3 Sluttbruker- og grossistprisregulering av anrop til spesialnummer (5-sifrede nummer mv.)

3.1 Gjeldende rett

Etter departementets vurdering er det behov for et klarere hjemmelsgrunnlag for prisregulering av sluttbruker- og grossistpriser ved anrop til spesialnummer i gjeldende ekomregelverk.

Etter ekomloven§ 7-1 kan myndigheten fastsette nummerplaner og gi forskrifter om tillatelser til bruk av nummer og om bruk av nummerplaner. Adgang til prisregulering av sluttbruker- og grossistpriser ved anrop til spesialnummer er ikke eksplisitt omtalt i bestemmelsen.

I medhold av ekomloven § 4-10 kan myndigheten regulere sluttbrukertjenester, herunder pålegge prisregulering. Bestemmelsen gjelder imidlertid etter nærmere vilkår, og kun overfor tilbydere med sterk markedsstilling. Bestemmelsen gir ikke generell adgang til å regulere sluttbrukerprisene for anrop til spesialnummer for alle tilbydere.

Når det gjelder grossistprisregulering er det hjemmel i ekomloven § 4-9 til å pålegge tilbyder med sterk markedsstilling prisforpliktelser for tilgang og samtrafikk. Dette gjelder når tilbyder kan utnytte sin markedsstilling til skade for sluttbrukerne​ i markedet ved å opprettholde et uforholdsmessig høyt prisnivå, eller ved å etablere prisklemmer for konkurrerende tilbyder. Bestemmelsen gir ikke generell adgang til å regulere grossistprisene for alle tilbydere.

Videre følger det av ekomloven § 2-4 a at tilbydere skal sikre at sluttbrukere kan få forbindelse med alle nummer i nasjonal nummerplan, herunder stedsuavhengige nummer. Dersom prisen for anrop til spesialnummer blir så høy at sluttbrukere i realiteten ikke har tilgang til tjenesten, vil dette kunne innebære et brudd på plikten etter § 2-4 a. Indirekte vil denne bestemmelsen dermed regulere prisnivå. Dette har også støtte i EU-retten, jf. EU-domstolens avgjørelse i sak C-85/14 som omtalt i kapittel 3.2.3.

3.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringen å etablere en hjemmel i ekomloven § 7-1 fjerde ledd for å kunne gi forskrift om fastsetting av takstprinsipper og maksimalpriser for anrop til nummer, både på sluttbruker- og grossistnivå.

3.2.1 Regulering av sluttbrukerpriser

Forbrukertilsynets klargjøring av markedsføringsloven § 11 omfatter kun næringsdrivende i deres kommunikasjon med forbrukere innenfor eksisterende avtaleforhold. Bestemmelsen gjelder ikke for det offentlige, frivillige organisasjoner eller næringsdrivende som kommuniserer med potensielt nye kunder. Departementet mener det bør være like regler for samme type nummer, slik at sluttbruker kan forholde seg til én pris for 5-sifrede og andre spesialnummer uavhengig av hvem det ringes til. Innringer har behov for beskyttelse mot overpris også ved anrop til andre tjenester enn det som omfattes av markedsføringsloven § 11.

Nummer er en begrenset ressurs. Det er et stort press på mobilnummerressursene, og myndighetene har gjort grep for å sikre en bærekraftig ressursforvaltning1. Bruk av spesialnummer kan redusere presset på mobilnummerressursene noe. Etter EU-domstolens avgjørelse i 2017, har imidlertid flere næringsdrivende byttet fra spesialnummer til ordinære mobilnummer, eller til fasttelefonnummer. Dersom en økende grad av næringsdrivende og organisasjoner velger mobilnummer i sin kontakt med kunder/brukere, kan det over tid innebære en økt belastning på nummerseriene for mobile tjenester. Det er i dag mange ledige nummerressurser for spesialnummer, og departementet mener det vil være en lite effektiv utnyttelse av nummerressursene å flytte bruken fra en ressurs med god kapasitet til en ressurs som er relativt presset.

Departementet foreslo derfor i høringen en endring i ekomloven § 7-1, som gir myndigheten hjemmel til å fastsette takstprinsipper og maksimalpriser for anrop til nummer i forskrift, både på sluttbruker- og grossistnivå. I tillegg til maksimalprisregulering av spesialnummer, vil forslaget også åpne for å kunne prisregulere nummer i 800-serien i forskrift, og dermed bringe Norge på linje med resten av Europa som har gratis anrop til 800-nummer.

3.2.2 Regulering av grossistpriser

Ved anrop til spesialnummer må innringerens tilbyder (originerende tilbyder) betale for terminering av anropet til mottakerens tilbyder, det vil si til den tilbyderen som drifter spesialnummeret på vegne av bedriften eller organisasjonen som benytter nummeret (terminerende tilbyder).

