbyggartalet i kommunane. Kommunar med relativt sett høge utgifter i forhold til innbyggartalet fekk ein kompensasjon som var høgare enn dagens 80 prosent og omvendt.

Departementet ser at ein fordel med den tidlegare ordninga var at den ga høgare kompensasjon til kommunar med høge utgifter i forhold til innbyggartalet. Den tok med andre ord omsyn til den samla økonomiske belastninga kvar enkelt kommune hadde ved å yte særleg ressurskrevjande tenester. I tillegg var handsaminga av denne ordninga i samsvar med korleis ein handsamar verknader i kommuneøkonomien elles. Til dømes tek alle vekstberekningar for enkeltkommunar eller fordelingsverknader av ulike saker i inntektssystemet utgangspunkt i verknader per innbyggar. Ulempa ved ein slik modell er at insentiva i ordninga teoretisk sett er noko svakare enn i dag, fordi kommunane kan få dekt store delar av meirutgiftene ved å gi meir og betre tenester til enkelte mottakarar.

Regjeringa foreslår ein modell som er ein hybrid av dagens modell og modellen frå 2004–2007. Denne modellen vil først berekne ein eigendel utover innslagspunktet med eit likt beløp per innbyggar. Deretter vil det bli berekna ein eigendel på 10 prosent av kommunens samla utgifter over innslagspunktet etter at eigendelen per innbyggar, er trekt frå. Det er altså ein ekstra eigendel samanlikna med i dag og med den førre modellen.

Summen av dei to eigendelane er det same som dagens modell (20 prosent) på landsbasis. Fordelen med ein slik modell, er at den har gode fordelingsverknader for kommunar som har høge utgifter til ressurskrevjande tenester i høve til innbyggartalet og betre insentiveffekt enn den modellen som vart nytta i 2004–2007. Ulempa er at den er noko meir komplisert fordi den har to eigendelar. Regjeringa meiner at modellen gir ein rimeleg balanse mellom desse omsyna.

Den nye modellen har nokre likskapstrekk med dagens tilleggskompensasjon for kommunar under 3 200 innbyggarar, men grunnlaget for utrekninga er ulikt. Tilleggskompensasjonen er samstundes meir målretta mot kommunar med høge utgifter og skatt under 120 prosent dei siste tre åra. Departementet foreslår derfor å føre ordninga med tilleggskompensasjon vidare.

18.4 Forslag til endringar i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

Auka utgifter i toppfinansieringstilskotet som følge av nedvektinga av PU-kriteriet finansierast med å auke innslagspunktet i toppfinansieringsordninga. Førebelse berekningar viser at innslagspunktet må aukast med om lag 150 000 kroner.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester vert lagt om til ein modell med to eigendelar, der ein eigendel blir berekna per innbyggar og ein eigendel på 10 prosent av utgifter over innslagspunktet etter at den første eigendelen er trekt frå.

Tilleggskompensasjonen vil bli vidareført etter same prinsipp som i dag. På grunn av endra innslagspunkt på grunn av nedvekting av PU-kriteriet og endringar i modellen, vil grunnlaget for utrekninga av kompensasjonen bli noko endra, som igjen gir nokre fordelingseffektar.

Dei samla effektane ved først å auke innslagspunktet som følge av nedvektinga av PU-kriteriet, dernest omlegginga av modellen og til slutt berekninga av tilleggskompensasjon med nytt grunnlag, er vist i tabell 22.1–22.3.

Departementet vil kome attende med storleiken på innslagspunkt og overslag på eigendel per innbyggar i forslaget til Prop. 1 S (2024–2025).

19 Innbyggarar som ikkje er folkeregistrert i kommunen

I inntektssystemet er det eit grunnleggande prinsipp at fordelinga av inntekter mellom kommunane tar utgangspunkt i den kommunen der innbyggaren er folkeregistrert. For dei aller fleste kommunale tenestene er det samanfall mellom kommunen der innbyggaren er folkeregistrert og kommunen der innbyggaren får tenester. På nokre område er det likevel slik at ein kommune òg tilbyr, og har ansvar for, kommunale tenester til personar som ikkje er folkeregistrert i kommunen. Det gjeld til dømes innbyggarar som har fritidsbustad i ein annan kommune enn heimkommunen, studentar som bur og studerer ein annan stad enn dei er folkeregistrert, og pendlarar og personar frå omlandskommunar som brukar tenester i ein annan kommune. Med ei fellesnemning kan desse kallast gjesteinnbyggarar, personar som oppheld seg og nyttar tenester i kommunen utan å vere folkeregistrert i kommunen.

Det har vore peikt på at kommunar med ei stor fritidsbefolkning har utgifter til gjesteinnbyggarar, samstundes som kommunane ikkje får inntekter for dette gjennom inntektssystemet. Kommunen har i hovudsak berre plikt til å levere tenester til innbyggarar busett i eigen kommune, med nokre unntak. Kommunane har ansvaret for beredskapen og nødvendige helse- og omsorgstenester, og dette gjeld òg dei innbyggarane som oppheld seg i kommunen. Det har særleg blitt vist til at kommunane med mange gjesteinnbyggarar har høgare utgifter til helse- og omsorgstenester, som følge av at fritidsbefolkninga i større grad enn tidlegare oppheld seg på hytter over lengre tid.

På den andre sida kan kommunane òg få inntekter frå gjesteinnbyggarar, utanom inntektssystemet. Kommunar med mange gjesteinnbyggarar kan til dømes få inntekter frå eigedomsskatt, formuesskatt, brukarbetalingar og gebyr og indirekte inntekter gjennom fleire arbeidsplassar og auka sysselsetting i kommunen.

Korleis personar som ikkje er folkeregistrert i kommunen eventuelt skal handterast i inntektssystemet vart vurdert i Borge m.fl. (2015).30 Rapporten vurderte inntekter og utgifter i hyttekommunar, og konkluderte med at det vil vere meir effektivt å finansiere utgiftene til hyttekommunane gjennom meir direkte verkemiddel, som betaling frå hytteeigarane eller bustadkommunen, enn gjennom inntektssystemet.

19.1 Inntektssystemutvalet si vurdering

Inntektssystemutvalet vurderte problemstillinga om gjesteinnbyggarar. Utvalet gjekk gjennom ulike typar kommunar med stor «gjestebefolkning», vurderte inntektene og utgiftene kommunane har til gjesteinnbyggarar og om det er rimeleg at inntektssystemet skal ta omsyn til denne problemstillinga.

