2 Bakgrunn for lovforslaget

2.1 Sluttbruker- og grossistprisregulering av anrop til spesialnummer (5-sifrede nummer mv.)

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet foretok i 2016 undersøkelser som viste at prisene for å ringe til 5-sifrede nummer fra mobiltelefon varierte fra 1,5 til 4 kroner per minutt, i tillegg til oppstartspris. For anrop fra fasttelefon til 5-sifret nummer varierte prisene fra 39 øre til 2,5 kroner per minutt, i tillegg til oppstartspris. Når det gjelder anrop til 800-nummer, som i nummerplanen er avsatt for såkalt reversert taksering og er ment å være gratis for innringer, tar mobiltilbyderne betalt av innringer. Prisene for å ringe fra mobilnett til spesialnummer har ligget på det samme nivået i flere år. Samtidig har prisene for å ringe fra fastnett til spesialnummer steget de siste årene. Med «spesialnummer» menes i denne sammenheng 5-sifrede nummer (telefonnummer i serien fra 02000 til 09999), 3-sifrede nummer i 1XX-serien (ekskl. nødnumrene) og nummer i seriene som begynner med 800, 810, 815 og 85X. Dette er stedsuavhengige nummer, jf. den overordnede nummerplanen i nummerforskriften § 16 (numrene i 1XX-serien omtales i nummerforskriften som «standardiserte spesialnummer»)1.

De siste årene har det blitt mer og mer vanlig med abonnement der samtaler til nummer for landmobile tjenester (mobilnummer) og geografiske nummer innenlands (typisk tradisjonelle fasttelefonnummer)2 inngår i abonnementsprisen (ubegrenset eller et visst antall minutter), såkalte fastprisabonnement. Slike abonnement tilbys både for mobiltelefoni og fasttelefoni. Hovedregelen er imidlertid at samtaler til spesialnummer ikke er inkludert i fastprisen.

Samtrafikkprisene (prisen for trafikk mellom tilbyderne) til spesialnummer er forholdsvis høye, og har i praksis stått stille de siste 10-15 år. Samtidig har termineringspriser (prisen for å avslutte en samtale i en annen tilbyders nett) for tale til mobil- og geografiske nummer blitt vesentlig redusert i samme periode som følge av prisregulering. Selv om samtrafikkprisene er høye, er sluttbrukerprisene for å ringe til spesialnummer langt høyere enn hva kostnadene ved å føre anrop til slike nummer skulle tilsi.

I 2017 klargjorde Forbrukertilsynet3 overfor næringsdrivende at lov 9. januar 2009 nr. 2 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår mv. (markedsføringsloven) § 11 innebærer et forbud for næringsdrivende mot å henvise forbrukere til nummer med høyere kostnad enn «grunntakst» når forbruker skal kontakte kundeservice. Det ble vist til EU-domstolens tolkningsuttalelse i sak C-568/15, hvor det er avklart at begrepet «grunntakst» skal forstås som tilsvarende pris forbrukeren må betale for å ringe ordinære mobilnummer eller fasttelefonnummer.

Kundeservice er et av hovedbruksområdene for spesialnummer, og forbudet har medført at en rekke innehavere av 5-sifrede og andre spesialnummer fra 2017 har vært nødt til å bytte telefonnummer. Markedsføringslovens bestemmelse gjelder imidlertid kun for næringsdrivende og ved eksisterende forbrukerkunders anrop til kundeservice. Bestemmelsen gjelder ikke anropsmottakere som er offentlige organer eller frivillige organisasjoner, eller for innringere som ikke har et eksisterende avtaleforhold med innehaveren av nummeret det ringes til.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har i flere år forsøkt å bidra til større grad av konkurranse på anrop til spesialnummer gjennom å kunngjøre priser, dialog med bransjen (blant annet i bransjeforumet Arbeidsgruppe Nummer) og gjennom direkte oppfordringer til tilbyderne. Dette har imidlertid ikke ledet til lavere priser for anrop til spesialnummer, og det er ingen indikasjoner på at tilbyderne kommer til å prise anrop til spesialnummer lik grunntakst på eget initiativ.

