6 Registrerings- og tilsynsordning for salg av tobakksvarer og -surrogater

6.1 Registreringsplikt for stedlig salg til forbruker

6.1.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en registreringsplikt for stedlige salgssteder som selger tobakksvarer mv. til forbruker. Det ble foreslått at registreringen i utgangspunktet gjelder inntil virksomheten melder inn endring eller opphør. Både faste og midlertidige salgssteder ville etter forslaget måtte registrere seg. Det ble bedt om høringsinnspill på hvilken informasjon som må registreres, og departementet foreslo at registreringen minimum må inneholde foretakets navn, organisasjonsnummer og adresse, ev. gårds/bruksnummer for salgssteder, samt adressen til alle salgsstedene dersom virksomheten har flere salgssteder. Virksomhetene ville etter forslaget plikte å oppdatere informasjonen uten ugrunnet opphold. Det ble også foreslått hjemmel for at departementet skal kunne fastsette nærmere bestemmelser om registreringsplikten i forskrift.

6.1.2 Høringsinstansenes merknader

Flere høringsinstanser støtter forslaget om å innføre en registrerings- og tilsynsordning, og intensjonen om økt håndhevelse av regelverket, særlig bedre overholdelse av aldersgrensen.

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke (LHL) uttaler:

«LHL mener det er viktig med en registreringsplikt for virksomheter som selger tobakksvarer og/eller e-sigaretter. LHL mener den registreringsordningen som foreslås er hensiktsmessig og vil bidra til bedre regulering av omsetning av tobakksvarer.»

British American Tobacco Norway er i utgangspunktet positive til forslaget, og Tobakksindustriens Felleskontor uttaler:

«På et overordnet plan er TIF positive til Departementets forslag om en register- og tilsynsordning i det TIF og TIFs medlemsbedrifter støtter effektive system som kan motvirke ulovlig handel med tobakksvarer samt salg av tobakk til mindreårige.»

Bergen kommune er i all hovedsak positiv til forslaget og uttaler:

«Når departementet i høringsnotatet legger opp til en ordning hvor det skal gås bort fra bevillingsordningen, og kun ha en registreringsordning, er det klart at dette totalt sett vil medføre mindre arbeid og besparelser både totalt sett og for den enkelte kommune».

Rælingen kommune uttaler at de

«…støtter en forenklet register- og tilsynsordning i forhold til tidligere foreslåtte bevillingsordning for salg av tobakksvarer, og er i all hovedsak enig i det foreliggende høringsnotatet».

Den norske legeforening og Kreftforeningen støtter innføringen av registrerings- og tilsynsordningen. Også Coop Norge er positive.

Phillip Morris Norway AS støtter forslagets hovedformål og

«…målet om å erstatte lisensieringssystemet med et forenklet registrerings- og tilsynssystem for salg av tobakksprodukter og e-sigaretter».

På den annen side uttaler Oslo kommune at kommunen

«…mener imidlertid at det ikke er behov for et kommunalt tilsyn med utsalgssteder for tobakk».

Virke uttaler at de er bekymret for merarbeidet forslaget vil medføre for utsalgsstedene og foreslår at kommunene skal gjøre arbeidet med selve registreringen.

Kommunene Levanger, Rælingen, Oslo, Holmestrand og Bærum og Foreningen for kommunalt ansatte som jobber med alkohol- og serveringsloven (FKAAS) mener kommunene bør være ansvarlig for å registrere salgsforbud.

Helsedirektoratet uttaler at eventuelle nye opplysninger som skal registreres må kunne reguleres i forskrift senere.

Petroleumstilsynet har påpekt at arbeidstakere som deltar i petroleumsvirksomhet til havs skal ha fylt 18 år når de tiltrer arbeidet, og stiller spørsmål ved om det er hensiktsmessig å la registrerings- og tilsynsordningen omfatte tobakkssalg som skjer på innretninger for petroleumsvirksomhet til havs.