Termineringspriser settes i utgangspunktet av den terminerende tilbyderen. Denne tilbyderen har monopol på terminering av anrop til sine kunder. Prinsippet om at den som ringer betaler for samtalen (Calling Party Pays), gjør at terminerende tilbyder i utgangspunktet har insentiver og mulighet til å sette en høy termineringspris. Dette har historisk også vært tilfellet både for anrop til mobilnummer og geografiske nummer. På bakgrunn av denne monopolsituasjonen har tilbydere av terminering i fastnett og mobilnett de siste 10-15 årene vært utpekt av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet som tilbydere med sterk markedsstilling og vært underlagt prisregulering. Som et resultat av reguleringen er termineringsprisene i både fastnett og mobilnett i dag betydelig lavere enn tidligere. Alle tilbydere av terminering i fastnett er i dag underlagt en maksimalpris på 0,6 øre pr. minutt (eks. mva.), og alle tilbyderne har fastsatt priser identisk med dette pristaket. På samme måte er alle tilbydere av terminering i mobilnett i dag underlagt en maksimalpris på 4,3 øre per minutt (eks. mva.) fra 1. januar 2019, og alle mobiltilbyderne har fastsatt priser identisk med dette pristaket.

Terminering av anrop til spesialnummer har ikke vært underlagt regulering på samme måte som terminering i fastnett og mobilnett. Dette har resultert i at termineringsprisene for anrop til spesialnummer i stor grad har vært uendret de siste 10–15 årene. Historisk sett var prisene for terminering til spesialnummer noe høyere enn terminering i fastnett og vesentlig lavere enn terminering i mobilnett.

Siden prisene for terminering til spesialnummer har vært uendret i mange år, koster slik terminering i dag betydelig mer enn terminering til geografiske nummer i fastnett og terminering i mobilnett. I henhold til Telenors prislister (per 1. februar 20192) koster terminering til 5-sifrede nummer og til 815-serien3 i dag 37,9 øre (eks. mva.) per samtale og 24 øre per minutt (eks. mva.). Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har fått bekreftet at prisene var de samme i 2005, og antagelig hadde de vært uendret også i en del år før dette. Dette innebærer at dagens pris for terminering til 5-sifrede nummer og 815-serien av en samtale på 2-3 minutter er ca. 60-70 ganger høyere enn terminering av en tilsvarende samtale i fastnett og ca. 8-10 ganger høyere enn terminering i mobilnett.

Departementet antar at høye termineringspriser for spesialnummer har gitt muligheter til å tilby ekstra funksjonalitet, for eksempel kø-funksjoner og ruting basert på innringers posisjon og/eller tid på døgnet. Samtidig anses denne typen funksjonalitet å være mulig å implementere også i tilknytning til anrop til geografiske nummer og mobilnummer. Mange næringsdrivende har også gått over til å bruke slike ordinære nummer for sin kundeservice i etterkant av Forbrukertilsynets håndhevelse av forbudet i markedsføringsloven § 11, som medfører at næringsdrivende ikke kan henvise forbrukere til kostbare spesialnummer når de skal kontakte kundeservice.

En regulering av sluttbrukerpriser og grossistpriser for terminering til spesialnummer vil stimulere til en verdikjede hvor det er mottaker av anrop til spesialnummer som betaler for tjenestene og funksjoner på terminerende side. I dag er det slik at innringer via høye samtrafikkpriser indirekte betaler for tjenestene som implementeres av terminerende tilbyder. Grossistprisen gjelder i dag per nummerkategori og uavhengig av omfanget av tjenester og funksjoner som er implementert på terminerende side. I tillegg betaler mottaker av anropene for abonnementet på spesialnummeret. Abonnementsavtalen kan også omfatte tjenester og funksjoner for termineringen. Departementet mener at det for ordinære anrop ikke bør være innringer som skal betale for de funksjoner mottaker velger å legge på innkommende samtaler.

Departementet har vurdert om det vil være tilstrekkelig å overlate det til kommersielle forhandlinger i markedet for å oppnå reduksjon av termineringsprisene for spesialnummer på grossistnivå. De fleste tilbyderne av terminering til spesialnummer er også tilbydere av ordinære fasttelefon- og/eller mobiltelefontjenester og bør derfor ha en viss egeninteresse i at prisene for terminering til spesialnummer reduseres, ettersom de selv vil bli omfattet av en prisregulering på sluttbrukernivå. Det er imidlertid også tilbydere som tilbyr tjenester via spesialnummer uten at de er tilbydere i sluttbrukermarkedene for fasttelefon eller mobiltelefontjenester. Disse tilbyderne vil i utgangspunktet kunne ha en interesse i å opprettholde høye termineringspriser for spesialnummer. Det er også historisk sett betydelig usikkerhet knyttet til om markedet vil innrette seg på grossistnivå, dersom en regulering kun skulle gjelde på sluttbrukernivå. I lys av de historisk høye prisene, samt risikoen for at det etableres prisklemmer for konkurrerende tilbydere dersom sluttbrukerprisen reduseres uten at grossistprisen reguleres, foreslår departementet derfor en regulering av termineringsprisene for spesialnummer på grossistnivå.

3.2.3 Symmetrisk eller asymmetrisk grossistprisregulering

For å hindre at det etableres prisklemmer for konkurrerende tilbydere, som følge av regulering av sluttbrukerpriser uten at grossistprisene samtidig reduseres, foreslo departementet i høringen også hjemmel til å fastsette symmetrisk regulering av termineringsprisene for spesialnummer i forskrift. Med symmetrisk regulering menes lik regulering av alle aktørene i markedet.