Utvalet tilrådde at inntektssystemet ikkje bør ta omsyn til ulike typar gjesteinnbyggarar. Dei viser til det grunnleggande prinsippet i finansieringa av kommunesektoren om at dei frie inntektene til kommunen i hovudsak er knytt til personar som er busett i kommunen. Utvalet peikte på at når finansieringa er knytt til bustadkommunen er kommunen sitt heilskaplege ansvar for tenestetilbodet til innbyggaren tydeleg. Utvalet meinte òg det bør vere samsvar mellom finansieringa og kva innbyggarar som har stemmerett i kvar enkelt kommune. Utvalet peikte vidare på at mange fritidsbustader, eller andre turistar, ikkje nødvendigvis er ein ufrivillig kostnad som kan kompenserast gjennom inntektssystemet. Kommunane har sjølv valt å legge til rette for denne typen næringsverksemd, og utvalet meinte dei må rekne med at det òg kan medføre nokre kostnader.

Dersom det over tid blir ein stor auke i utgifter til gjesteinnbyggarar, til dømes i helse- og omsorgsutgiftene til hyttekommunar på grunn av at hytteinnbyggarar oppheld seg på hyttene over lengre tid, meinte utvalet at andre løysingar, utanfor inntektssystemet, bør vurderast. Utvalet tilrådde då at ein ser på moglegheitene for å lage ei oppgjersordning mellom kommunane, men at ein må sjå nærare på korleis dette kan bli gjort utan at ansvarsforholda blir uklare eller at ordninga blir for administrativt krevjande.

Innspel i høyringa

Relativt få kommunar hadde innspel knytt til problemstillinga om gjesteinnbyggarar. Av dei 20 kommunane som hadde innspel meinte eit fleirtal at det bør sjåast nærare på korleis ein skal vareta kommunar med høg gjestebefolkning.

19.2 Oppmodingsvedtak og vurderinga til departementet

I vedtak nr. 1252, 16. juni 2021 vedtok Stortinget følgande:

«Stortinget ber regjeringen i oppfølgingen av utredningen fra Inntektssystemutvalget vurdere lovverket slik at helsetjenester benyttet utenfor bostedskommunen i større grad kan belastes den kommunen tjenestemottaker betaler skatt til.»

Dokumenta som ligg til grunn for vedtaket, er Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022 og Innst. 660 S (2020–2021).

Vedtaket viser til lovverk om helsetenester. Helse- og omsorgsdepartementet har vurdert denne delen av oppmodingsvedtaket. Helse- og omsorgstenestelova § 3-1 første ledd slår fast at kommunen skal sørge for at alle som oppheld seg i kommunen får tilbod om nødvendige helse- og omsorgstenester. Opphaldsprinsippet inneber at kommunen har eit ansvar for alle som oppheld seg i kommunen, uavhengig av om dei bur der eller er der i samband med arbeid, studiar eller feriereiser. Det følger av same lov at kostnadene for tenestene skal dekkast av den kommunen som er ansvarleg for å yte tenesta. Det er ikkje etablert nokon gjestepasientordning for kommunale- helse og omsorgstenester.

Opphaldsprinsippet har vore drøfta fleire gonger, sist i samband med utarbeidinga av lov om kommunale helse- og omsorgstenester (Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)). Omsynet til ei lett tilgjengeleg og fleksibel helse- og omsorgsteneste tilsa at lovverket framleis skulle legge opphaldsprinsippet til grunn.

Kommunal- og distriktsdepartementet støttar Inntektssystemutvalet si vurdering om at rammetilskotet må fordelast til den kommunen der innbyggaren er folkeregistrert. Det tydeleggjer ansvaret som bustadkommunen har for heile tenestetilbodet, og sikrar samsvar mellom finansieringa og kor ein har stemmerett. Departementet meiner derfor at kommunar bør få rammetilskot for personar som er folkeregistrert som busett i kommunen, som i dag.

På bakgrunn av desse vurderingane, foreslår regjeringa ingen endringar i helselovgivinga eller inntektssystemet knytt til utgifter kommunane har til innbyggarar frå andre kommunar. Regjeringa reknar med dette oppmodingsvedtaket som følgt opp.

20 Saker med særskild fordeling (tabell C)

Dei frie inntektene skal som hovudregel fordelast etter dei ordinære kriteria i inntektssystemet, det vil seie etter innbyggartal eller gjennom kostnadsnøkkelen i utgiftsutjamninga. Som eit mellombels unntak frå hovudregelen, kan delar av dei frie inntektene i ein avgrensa periode bli gitt ei særskild fordeling innanfor innbyggartilskotet.31 Dette gjeld mellom anna oppgåver som berre eit fåtal kommunar har eller saker det er vanskeleg å finne ei god fordeling på innanfor dei ordinære kriteria i inntektssystemet.

I samband med at sjølve inntektssystemet blir endra har regjeringa òg foreslått å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren. For å oppnå ei enda jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane vil 1,5 mrd. kroner av denne veksten bli gitt med ei særskild fordeling. Denne fordelinga tar omsyn til at kommunane har ulike økonomiske føresetnader, sjølv etter dei endringane regjeringa no foreslår i inntektssystemet. Midlane blir fordelt slik at dei kommunane som har låge skatteinntekter, og heller ikkje vesentlege inntekter frå naturressursar som vasskraft, vindkraft og havbruk, får ein større del av denne veksten enn kommunar med høge skatteinntekter. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten nytta til ein ny tapskompensasjon i samband med omlegginga av inntektssystemet, som og blir fordelt særskilt i tabell c.

20.1 Saker som blir gitt med særskild fordeling i dag

I 2024 er det 12 saker i innbyggartilskotet som blir fordelt en ei særskild fordeling, med eit samla beløp på om lag 5,2 mrd. kroner. Saker som er gitt med ei særskild fordeling blir vist i tabell C i Grønt hefte, og har ulike grunngivingar. Nokre av sakene er av meir teknisk karakter, og gjeld eit fåtal kommunar, medan andre saker i større grad er grunngitt med eit ønske om å fordele midlar på ein særskild måte. Dei største sakene i tabell C i 2024 er inndelingstilskotet, som kompenserer kommunar som har slått seg saman for reduksjon i rammetilskotet som følge av samanslåinga, grunnskoletilskotet, som gir kommunane eit tilskot per grunnskole i kommunen, og midlar til skole- og helsestasjonstenesta. Nedanfor følger ein omtale av dei ulike sakene som blir gitt ei særskild fordeling i 2024.

Inndelingstilskot

Inndelingstilskotet er ei kompensasjonsordning for kommunar som slår seg saman og skal kompensere kommunane for ein reduksjon i rammetilskotet som følge av samanslåinga. Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistilskot og ein eventuell netto nedgang i distriktstilskot. Inndelingstilskotet blir gitt frå det året samanslåinga trer i kraft. Kommunane får fullt tilskot i 15 år, før det blir trappa gradvis ned over fem år. I 2024 får 52 kommunar inndelingstilskot.

Trekk Nannestad og Ullensaker

Nannestad og Ullensaker fekk i perioden 1993–2008 finansieringsbistand i form av skjønsmidlar i samband med etableringa av Oslo Lufthamn, Gardermoen. Totalt har kommunane mottatt 735,5 mill. kroner, der 387 mill. kroner skal betalast tilbake i 20 like store avdrag frå og med 2009. Dette blir gjort ved eit trekk i rammetilskotet til Nannestad og Ullensaker på høvesvis 7,43 og 11,92 mill. kroner årleg til og med 2028.

