7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Sluttbruker- og grossistprisregulering av anrop til spesialnummer (5-sifrede nummer mv.)

Den foreslåtte prisreguleringen innebærer en harmonisering mellom sluttbruker- og grossistpriser for anrop til spesialnummer, og sluttbruker- og grossistpriser for anrop til mobilnummer. Dette vil gi rimeligere og mer forutsigbare priser for sluttbruker. Samtidig vil betalingsstrømmen for tilleggstjenesten som IN-aktører tilbyr knyttet til spesialnummer trolig flyttes fra innringer til innehaver av et spesialnummer. Dette vil tilrettelegge for en betalingsstrøm der den som har bestilt spesialnummeret også betaler for tilleggstjenesten.

Sett opp mot totale omsetningstall for telefontjenester, er andelen som skriver seg fra anrop til spesialnummer lav. I henhold til Nasjonal kommunikasjonsmyndighets ekomstatistikk var samlet omsetning for mobiltelefontjenester i Norge i 20171 i overkant av 17 milliarder kroner. Av dette utgjorde anrop fra mobiltelefon til 5-sifrede og 8xx-nummer 539 millioner kroner, det vil si ca. tre prosent. Anrop til 5-sifrede nummer utgjorde alene 352 millioner kroner, det vil si to prosent av samlet omsetning for mobiltelefontjeneste. Anrop fra fasttelefon (bredbåndstelefon og PSTN/ISDN) til 5-sifrede nummer og 8xx-nummer utgjorde 101 millioner kroner av totalt 2,2 milliarder kroner, noe som svarer til i underkant av fem prosent av total omsetning for fasttelefontjenester.

Departementet har særlig vurdert anrop fra mobiltelefon til 5-sifrede nummer da slike anrop historisk sett har stått for en stor andel ringeminutter og omsetning sammenlignet med anrop fra mobilnummer til 8xx-nummer. De 5-sifrede numrene tildeles også direkte til innehavere fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har konkret informasjon om nummerressursen hva gjelder antall tildelinger og tilbakeleveringer.

Anrop til andre spesialnummer som begynner på 800, 810 og 815, foreslås også regulert. Disse spesialnumrene tildeles imidlertid i serier til tilbyderne som igjen gir enkeltnummer videre til innehavere. Departementet har derfor ikke detaljert oversikt over hvor mange av disse typene spesialnummer som tildeles eller tilbakeleveres fra bedrifter og organisasjoner.

De økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget må sees i sammenheng med inntekts- og trafikkreduksjon for spesialnummer som allerede har inntrådt. Denne utviklingen vil bare fortsette dersom ringeprisene ikke endrer seg. Med dette menes at fravær av prisregulering uansett ikke vil bidra til å kunne opprettholde tidligere års inntektsbilde for anrop til spesialnummer. Dette vil bli beskrevet nærmere i det følgende.

7.1.1 Særlig om utvikling i tildelinger og omsetning av 5-sifrede nummer

Forbrukertilsynet henvendte seg til utvalgte større bedrifter 27. juni 2017 og krevde at de innen 15. oktober 2017 sluttet å henvise sine privatkunder til dyre spesialnummer ved kontakt med kundeservice2. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet informerte i brev 15. september 2017 alle innehavere av 5-sifrede nummer om dette. Endringen førte til en betydelig økning i antall tilbakeleveringer av 5-sifrede nummer til Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, samt en sterk reduksjon i antall tildelinger.

Figur 7.1 viser tildelinger og tilbakeleveringer i årene 2014 til oktober 2018. Siden 1. juli 2017 og frem til utgangen av 2018 er 327 nummer tilbakelevert og kun 19 tildelt. Antall tilbakeleveringer har mer enn doblet seg i 2017, og var også høy i 2018, mens antallet nytildelinger er gått ned (11 nytildelinger i 2018 mot 65 i 2017). Mange aktører har tilbakelevert sine 5-sifrede nummer og benytter nå ordinære geografiske nummer eller mobilnummer til sin kundeservicefunksjon, hvor tilsvarende funksjonalitet som for 5-sifrede nummer også kan benyttes. Til sammen er kun i underkant av 10 prosent (756 av 8000 nummer) av den 5-sifrede nummerressursen tildelt per 1. februar 2019.