Departementet viste i høringen til at det foreligger to muligheter for regulering av grossistprisene. Den ene muligheten er å vurdere om én eller flere tilbydere av terminering til spesialnummer er å anse som tilbyder med sterk markedsstilling i et mulig marked for terminering til spesialnummer. Dette vil i så fall kunne gi grunnlag for å pålegge særskilte forpliktelser, jf. ekomloven § 3-4, herunder også asymmetrisk prisregulering, jf. ekomloven § 4-9. Asymmetrisk regulering innebærer i denne sammenheng at de regulerte tilbyderne reguleres forskjellig, for eksempel ved at en eventuell maksimalprisregulering ikke er like streng for alle de regulerte tilbyderne (pristakene settes til forskjellig nivå). I gjeldende markedsvedtak for terminering i fast- og mobilnett er alle tilbydere som kontrollerer terminering utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling, dette fordi alle tilbydere har monopol på terminering av samtaler til eget nett. I praksis vil en analyse av markedene for terminering til spesialnummer kunne medføre at alle tilbydere ble utpekt som tilbydere med sterk markedsstilling. En utfordring med en slik regulering er at den er relativt tidkrevende å få på plass. I dette tilfelle ville det vært nødvendig at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet definerte et avvikende marked i tråd med kriteriene i punkt 2 i anbefalingen fra EFTA Surveillance Authority (ESA)4.

Den andre muligheten er å benytte såkalt symmetrisk prisregulering av grossistpriser, det vil si regulering som gjelder for alle tilbydere uten forutgående markedsanalyser og individuelle vedtak. I BERECs rapport om Special Rate Services (SRS) fra 2012 (BoR (12) 55) vises det til at fordelene ved symmetriske alternativer er at de er egnet til å adressere strukturelle problemer som ikke forsvinner over tid og som omfatter en rekke aktører. Rapporten identifiserer fire mulige typer symmetrisk regulering i ekompakken5; henholdsvis i artikkel 5 i Tilgangsdirektivet, artikkel 6 og anneks C i Autorisasjonsdirektivet, artikkel 21 og artikkel 28 i USO-direktivet. Rapporten tilkjennegir at det er få eksempler på gjennomføring av slik regulering, og at det derfor kan være utfordringer med den rettslige fortolkningen av de symmetriske instrumentene.

Departementet viser til at blant annet Nederland har regulert grossistpriser til spesialnummer etter USO-direktivet artikkel 28 uten forutgående markedsanalyse og utpeking av tilbyder med sterk markedsstilling, noe EU-domstolen aksepterte i sak C-85/14. Domstolen viste til at tilgangsutfordringer til stedsuavhengige nummer ikke bare gjaldt tekniske tilgangshindringer, men også økonomiske hindringer, og at prisregulering på grossistnivå kunne ilegges såfremt det var nødvendig og forholdsmessig.

Departementet mener at Autorisasjonsdirektivet artikkel 6 og anneks C åpner for prisregulering, både på grossistnivå og sluttbrukernivå, innenfor konkrete nummerserier.

Departementet la i høringen vekt på at det i dette tilfellet foreligger strukturelle problemer (vedvarende svært høye sluttbruker- og termineringspriser for spesialnummer), som ikke anses å forsvinne over tid (historisk sett har prisnivået ikke blitt redusert uten regulering), og som omfatter en rekke tilbydere. Dette taler etter departementets syn for en symmetrisk regulering av grossistprisene. Samtidig vil en slik regulering sikre pristransparens og forutsigbarhet for alle aktører i markedet, og forhindre at det etableres prisklemmer for mindre aktører. Departementet foreslo derfor at dersom sluttbrukerprisene reguleres (reduseres), må også grossistprisene reguleres slik at det ikke etableres prisklemmer for tilbyderne i markedet. Dette foreslås gjort i forskrift.

3.3 Høringsinstansenes syn – sluttbrukerprisregulering

Departementet mottok flere merknader til forslaget om regulering av sluttbruker- og grossistpriser for anrop til spesialnummer i den første høringen. Departementet behandler i det følgende høringsinnspillene til henholdsvis sluttbrukerprisregulering i kapittel 3.3 og 3.4, og til grossistprisregulering i kapittel 3.5 og 3.6.

Fjordkraft, Forbrukerrådet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon, Ice, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet og Politiets IKT-tjenester gir i sine høringsinnspill støtte til departementets forslag. Flere av høringsinstansene gir sitt syn på mulige forbedringer. Nedenfor gjengis hovedinnholdet i høringsinnspillene.

Statens vegvesen mener det bør vurderes om takstene ikke skal legges høyere enn ordinære takster for fasttelefoni.

Politidirektoratet ønsker i utgangspunktet at anrop til 5-sifret nummer 02800 skal være helt kostnadsfritt (på linje med forslaget angående 800-nummer), men støtter subsidiært «nye klare takstprinsipper (…) og at maksimalpris settes lik kost for landmobile tjenester». Direktoratet (sammen med Politiets IKT-tjenester) mener også at det må spesifiseres at såkalt reversert taksering ikke er riktig måte å oppfylle de foreslåtte takstprinsippene på. Politidirektoratet bemerker videre at 02800 (Politiets tipstelefon) og 11X-nødnumrene må kunne nås fra utlandet og at takstprinsippene også må gjelde da.

Helsedirektoratet støtter de fremlagte forslagene om å sette maksimalpriser på både sluttbruker- og grossistnivå, og bemerker at endringene støtter prinsippet om at pasientene i den offentlige helsetjenesten ikke skal pålegges egenbetaling som ikke er hjemlet i lov eller forskrift. Støtte til regulering av sluttbrukerpriser på 5-sifrede nummer gis også av Helsetjenestens driftsorganisasjon, som er av den oppfatning at disse prisene bør kunne reguleres til grossistpriser.