Helsestasjons- og skolehelseteneste

Sidan 2014 er det løyvd midlar til helsestasjons- og skolehelsetenesta med ei særskild fordeling over innbyggartilskotet. Det samla beløpet utgjer 1 069,9 mill. kroner i 2024. Midlane er fordelt etter talet på innbyggarar i alderen 0–19 år, med eit minstenivå på 100 000 kroner per kommune.

Korreksjon barnevern, Oslo kommune

Dei seinare åra har kommunane fått eit større medansvar for finansiering for det statlege barnevernet, og det er lagt inn ein auke i rammetilskotet til kommunane for å kompensere for dette. Endringar i den kommunale medfinansieringa av det statlege barnevernet gjeld ikkje Oslo kommune, som òg har ansvaret for den statlege delen av barnevernet i Oslo. Sidan det ikkje er teknisk mogleg å halde Oslo utanfor fordelinga av midlane etter kostnadsnøkkelen, blir rammetilskotet til Oslo korrigert for dette, slik at Oslo skal gå i null på desse endringane. Totalt er korreksjonen på -200,6 mill. kroner i 2024.

Kompensasjon for endringar i regelverket for eigedomsskatt

I statsbudsjettet for 2019 vart det sett av 71 mill. kroner i skjønstilskotet til å kompensere kommunar som får reduserte inntekter som følge av at dei ikkje lenger kunne krevje inn eigedomsskatt på produksjonsutstyr og -installasjonar. I 2020 vart kompensasjonen auka, og flytta over til innbyggartilskotet. I 2024 er kompensasjonen 268,6 mill. kroner.

Kompensasjonen blir berekna på grunnlag av kommunane si rapportering av skattegrunnlaget for dei aktuelle eigedomane for 2018 og 2019, kopla saman med skattesatsen som kommunane rapporterte inn til KOSTRA. Kommunane er kompensert fullt ut utover ein gitt eigendel per innbyggar. Eigendelen i 2024 er om lag 539 kroner per innbyggar.

Differensiert arbeidsgjevaravgift, endringar

Frå 1. januar 2022 gjeld nytt verkeområde for differensiert arbeidsgjevaravgift (DA), med endringar i soner for 14 kommunar, medrekna gamle kommunar som er del av nye kommunar. Kvar kommune som fekk endra avgiftssats i 2022 fekk full kompensasjon eller trekk i rammetilskotet i 2022, basert på korleis avgiftsendringa slo ut. Nytt avgiftsnivå blir fasa inn ved at kompensasjonen eller trekket blir trappa ned over seks år, i samsvar med ny periode for DA-ordninga. Kompensasjon eller trekk i 2022 er prisjustert i 2024 og deretter sett til 4/6 av den prisjusterte kompensasjonen eller trekket i 2022.

Kompensasjon ansvarsovertaking barnevernet

Frå 2022 er det innført ein barnevernsreform, som mellom anna gir kommunane auka fagleg og økonomisk ansvar. Som kompensasjon for det auka finansielle ansvaret, vart rammetilskotet til kommunane auka med 1 310 mill. kroner i 2022, med 498 mill. i 2023 og med 968 mill. i 2024. Heile kompensasjonen skal på sikt fordelast etter delkostnadsnøkkelen for barnevern. For å redusere risikoen for den enkelte kommune, er det laga ein overgangsperiode på tre år. I 2022, 2023 og 2024 vil halvparten av kompensasjonen bli fordelt etter delkostnadsnøkkelen for barnevern, mens halvparten blir fordelt etter bruken av barnevernstiltak før reforma (basert på rekneskapsåret 2020). Frå 2025 blir kompensasjon fordelt etter barnevernsnøkkelen.

Det auka ansvaret for barnevernet er eit ansvar Oslo allereie har. Oslo får derfor ikkje kompensasjon som følge av det auka finansieringsansvaret for dei andre kommunane i landet.

Gratis barnehage i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms

Frå 1. august 2023 er det innført gratis barnehage for 1–5 åringar i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms. Som kompensasjon vart rammetilskotet auka i 2023, og for 2024 er beløpet prisjustert og auka ytterlegare på grunn av at tiltaket får heilårsverknad frå og med 2024. Den samla kompensasjonen er justert for at maksimalprisen i barnehage er redusert for alle kommunar frå og med hausten 2024. Det samla beløpet utgjer 151,9 mill. kroner i 2024. Midlane er fordelt til dei aktuelle kommunane etter delkostnadsnøkkelen for barnehage.

Grunnskoletilskot

I 2022 vart det innført eit tilskot på 500 000 kroner per kommunale grunnskole i kommunen. Tilskotet blir gitt med ei særskild fordeling basert på talet på grunnskolar i kommunane i skoleåret 2022/2023. I 2024 er satsen 541 317 kroner per grunnskole, og tilskotet utgjer totalt 1 327,6 mill. kroner.

Trekk for Råde og Våler, innbyggartal

I utrekninga av innbyggartilskotet til den enkelte kommune i 2024 blir det nytta innbyggartal per 1. juli 2023, henta frå folkeregisteret. På grunn av situasjonen med mottak av flyktningar frå Ukraina til transittmottak i kommunen, har kommunane Råde og Våler eit for høgt registrert innbyggartal per 1. juli, då innbyggarar som ikkje skal ha varig opphald vart tald med. I 2024 gir dette òg eit for høgt veksttilskot til desse kommunane. Det er derfor lagt inn ein korreksjon på totalt -14,9 mill. kroner for dei to kommunane.

Kompensasjon for gradert basiskriterium

I 2024 er 100 mill. kroner fordelt til dei kommunane som tapar mest på modellen for gradert basiskriterium, som vart innført i 2017. Kompensasjonen går til kommunar som i 2024 har netto tap på meir enn 300 kroner per innbyggar på graderinga, og kommunane blir kompensert for om lag 1/3 av tapet utover 300 kroner per innbyggar. Kompensasjonen er eittårig og utgjer til saman 100 mill. kroner i 2024.

Redusert maksimal foreldrebetaling i barnehage, sentralitetsklasse 5 og 6

Frå 1. august 2024 blir den maksimale foreldrebetalinga redusert til 1 500 kroner per månad i kommunar i sentralitetsklasse 5 og 6. Som følge av dette blir rammetilskotet auka med 72,3 mill. kroner, som blir fordelt særskild til desse kommunane (utanfor tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms). Midlane er fordelt til dei aktuelle kommunane etter delkostnadsnøkkelen for barnehage.