6.1.3 Departementets vurdering

6.1.3.1 Om registreringsordningen

Departementet er enig med de høringsinstansene som mener at en registrerings- og tilsynsordning vil oppnå formålet om bedre etterlevelse av aldersgrensen og andre krav i tobakksskadeloven, samtidig som ordningen ikke blir unødvendig byråkratisk og byrdefull. Departementet opprettholder derfor forslaget om å innføre en slik ordning.

Departementet foreslår at ordningen lovfestes i tobakksskadeloven nytt kapittel 2, Registerings- og tilsynsordning for salg av tobakksvarer og tobakkssurrogater. Selve registreringsplikten for salgsstedene er foreslått fastsatt i departementets forslag til ny § 4.

Departementet foreslår videre at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere forskriftsbestemmelser om registreringsplikten, herunder hvilke opplysninger som skal registreres, sletting av registrering, begrensninger for registrering, samt gjøre unntak fra registreringsplikten, jf. forslag til § 4 fjerde ledd. Det vil i det følgende bli redegjort for hvilke forhold som foreslås henholdsvis lov- og forskriftsregulert.

Formålet med en registreringsplikt er å få oversikt over hvilke salgssteder som finnes og som det skal føres tilsyn med. Med salgssted menes det stedlige området som kan knyttes til salgsvirksomheten. I noen tilfeller vil dette være en adresse (f.eks. vil et utested være knyttet til stedets faktiske areal), i andre tilfeller deler av et bygg (f.eks. en butikk i et kjøpesenter). Det foreslås derfor at virksomheten som er juridisk ansvarlig for salgsstedet, evt. ansvarlig for den virksomhet som utøves på stedet (f.eks. midlertidige messer), plikter å registrere informasjon om virksomheten og salgsstedet, jf. forslag til § 4 første ledd.

Registreringsplikten vil forenkle tilsynsarbeidet for kommunene og gjøre det mulig for grossistene å sjekke at de selger til salgssteder som driver lovlig og er underlagt tilsyn (se nærmere om plikten til å sjekke om salgsstedet er registrert under punkt 6.3). Dette vil føre til økt overholdelse av tobakksregelverket, herunder overholdelse av aldersgrensen. For å sikre en velfungerende ordning, er det viktig at alle salgssteder registreres. Ordningen, slik den er foreslått i det følgende, er utformet med dette som siktemål.

6.1.3.2 Om registreringen

Det foreslås at det er den juridiske personen, eller den fysiske personen hvis navn er knyttet til enkeltpersonforetaket (juridiske personer og enkeltpersonforetak vil heretter bli omtalt som virksomheten), som er ansvarlig for salgsstedet som vil plikte å registrere dette. Dette er annerledes enn definisjonen av hvem som er bevillingshaver etter alkoholloven. Etter alkoholloven knytter bevillingen seg til «den for hvis regning virksomheten drives», noe som innebærer at salgs- og skjenkebevillinger for alkohol kan gis til fysiske personer i tillegg til virksomheter. Departementet kan ikke se at det er hensyn som tilsier at privatpersoner som ikke har et enkeltpersonforetak bør kunne drive salg av tobakksvarer mv. Gjennom innføringen av registrerings- og tilsynsordningen blir salg av tobakksvarer mv. undergitt plikter og tilsyn, for slik å sikre at salget skjer i henhold til regelverket, og departementet mener slikt salg bør kunne knyttes til en juridisk person eller et enkeltpersonforetak.

Det er altså virksomheten som er ansvarlig for å registrere sine salgssteder, mens selve registreringsplikten er knyttet til de enkelte salgsstedene. Også de øvrige kravene i loven, samt tilsyn og reaksjoner, knyttes til salgsstedet. Enkelte steder i proposisjonen omtales også salgsstedet/virksomheten som «detaljist» for å enklere markere skillet mot grossist.