Redusert bruk ses også ved at antall ringeminutter fra mobiltelefon til 5-sifrede nummer har gått ned fra 106 millioner ringeminutter i første halvår 2017 til i underkant av 45 millioner i første halvår 2018, som vist i figur 7.2.

Ekomstatistikken viser at omsetningen fra anrop fra mobiltelefon til 5-sifrede nummer har gått ned i samme periode fra 201 millioner kroner til 86 millioner kroner. Som det fremgår av figur 7.3, er omsetningen altså mer enn halvert på kort tid.

7.1.2 Konsekvenser for originerende tilbydere

Departementet forventer at den foreslåtte reguleringen etter hvert vil kunne stimulere til økt bruk av spesialnummer. Konsekvensen for omsetningen for originerende tilbydere er imidlertid noe usikker. Isolert sett vil regulering av sluttbruker- og grossistpriser føre til redusert omsetning fra anrop til spesialnummer. Samtidig vil reduserte sluttbrukerpriser kunne stimulere til økt bruk, som vil kunne gi grunnlag for økte inntekter.

For originerende tilbydere vil tapte inntekter fra anrop til spesialnummer eventuelt kunne rebalanseres gjennom økning av andre priser, for eksempel den ordinære abonnementsinntekten for fastprisabonnement. Konkurransesituasjonen i markedet vil ha betydning for om en slik økning finner sted og hvilket omfang den eventuelt vil få, men som det fremgår ovenfor utgjør inntektene fra anrop til spesialnummer en relativt beskjeden andel av totalomsetningen i markedet. I forbindelse med innføringen av ny regulering av priser for internasjonal gjesting (Roam Like at Home) i juni 2017 økte de fleste mobiltilbyderne prisene for sine fastprispakker nasjonalt. Departementet kan ikke utelukke at noe lignende vil kunne skje dersom samtaler til spesialnummer må prises likt som trafikk til mobilnummer. Samtidig vil en vesentlig reduksjon av grossistprisene, altså termineringsprisen som originerende tilbydere må betale til terminerende tilbyder, kunne kompensere for deler av inntektsreduksjonen.

Som vist i figur 7.3 har en stor inntektsreduksjon allerede funnet sted for originerende tilbydere ettersom mange innehavere av 5-sifrede nummer og andre spesialnummer har endret sitt nummer for kundeservice til ordinære geografiske nummer eller mobilnummer i løpet av 2017 og 2018.

7.1.3 Konsekvenser for terminerende tilbydere

Terminerende tilbydere mottar i dag 0,24 kroner per minutt av originerende tilbyder for å terminere anrop til 5-sifrede nummer og 815-nummer. Prisen har i praksis stått stille i mer enn 15 år. Termineringsavgiften skal blant annet dekke kostnader til å produsere tjenesten og til å kjøpe transitt og terminering ved viderekobling av anrop.

For å vurdere konsekvensene av prisregulering av anrop til 5-sifrede nummer kan det tas utgangspunkt i at det første halvår av 2018 var i underkant av 45 millioner ringeminutter til 5-sifrede nummer fra mobiltelefon. Dersom man legger til grunn at dette antallet minutter mot formodning ikke vil synke ytterligere, vil en harmonisering med en maksimalpris på 0,043 kroner3 gi en reduksjon i inntekter fra i underkant av 11 millioner kroner til i underkant av 2 millioner kroner, det vil si en reduksjon på ca. 9 millioner kroner per halvår. Departementet viser til at estimering av inntektsreduksjonen er lavere enn i høringsnotatet. Dette er fordi man nå har nye tall som viser at det allerede har skjedd en vesentlig reduksjon av inntekter som følge av redusert trafikk.

Uten prisreguleringen forventes ytterligere reduksjon i antall ringeminutter til spesialnummer. Dette fordi et sentralt bruksområde for numrene vil være i strid med markedsføringsloven § 11. Departementet mener derfor at den foreslåtte prisreguleringen på lengre sikt også kan virke positivt for terminerende tilbydere. Med prisregulering vil numrene igjen kunne benyttes til kundeservice og dermed også generere økt trafikk og økte termineringsinntekter.