20.2 Vurderinga til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meiner at rammetilskotet i hovudsak bør fordelast etter faste kriterium, og at dette omsynet tilseier at bruken av særskild fordeling bør avgrensast. Samstundes peiker utvalet på at det i nokre saker vil vere fornuftig å nytte ei særskild fordeling, til dømes i ein overgangsperiode i påvente av endringar i kostnadsnøkkelen, i saker som gjeld eit fåtal kommunar eller i ein tidsavgrensa periode, jf. rettleiaren for statleg styring av kommunesektoren.32 Utvalet meiner saker som ikkje har denne typen grunngiving heller bør fordelast etter dei ordinære kriteria i utgiftsutjamninga. Vidare peiker utvalet på at det er uheldig dersom særskild fordeling blir brukt for å framheve enkeltsatsingar, då kommunane kan oppleve fordelinga som ei form for øyremerking eller føring på bruken av frie inntekter.

Ikkje alle sakene som blir gitt med særskild fordeling i 2024 var aktuelle då utvalet leverte utgreiinga si. Utvalet peiker likevel på nokre saker som ligg i tabell C i 2024 som dei tilrår endringar i. Utvalet meiner at tilskotet per grunnskole i kommunen bør avviklast. Etter utvalet sitt syn bryt tilskotet med viktige prinsipp for styringa av kommunane. Inntektssystemet skal ikkje gi insentiv til kommunane om å innrette seg på ein bestemt måte, og kommunane skal få midlar uavhengig av korleis dei organiserer tenestetilbodet. Utvalet tilrår derfor å avvikle grunnskoletilskotet og å fordele midlane som ein ordinær del av innbyggartilskotet.

Utvalet meiner vidare at midlane som i dag blir fordelt til helsestasjons- og skolehelsetenesta, heller bør fordelast etter delkostnadsnøkkelen for kommunehelse, som resten av midlane til denne tenesta.

Høyringsinnspel

Dei fleste av innspela om saker med særskild fordeling omhandla grunnskoletilskotet. 72 kommunar hadde innspel til forslaget frå utvalet om å avvikle grunnskoletilskotet. Eit klart fleirtal, 51 kommunar, var positive til avvikling av grunnskoletilskotet, medan 16 kommunar var negative og 5 kommunar hadde alternative forslag til innretning. Større kommunar var meir positive til avvikling av tilskotet enn mindre kommunar. Av instansane som kommenterte særskild fordeling generelt, var eit klart fleirtal einige med utvalet i at omfanget av saker som gis med særskild fordeling bør avgrensast.

20.3 Departementet si vurdering og forslag til endringar

Departementet er samd med Inntektssystemutvalet i at rammetilskotet i hovudsak bør fordelast etter faste kriterium. Særskild fordeling er eit unntak frå hovudregelen som kan nyttast i tråd med føringane i rettleiaren for statleg styring av kommunesektoren. Etter departementet si vurdering fell dei fleste sakene som ligg i tabell C i 2024 innanfor desse kriteria.

Kompensasjon for gradert basiskriterium

I forslaget til ny kostnadsnøkkel foreslår departementet å avvikle dagens ordning med gradert basiskriterium, slik at alle kommunar igjen får fullt basiskriterium i kostnadsnøkkelen, jf. omtale i kapittel 15. Dermed fell grunnlaget for dagens særskilde kompensasjon for gradert basiskriterium bort, og departementet foreslår at denne blir avvikla frå og med 2025.

Halv effekt av nedvektinga av kriteriet personar med psykisk utviklingshemming

Departementet foreslår òg at vekta til kriteriet personar med psykisk utviklingshemming 16 år og over i kostnadsnøkkelen skal fastsettast ut frå dei oppdaterte analysane til departementet (jf. omtale i kapittel 15). Departementet foreslår vidare at nedvektinga av kriteriet berre skal få halv effekt i fordelingsverknadene, ved at halvparten av fordelingsverknadene skal tilbakeførast gjennom ei ny ordning med særskild fordeling. Tilbakeføringa av halvparten av fordelingsverknadene vil dermed bli ein ny sak med særskild fordeling i inntektssystemet frå og med 2025. Prinsippet om å tilbakeføre halvparten av fordelingsverknadene vil ligge fast til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet. Fordelinga mellom kommunane vil bli oppdatert årleg, slik at den fangar opp endringar i talet på psykisk utviklingshemma i kriteriedata, sektorvekta til pleie- og omsorgsnøkkelen og det samla utgiftsbehovet som blir fordelt om etter den samla kostnadsnøkkelen.

Vekst fordelt etter inntektsnivå

Departementet foreslår vidare at 1,5 mrd. kroner av veksten i dei frie inntektene i 2025 blir gitt med ei særskilt fordeling, som blir innretta slik at kommunar med låge samla skatteinntekter etter utjamning i 2023 (inkludert eigedomsskatt på vass-, vind- og petroleumsanlegg og inntekter frå havbruk og konsesjonskraft) får ein større del av veksten, mens kommunar med høge skatteinntekter får ein mindre del av veksten. Alle kommunar får minimum 30 kroner per innbyggar (berekna med innbyggartal per 1. januar 2023). For kommunar med skatteinntekter på 130 prosent av landsgjennomsnittet eller lågare, blir denne inntekta per innbyggar høgare desto lågare skatteinntektene i 2023 var, opp til 345 kroner per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået. Departementet foreslår at veksten blir vidareført med ei særskild fordeling til neste heilskaplege revisjon av inntektssystemet, og blir synleggjort i tabell C i Grønt hefte. Departementet foreslår vidare at fordelinga mellom kommunane framover blir justert årleg med utgangspunkt i oppdaterte skattetal.

Andre endringar

Departementet foreslår òg ein ny tapskompensasjon for endringar i inntektssystemet som òg vil bli fordelt i tabell C (jf. omtale i kap. 21).

I tillegg til desse endringane, legg departementet til grunn at tidlegare varsla endringar i bruken av særskild fordeling vil bli følgt opp. Det inneber mellom anna at kompensasjonen for barnevernsreforma vil bli fordelt etter barnevernsnøkkelen frå og med 2025.

Departementet har registrert tilrådinga frå utvalet om å avvikle grunnskoletilskotet og den særskilte fordelinga til helsestasjons- og skolehelsetenesta. Departementet viser til at grunnskoletilskotet er eit viktig signal om verdien av ein desentralisert skolestruktur og eit sentralt verkemiddel for å sikre tenester nær folk. Departementet foreslår derfor etter ei samla vurdering at tilskotet blir vidareført slik det er i dag. Departementet foreslår òg at midlar til helsestasjons- og skolehelsetenesta blir vidareført med ei særskilt fordeling.

