4 Prisregulering av internasjonale samtaler og SMS

4.1 Gjeldende rett

Priser for internasjonale anrop og SMS, både fra fast- og mobilnett (internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester) er ikke regulert i ekomloven etter gjeldende rett.

Ekomloven § 4-10 om regulering av sluttbrukertjeneste åpner imidlertid for følgende: «Når plikter etter §§ 4-1 til 4-9 a ikke vil være tilstrekkelig for å legge til rette for bærekraftig konkurranse, kan myndigheten pålegge tilbyder med sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedene vilkår for tilbud av sluttbrukertjeneste. Vilkårene kan blant annet omfatte offentliggjøring, standardtilbud, ikke-diskriminering, pris- og regnskapsregulering og forbud mot urimelig koblingssalg.» Denne bestemmelsen gjelder bare for tilbyder med sterk markedsstilling, og ikke for alle tilbydere. Videre gjelder bestemmelsen bare under de angitte vilkår, og ikke generelt.

4.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringen en ny rammebestemmelse § 4-15 i ekomloven til å fastsette maksimalpriser for internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester innenfor EØS-området i forskrift. Videre ble det foreslått å innta hjemmel i ekomloven til å kunne sanksjonere brudd på maksimalprisreguleringen med overtredelsesgebyr.

Formålet med den foreslåtte maksimalprisreguleringen er å beskytte forbrukere mot urimelig høye priser for internasjonale anrop og SMS. Det nye felleseuropeiske rammeverket for elektronisk kommunikasjon, ekomkodeksen og ny BEREC-forordning, endrer TSM-forordningen, slik at det innføres en maksimalprisregulering av internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester på henholdsvis 19 € cent per minutt og 6 € cent per SMS. De nye maksimalprisene vil for EU-landene tre i kraft 15. mai 2019. Av hensyn til norske forbrukere foreslo departementet at tilsvarende maksimalpriser også skal gjelde i Norge fra samme tidspunkt, eller så nært opp til dette tidspunkt som mulig.

4.3 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene er positive til forslaget om å regulere prisene for internasjonale samtaler og SMS innenfor EØS-området, men både eRate og Fjordkraft mener at grossistprisene også må reguleres.

Fjordkraft mener at grossistprisene må reguleres for å unngå at det kun skal være opp til netteier å skape innovasjon og konkurranse på denne typen trafikk. Uten å regulere grossistprisene vil sluttbrukerne ifølge Fjordkraft være sikret vedtatte maksimalpriser fordi netteierne «ikke er interessert i å skape noen former for konkurranse som kan redusere egne marginer». Ved å sette grossistprisene høyt, hindres tjenesteleverandører og virtuelle mobiltilbydere (MVNOer) fra å utfordre maksimalprisene, og blir nødt til å følge maksimalprisene for ikke å ta store tap. Fjordkraft mener at netteierne også kan sette sluttbrukerprisene så lavt at tilgangskjøperne ikke kan følge uten å ta store tap. Dette vil slik Fjordkraft ser det være «svært konkurransevridende i fordel netteierne, svært uheldig for konkurransen i det norske markedet og svært uheldig for det totale prisbildet for norske forbrukere.»

eRate mener at den foreslåtte reguleringen vil få uheldige konsekvenser for norske tilbydere, og at grossistnivået også må reguleres slik at ikke tjenesteleverandører/tilbydere settes i marginskvis. eRate peker på at prisene selskapet har fra Telenor til enkelte land i EU er høyere enn den foreslåtte maksimale sluttbrukerprisen. eRate mener det er stor sannsynlighet for at tilbyderne ikke vil få dekket sine kostnader med de foreslåtte pristakene på sluttbrukerpriser, jf. kapittel 4 i høringsdokumentet. Selskapet mener at uten regulering av grossistprisene så «vil operatørene få dekket sine kostnader, mens tjenesteleverandører og MVNO'er, og tilbydere hos disse, vil bli satt i marginskvis».

Telenor peker på at begrepet «internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester» ikke er definert i ekomloven. Selskapet viser til at hva som er omfattet av begrepet er angitt i merknaden til bestemmelsen. Siden begrepet hverken er allment kjent eller har kjent meningsinnhold, mener Telenor det bør vurderes enten å innta en definisjon i ekomloven § 1-5, eller å definere begrepet direkte i bestemmelsen § 4-15.