Det høye prisnivået er en utfordring ikke bare for innringer, men også for mottaker av anrop til spesialnummer. Som mottaker av anrop ønsker man å kunne tilby nummer som er enkle å huske for innringer, uten at kundene skal betale overpris for samtalene. Spesialnummer er viktig som alternativ til mobilnummer og geografiske nummer i nasjonal nummerplan. Numrene kan benyttes av bedrifter og organisasjoner med nasjonalt, regionalt eller lokalt nedslagsfelt. Flere av numrene er lette å huske/gjenkjenne. En annen fordel med den 5-sifrede serien er at det er mulighet for korresponderende SMS-nummer. De høye innringerprisene reduserer imidlertid etterspørselen etter spesialnumrene.

Departementet er også kjent med at det over flere år har vært utfordringer med at norske spesialnummer har vært vanskelige tilgjengelig fra EØS-land. Dette skyldes blant annet høye termineringspriser. En regulering av sluttbruker- og termineringsprisene for anrop til spesialnummer kan derfor være en sentral faktor, og et nødvendig og forholdsmessig tiltak, for å øke norske spesialnummers tilgjengelighet innen EØS-området.

Eksempler på nåværende bruksrettshavere til 5-sifrede nummer er 02800 som er tildelt Politiet, 03512 tildelt NRK og 04800 tildelt DNB Bank ASA. Av ca. 1100 nummer som var tildelt per 1. januar 2017 var i overkant av 800 tildelt næringsdrivende. Ca. 300 nummer var dermed tildelt organisasjoner/virksomheter som antakelig uansett ikke rammes av markedsføringslovens forbud om bruk av spesialnummer til kundeservice. Det er per 1. februar 2019 tildelt i underkant av 760 5-sifrede nummer. Nedgangen i bruken av nummerressursen sees i sammenheng med forbudet i markedsføringsloven. Oversikt over alle tildelte og ledige 5-sifrede nummer finnes på Nasjonal kommunikasjonsmyndighets hjemmesider.

2.2 Prisregulering av internasjonale samtaler og SMS

EU vedtok 11. desember 2018 nytt felleseuropeisk rammeverk for elektronisk kommunikasjon (ekomkodeksen)4, herunder ny forordning om opprettelsen av BEREC5. BEREC-forordningen inneholder også en endring i TSM-forordningen6 om maksimalprisregulering for internasjonale samtaler og SMS for forbrukere i EU. Denne delen av forordningen trer i kraft 15. mai 2019 for medlemsstatene. Reguleringen innebærer at det settes pristak for internasjonale anrop og SMS i EØS-området, både fra fast- og mobilnett. Reguleringen er ment å beskytte forbrukere mot urimelig høye priser for samtaler og SMS til andre EU-land.

Data innhentet av BEREC og Kommisjonen i 2017–2018 viser at prisene varierer betydelig mellom innenlands anrop og SMS, og anrop og SMS som avsluttes (terminerer) i et annet medlemsland. Prisene varierer mellom anrop til fast- og mobilnummer, mellom medlemsland, mellom tilbydere og mellom prisplaner. I snitt er internasjonale anrop tre ganger så dyre som nasjonale anrop. En SMS som terminerer i et annet land innenfor EØS-området er i snitt dobbelt så dyr som en SMS som originerer (starter opp) og terminerer i medlemsstaten hvor forbrukerens tilbyder er etablert. Informasjon hentet fra norske tilbyderes internettsider viser i stor grad tilsvarende bilde.

Av hensyn til norske forbrukere mener departementet det er behov for tilsvarende regler nasjonalt, slik at norske forbrukere kan få tilsvarende beskyttelse mot urimelig høye priser fra samme tid som EU-borgere, eller så nært opp til dette tidspunktet som mulig.