Videre vil forslaget legge til rette for en utvikling der det er den terminerende tilbyders kunde, det vil si innehaveren av spesialnummeret, som betaler for og avgjør omfanget av ekstra funksjonalitet. Slike ekstra funksjoner kan for eksempel være kø-styring og geografisk ruting til lokasjoner andre steder i landet. Anrop til spesialnummer kan også rutes videre til en rekke mobilnummer. Det vil variere sterkt hvor mange nummer en virksomhet ønsker anrop viderekoblet til. Det vil være bedriften eller organisasjonen som ønsker slik ekstra funksjonalitet knyttet til sitt telefonnummer som dekker kostnadene for dette selv, i motsetning til dagens situasjon der innringer indirekte betaler deler av kostnadene gjennom høye termineringspriser som videreføres til sluttbrukerprisene. Lavere termineringspris for spesialnummer vil være i samsvar med terminering av tilsvarende tjenester på geografiske nummer og mobilnummer, hvor det er mottaker som betaler for ekstra funksjonalitet og ruting. Teknisk sett kan altså rutingtjenester og ekstra funksjonalitet tilbys på alle typer nummer, også geografiske nummer og mobilnummer.

En omstrukturering vil ikke bryte med prinsippet om at Calling Party Pays. Innringer vil fremdeles betale for originering og indirekte for terminering, men ikke for ekstrafunksjoner på terminering som mottakeren av anropet velger.

Reduksjon av grossistpriser/termineringspriser for spesialnummer vil isolert sett ha størst betydning for tilbydere som har spesialisert seg på å tilby ekstra funksjonalitet via slike stedsuavhengige nummer, og som i liten grad tilbyr ordinær fast- eller mobiltelefontjeneste til egne kunder. De som har fått tildelt 800-, 810-, og 815-nummer eller drifter 5-sifrede nummer er blant annet følgende tilbydere: Kvantel, Orange Business Norway, Puzzel, TDC, Telavox, Telefactory, Telenor, Telia, Verizon og Voxbone. Etter det departementet kjenner til, er det kun et fåtall tilbydere som har hovedforretningsområde på termineringstjenester. For disse vil hovedvekten av virksomheten bli berørt av reguleringen. Departementet har ikke oversikt over hvor stor andel av disse aktørenes omsetning som skriver seg fra inntekter fra terminering og hvor stor andel som skriver seg fra abonnementsinntekter fra bruksrettshaverne til de 5-sifrede numrene. Andre tilbydere vil tilby terminering til spesialnummer som én av flere tjenester, og vil dermed være forholdsmessig lite berørt av forslaget til endring.

Figur 7.4 gir en forenklet oversikt over nummerfordelingen mellom tilbydere som drifter 5-sifrede nummer. Oversikten er basert på informasjon om ansvarlig tilbyder per nummer hentet fra Nasjonal Referansedatabase oktober 2018.

Oversikten viser kun nummerfordeling per hovedtilbyder og ikke eventuelle videreselgere. Figuren viser ikke fordeling av omsetning eller trafikk. Det er Telenor som drifter flest 5-sifrede nummer, etterfulgt av Telia, Puzzel, Kvantel og TDC med videreselgere.

7.1.4 Øvrige konsekvenser for konkurransesituasjonen

En prisregulering av anrop til spesialnummer vil etter departementets oppfatning ikke innvirke negativt på den generelle konkurransen i markedet. Den foreslåtte reguleringen gir økt transparens og forutsigbarhet for sluttbrukere som enkelt vil kunne sammenlikne de ulike abonnementene og ikke måtte lete på tilbyders hjemmesider etter pris for anrop til spesialnummer. Sluttbruker vil i mindre grad få overraskelser på faktura som følge av anrop til spesialnummer.

Det er noe usikkert hvilken betydning en regulering vil få for innehaver av spesialnummeret. Disse vil kunne oppleve en økt kostnad til leverandøren av IN-tjenester (kundeservicetjenester, kø-funksjoner mv.). Økt kostnad vil kunne medføre en nedgang i bruken av spesialnummer. Kostnadene for innehaver av spesialnummeret vil imidlertid neppe være høyere enn hva de må betale for tilsvarende tjeneste på ordinære geografiske nummer eller mobilnummer.

En regulering av sluttbrukerpris vil også være positiv for offentlige virksomheter og organisasjoner som ikke omfattes av Forbrukertilsynets regler. For disse virksomhetene kan regulering føre til økt bruk. Et eksempel er her Politiet som ønsker at publikum skal kunne fortsette å bruke telefonnummer 02800, uten dagens høye priser.

Ved at grossistpriser også inkluderes i reguleringen, reduseres faren for at større tilbydere setter tilgangskjøpere i prisklemme.