EL og IT Forbundet støtter regulering av maksimalprisene, og påpeker at reguleringen må gjennomføres symmetrisk både på grossist- og sluttbrukerpriser.　

Forbrukertilsynet har hatt et pågående tilsyn for å sikre at markedsføringsloven § 11 tredje ledd overholdes av næringsdrivende med norske forbrukerkunder. Deres tilsynsarbeid har medført at et stort antall selskaper har måttet endre telefonnummer. Dette arbeidet har løst et viktig forbrukerproblem, nemlig at høye kostnader for å komme i kontakt med den næringsdrivende etter avtaleinngåelse, kan holde forbrukerne fra å gjøre sine rettigheter gjeldende i forbindelse med for eksempel en reklamasjon eller en klage. Men det offentliges bruk av dyre spesialnummer er også et viktig forbrukerproblem, og dette får man ikke endret med hjemmel i markedsføringsloven. Forbrukertilsynet peker på at en konsekvens av forslaget kan bli at tilbyderne øker øvrige priser for å kompensere for inntektstapet. Det må antas at konkurransen vil bidra til at en eventuell prisøkning blir marginal, og etter tilsynets syn er det uansett bedre at dette fordeles jevnt på kundemassen. Forbrukertilsynet er meget positive til at departementet foreslår å regulere prisene til spesialnummer, og støtter høringsforslaget.

Telenor er uenig i den foreslåtte reguleringen, og mener det er et veldig strengt inngrep mot et forholdsvis lite problem. Telenor kan ikke se at alternativer og konsekvenser er tilstrekkelig vurdert, og stiller spørsmål ved på hvilket grunnlag departementet har konkludert med at priser til spesialnummer er «uforholdsmessige høye». Telenor mener det ligger implisitt i den foreslåtte reguleringen at alle priser utover en fastpris vil være å anse som overpris som sluttbrukerne har behov for beskyttelse mot, og at standard samtalepris skal være «gratis». Når tilbydere lager abonnement hvor et bestemt volum av minutter og annen bruk inkluderes, mot at sluttbruker betaler en fast, månedlig abonnementsavgift, er ikke minuttene «gratis»; tilbyder har valgt å prise i form av en pakkepris fordi pakkeløsninger ansees som attraktiv i markedet.

Det påpekes videre at departementet har tatt utgangspunkt i behovet for å redusere sluttbrukerprisene, og deretter begrunnet behovet for regulering av grossistpriser. Telenor mener dette er feil rekkefølge, og at departementet først burde vurdert behovet for grossistprisregulering. Telenor mener at aktørene bør stå fritt til å prise enkelte tjenester med høy margin mot å tilby andre tjenester til lavere margin, uten at myndighetene griper inn og pålegger reduserte priser der det er en margin. Selskapet påpeker videre at høye priser til spesialnummer har gjort det mulig for noen aktører å konkurrere ved å tilby lave priser på andre typer trafikk. Telenor bemerker også at det i høringsnotatet verken er begrunnet eller dokumentert hvorfor en fast pris skulle være den «eneste lovlige» prismodellen, eller den prismodellen som er til det beste for sluttbrukerne.

Det vises til at en potensiell konsekvens av sluttbrukerprisregulering er at månedsprisen for fastprisabonnement vil øke, og dette vil ifølge Telenor innebære at sluttbrukere som sjelden ringer spesialnummer vil «subsidiere» sluttbrukere som ringer slike nummer ofte. Telenor stiller spørsmål ved om dette er i tråd med ekomlovens formål om å sikre brukere rimelige ekomtjenester. Etter Telenors syn sikres de beste tilbud til alle sluttbrukere ved å tillate fri konkurranse mellom tilbydere uten prisregulering på enkeltelementer.

Telia mener forslaget om regulering av sluttbrukerprisene går for langt. Selskapet mener den foreslåtte endringen av ekomloven § 7-1 utvider hjemmelsgrunnlaget vesentlig mer enn hva som er nødvendig for å gjennomføre den foreslåtte sluttbrukerprisreguleringen i nummerforskriften. Telia mener også at situasjonen med høye sluttbrukerpriser for anrop til spesialnummer burde løses på annet vis, og mener grossistprisregulering vil være tilstrekkelig, eventuelt at det også settes en makspris på anrop til spesialnummer. Selskapet mener at en sluttbrukerprisregulering som innebærer at sluttbrukere med «fri bruk» i sine abonnement ikke får noen ekstrakostnad ved anrop til spesialnummer slår uheldig ut, ved at tilbydere vil gå i minus når man regner med grossistprisen.

Dersom det likevel foreslås prisregulering av anrop til spesialnummer, ber Telia om at hjemmelsgrunnlaget i ekomloven snevres inn og begrenses til den situasjon høringsnotatet omtaler. Telia mener det finnes mindre inngripende alternativer, herunder at grossistprisregulering til nivået på terminerende tilbyders termineringspriser (prisen for avslutning av anrop) vil være tilstrekkelig. En grossistprisregulering i form av regulert terminering vil ifølge selskapet i mindre grad gripe inn i markedsmekanismene, og kunne stimulere markedet til selv å redusere sluttbrukerprisene gjennom å la markedskreftene virke. Telia mener en regulering begrenset til grossistnivået vil være mer i tråd med gjeldende reguleringsregime fra EU, enn en direkte regulering av sluttbrukerprisene.