21 Overgangs- og kompensasjonsordningar

Målet med gjennomgangen av inntektssystemet er mellom anna å auke omfordelinga av inntekter innanfor inntektssystemet og å sikre at kostnadsnøkkelen er oppdatert. Sidan inntektssystemet fordeler ei gitt ramme mellom kommunane, vil dette ha fordelingsverknader. Departementet meiner at det bør takast omsyn til at dei frie inntektene finansierer viktige velferdsoppgåver som ikkje bør variere for mykje frå år til år. Departementet foreslår derfor at fordelingsverknadene blir fasa gradvis inn gjennom overgangsordningar. I tillegg foreslår Regjeringa å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten i frie inntekter er grunngjeve med omlegginga av inntektssystemet. 1,5 mrd. kroner blir gitt med ei særskilt fordeling som gjev mest til dei kommunane med låge skatteinntekter. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten nytta til ei eiga kompensasjonsordning for kommunar med skatteinntekter (inkl. naturressursinntekter) under 105 prosent av landsgjennomsnittet som taper på dei samla endringane.

21.1 Inntektsgarantiordninga

Inntektsgarantiordninga er ei fast overgangsordning i inntektssystemet. Målet med ordninga er å gi kommunane ei heilskapleg skjerming mot ein brå nedgang i rammetilskotet frå eit år til det neste, og gjere inntektssystemet meir fleksibelt og føreseieleg. Inntektsgarantiordninga vart innført i 2009, og har i stor grad vore uendra etter det.

21.1.1 Om inntektsgarantiordninga

Inntektsgarantiordninga (INGAR) er utforma slik at ingen kommunar får ein berekna vekst i rammetilskotet frå eit år til det neste som er meir enn 400 kroner per innbyggar lågare enn berekna vekst på landsbasis, før finansiering av sjølve ordninga. Inntektsgarantiordninga omfattar ein stor del av rammetilskotet, og blir finansiert med eit likt trekk per innbyggar for alle kommunar. Endringar i skatteinntektene eller inntektsutjamninga er ikkje omfatta av inntektsgarantiordninga, den omfattar berre endringar i rammetilskotet.

Gjennom inntektsgarantiordninga kan kommunane få kompensasjon for endringar i rammetilskotet som kjem av:

• Systemendringar, slik som omlegginga av inntektssystemet eller større endringar i systemet.

• Innlemming av øyremerkte tilskot i rammetilskotet. INGAR skal fange opp endringar i fordelinga frå det øyremerkte tilskotet, til fordeling i rammetilskotet.

• Endringar i folketal. Kommunar med nedgang i folketalet vil kunne få ein nedgang i rammetilskotet som følge av dette, og større endringar vil bli fanga opp gjennom INGAR.

• Endring i befolkningssamansetninga eller andre kriteriedata i utgiftsutjamninga.

• Endringar i dei regionalpolitiske tilskota distriktstilskot Sør-Noreg, distriktstilskot Nord-Noreg og storbytilskotet.

Det er ikkje alle forhold som inngår i grunnlaget for inntektsgarantiordninga, og endringar i desse blir ikkje kompensert gjennom ordninga. Grunngjevinga for at enkelte forhold er halde utanom berekningsgrunnlaget for INGAR er at dette i stor grad er forhold som skal variere over tid. Forhold som ikkje inngår i inntektsgarantiordninga er:

• Endringar i skatteinngang og/eller inntektsutjamning.

• Skjønstilskotet.

• Saker med særskild fordeling.

• Endring i rammetilskotet som følge av samanslåing. Dette skal ikkje inngå i grunnlaget for inntektsgarantiordninga, då desse endringane blir kompensert gjennom inndelingstilskotet.

• Dei regionalpolitiske tilskota, veksttilskot og regionsentertilskot.

Inntektsgarantiordninga omfattar berre rammetilskotet, og ikkje endringar i skatteinntektene eller inntektsutjamninga. Det vil vere variasjon i skatteinntektene frå år til år, men den relativt sterke utjamninga av skatteinntekter vil gjere at utslaga av skattesvikt i enkeltkommunar blir redusert gjennom inntektsutjamninga.

Skjønstilskotet skal vere mellombels og er grunngjeve ut frå særskilde forhold, og som dermed skal variere frå år til år. For saker med særskild fordeling blir fordelinga vurdert kvart år for å treffe ei ønska fordeling av midlar i dei ulike tilfella. Endringane i fordelinga kan dermed justerast direkte, viss det er ønskeleg å redusere svingingane frå eit år til det neste.

Veksttilskotet skal variere frå år til år, då tilskotet skal gå til kommunar som i en periode har særskild høg vekst i folketalet. Regionsentertilskotet vart innført i 2017, og i Stortinget si behandling av statsbudsjettet for 2018 vart det slått fast at regionsentertilskotet ikkje skulle inngå i berekninga av inntektsgarantiordninga.33

Inntektsgarantiordninga i praksis

I 2024 får 47 kommunar eit tillegg gjennom inntektsgarantiordninga, med totalt om lag 400 mill. kroner. Finansieringa av ordninga utgjer om lag 73 kroner per innbyggar for alle kommunar.

Det samla tilskotet gjennom inntektsgarantiordninga vil variere frå år til år, avhengig av om det er større endringar i rammetilskotet for mange kommunar samanlikna med veksten på landsbasis. Inntektssystemutvalet viser i NOU 2022: 10 at ordninga fangar opp kommunar med befolkningsnedgang, endringar i inntektssystemet og særskilde forhold for enkeltkommunar (som til dømes bortfall av distriktstilskot). Figur 21.1 viser utviklinga i inntektsgarantiordninga frå 2009 til 2024, både samla tilskot og talet på kommunar i ordninga. Figuren viser at tilskotet gjennom INGAR var størst i 2011 og 2017, som begge var år der det vart gjort ein heilskapleg revisjon av inntektssystemet.

Forstørr bilde

Kjelde: Kommunal- og distriktsdepartementet

21.1.2 Inntektssystemutvalet sitt forslag og vurdering

Inntektssystemutvalet meiner at det bør vere ei overgangsordning i inntektssystemet, for å skjerme kommunane for større endringar i rammetilskotet frå eit år til det neste. Utvalet peiker på at ei slik ordning bidreg til auka stabilitet i kommunane sine inntekter, noko som gjer at inntektene er meir føreseielege for kommunane og dermed òg i finansieringa av tenestetilbodet.

Utvalet meiner at dagens ordning fungerer godt, og anbefaler at denne blir vidareført. Utvalet peiker på at inntektsgarantiordninga fangar opp ei rekke forhold som påverkar kommunane sine inntekter, og trekk særleg fram at ordninga fangar opp kommunar med nedgang i folketalet slik at endringane i inntekter som følge av dette vil fasast gradvis inn.

Utvalet viser òg til at det er ein styrke ved dagens ordning at den omfattar store delar av rammetilskotet, og ser alle endringar i samanheng. Det gjer at ein kommune som får ein større reduksjon i rammetilskotet på grunn av fleire mindre endringar òg vil kunne få kompensasjon gjennom ordninga. Utvalet meiner at ein annan styrke med ordninga er at lengda på overgangsordninga blir sett i samanheng med rammetilskotet til den enkelte kommune, og gjer at mindre endringar blir fasa inn raskt, medan større endringar blir fasa inn over fleire år. Dette er særleg viktig for mindre kommunar. For kommunar der reduksjonen utgjer eit høgt beløp per innbyggar vil endringane bli fasa inn over lengre tid, enn for kommunar der endringane utgjer ein mindre del av rammetilskotet. Samstundes er ordninga slik at positive endringar, til dømes som følge av systemendringar, vil få gjennomslag med ein gong.