2.3 Unntak fra forvaltningslovens tremånedersfrist ved omgjøring av vedtak til skade for klager

Erfaring med behandling av omfattende markedsvedtak i bredbånds- og mobilmarkedet etter ekomregelverket, har synliggjort et behov for et sektorspesifikt unntak fra tremånedersfristen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd om når melding om at et vedtak endres til skade for klager må være sendt. Tidsfristen har i praksis vist seg å være for knapp ved behandling av klager etter ekomregelverket, når vedtaket ikke er påklaget av mer enn en part eller andre med rettslig klageinteresse. Erfaringer fra departementets klagesaksbehandling tyder på at mindre aktører i markedet ofte ikke har tilstrekkelige ressurser til å ivareta egne interesser gjennom omfattende klagebehandling, og derfor ikke klager. Tremånedersfristen i forvaltningsloven kan i slike tilfeller medføre uheldige konsekvenser for konkurransen i ekommarkedet. Departementet viser også til at vedtakene i ekommarkedet langt på vei bygger på faktagrunnlag som hentes fra tilbyderne, særlig fra tilbyder med sterk markedsstilling. Denne informasjonen ettergås av myndigheten, og i noen tilfeller innleide konsulenter, og det kan ta tid før eventuelle feil avdekkes. Etter departementets vurdering er det uheldig for konkurransen i markedet dersom eventuelle faktafeil ikke enkelt skal kunne rettes, også til skade for klager, dersom disse avdekkes etter tremånedersfristen.

Selv om forvaltningsloven § 35 åpner for omgjøring av vedtak uten klage, inneholder også denne bestemmelsen en rekke vilkår som ikke tar hensyn til de særlige utfordringene på ekomområdet. Det vises blant annet til ugyldighetsvirkningen etter første ledd og tidsfristene i tredje ledd. Departementet mener derfor det er behov for lengre frister på ekomområdet, enn de frister som følger av forvaltningsloven § 34.

2.4 Særskilt søksmålsfrist for vedtak fattet av ekommyndighetene

Av hensyn til markedsaktørene og for å legge til rette for konkurranse i ekommarkedet, er det etter departementets oppfatning viktig at markedsvedtakene er stabile, og at det settes en tidsmessig begrensning for adgang til domstolsprøvning. Innføring av en søksmålsfrist vil kunne bidra til at markedsaktørene i større grad kan innrette seg i tillit til gjeldende regulering, samtidig som tilbyderne får tilstrekkelig tid og anledning til å vurdere om det bør tas ut søksmål. Det er viktig for konkurransen i markedet at alle aktører skal kunne innrette seg i tillit til myndighetens vedtak. Dette gjelder særlig for den sektorspesifikke reguleringen ettersom usikkerhet ofte i seg selv er nok til å dempe konkurransen.

2.5 Høringene

Utkast til endringer i ekomloven, ekomforskriften7 og nummerforskriften ble sendt på høring 12. april 2018, med høringsfrist 23. mai 2018. Forslagene gjaldt blant annet innføring av mer nøyaktig posisjonering av nødanrop fra mobiltelefon og IP-telefon, samt en ny bestemmelse om hørselshemmede brukeres adgang til å påkalle nødsentralen med SMS og MMS. Videre ble det i høringen fremmet forslag om regulering av sluttbruker- og grossistpriser for anrop til spesialnummer (5-sifrede nummer). Det ble også foreslått særbestemmelser i ekomloven om endring av vedtak til skade for en part og om domstolsprøving av vedtak etter ekomregelverket.

Når det gjelder de nevnte høringsforslagene om innføring av mer nøyaktig posisjonering av nødanrop fra mobiltelefon og IP-telefon, samt en ny bestemmelse om hørselshemmede brukeres adgang til å påkalle nødsentralen med SMS og MMS, er disse endringer i ekomforskriften allerede gjennomført, og trådte i kraft henholdsvis 9. juli og 1. november 2018. De øvrige forslagene er omfattet av denne proposisjonen, eller vil bli fastsatt i forskrift etter behandling av lovforslaget i Stortinget.

I etterkant av den første høringen så departementet behov for en tilleggshøring om forslag til endring i ekomloven om pristaksregulering av internasjonale samtaler og SMS. Tilleggshøringen ble sendt ut 11. desember 2018, med høringsfrist 15. januar 2019. Det har innkommet i alt 26 uttalelser med merknader i første høring, og seks i tilleggshøringen.