3.4 Departementets vurdering – sluttbrukerprisregulering

Departementet er enig med Telenor i at det normale utgangspunktet ville vært å vurdere grossistprisregulering. I dette tilfelle er imidlertid sluttbrukerprisene allerede indirekte regulert når det gjelder anrop fra forbrukere til næringsdrivende. Det vises til avklaringen fra EU-domstolen rundt forståelsen av begrepet «grunntakst» i markedsføringsloven, som i realiteten medførte at spesialnumrene – på grunn av tilbydernes høye sluttbrukerpriser – ikke lenger kunne anvendes til et av sine hovedformål (kundeservice). En regulering av grossistprisene alene vil ikke garantere et lavt nok prisnivå på sluttbrukersiden til at disse vil oppfylle vilkårene for å anses som «grunntakst». Departementet mener derfor at det ikke er tilstrekkelig med kun grossistprisregulering slik Telenor og Telia hevder i sine høringsinnspill. Departementet er heller ikke enig i at den foreslåtte reguleringen går for langt i forhold til situasjonen som skal løses, slik Telenor og Telia gir uttrykk for. Departementet viser til at det er foretatt en vurdering av alternativer for, og konsekvenser av, den foreslåtte reguleringen. Det vises til kapittel 3.2 hvor det redegjøres nærmere for vurderingene som er foretatt. Departementet mener på bakgrunn av dette at en direkte sluttbrukerprisregulering i dette tilfellet ikke er mer inngripende enn hva som er nødvendig og forholdsmessig.

Telenor påpeker at en sluttbrukerprisregulering kan medføre at prisene for fastprisabonnement vil øke, og at dette vil innebære en subsidiering fra dem som ringer lite til spesialnummer til dem som ringer mye. Departementet er innforstått med at sluttbrukerprisregulering på samtaler til spesialnummer kan medføre at noen tilbydere vil kompensere for inntektsreduksjonen ved å øke den månedlige avgiften på fastprisabonnement, slik som blant annet Forbrukertilsynet, Telenor og Telia nevner. Som Telenor påpeker har imidlertid også høye sluttbrukerpriser for samtaler til spesialnummer gjort det mulig å tilby lave priser på annen trafikk. Dette må dermed også forstås som en subsidiering, men da motsatt vei; fra dem som ringer mye til spesialnummer til dem som ringer lite. Departementet mener at en regulering av sluttbrukerpriser og grossistpriser for terminering vil stimulere til en verdikjede hvor det er mottaker av anrop til spesialnummer som betaler for de funksjoner som mottaker velger å legge på innkommende samtaler, og at subsidiering mellom ulike brukergrupper dermed vil minimeres.

Departementet er innforstått med at anrop som er en del av fastprisabonnement ikke er «gratis», og at en månedlig fastpris bare er en annen måte å fakturere sluttbrukerne for bruken i stedet for minuttaksering. Når mer telefonbruk må inkluderes i fastprispakken som følge av sluttbrukerprisreguleringen vil dette kunne medføre en generell prisøkning. Departementet understreker imidlertid at det ikke er slik at målet med den foreslåtte reguleringen kun er lavest mulig pris for sluttbrukerne; målet er et generelt rimelig prisnivå, samtidig som at sluttbrukerne skal ha en god forutberegnelighet for sine telefonutgifter. Det er også slik at det er større priskonkurranse på fastprisabonnement enn for anrop til spesialnummer. Departementet vurderer det slik at konkurransen over tid vil redusere eventuelle prisøkninger på fastprisabonnement. Da Roam Like at Home i sin tid ble innført ble det av de fleste tilbydere gjort endringer i abonnementsporteføljene (noe økt pris eller endret datamengde), men i flere tilfeller er imidlertid prisene i ettertid redusert eller datamengden økt.

Departementet er uenig i Telenors fremstilling av at høye sluttbrukerpriser for anrop til spesialnummer er et lite problem. Det vises blant annet til kapittel 2.1 hvor det fremgår at disse nummerressursene har samfunnsnyttige formål som Politiets tipstelefon. Når det gjelder grunnlaget for departementets vurdering av at prisen for anrop til spesialnummer er uforholdsmessig høye, viser departementet til at det er godt dokumentert at brukerne (både innringere og innehavere) anser sluttbrukerprisene for anrop til spesialnummer som høye og oppfatter dette som et problem, jf. kapittel 2.1.

Departementet har merket seg at Telenor legger til grunn at forslaget til sluttbrukerprisregulering innebærer at «fastprismodellen» vil være den eneste lovlige prismodellen. Departementet understreker at dette ikke er tilfellet. Tilbyderne vil fremdeles stå fritt når det gjelder hvordan de velger å fakturere sine kunder – den eneste begrensningen som settes på sluttbrukernivå vil bli at det ikke kan tas mer betalt for anrop til spesialnummer enn anrop til mobiltelefon.