Då inntektsgarantiordninga vart innført i 2009 var grensa for å få eit tillegg gjennom ordninga at veksten var meir enn 300 kroner per innbyggar lågare enn veksten på landsbasis. Denne vart auka til 400 kroner per innbyggar i 2018. Sett i forhold til storleiken på det samla rammetilskotet er grenseverdien i dag monaleg lågare enn det som vart til grunn når ordninga vart innført. Utvalet har òg vurdert grenseverdien i ordninga, og viser til at ein auke i denne vil gjere at færre kommunar kjem inn i ordninga, og dei kommunane som kjem inn i ordninga får eit lågare tillegg. Utvalet vurderer at dagens grenseverdi for å kome inn under ordninga fungerer godt, og anbefaler derfor at denne blir vidareført på dagens nivå på 400 kroner per innbyggar. Utvalet anbefaler òg at grenseverdien bør prisjusterast framover, slik at ikkje den relative verdien blir gradvis redusert over tid.

21.1.3 Departementet si vurdering av inntektsgarantiordninga

Eit omsyn inntektssystemet skal vareta er å gi kommunane føreseielege og stabile inntekter. Departementet meiner derfor det bør vere ei overgangsordning i inntektssystemet, som reduserer svingingane i inntekter frå eit år til det neste. Departementet er samd med Inntektssystemutvalet i at dagens inntektsgarantiordning fungerer godt, den fangar opp endringar i rammetilskotet på ein teneleg måte og bidreg til auka stabilitet i kommunane sine inntekter. Departementet foreslår derfor å vidareføre dagens inntektsgarantiordning, og at forhold som skal fanges opp av ordninga er dei same som i dag.

Inntektsgarantiordninga fangar opp endringar i innbyggartal, befolkningssamansetning og andre kriteriedata, samstundes som den òg tek omsyn til innlemmingar av øyremerkte tilskot og større systemendringar. I motsetnad til tidlegare overgangsordningar i inntektssystemet er ikkje inntektsgarantiordninga avgrensa til å gjelde eit visst antal år, men endringane blir sett i samband med storleiken på det samla rammetilskotet. Dermed vil større endringar bli fasa inn over lengre tid for mindre kommunar enn for større kommunar, medan små endringar blir fasa inn raskt. Inntektsgarantiordninga gjer òg at endringar i rammetilskotet som følge av nedgang i innbyggartalet blir gradvis fasa inn, noko som er viktig for desse kommunane.

Saker med særskild fordeling blir i dag halde utanom berekninga av inntektsgarantiordninga, med unntak av inndelingstilskotet til kommunar som slår seg saman. Med departementet sitt forslag til nytt inntektssystem blir vekta til kriteriet tal på personar med psykisk utviklingshemming kraftig redusert i kostnadsnøkkelen. For å dempe fordelingsverknadene av dette vil halvparten av fordelingsverknaden bli tilbakeført gjennom ei eiga ordning med særskild fordeling. I berekninga av inntektsgarantiordninga vil ein ta omsyn til denne fordelinga, slik at ein kommune ikkje får kompensasjon både gjennom inntektsgarantiordninga og i den særskilde fordelinga.

Departementet er samd med utvalet i at dagens grenseverdi på 400 kroner per innbyggar fungerer godt. Dagens grenseverdi fangar opp dei kommunane som får større endringar i rammetilskotet og gir ein monaleg kompensasjon til dei kommunane som treng det, samstundes som finansieringa av ordninga ikkje er for høg. Departementet vil i dei årlege budsjetta vurdere om grenseverdien bør prisjusterast.

21.2 Overgangsordningar skatt

INGAR vil ikkje omfatte endringane i skatteelementa. For enkelte kommunar inneber endringane i skatteelementa store fordelingsverknader, og kommunane bør få noko tid til å gjere tilpassingar. Det er mogleg å fase inn både korreksjonen av eigarinntekter, reduksjonen i kommunane sin del av formuesskatten og auka symmetrisk utjamning over tid.

Av omsynet til enkelheit og til implementeringa i Skatteetaten, foreslår departementet at korreksjonen av eigarinntekter får full verknad første året. Departementet foreslår vidare at andre endringar i skatteelementa blir fasa inn over to år. Ei halvering av kommunane sin andel av formuesskatten vil dermed bli fasa inn med ¼ reduksjon kvart år i to år, mens auka symmetrisk utjamning frå 60 til 64 prosent blir fasa inn med ein auke på 2 prosentpoeng kvart år i to år. Dette inneber at i 2025 vil korreksjonen av eigarinntekter få full verknad, den kommunale andelen av formuesskatten blir redusert med 25 prosent, og den symmetriske utjamninga blir auka frå 60 til 62 prosent. I 2026 vil endringane som er foreslått vere innført med full verknad.

21.3 Vekst i frie inntekter

Departementet foreslår at 1,5 mrd. kroner av veksten i frie inntekter i 2025 blir grunngjeve med omlegginga av inntektssystemet. Desse inntektene blir gitt med ei særskild fordeling, som blir innretta slik at kommunar med låge samla skatteinntekter etter utjamning i 2023 (inkludert eigedomsskatt på vass-, vind- og petroleumsanlegg og inntekter frå havbruk og konsesjonskraft) får ein større del av veksten, mens kommunar med høge inntekter får ein mindre del av veksten. Alle kommunar får minimum 30 kroner per innbyggar. For kommunar med skatteinntekter på 130 prosent av landsgjennomsnittet eller lågare, blir denne inntekta per innbyggar høgare desto lågare skatteinntektene i 2023 var, opp til 345 kroner per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået. Departementet foreslår vidare at veksten blir vidareført med ei særskild fordeling til neste heilskaplege revisjon av inntektssystemet, og blir synleggjort i tabell C i Grønt hefte. Departementet foreslår òg at fordelinga mellom kommunane framover blir justert årleg med utgangspunkt i oppdaterte skattetal.

21.4 Kompensasjonsordning

I tillegg til overgangsordningane og veksten i dei frie inntektene, meiner departementet at det er behov for ei særskild ordning for kommunar som taper på dei samla endringane og som har skatteinntekter (inkl. naturressursinntekter) under 105 prosent av landsgjennomsnittet.

Departementet foreslår at dei 29 kommunane i denne gruppa som taper på dei samla endringane i inntektssystemet, inkludert veksten i dei frie inntektene på 1,5 mrd. kroner, får kompensert heile tapet gjennom ein tapskompensasjon. Kompensasjonen vil bli finansiert innafor veksten i frie inntekter, og utgjer til saman 108 mill. kroner. Departementet legg opp til at den samla tapskompensasjonen vil bli fastsett i statsbudsjettet for 2025, og at den vil ligge fast på nominelt nivå til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet.