Telia mener «det fremstår som tilfeldig og lite fremtidsrettet å prisregulere internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester.» Ettersom mangfoldet av tilbydere som leverer alternative tjenester over ulike plattformer og protokoller stadig øker, vil reguleringen treffe sluttkundene i stadig mindre grad. Telia mener videre den foreslåtte reguleringen gir opphav til flere problemstillinger. Utrykket «EØS-området» er ifølge selskapet ikke entydig og må gis en mer presis avgrensning i den norske reguleringen. Dette kan gi opphav til problematiske grensedragninger, jf. ulike britiske og franske territorier.

Telia mener også at manglende grossistprisreglering mellom land i EØS-området kan være problematisk. Særlig gjelder dette knyttet til anrop til utenlandske spesialnummer og SMS hvor departementets antakelser knyttet til risikoen for marginskvis ifølge selskapet ikke vil gjøre seg gjeldende.

Justis- og beredskapsdepartementet bemerker at reguleringen av skyldkravet etter ekomloven § 10-13 fraviker løsningen etter forvaltningsloven § 46 første ledd, som fastslår at administrative sanksjoner overfor et foretak kan ilegges selv om ingen enkeltperson har utvist skyld. Det bør vurderes om reguleringen i ekomloven bør justeres i samsvar med forvaltningsloven § 46 og vurderingene i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 10.3.2.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet påpeker at det i forslaget til endring i ekomloven § 10-13 første ledd om overtredelsesgebyr er overflødig å innta en henvisning til ny § 4-15 i nr. 1. Den nye bestemmelsen i § 4-15 er kun en hjemmelsbestemmelse som gir myndigheten adgang til å fastsette maksimalpriser og inneholder ikke regler som kan overtres. Det er selve forskriften eller enkeltvedtak fastsatt med hjemmel i § 4-15 som kan overtres.

EL og IT Forbundet viser til at departementet vurderer tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som reaksjonsformer ved brudd på maksimalprisreguleringen, og mener det må velges en av to. EL og IT Forbundet mener «det mest nærliggende er å gå for overtredelsesgebyr og da med mulighet til å kunne sette det slik at en kan inndra hele den uregelmessige fortjenesten. Likevel slik at en også kan ilegge gebyr når det er påvist uregelmessig fortjeneste.» EL og IT Forbundet mener videre at henvisningen til at maksimalprisnivået skal ligge på et nivå som gjør at tilbyderne med all sannsynlighet vil få dekket sine kostnader må styrkes, ettersom det europeiske prisnivået kan være av en slik størrelse at norske tilbydere ikke er sikret kostnadsdekning og en rimelig profitt. EL og IT Forbundet mener at dette må sikres før det innføres en maksimalprisregulering i Norge.

4.4 Departementets vurdering

Både eRate og Fjordkraft er positive til den foreslåtte sluttbrukerprisreguleringen av internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester, men understreker samtidig behovet for også å regulere grossistprisene for disse tjenestene. Departementet har forståelse for at prisbildet for en tilbyder som kjøper tilgang fra en nettverkstilbyder, inkludert for internasjonale samtaler og SMS, ikke nødvendigvis er det samme som for tilbydere med eget nett som kjøper terminering og transitt fra utenlandske partnere. Tjenestetilbydere og MNVOer har imidlertid også mulighet til å inngå egne samtrafikkavtaler for internasjonale samtaler og dermed få tilgang til de samme regulerte termineringsprisene innen EØS som Telenor, Telia og Ice.

Som nevnt ovenfor er lovforslaget ment å gjennomføre EUs regelverk på dette punkt. EU-reguleringen (artikkel 50 i BEREC-forordningen) inneholder ingen grossistprisregulering. Det fremgår av fortalen i forordningen at pristakene er satt på et nivå godt over kostnadene for å tilby slike tjenester, for å unngå at tilbyderne settes i marginskvis. Pristakene tilsvarer videre pristakene som har vært benyttet for regulert nettgjesting (roaming). Den foreslåtte reguleringen anerkjenner likevel at det i helt spesielle tilfeller vil kunne være behov for å gjøre unntak fra regelen der tilbyder kan dokumentere marginskvis som følge av maksimalprisreguleringen og at dets nasjonale prismodell står i fare. Departementet mener en slik sikkerhetsventil i tilstrekkelig grad vil kunne ivareta de bekymringene eRate og Fjordkraft reiser, og kommer tilbake til dette i forskriften.