Departementet har vurdert Telias anførsel om at den foreslåtte endringen i ekomloven § 7-1 er for vid og bør begrenses til den sitasjonen høringsnotatet omtaler, og er enig i at det er behov for å presisere ordlyden noe. Begrepet spesialnummer er imidlertid allerede tatt i bruk i nummerforskriften, men da med et snevrere innhold enn det departementet har foreslått å regulere. For å imøtekomme behovet for forutberegnelighet foreslår departementet en ordlydsendring i § 7-1 fjerde ledd for å synliggjøre at prisreguleringen etter denne bestemmelsen ikke er ment å gjelde for alle nummer. I tillegg foreslås det ytterligere presisering i merknaden til bestemmelsen.

Statens vegvesen mener det bør vurderes å legge det foreslåtte takstprinsippet på nivå med pris for anrop til fasttelefon (geografiske nummer) i stedet for mobiltelefon. Politidirektoratet mener primært at anrop til Politiets tipstelefon 02800 burde være kostnadsfritt på linje med den foreslåtte reguleringen for 800-nummer. Departementet mener alle 5-sifrede nummer bør reguleres likt, og viser til at med dagens store utbredelse av fastprisabonnement (tilnærmet ubegrenset samtaletid for en fast månedspris) vil anrop til 02800 og andre 5-sifrede nummer med den foreslåtte reguleringen for de fleste sluttbrukere uansett ikke medføre noen ekstrakostnader. Departementet vektlegger også at bruken av fasttelefon lenge har vært på vei ned, og at de fleste nå benytter mobiltelefon. Dette er bakgrunnen for at departementet har foreslått å knytte takstene for anrop til spesialnummer til takstene for anrop til mobilnummer. Nærmere regler for takseringen av spesialnummer vil bli foretatt i forskrift.

Politidirektoratet mener at de foreslåtte takstprinsippene må gjelde også ved anrop fra utlandet. For reiser innen EØS-området vil prinsippet om Roam Like at Home gjøre seg gjeldende, slik at norske sluttbrukere skal betale samme pris for å ringe et norsk spesialnummer som om de var i Norge, ev. kunne bruke sin fastprispakke til å ringe norske spesialnummer. Når det gjelder anrop fra norske sluttbrukere på reise andre steder i verden, er dette et spørsmål som ikke er vurdert i forbindelse med høringen om sluttbrukerprisregulering. Departementet mener at prisreguleringen i utgangspunktet kun skal gjelde nasjonale anrop og i tilfeller som faller inn under EUs regelverk for internasjonal gjesting. Departementet er klar over at anrop fra utlandet til spesialnummer, som for eksempel 5-sifrede nummer, fra noen land kan være problematisk på grunn av format, pris og fordi noen utenlandske tilbydere ikke har åpnet for trafikk til disse numrene. Prisreguleringen vil kunne bidra til å øke tilgjengeligheten til norske spesialnummer fra utlandet.

Departementet viser for øvrig til at prisregulering som virkemiddel fremstår som egnet for å oppnå lavere og mer transparente priser og en bedre utnyttelse av nummerressursen. Departementet mener at forslaget om å redusere sluttbrukerprisene for anrop til spesialnummer er forholdsmessig og nødvendig for å oppnå lavere priser.

3.5 Høringsinstansenes syn – grossistprisregulering

Enkelte av høringsinstansene har konkrete kommentarer til reguleringen av grossistpriser, mens andre høringsinstanser, herunder Forbrukertilsynet, Forbrukerrådet, Helsedirektoratet, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet, Politiet, Statens vegvesen og Ice støtter de fremlagte forslagene om prisregulering både på sluttbruker- og grossistnivå.

Puzzel er tilbyder av intelligente nettjenester (IN-tjenester)6. Selskapet beskriver sin tjeneste i høringsinnspillet slik:

«Puzzel yter IN-tjenester til ulike næringsdrivende som har et stort antall innkommende anrop (heretter «kunder»). Kundene er tilknyttet de ulike operatørenes nett. Puzzel må derfor betale termineringsavgift til den operatøren kunden er tilsluttet. Som regel må også Puzzel kjøpe transitt fra sitt nett frem til noden for terminering. Dersom det innføres regulering der Puzzels grossistpris for terminering settes lik alminnelig termineringspris, vil Puzzel som den klare hovedregel utsettes for en prisklemme og måtte betale mer for å bringe samtaler frem til kundene enn hva Puzzel mottar i grossistinntekter. Dersom kunden er tilsluttet et mobilnett, vil Puzzel, i motsetning til andre ekomaktører, aldri kunne generere et overskudd på trafikken og alltid ha underskudd dersom Puzzel må kjøpe transitt-tjeneste.»

Puzzel støtter departementets mål med forslaget, men er kritisk til valg av reguleringsform og konklusjoner, dette gjelder særlig følgende: innføring av prisklemme for IN-aktørene gjennom grossistprisregulering, fastsettelse av grossistpris uten samtidig fastsettelse av sluttbrukerpris, og innføring av ekomregulering på tvers av etablert metodikk. Puzzel viser blant annet til at etter prinsippet om Calling Party Pays, så vil det alltid være slik at det er anropende og ikke mottakende aktør som betaler, og mener det ikke er tilstrekkelig utredet hvilke konsekvenser det har å bryte med dette grunnleggende prinsippet på enkelte nummerserier. Til dette kommer at kontrakter i industrien typisk har en varighet på minst tre år. Puzzel kan derfor uansett ikke snu seg rundt og få det underskuddet som oppstår ved den foreslåtte reguleringen dekket av sine kunder.