Dersom virksomheten har flere salgssteder, skal hvert enkelt salgssted registreres for å få en oversikt over alle stedene som det skal føres tilsyn med. Det foreslås at registreringsplikten skal omfatte alle stedlige salgssteder, inkludert midlertidige salgssteder som kun driver salg for en bestemt del av året eller for en enkelt anledning, jf. forslag til § 4 annet ledd. Også spesialforretninger for tobakk må registrere seg. Fjernsalg omfattes ikke, da dette reguleres gjennom en egen ordning i medhold av kravene i EUs tobakksdirektiv, jf. tobakksskadeloven § 21 a. Dette innebærer at noen virksomheter vil måtte registrere seg både for stedlig salg og for fjernsalg, f.eks. virksomheter som både har stedlig utsalgssted og driver nettsalg. At alle salgssteder må registreres, innebærer at omreisende salg kun er tillatt der hvert enkelt salgssted er registrert, dette vil for eksempel være tilfelle for messer.

Det presiseres at også taxfree-salg på flyplasser vil omfattes av registreringsplikten. Toll- og avgiftsmyndigheten kan gi tillatelse til toll- og avgiftsfritt utsalg av bl.a. tobakksvarer på lufthavn, jf. tolloven § 4-30 og tollforskriften § 4-30-13. Tillatelsen utstedes på bakgrunn av andre hensyn enn de som tobakksskadeloven skal ivareta. Når toll- og avgiftsmyndighetene gir tillatelser til salg settes det som forutsetning i tillatelsen at retningslinjer, bestemmelser og tillatelser gitt av andre myndigheter overholdes. Departementet mener det er behov for å sikre kontroll av at tobakksskadelovgivningen overholdes også ved taxfree-salg.

I de tilfeller hvor salget foregår kontinuerlig gjennom flere kommuner, f.eks. på ferjer som er kollektive transportmidler eller på cruiseskip, foreslår departementet at det vurderes nærmere i forbindelse med høringsnotatet om forskriftsbestemmelser om det er grunn til å gjøre unntak fra plikten til å registrere salgsstedet i alle kommunene. Videre vil departementet vurdere om Helsedirektoratet skal føre tilsyn med slikt salg, jf. forslag til § 7 tredje ledd, og om Helsedirektoratet også skal føre tilsyn med taxfree-salg på flyplasser. Helsedirektoratet fører allerede tilsyn med salg av alkohol på disse utsalgene. Helsedirektoratet vil i så fall ikke kunne trekke tilbake tillatelsen som er gitt av toll- og avgiftsetaten, men vil kunne ilegge reaksjoner etter tobakksskadeloven for overtredelser av tobakksskadelovgivningen.

Når det gjelder petroleumsvirksomhet til havs, har departementet merket seg høringsuttalelsen fra Petroleumstilsynet, og vil vurdere å fastsette unntak for slik virksomhet i forskrift. For eventuelle salgssteder knyttet til petroleumsanlegg på land mener departementet imidlertid at det ikke er grunnlag for å gjøre unntak for registrerings- og tilsynsordningen.

Det foreslås at virksomheten skal ha plikt til å registrere seg og sine salgssteder, og at virksomheten selv skal foreta registreringen. For det allerede eksisterende bevillingsregisteret for alkohol er det kommunene som har ansvaret for registreringen. Det er imidlertid to store forskjeller på de to ordningene. Bevilling for salg eller skjenking av alkohol gis på bakgrunn av søknad, mens registreringen av bevillingen i seg selv ikke gir verken rettigheter eller plikter. For salg av tobakk vil det imidlertid være selve registreringen som gir grunnlag for salget. Når det gjelder alkohol, vil kommunen, gjennom søknadsprosessen for bevilling, ha tilegnet seg oversikt over hvilke steder og hvilken informasjon som skal registreres, mens dette ikke vil være tilfelle for salg av tobakk hvor det ikke foreligger en godkjenningsprosess fra kommunens side. Det vil derfor ikke være mulig for kommunen å registrere salgsstedene.