7.1.5 Statens inntekter

Det betales en årlig avgift til staten for retten til å inneha og bruke 5-sifrede telefonnummer. De 5-sifrede numrene er delt inn i ulike priskategorier, og prisen varierer mellom 3240 kroner og 146 040 kroner per år. I tillegg kommer en sektoravgift på 2320 kroner per år.

På grunn av økning i tilbakeleverte 5-sifrede nummer og få tildelte nummer, ble inntektene for avgift for 5-sifrede nummer for 2017 noe lavere enn tidligere år. I 2018 ble det tilbakelevert 133 numre. For 2019 er det anslått at staten vil få en inntekt fra disse numrene på om lag 19 millioner kroner og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet 1,5 millioner kroner i sektoravgift. En regulering av sluttbrukerprisen for anrop til 5-sifrede nummer antas å kunne føre til økt etterspørsel etter slike nummer, som igjen vil gi økt inntektsgrunnlag for staten. Samtidig er avgiftssatsene for disse numrene oppjustert for 2019, noe som vil kunne dempe en eventuell økt etterspørsel noe. Det er imidlertid ikke mulig å angi nærmere hvor stor en eventuell inntektsøkning vil kunne bli ettersom det vil avhenge både av hvor mange nye nummer som etterspørres og av hvilken type nummer som etterspørres, jf. at det er ulike priskategorier for disse numrene.

7.2 Prisregulering av internasjonale samtaler og SMS

En ikraftsettelse av en bestemmelse om maksimalprisregulering av internasjonale samtaler og SMS i EØS-området vil ikke få noen uheldige konsekvenser for norske tilbydere som følge av manglende resiprositet ved at forordningen ikke er inntatt i EØS-avtalen når prisbestemmelsene trer i kraft. Dette skyldes at reguleringen gjelder sluttbrukerpriser og ikke grossistpriser, og dermed ikke påvirker grossistprisene norske tilbydere betaler til utenlandske tilbydere for internasjonal trafikk.

Det legges opp til at forskriftsbestemmelsen om maksimalprisregulering skal gjelde inntil den avløses av ny BEREC-forordning når denne er inntatt i EØS-avtalen, og gjennomført i nasjonal rett.

Data innhentet av BEREC og EU-kommisjonen i 2017–2018 viser at prisene varierer betydelige mellom innenlands anrop og SMS, og anrop og SMS som terminerer et annet medlemsland. Prisene varierer mellom fast og mobil kommunikasjon, mellom medlemsland, mellom tilbydere og mellom prisplaner. I snitt er internasjonale anrop tre ganger så dyre som nasjonale anrop, og SMS som terminerer i en annet land innenfor EØS-området er i snitt dobbel så dyr som en SMS som originerer og terminerer i medlemsstaten hvor forbrukerens tilbyder er etablert.

Informasjon hentet fra norske tilbyderes internettsider viser i stor grad et tilsvarende bilde. Tilbyderne har noe ulik prisingsstrategi avhengig av hvilket land man ringer til. I enkelte tilfeller betales det ikke ekstra for å ringe fra mobil til andre land i Norden. Det vil si at anropene inngår i de inkluderte ringeminuttene, eller at man får en viss mengde ringeminutter inkludert. For andre igjen gjelder både oppstart- og minuttpris der sistnevnte varierer fra land til land, og avhenger av hva slags abonnement man har og om anropet går til en mobil- eller fasttelefon. Dette gjør det vanskelig å si noe entydig om prisbildet for norske forbrukere. Videre har det vist seg svært vanskelig for Nasjonal kommunikasjonsmyndighet å få frem relevante omsetningstall for den samme trafikken fra tilbyderne som kunne bidratt til å gi mer dekkende informasjon om det reelle prisbildet for internasjonale anrop og SMS i Norge.

For de forbrukerne som i dag ikke har inkluderte minutter og SMS til andre land i EØS-området i sitt abonnement, vil den foreslåtte maksimalprisreguleringen kunne bidra til mer enn en halvering av minuttprisen til enkelte land. Samtidig utgjør denne inntektsstrømmen en svært begrenset del av totalomsetningen for tilbyderne4 og en prisregulering av denne trafikken vil dermed medføre et relativt begrenset inntektsbortfall for tilbyderne. Samtidig vil en slik prisregulering kunne føre til økt etterspørsel etter disse tjenestene som igjen kan føre til økte inntekter for tilbyderne.