Videre er Puzzel negativ til å innføre symmetrisk regulering av grossistpriser på anrop til spesialnummer uten forutgående markedsanalyse og spesifikk vurdering av virkemidler ut i fra det rammeverket som ellers gjelder innen ekomsektoren. Av inntektsbortfallet på ca. MNOK 100 som departementet har beregnet, opplyser Puzzel at en betydelig andel faller på Puzzel alene. Reguleringen bør derfor skille mellom IN-aktører uten egne sluttbrukere, og IN-aktører som er operatører med egne sluttbrukere.

Dersom det likevel innføres en symmetrisk regulering av grossistpris for terminering av spesialnummer, må denne fases inn over tid, slik at Puzzel kan ha anledning til å inngå nye avtaler når de allerede inngåtte avtalene løper ut. Symmetrisk nedregulering av prisene må derfor etter selskapets oppfatning ikke innføres før tidligst tre år etter at nye regler er vedtatt.

Puzzel mener at problemet med høye sluttbrukerpriser for samtaler til spesialnummer må løses der det oppstår, altså på sluttbrukerprisene. Prisen på grossistterminering har ifølge selskapet ikke vært ansett som et problem, men skal nå reguleres utelukkende for å legge til rette for at de aktører som har tatt overpris i sluttbrukermarkedet ikke selv skal utsettes for en prisklemme. Problemet med sluttbrukerprisene kan ifølge Puzzel løses med andre virkemidler: plikt til å innlemme spesialnummer i faste prisplaner; innføring av makspris på spesialnummer etter mønster av den finske reguleringen; og inkludere prisinformasjon om anrop til spesialnummer inn i Nasjonal kommunikasjonsmyndighets godkjente priskalkulatortjenester.

For øvrig bemerker Puzzel at dersom kostnadene for å løse tilbydernes overprising ender opp hos Puzzels kunder på spesialnummer, så må den prisen Nasjonal kommunikasjonsmyndighet tar for slike nummer reduseres vesentlig. Dette bør også reflekteres i vurdering av administrative konsekvenser av den foreslåtte reguleringen.

Telenor savner en grundigere analyse av hvilke konsekvenser den foreslåtte endringen vil få for ulike aktører i markedet. Telenor viser til at den vil ha større konsekvenser for aktører som tilbyr tjenester via spesialnummer uten at de samtidig er tilbydere i sluttbrukermarkedene for fasttelefon eller mobiltelefontjenester, enn for totalleverandører av elektronisk kommunikasjon.

Telenor er enig i prinsippet om at grossistprisene må være symmetriske. Dette er ifølge Telenor spesielt viktig dersom sluttbrukerpriser reguleres. Når sluttbrukerprisen i tillegg skal settes til 0 (slik selskapet fremstiller departementets forslag), vil en asymmetrisk samtrafikkpris kunne lede til meget alvorlig arbitrasje ved at en aktør setter en uforholdsmessig høy grossistpris. Telenor mener at å følge prisutviklingen for mobilterminering er et nærliggende valg.

Telia mener departementets forslag til prisregulering går for langt og er for inngripende, og at man her, som ellers, må utrede situasjonen for deretter å velge den minst inngripende reguleringsformen. Telia mener som nevnt ovenfor at en eventuell regulering bør begrenses til grossistnivået.

Fjordkraft støtter forslaget om prisregulering til spesialnummer, og fremhever viktigheten av at grossistprisene reguleres for å hindre at aktører med sterk markedsstilling setter tilgangskjøper i prisklemme.

El og IT Forbundet støtter forslaget om regulering av grossistpriser og viser til at termineringsprisen har ligget fast nominelt i mange år, mens termineringsprisen på fast og mobil ellers har gått ned. Dagens prising fører til at disse numrene priser seg ut av markedet, noe som ikke er hensiktsmessig. El og IT Forbundet har imidlertid innspill til prisreguleringen som foreslås i forskrift.

3.6 Departementets vurdering – grossistprisregulering

Puzzel er negativ til innføring av symmetrisk grossistprisregulering for anrop til spesialnummer, og mener at en eventuell regulering bør skille mellom IN-aktører med og uten egne sluttbrukere. Etter selskapets syn er det tilstrekkelig med sluttbrukerprisregulering. Departementet er uenig i dette, og mener det er behov for lovhjemmel for å kunne regulere grossistpriser i tillegg til hjemmel til å regulere sluttbrukerpriser. Dette får støtte fra flere høringsinstanser. Selv om fravær av konkurranse og høye marginer i sluttbrukerleddet er hovedårsaken til at departementet mener det er behov for regulatoriske inngrep, er også høye grossistpriser et sentralt element. Grossistpriser for anrop til spesialnummer har ligget uendret på et høyt nivå de siste 10-15 årene, og har ikke fulgt den generelle fallende prisutviklingen i ekommarkedet. Når prisen for terminering av spesialnummer er flere ganger så høy som prisen for terminering til ordinære mobilnummer, er dette en viktig årsak til at ikke samtaler til spesialnummer per i dag inngår i såkalte fastprisabonnement. Departementet mener det uendrede prisnivået for denne type trafikk underbygger behovet for regulering, og viser til at det kan oppstå prisklemmer dersom sluttbrukerprisen reguleres uten at grossistprisen også reguleres.