Departementet legger opp til at registreringen skal skje i et nasjonalt register driftet av Helsedirektoratet, se kapittel 6.1.3.3. Registeret vil sende melding til kommunen hvor salgsstedet befinner seg.

Registrering av et salgssted skal gjøres én gang og vil i utgangspunktet gjelde til virksomheten melder inn at de stanser salget eller til virksomheten opphører.

Departementet mener at Helsedirektoratet, og eventuelt kommunene, bør ha anledning til å slette feilaktige opplysninger, inkludert registreringer av salgssteder som åpenbart ikke er aktive, og vil komme tilbake til dette i forskriftshøringen. Det vil likevel som hovedregel være virksomhetene selv som skal slette registreringen dersom salget av tobakksvarer mv. opphører eller stedet går konkurs. Det foreslås at plikten til å betale avgift skal være knyttet til registreringen, se kapittel 6.7, og departementet legger derfor til grunn at virksomhetene vil ha egeninteresse i å slette registreringen dersom salgsvirksomheten opphører.

Etter departementets syn bør det stilles krav til at virksomheten må registrere seg i god tid før salgsstart, for eksempel minst 14 dager før. Dette vil gi kommunene mulighet til å planlegge tilsyn fra og med salgsstart, noe som er særlig viktig ved midlertidig salg som kun foregår i en kort periode. Departementet vil komme tilbake til dette i forbindelse med forslaget til forskrifter til ordningen.

Det ble i høringsnotatet bedt om innspill på hvilke opplysninger som skal kreves ved registrering. Det er viktig å sikre en god balanse mellom behovet for en enkel registrering og behovet for å registrere tilstrekkelig informasjon til å sikre en velfungerende ordning, inkludert tilstrekkelig informasjon til at grossister og tilsynsinstanser kan følge opp sine forpliktelser. Departementet foreslo i høringsnotatet at registreringen minimum må inneholde foretakets navn, organisasjonsnummer og adresse, ev. gårdsnummer/bruksnummer og adressen til alle salgsstedene dersom virksomheten har mer enn ett salgssted. Dette innebærer at virksomheter som har mer enn ett salgssted i samme kommune, må registrere samtlige steder. En rekke høringsinstanser støtter at disse opplysningene registreres. I tillegg har flere høringsinstanser foreslått nye opplysninger som f.eks. type sted (butikk, kiosk, serveringssted), åpningstider, kontaktperson, salgsperiode ved midlertidig salg og navn på utsalgsstedet. Departementet mener det er behov for å inkludere flere av disse opplysningene.

Hvilke opplysninger som skal kreves registrert var opprinnelig foreslått fastsatt i selve lovteksten, men departementet mener på bakgrunn av høringsinstansenes innspill, at det vil være mer hensiktsmessig å fastsette i forskrift hvilke opplysninger som kreves ved registrering. Dette vil gjøre systemet mer fleksibelt. I og med at ordningen er ny og at departementet legger opp til en så enkel registrering som mulig, med kun helt nødvendige opplysninger, ser departementet at det kan bli behov for å legge til eller fjerne opplysninger. Helse- og omsorgsdepartementet vil derfor sende på høring forslag til forskriftsbestemmelser om hvilke opplysninger som skal oppgis, inkludert type sted, navn på salgsstedet og salgsperiode ved midlertidig salg.

Det ble i høringen foreslått at endrede opplysninger skulle oppdateres «uten ugrunnet opphold». Flere høringsinstanser har påpekt at det bør settes en konkret frist for å oppdatere opplysningene. Departementet foreslår at plikten til å oppdatere opplysningene ikke fastsettes direkte i loven, men i forskrift, og vil i forbindelse med utarbeidelse av forskriftene vurdere om det er behov for å fastsette at opplysninger skal oppdateres uten ugrunnet opphold eller om det bør settes en konkret frist for å oppdatere endrede opplysninger. I den forbindelse vil departementet også vurdere om det i noen tilfeller vil være behov for ny registrering som følge av endrede opplysninger. For eksempel antar departementet at nytt organisasjonsnummer og ny adresse er endringer som kan medføre at virksomheten må registrere seg på nytt.