22 Fordelingsverknader av nytt inntektssystem

Departementet legg i denne proposisjonen fram forslag til endringar i kostnadsnøkkelen i utgiftsutjamninga (kapittel 15), saker med særskild fordeling innanfor innbyggartilskotet (kapittel 20), dei regionalpolitiske tilskota innanfor rammetilskotet (kapittel 16), skattegrunnlaga til kommunane og inntektsutjamninga av skatteinntekter (kapittel 14) og toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester (kapittel 18). Sidan inntektssystemet blir brukt til å fordele ei gitt ramme mellom kommunane, vil alle endringar i systemet ha fordelingsverknader.

Departementet foreslår at endringane i inntektssystemet og toppfinansieringsordninga trer i kraft frå og med 2025. Rammetilskotet for 2025 vil på vanleg måte bli berekna med utgangspunkt i kriteriedata som først vil vere klare hausten 2024, og den endelege fordelinga av rammetilskotet for 2025 vil ikkje ligge føre før i statsbudsjettet for 2025. Skatteinntektene for 2025 vil ikkje vere kjente før i januar 2026. Departementet vil understreke at anslaga på fordelingsverknadene av endringane derfor er usikre, og at endringar i kriteriedata, skatteinngangen og andre forhold betyr at dei endelege fordelingsverknadene vil avvike frå det som blir lagt fram her.

Tabellane 22.1–22.3 viser eit anslag på fordelingsverknader for kommunar gruppert etter innbyggartal, sentralitetsklasse og nivået på dei korrigerte frie inntektene. Tabellane viser gjennomsnittstal for kvar kommunegruppe, mens anslag for kvar enkelt kommune er vist i vedlegg 7.

Om fordelingsverknadane

Forslaget til ny kostnadsnøkkel inneheld ei rekke endringar som påverkar kommunane på ulike måtar. Det kan derfor vere stor variasjon i fordelingsverknadene innanfor dei ulike kommunegruppene, og det er vanskeleg å seie noko generelt om effektane for ulike grupper av kommunar. Det er likevel ein tendens til at kommunar med under 10 000 innbyggarar, samt Oslo, får auka rammetilskot som følge av endringane i kostnadsnøkkelen og saker med særskild fordeling (jf. kolonne 3).

Det er først og fremst kommunar med høgast inntekter som får redusert tilskot som følge av endringane i dei regionalpolitiske tilskota (kolonne 4), noko som har samanheng med forslaget om at kommunar med høge samla inntekter ikkje lenger skal få distriktstilskot Sør-Noreg. I tillegg vil avviklinga av regionsentertilskotet og dei andre endringane i dei regionalpolitiske tilskota ha betydning for enkeltkommunar, særleg i gruppa av kommunar med mellom 10 000 og 20 000 innbyggarar.

Det er ein tendens til at endringane i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester (kolonne 6) gir auka inntekter for kommunar med under 50 000 innbyggarar, og særleg for dei minste kommunane. Men det er store variasjonar innanfor dei ulike kommunegruppene.

Endringane i skattegrunnlaga og inntektsutjamninga (kolonne 5) gir eit betydeleg inntektsløft for kommunar med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Endringane på skatteområdet inneber auka inntekter for alle kommunegrupper med færre enn 95 000 innbyggarar. Dei største kommunane, samt ein del små kommunar med høge skatteinntekter frå mellom anna naturressursskatt, får reduserte inntekter som følge av auka utjamning.

Når ein ser alle endringar samla (kolonne 7), får alle kommunegrupper med under 95 000 innbyggarar i snitt auka inntekter.

Fordelinga av veksten i dei frie inntektene på 1,5 mrd. kroner som er gitt ei særskilt fordeling (jf. kapittel 21.3), er vist i kolonne 8, saman med eit førebels anslag på fordelinga av tapskompensasjonen for kommunar med skatteinntekter under 105 prosent av landsgjennomsnittet (jf. kapittel 21.4).

Kolonne 9 viser summen av fordelingsverknadene (kolonne 7) og veksten i dei frie inntektene og tapskompensasjonen (kolonne 8). Både veksten i dei frie inntektene og tapskompensasjonen er ein del av omlegginga av inntektssystemet, slik at kolonne 9 kan reknast som dei samla verknadene av nytt inntektssystem.

Endringane i inntektssystemet vil bli fasa inn gradvis gjennom inntektsgarantiordninga (INGAR) og overgangsordninga for skatteendringane (jf. kapittel 21.1 og 21.2). Kolonne 10 viser eit førebels anslag på førsteårsverknadene av endringane i inntektssystemet og toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester, inkludert overgangsordningane og anslått vekst i frie inntekter. I kolonnen er det som ein illustrasjon lagt til grunn ein samla anslått vekst i dei frie inntektene til kommunane på 5 mrd. kroner. Talet for samla vekst i dei frie inntektene vil òg inkludere vekst som er grunngitt med andre forhold enn nytt inntektssystem, mellom anna demografi, pensjon og satsinga på barnehagar. Det er som ein forenkla berekningsteknisk føresetnad lagt til grunn at veksten som ikkje er fordelt som tapskompensasjon eller særskild etter skattenivå, fordeler seg med eit likt beløp per innbyggar (615 kroner). Talet for samla vekst i frie inntekter gir med dette eit uttrykk for kva kommunane kan rekne med av reell inntektsvekst i frie inntekter i 2025, ut frå informasjon som no er tilgjengeleg og med atterhald om at endelege fordelingsverknader ikkje blir klare før til statsbudsjettet.

Kolonne 10 gir ein illustrasjon på korleis effekten for den enkelte kommune kan bli i 2025. Men korleis kommunane kjem ut i alt vil vere avhengig av endringar i innbyggartal og andre kriteriedata, det samla utgiftsbehovet som blir fordelt etter kostnadsnøkkelen, skatteinngangen og veksten i dei frie inntektene. Stortinget vedtar dei økonomiske rammene til kommunane i samband med behandlinga av statsbudsjettet for 2025, og departementet vil på vanleg måte publisere endelege tal for rammetilskot og anslag på vekst i frie inntekter for den enkelte kommune i forslaget til statsbudsjett for 2025. Merk at veksten i dei frie inntektene i kolonne 8–10 er i 2025-kroner, mens effekten av dei andre endringane er vist i anslag på 2024-kroner.

Tabellforklaring

Kolonne 1 viser talet på innbyggarar i dei ulike kommunegruppene per 1. juli 2023.