Priselementene for internasjonale nummerbaserte tjenester inngår, slik Fjordkraft skriver, i Nasjonal kommunikasjonsmyndighets marginskvistest. Nasjonal kommunikasjonsmyndighets vedtak i tidligere marked 15 1. juli 2016 regulerer tilgang til Telenors mobilnett for tilbydere uten eget nett eller som bygger eget nett. Telenor er i medhold av dette vedtaket underlagt en prisregulering som innebærer at Telenor ikke skal sette tilgangskjøper i marginskvis. Marginskvistesten vil sikre at tilgangskjøperne ikke blir satt i marginskvis på overordnet nivå. Tilgangsavtalene inneholder imidlertid en rekke ulike priselementer, og det stilles ingen nærmere krav i den gjeldende marked 15-reguleringen til enkeltstående priselementer i tilgangsavtalene. En sikkerhetsventil som nevnt over vil gi kompetanse til å avhjelpe en eventuell marginskvissituasjon.

Når det gjelder Telias merknad om manglende grossistprisregulering og faren for marginskvis for samtaler til utenlandske spesialnummer samt for SMS, viser departementet til at pristakene er satt godt over kostnadene for å tilby slike tjenester nettopp for å unngå at tilbyderne settes i en slik situasjon. Departementet legger videre til grunn at omfanget av samtaler til utenlandske spesialnummer er svært begrenset. Når det gjelder grossistprisene for internasjonale SMS, viser departementet til BERECs rapport «Termination Rate at European Level», juli 20181 figur 4.2 hvor det fremgår at Norge er blant landene med høyest termineringspris for SMS i EØS-området, og at den gjennomsnittlige termineringsprisen i Europa ligger godt under maksimalprisen som er satt for SMS.

Når det gjelder Telias merknad til begrepsbruken «EØS-området», viser departementet til at det følger av BEREC-forordningen artikkel 50 (4), som tilføyer artikkel 5a (6), at BEREC skal publisere retningslinjer for unntaksbestemmelsen. For å sikre konsistent implementering innenfor EØS-området, vil BERECs retningslinjer omfatte hele forordningen2. Retningslinjene skal være på plass til reguleringen trer i kraft 15. mai 2019. Begrepet «EØS-området» benyttes også i EU-reguleringen av internasjonal gjesting. Av BERECs retningslinjer for internasjonal gjesting fremgår det følgende når det gjelder geografisk avgrensing av reguleringen: «The territorial scope of the Single Market of the European Union is defined by the Articles 349 and 355 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU)»3.

Begrepet «internasjonale nummerbaserte kommunikasjonstjenester» er som Telenor påpeker, ikke nærmere definert i ekomloven, men er omtalt i forslag til merknad til bestemmelsen. Begrepsbruken som det legges opp til i artikkel 50 i BEREC-forordningen viser tilbake til det nye felleseuropeiske regelverket for elektronisk kommunikasjon, ekomkodeksen4. Dette nye rammeverket er EØS-relevant, og det tas sikte på å gjennomføre ekomkodeksen i norsk rett innen frister som følger av direktivet. Departementet har derfor ikke foreslått en egen definisjon i ekomloven, men har i stedet inntatt en nærmere forklaring av hva begrepet omfatter i merknaden til bestemmelsen.

Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet at det bør vurderes om skyldkravet etter ekomloven § 10-13 skal justeres i samsvar med forvaltningsloven § 46. En slik gjennomgang bør imidlertid gjøres for hele ekomloven § 10-13 og ikke bare det avgrensede forslaget som her fremmes. Departementet legger derfor opp til å komme tilbake til Stortinget med en slik vurdering i forbindelse med den større revisjonen av ekomregelverket som er planlagt.

Departementet er videre enig i innspillet fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, når det gjelder høringsnotatets forslag til endring i ekomloven § 10-13 første ledd om overtredelsesgebyr, og mener i likhet med tilsynet at det blir overflødig å innta en henvisning til ny § 4-15 i nr. 1. Det er korrekt at den nye bestemmelsen i § 4-15 kun er en hjemmelsbestemmelse som gir myndigheten adgang til å fastsette maksimalpriser, og den inneholder ikke nærmere regler som kan overtres. Det er selve forskriften eller enkeltvedtak fastsatt med hjemmel i § 4-15 som kan overtres.

Departementet merker seg at EL og IT Forbundet mener at overtredelsesgebyr er en egnet sanksjonsform ved et eventuelt brudd på maksimalprisreguleringen. Det følger allerede av gjeldende lov at myndigheten kan pålegge tvangsmulkt for å sikre at krav fastsatt i eller i medhold av loven oppfylles. Departementet har vurdert om tvangsmulkt ville vært et tilstrekkelig effektivt virkemiddel for å sikre etterlevelse, men har kommet til at det er behov for å sikre hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr i tillegg, slik at en eventuell urettmessig fortjeneste kan inndras.