6.1.3.3 Om registeret

Det foreslås at Helsedirektoratet får ansvar for å opprette og drifte registeret hvor virksomhetene skal registrere salgsstedene. Departementet legger opp til at Altinn skal være inngangsport for registrering og oppdatering av opplysninger i registeret. Selve registeret må ha funksjonalitet for søk og oppslag, slik at kommunene kan bruke registeret som et verktøy i sitt tilsynsarbeid, og slik at grossister og detaljister kan søke hverandre opp på en enkel måte. I tillegg skal registeret være offentlig tilgjengelig for allmennheten. Altinn har ikke nødvendig funksjonalitet for å dekke behovene for søk og oppslag, og selve registeret vil derfor utvikles og driftes av Helsedirektoratet, som også er ansvarlig for bevillingsregisteret for alkohol.

Departementet foreslår at Helsedirektoratets ansvar for å drifte registeret fastsettes i § 35 a, samt at departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om bl.a. retting og sletting, i forskrift.

6.1.3.4 Om endringene som følger av vedtakelsen av Prop. 142 L (2015–2016)

Etter at forslaget om en registrerings- og tilsynsordning ble sendt på høring, har Stortinget vedtatt å tillate salg av nikotinholdige e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere, som omfattes av tobakksskadelovens definisjon av tobakkssurrogater, jf. Prop. 142 L (2015–2016). I tillegg omfatter kategorien urtebaserte røykeprodukter. For å sikre at salg av alle produkter som er omfattet av generelle lovbestemmelser, som f.eks. aldersbestemmelsene, og mer spesielle lovbestemmelser, herunder merkebestemmelsene, blir underlagt registreringsplikt og tilsyn, foreslår departementet at registreringsordningen skal omfatte alle salgssteder for tobakksvarer og -surrogater og at tilsynet skal omfatte alle salgssteder og deres salg av tobakksvarer og -surrogater.

6.2 Registreringsplikt for engrossalg

6.2.1 Forslaget i høringen

Helse- og omsorgsdepartementet foreslo i høringsnotatet at også den som driver engrossalg med tobakksvarer og -surrogater skulle ha plikt til å registrere seg, og at Helsedirektoratet skulle føre tilsyn med at grossistene overholder sine plikter etter tobakkslovgivningen.

Det ble videre foreslått hjemmel for departementet til å fastsette nærmere bestemmelser om registreringsplikten for grossister i forskrift.

6.2.2 Høringsinstansenes merknader

Få høringsinstanser har uttalt seg om dette spørsmålet. Oslo kommune, Tobakksindustriens felleskontor, Coop og FKAAS er blant høringsinstansene som støtter registreringsplikt for grossistene.

Oslo kommune uttaler:

«Oslo kommune er enige med departementet at det er hensiktsmessig å ha oversikt over grossistene ved at de må registrere seg i registeret.»

Kreftforeningen skriver i sin høringsuttalelse at de

«…støtter forslaget om registreringsplikt (i tobakkssalgsregisteret) både for grossister og deres kunder/salgssteder, samt at grossistene har plikt til å forsikre seg om at deres kunder/salgssteder er registrerte, og likeledes at kunder/salgssteder skal ha plikt til å sjekke at den grossist de benytter er registrert».

6.2.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at registreringsplikten også skal omfatte grossister, jf. forslag til § 6 første ledd. Det at også grossistleddet registreres og underlegges tilsyn bidrar til at salget foregår i kontrollerte former, av seriøse aktører og til at uregistrert salg reduseres.

Departementet foreslår også en hjemmel for departementet til å kunne fastsette nærmere bestemmelser om grossistenes registering og plikter, herunder hvilke opplysninger grossistene plikter å gi, sletting av registrering, begrensninger for registrering og rutiner for kontroll av at salgssteder/detaljist er registrert, se forslag til § 6 tredje ledd.