Kolonne 2 viser eit anslag på dei samla frie inntektene, inkludert inntekter frå eigedomsskatt, konsesjonskraft og Havbruksfondet. Anslaget på skatt og rammetilskot er henta frå Grønt hefte 2024, og er inkludert inntekts- og utgiftsutjamning med dagens inntektssystem. Tal for eigedomsskatt er henta frå KOSTRA og gjeld for 2022, og er inkludert alle typar eigedomsskatt. Konsesjonskraftinntekter er nettoinntekter frå konsesjonskraft mv. frå KOSTRA, mens tal for utbetalingar frå Havbruksfondet er henta frå Fiskeridirektoratet. Det er brukt eit gjennomsnitt av konsesjonskraft- og havbruksinntekter for 2021 og 2022, sidan inntektene kan variere ein del frå år til år.

Kolonne 3 viser eit anslag på fordelingsverknader av ny kostnadsnøkkel og endringar i bruken av særskild fordeling. Anslaget er berekna med utgangspunkt i kriteriedata, utgiftsbehov og kostnadsnøkkel for inntektssystemet i 2024. Kolonnen viser effekten av følgande endringar:

• nye delkostnadsnøklar for alle sektorane i utgiftsutjamninga, jf. forslag i kapittel 15

• innføring av fullt basiskriterium for alle kommunar

• utviding av utgiftsutjamninga til òg å omfatte arbeidsretta tiltak i kommunal regi og bistand til etablering og vidareføring av eigen bustad (jf. kapittel 15.7 om delkostnadsnøkkel for sosiale tenester)

• effekten av at vaksenopplæring blir rekna som ein del av sektoren for sosiale tenester i staden for grunnskole

• effekten av å opprette ei ny ordning i tabell C for å tilbakeføre halvparten av fordelingsverknaden av å vekte ned kriteriet for personar med psykisk utviklingshemming

• effekten av å avvikle kompensasjonen for gradert basis i tabell C. Midlane er fordelt mellom alle kommunar etter innbyggartal

Kolonne 4 viser eit anslag på fordelingsverknadene av følgande endringar:

• bruk av ny distriktsindeks til innfor distriktstilskota for Sør-Noreg og Nord-Noreg

• småkommunetillegg til Værøy, Røst og Træna etter same sats som i tiltakssona for Nord-Troms og Finnmark

• reduksjon i satsen på storbytilskotet frå 416 til 398 kroner per innbyggar

• reduksjon i satsen på veksttilskotet frå 67 331 kroner til 22 444 kroner per innbyggar over vekstgrensa

• avvikling av regionsentertilskotet

• innføring av ei inntektsgrense for distriktstilskot Sør-Noreg som òg omfattar inntekter frå konsesjonskraft, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, Havbruksfondet og produksjonsavgift for vindkraft

• auke i innbyggartilskotet med eit likt beløp per innbyggar, tilsvarande den samla reduksjonen i dei regionalpolitiske tilskota

Anslaga er berekna med utgangspunkt i kriteriedata og tilskot i inntektssystemet for 2024.

Kolonne 5 viser eit anslag på fordelingsverknadene av følgande endringar:

• Eigarinntekter (utbytte mv.) blir korrigert ut av skattegrunnlaget for kommunane, og erstatta med annan inntektsskatt.

• Kommunane sin andel av formuesskatten blir halvert, og erstatta av auka andel inntektsskatt.

• Den symmetriske delen av inntektsutjamninga blir justert opp frå 60 til 64 prosent.

Anslaga er berekna med utgangspunkt i tal for skatteinntekter. Fordelingsverknadene er justert til 2024-nivå med veksten i samla skatteinntekter frå 2020 til anslag på skatteinntekter i 2024 frå Prop. 1 S, det vil seie med i overkant av 30 prosent.

Kolonne 6 viser eit anslag på fordelingsverknadene av:

• ny modell for berekning av eigenandel i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

• auka innslagspunkt for å komme inn under toppfinansieringsordninga for å ta omsyn til nedvekting av PU-kriteriet, slik at nedvektinga blir gjennomført innanfor ein uendra samla utgiftsramme på statsbudsjettet

Fordelingsverknadene er berekna ut frå grunnlagstal for 2022, prisomrekna til 2024-kroner med kommunal deflator.

Kolonne 7 viser dei samla fordelingsverknadene av alle endringar i inntektssystemet og toppfinansieringsordninga, før overgangsordningar, vekst i frie inntekter og kompensasjon for endringar i inntektssystemet.

Kolonne 8 viser summen av vekst i dei frie inntektene på 1,5 mrd. kroner som er fordelt særskild og tapskompensasjonen på 108 mill. kroner, til saman 1,6 mrd. kroner finansiert innanfor veksten i dei frie inntektene. Veksten på 1,5 mrd. kroner er fordelt slik at alle kommunar får minimum 30 kroner per innbyggar (innbyggartal per 1. januar 2023). For kommunar med skatteinntekter på 130 prosent av landsgjennomsnittet eller lågare, blir beløpet per innbyggar høgare desto lågare skatteinntektene i 2023 var, opp til 345 kroner per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået. Departementet foreslår at dette beløpet ligg fast med særskild fordeling framover, og at fordelinga mellom kommunane årleg blir justert med utgangspunkt i oppdaterte skattetal. For konsesjonskraft og eigedomsskatt på kraftanlegg, vindkraftverk og petroleumsanlegg er det brukt tal frå KOSTRA frå 2023. Her mangla det tal frå 11 kommunar ved KOSTRA-rapporteringa i februar 2024. For desse kommunane er det i berekninga brukt tilsvarande tal for 2022 (for eigedomsskatt er det brukt tal for eigedomsskatt på annan eigedom for 2022). I samband med statsbudsjettet for 2025 vil tala bli oppdatert med endelege KOSTRA-tal frå 2023.

Tapskompensasjonen kompenserer kommunar med skatteinntekter (inkl. naturressursinntekter) på under 105 prosent av landsgjennomsnittet som tapar på endringane i inntektssystemet og toppfinansieringsordningsordninga, etter at veksten i dei frie inntektene på 1,5 mrd. kroner er lagt til. Den endelege tapskompensasjonen vil bli berekna til statsbudsjettet for 2025, og vil deretter ligge nominelt fast til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet.

Kolonne 9 viser summen av fordelingsverknadene (kolonne 7) og veksten i dei frie inntektene på 1,5 mrd. kroner for og tapskompensasjonen på 108 mill. kroner (kolonne 8).

Kolonne 10 viser eit førebels anslag på førsteårsverknadene av dei samla fordelingsverknadene i kolonne 9, når ein òg tar med effekten av inntektsgarantiordninga (INGAR), overgangsordningane for skatt og anslag på den samla veksten i frie inntekter i 2025. Det er som ein forenkla berekningsteknisk føresetnad lagt til grunn at veksten i dei frie inntektene som ikkje er direkte knytt til innføringa av nytt inntektssystem (jf. kolonne 8), fordeler seg med eit likt beløp per innbyggar. Den endelege fordelinga i statsbudsjettet vil bli annleis.