Det felleseuropeiske regelverket om internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester som søkes gjennomført gjennom denne endringen av ekomloven og ekomforskriften, omfatter maksimalpriser på sluttbrukernivå. Regelverket medfører ikke endringer i grossistpriser. Pristakene på sluttbrukernivå er fastsatt på et nivå som gjør at tilbyderne med all sannsynlighet vil få dekket sine kostnader. Det fremgår av fortalen til BEREC-forordningen punkt 48 at pristakene er satt på et nivå godt over kostnadene for å tilby slike tjenester. Kostnader på grossistnivå for å tilby internasjonal kommunikasjon består i hovedsak av transitt og terminering. Termineringspriser for tale (både i mobilnett og fastnett) er regulert på nasjonalt nivå i alle EØS-land (marked 1 og 2), disse termineringsprisene gjelder også dersom samtalen origineres i andre EØS-land, herunder i Norge. Internasjonal transitt er uregulert, men utgjør normalt en liten andel av de totale kostnadene.

Implementering av sluttbrukerreguleringen for internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester i nasjonal lovgivning vil dermed ikke sette norske tilbydere med egen infrastruktur (Telenor, Telia, Ice mv.) i større fare for marginskvis enn medlemslandenes tilbydere. Risikoen for marginskvis er svært lav og uavhengig av EØS-prosessen. Regelverket har imidlertid også en unntakshjemmel i helt spesielle tilfeller hvor tilbydere kan dokumentere marginskvis som følge av maksimalprisene og at deres nasjonale prismodell står i fare. Departementet kommer tilbake til dette i forskrift.

Når det gjelder konsekvensene for tilgangskjøpere, vil marginbildet kunne være annerledes dersom disse kjøper tilgang til internasjonale samtaler og SMS gjennom sine tilgangsavtaler med nasjonale infrastruktureiere. Disse tjenestene inngår i marginskvistesten som Telenor er underlagt i mobilmarkedet, som på et overordnet nivå skal hindre at tilgangskjøper settes i marginskvis. Tilgangsavtalene inneholder imidlertid en rekke ulike priselementer, og det stilles ingen nærmere krav i gjeldende markedsregulering til enkeltstående priselementer i tilgangsavtalene. For øvrig vil tjenestetilbydere og MNVOer ha mulighet til å inngå egne samtrafikkavtaler for internasjonale samtaler, og dermed få tilgang til de samme regulerte termineringsprisene innen EØS-området.

7.3 Unntak fra forvaltningslovens tremånedersfrist ved omgjøring av vedtak til skade for klager

Forslaget om unntak fra forvaltningslovens tremåneders frist om omgjøring av vedtak til skade for klager vil bidra til å ivareta konkurransen i markedet og hensynet til riktige avgjørelser. Erfaringer fra departementets klagesaksbehandling tilsier at de mindre aktørene i markedet ikke nødvendigvis har tilstrekkelige ressurser til å ivareta egne interesser gjennom omfattende klagebehandling, og derfor ikke klager. Forslaget vil åpne for at det vil kunne gjøres endringer til skade for en part, men som vil kunne være positivt for konkurransen i markedet, og dermed vil kunne gi økonomiske gevinster for samfunnet. Dårligere konkurranse vil føre til høyere priser for forbrukere og næringsliv. De eventuelle økonomiske gevinster ved forslaget lar seg vanskelig kvantifisere.

7.4 Innføring av særskilt søksmålsfrist for vedtak fattet av ekommyndighetene

Usikkerhet knyttet til reguleringen vil ofte i seg selv kunne være nok til å dempe konkurransen i ekommarkedet, og vil kunne medføre uheldige samfunnsøkonomiske konsekvenser. Forslaget om innføring av en særskilt søksmålsfrist på seks måneder vil legge til rette for ro og stabilitet i markedet, og bidra til at markedsaktørene kan innrette seg i tillit til reguleringen. Samtidig får tilbyderne tilstrekkelig tid og anledning til å vurdere om det bør tas ut søksmål. Dersom det anlegges søksmål innen seks måneder etter at det er fattet vedtak med hjemmel i eller i medhold av ekomloven, vil det videre være mindre ressurskrevende å forberede saken til domstolsbehandling for alle involverte fordi saken er relativt friskt i minne, enn dersom dette skjer på et senere tidspunkt.