5 Unntak fra forvaltningslovens tremånedersfrist ved omgjøring av vedtak til skade for klager

5.1 Gjeldende rett

Det følger av forvaltningsloven § 34 tredje ledd første og annet punktum at et vedtak ikke kan endres til skade for klageren, med mindre klagers interesser må vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser. Melding om slik endring må være sendt klageren innen tre måneder etter at underinstansen mottok klagen. Nevnte begrensninger gjelder imidlertid ikke dersom vedtaket også er påklaget av mer enn en part eller andre med rettslig klageinteresse.

Forvaltningsloven § 1 åpner for at det kan gjøres unntak fra forvaltningslovens bestemmelser i sektorlovgivningen. Når det gjelder forholdet til ekomregelverket, er det fastsatt i ekomloven § 9-1 at forvaltningsloven gjelder for behandling av saker etter ekomloven når ikke annet er bestemt. Etter gjeldende rett er det ikke gjort sektorspesifikke unntak fra forvaltningsloven § 34 og den nevnte tremånedersfristen i ekomloven.

5.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringen en endring i ekomloven § 11-6, som gjorde unntak fra forvaltningslovens § 34 tredje ledd annet punktum, og tremånedersfristen for melding om vedtak om endring til skade for klageren etter at underinstansen mottok klagen.

Tidsfristene som forvaltningsloven oppstiller har i praksis vist seg å være for knappe ved behandling av større klagesaker etter ekomregelverket. I slike saker mottar departementet normalt en innstilling fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet to måneder etter at underinstansen har mottatt klagen. Klagesakene er ofte svært omfattende og komplekse, og saksbehandlingstiden vil derfor overstige forvaltningslovens tremånedersfrist etter at klagen er mottatt av underinstansen. I tillegg er det ofte slik at klager og andre berørte ber om møter med departementet for å informere om saken. Slike møter avholdes normalt for å sikre at saken er tilstrekkelig utredet. I noen tilfeller er det også behov for innhenting av eksterne vurderinger på avgrensede områder. Disse forholdene øker saksbehandlingstiden. I flere tilfeller har det derfor i praksis vist seg at det ikke er mulig for departementet å ta stilling til om et vedtak skal endres til skade for klager innenfor de tidsrammene forvaltningsloven oppstiller.

5.3 Høringsinstansenes syn

Telenor antar at det er lang behandlingstid for markedsvedtakene i departementet som er årsaken til forslaget. Selskapet påpeker at departementets begrunnelse om at saken tar lang tid hos Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, ikke kan begrunne at klager skal fratas en viktig rettssikkerhetsgaranti. Telenor mener forslaget innebærer at klager kan oppleve å få et vedtak til ugunst flere år etter at klagen ble sendt. Selskapet viser til at ekomvedtak ofte er inngripende og kostnadskrevende, og at tilbyder vil måtte gjøre omfattende endringer i markedstilbudet. Tremånedersfristen i forvaltningsloven er derfor en viktig rettssikkerhetsgaranti, og betyr forutsigbarhet, ro og stabilitet i markedet. Telenor mener at fristen for at klageinstansen skal kunne endre et vedtak til klagers ugunst, ikke bør overskride seks måneder. Markedsvedtakenes varighet på to til tre år innebærer at en ubegrenset adgang til å endre vedtaket til klagers ugunst er svært urimelig, og sikrer ikke ro og stabilitet i markedet.

Broadnet støtter forslaget om endringer i bestemmelsene ved klager på vedtak og pålegg om håndhevelse, og at det er behov for lengre frister enn det som følger av forvaltningsloven § 34. Selskapet er imidlertid ikke kjent med at det er tilsvarende utfordringer knyttet til klager på andre områder, og mener at forslaget til unntak i ekomloven § 11-6 bør begrenses til bare å gjelde klager på vedtak om pålegg og håndhevelse av den sektorspesifikke markedsreguleringen etter ekomloven kapittel 3 og 4, samt kapittel 10 til 12. Videre oppfordrer Broadnet departementet til å vurdere innføring av ytterligere frist for tilsynsmyndighetenes behandling av slike saker, grunnet de senere års praksis med svært sen saksbehandling.

Telia mener ønsket om en lempeligere frist synes rimelig sett hen til det typiske omfanget av klagesakene, og særlig markedsvedtakene i bredbånds- og mobilmarkedene. Selv om vedtakene er omfattende gjør hensynene bak forvaltningsloven § 34 seg fortsatt gjeldende, og klager må ha en viss beskyttelse mot at egen klage bidrar til et mer skadelig resultat. Telia anmoder om at ekomloven får en ny, lempeligere frist.

5.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med høringsinstansene i at det opprinnelige høringsforslaget, som innebar at vedtak i klagesak kan endres til skade for klageren uavhengig av tidsfrist mens klagesaksbehandlingen pågår, bør begrenses tidsmessig av hensyn til klagers behov for forutsigbarhet. Departementet støtter derfor Telenors forslag om at fristen for melding om endring av klageinstansens vedtak til klagers ugunst bør settes til seks måneder. Departementet foreslår at fristen på seks måneder skal gjelde fra klagen innkommer hos Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Etter departementets syn vil en slik løsning ivareta både hensynet til klager, og øvrige markedsaktører og sluttbrukerne på en mer balansert måte.

Departementet har vurdert Broadnets forslag om at unntaket fra forvaltningsloven bør avgrenses ytterligere til å gjelde klager etter kapittel 3 og 4, samt kapittel 10 til 12. Departementet ser at det har gode grunner for seg å avgrense unntaket fra forvaltningsloven ytterligere. Etter departementets vurdering er det erfaringsmessig først og fremst klager etter ekomloven kapittel 3, 4 og 10, hvor det er størst behov for et slikt unntak. Det er nettopp for klagesaker knyttet til nevnte kapitler at det i praksis har vist seg at forvaltningslovens frister blir for knappe for den sektorspesifikke markedsreguleringen på ekomområdet.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslår departementet endringer i forslaget fra høringen. Det foreslås at unntaket fra forvaltningsloven § 34 tredje ledd annet punktum skal gjelde for klager på vedtak fattet med hjemmel i eller i medhold av ekomloven kapittel 3, 4 og 10. Videre foreslås det at melding om vedtak til skade for klageren i klagesaker etter ekomloven kapittel 3, 4 og 10 må være sendt klageren innen seks måneder etter at klagen innkom til underinstansen.