Høringene ble offentliggjort på departementets hjemmesider. Den første høringen ble sendt til følgende:

• Departementene

• Datatilsynet

• Deltasenteret – Statens kompetansesenter for deltagelse og tilgjengelighet

• Departementenes Servicesenter

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Forsvarets forskningsinstitutt

• Forsvarets logistikkorganisasjon (FLO)

• Konkurransetilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

• Nasjonal referansedatabase (NRDB)

• Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM)

• Norsk rikskringkasting (NRK)

• Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS)

• Politiets IKT-tjenester

• Politidirektoratet (POD)

• Statens Vegvesen

• Institutt for medier og kommunikasjon

• Institutt for rettsinformatikk

• NTNU

• Abelia

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Brukerklagenemda

• Den norske advokatforening

• Den norske dataforening

• Den norske fagpresses forening

• eForum

• El- og IT-forbundet

• Fagpressens informasjonskontor

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Funksjonshemmedes Fellesforbund

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huseiernes landsforbund

• Informasjonsteknologiens forening

• Kommunenes sentralforbund (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mediebedriftenes landsforening

• NBBL

• NELFO

• NEMKO

• NITO

• Norges Røde Kors

• Norges pensjonistforbund

• Norske flyspeditøreres forening

• Norsk handikapforbund

• Norsk lokalradioforbund

• Norsk post- og kommunikasjonsforbund (Postkom)

• Norsk Tele- og informasjonsbrukerforening (NORTIB)

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• Næringslivets sikkerhetsråd

• Tekna

• YS

• Bane NOR

• Posten Norge AS

• Altibox

• AT&T Global Network Services Norge

• Atea AS

• Bergen Fiber AS

• Breiband.no AS

• Broadnet Norge AS

• Ceraegon Network AS

• Chili Mobil AS

• Com 4 AS

• Digitale Medier 1881 AS

• Easy Connect AS

• Elektron Communications

• Eniro Norge AS

• Enivest AS

• Erate Norway AS

• EVRY Norge AS

• Fjordkraft AS

• GET

• Ice Norge AS

• IKT-Norge

• Intelecom Group AS

• Intelligent Telecom Services

• IP Only Networks

• Kabel Norge

• Komplett Mobil AS

• Last Mile Communications

• Lycamobile Norway Limited

• Lyse Fiber AS

• NetNordic Bedriftskommunikasjon AS

• Mediehuset Tek AS

• NextGenTel AS

• NextNet AS

• Nokia Norge

• Norkring AS

• Norsk Familieøkonomi AS

• Orange Business Norway AS

• Oya24 AS

• PepCall AS

• Phonect AS

• Phonero AS

• Powertech Information Systems AS

• Primafon AS

• Puzzel AS

• P4 Radio Hele Norge

• Radio Norge

• RiksTV AS

• Saga MobilSatel Norge AS

• Schenker AS

• Schibsted ASA

• Sikringsradioen

• Stiftelsen Elektronikkbransjen

• Strex

• Strålfors AS

• Svea Billing Services

• Sønnico

• SuCom

• Swemedia

• Talkmore AS

• TampNett AS

• TDC AS

• Teleconsulting

• Telefactory AS

• Telefonica International Wholesale Service

• Telefunkforum

• Telenor Norge AS

• Telenor Maritime

• Teleplan AS

• Telefactory

• Telia Carrier Norway AS

• Telia Norge AS

• Telinet Tele

• Telipol

• Tellus Communications

• Telsys

• Timepiece Services de Consultoria LDA

• TNT Norge AS

• Trollfjord Bredbånd

• TV2 AS

• TV3 AS

• T-Systems Nordic TC Services AS (Norway Branch)

• Tveco.net AS

• TVNorge AS

• UNINETT

• Verizon Norway AS

• Vodafone Enterprise Norway AS

• Voxbone SA/NV

• Wind Communication AS

Tilleggshøringen ble sendt til følgende:

• Departementene

• Datatilsynet

• Deltasenteret – Statens kompetansesenter for deltagelse og tilgjengelighet

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Konkurransetilsynet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

• Nasjonal referansedatabase (NRDB)

• Politidirektoratet (POD)

• Regelrådet

• Akademikerne

• Arbeidsgiverforeningen Spekter

• Brukerklagenemda

• Den norske advokatforening

• Den norske fagpresses forening

• eForum

• El- og IT-forbundet

• Finansnæringens hovedorganisasjon

• Funksjonshemmedes fellesforbund

• Hovedorganisasjonen Virke

• Huseiernes landsforbund

• Kommunenes sentralforbund (KS)

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Mediebedriftenes landsforening

• NBBL

• Norges Røde Kors

• Norges pensjonistforbund

• Norsk handikapforbund

• Norsk post- og kommunikasjonsforbund (Postkom)

• Norsk tele- og informasjonsbrukerforening (NORTIB)

• Næringslivets hovedorganisasjon (NHO)

• YS

• Altibox

• AT&T Global Network Services Norge

• Atea AS

• Bergen Fiber AS

• Breiband.no AS

• Broadnet Norge AS

• Ceraegon Network AS

• Chili Mobil AS

• Com 4 AS

• Easy Connect AS

• Elektron Communications

• Enivest AS

• Erate Norway AS

• EVRY Norge AS

• Fjordkraft AS

• GET

• Ice Norge AS

• IKT-Norge

• Intelecom Group AS

• Intelligent Telecom Services

• IP Only Networks

• Kabel Norge

• Komplett Mobil AS

• Last Mile Communications

• Lycamobile Norway Limited

• Lyse Fiber AS

• Mediehuset Tek AS

• NextGenTel AS

• NextNet AS

• Norsk Familieøkonomi AS

• Norwegian

• Orange Business Norway AS

• Oya24 AS

• PepCall AS

• Phonect AS

• Phonero AS

• Powertech Information Systems AS

• Primafon AS

• Puzzel AS

• P4 Radio Hele Norge

• Radio Norge

• RiksTV AS

• Saga MobilSatel Norge AS

• Schibsted ASA

• Stiftelsen Elektronikkbransjen

• Strex

• Strålfors AS

• Svea Billing Services

• SuCom

• Swemedia

• Talkmore AS

• TampNett AS

• TDC AS

• Teleconsulting

• Telefactory AS

• Telefonica International Wholesale Service

• Tekna

• Telefunkforum

• Telenor Norge AS

• Teleplan AS

• Telia Carrier Norway AS

• Telia Norge AS

• Telinet Tele

• Telipol

• Tellus Communications

• Telsys

• Timepiece Services de Consultoria LDA

• Trollfjord Bredbånd

• TV2 AS

• T-Systems Nordic TC Services AS (Norway Branch)

• Tveco.net AS

• UNINETT

• Verizon Norway AS

• Vodafone Enterprise Norway AS

• Voxbone SA/NV

• Wind Communication AS

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget i den første høringen:

• Justisdepartementet

• Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir)

• Datatilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB)

• Forbrukertilsynet

• Forbrukerrådet

• Helsedirektoratet

• Helse Sør-Øst

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

• Politidirektoratet (POD)

• Politiets IKT-tjeneste

• Statens Vegvesen

• Tromsø 110-sentral

• Den norske legeforeningen

• EL og IT Forbundet

• Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)

• Helsetjenestens driftsorganisasjon for nødnett (HF)

• Hørselshemmedes landsforbund (HLF)

• Norsk Brannbefals Landsforbund

• Broadnet AS

• Fjordkraft

• ICE Communication Norge AS og ICE Norge AS

• Puzzel AS (tidligere Intelecom Group AS, innsendt av Schjødt)

• Telenor Norge AS

• Telia Norge AS

• Morten Døhl

Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget i tilleggshøringen:

• Justisdepartementet

• Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom)

• eRate Norway AS

• Fjordkraft AS

• Telenor Norge AS

• Telia Norge AS