Departementet er videre uenig med Puzzel i at regulering av termineringspriser for samtaler til spesialnummer innebærer et brudd med prinsippet om Calling Party Pays. Calling Party Pays gir angivelse på at det er innringer som betaler for anropet, men betyr ikke at innringer skal betale for ekstrafunksjoner som mottaker velger å ha på sin side, og som innringer ikke har innflytelse over. I likhet med de tradisjonelle regulerte termineringsmarkedene er også terminering til spesialnummer monopolmarkeder, hvor prinsippet om Calling Party Pays medfører at tilbyder har mulighet og insentiv til å sette høye termineringspriser. Forslaget åpner for en adgang til å regulere termineringsprisen til spesialnummer i likhet med termineringsprisene til tradisjonelle fast- og mobilnummer. Symmetrisk regulering av termineringspriser har vært praksis i de ordinære termineringsmarkedene i flere år, til tross for ulikheter mellom tilbyderne (små og store infrastruktureiere og MVNOer7).

Departementet er klar over at forslaget vil ha ulik virkning for ulike aktører, og trolig føre til størst inntektsreduksjon for IN-aktører. Disse aktørene er ikke tilbydere i sluttbrukermarkedene for fasttelefon eller mobiltelefontjenester, og en reduksjon i termineringspris for anrop til spesialnummer vil innebære en ren inntektsreduksjon for slike aktører. Den foreslåtte reguleringen vil medføre en endring i verdikjeden og betalingsstrømmen for tjenester knyttet til spesialnummer, og medføre at den ene av to inntektskilder avvikles for enkelte terminerende IN-aktører. Dette er aktører som per i dag har inntekter både fra innringer- og mottakersiden av et anrop. Forslaget legger opp til at disse aktørene må hente sine inntekter fra egne kunder, altså mottakersiden.

Forbrukertilsynets avklaring i 2017 har ført til en gradvis reduksjon i bruken av spesialnummer og dermed inntektsgrunnlaget til IN-aktører. For eksempel er 327 av de 5-sifrede numrene tilbakelevert siden juli 2017. Dette tilsvarer en reduksjon i antall 5-sifrede nummer som er i bruk på ca. 30 prosent. Tall fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet viser at i 2018 ble kun elleve 5-sifrede nummer tildelt, mens 133 ble tilbakelevert. Uten regulering mener departementet at denne trenden vil fortsette, og dermed også reduksjonen i inntektsgrunnlaget for IN-aktører. Dette innebærer at IN-aktørene vil måtte foreta strukturendringer uavhengig av forslaget.

Puzzel har som alternativt reguleringsgrep foreslått innføring av maksimalpris på spesialnummer etter mønster av den finske reguleringen, samt å inkludere prisinformasjon om anrop til spesialnummer inn i Nasjonal kommunikasjonsmyndighets godkjente priskalkulatortjenester. Departementet viser til at innføring av maksimalpris etter mønster av den finske reguleringen vil gi priser som er over grunntakst, slik at numrene ikke kan brukes for kontakt mellom næringsdrivende og deres kunder. Departementet mener derfor at dette forslaget ikke vil løse problemet. Departementet kan heller ikke se at en prissammenligningstjeneste vil gi tilstrekkelig effekt. Det vises til at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet ved flere anledninger har informert i media om prisnivået både generelt og mer direkte ved å opplyse om de dyreste abonnementene. Tidligere var prisene opplyst på myndighetens prisopplysningstjeneste telepriser.no. Slike initiativ har ikke gitt lavere sluttbrukerpriser.

Departementet mener forslaget til prisregulering på sikt vil kunne øke bruken av spesialnummer. Dette kan være mer positivt for IN-aktører enn alternativet, dvs. at numrene ikke kan benyttes til kundeservice.

Til Puzzels syn om at det er problematisk at loven ikke gir noen konkret anvisning på hva anrop til spesialnummer skal koste, og at forslaget til forskriftsfastsetting heller ikke gir et entydig svar, bemerker departementet at lovforslaget vil gi nødvendig hjemmel for å kunne sette forutsigbare rammer i forskrift.

Når det gjelder Puzzel sitt innspill om overgangsperiode for innføring av grossistprisregulering, viser departementet til at det har vært kjent i markedet i flere år at myndigheten har arbeidet aktivt for å få gjort noe med det kunstig høye prisnivået for anrop til spesialnummer. Markedsaktørene har i lys av dette hatt en viss anledning til å gjøre risikoavveininger, og ta nødvendige forbehold ved inngåelse av langsiktige avtaler. Departementet legger ikke opp til en overgangsperiode, fordi det som nevnt over vil kunne medføre prisklemmer for tilbyderne i markedet dersom det innføres sluttbrukerprisregulering uten også å innføre grossistprisregulering.

Til Telenors etterlysing av en analyse av hvilke konsekvenser den foreslåtte reguleringen vil ha for ulike aktører i markedet vises det til kapittel 7.1.

Departementet merker seg at Telia mener prisreguleringen går for langt, og at en eventuell regulering bør begrenses til grossistnivået. Departementet er uenig i dette, og mener at både sluttbruker- og grossistprisregulering er nødvendig og forholdsmessig slik det allerede er redegjort for.

Når det gjelder Fjordkraft sitt innspill, viser departementet til at forslaget om å regulere grossistprisene gjelder spesifikke nummerserier og ikke tilgangspriser som reguleres med hjemmel i ekomloven kapittel 3 og 4.