En registreringsordning som også omfatter en registreringsplikt for grossister, vil bidra til at alt salg av tobakk i Norge, blir gjenstand for registrering og tilsyn.

I den grad en virksomhet driver både engros- og detaljsalg, vil virksomheten måtte registrere seg både som grossist og detaljist.

Som for detaljistene, foreslås det at det er virksomheten som får plikt til å foreta registreringen. For grossistene vil det pliktsubjekt som plikter å foreta registreringen, sammenfalle med det pliktsubjektet som skal registreres, altså virksomheten. Dette til forskjell fra detaljistene, hvor det ikke er virksomheten selv, men salgsstedet, som skal registreres, se kapittel 6.1.3.2. Det ble i høringen ikke spesifisert hvilke opplysninger som skal registreres. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at dette forskriftsfestes, på samme måte som for detaljsalgsregistreringen. Departementet antar at det er behov for noen andre opplysninger enn ved registrering for salg til forbruker, blant annet vil det kunne være behov for å oppgi lagersted. Som for registrering av detaljsalg vil større endringer i viktige opplysninger som organisasjonsnummer og adresse kunne kreve ny registrering og dette vil bli nærmere fastsatt i forskrift.

Departementet foreslår at plikten for grossistene til å oppdatere opplysningene i registeret, ikke fastsettes direkte i loven, men tas inn i forskrift. Det er viktig å sikre at registeret er oppdatert med riktige opplysninger, både for at detaljistene skal kunne sjekke at grossisten de kjøper fra er registrert, og for at Helsedirektoratet skal kunne føre kontroll med grossistene. Departementet vil, som for registreringsplikten for detaljister i forslaget til § 4, i forbindelse med utarbeidelse av forskriftene vurdere om det er behov for å fastsette at opplysninger skal oppdateres uten ugrunnet opphold eller om det bør settes en konkret frist for å oppdatere endrede opplysninger.

6.3 Gjensidig plikt til å kontrollere at kjøp og salg foretas fra registrert salgssted og grossist

6.3.1 Forslaget i høringen

Det ble i høringsnotatet foreslått at utsalgsstedene skulle ha plikt til å sjekke om grossistene de kjøper fra, er registrert. Det ble videre foreslått en plikt for grossister til å kontrollere at virksomheter de selger tobakksvarer og e-sigaretter til, er registrert i tobakkssalgsregisteret. Det ble også foreslått en plikt for grossistene til å sjekke at det salgsstedet de selger til, ikke er ilagt salgsforbud.

6.3.2 Høringsinstansenes merknader

Oslo kommune, Bergen kommune og Rælingen kommune støtter at virksomheten må sjekke at de kjøper fra registrert grossist.

Coop mener det kan være utfordrende å sjekke om utsalgssteder har salgsforbud, og at dette kun børe være aktuelt ved lengre salgsforbud, f.eks. over tre måneder.

Helsedirektoratet uttaler:

«Helsedirektoratet støtter forslaget om å innføre plikt for grossist til å sjekke at selger av tobakk og e-sigaretter er registrert før salg kan skje. Hensynet bak grossistenes plikt til å sjekke at utsalgssted er registrert er å forhindre ulovlig salg til forbruker av ikke-registrert virksomhet eller utsalgssted som er ilagt salgsforbud. Det forhold at grossistene ikke kan selge til uregistrert virksomhet skal fungere som incitament for at virksomhetene registrerer sine utsalgssteder. […]

Grossist skal etter forslaget ikke kunne selge tobakk eller e-sigaretter til et utsalgssted som har salgsforbud. Dette reiser to spørsmål;

For det første skjer grossistsalg i mange tilfeller til den juridiske virksomheten, og ikke til et konkret utsalgssted. Det kan f.eks. være tilfellet at en virksomhet har flere utsalgssteder. Forslaget legger opp til at en sanksjon skal knytte seg til virksomheten ved et bestemt utsalgssted, og ikke virksomheten som sådan. Dette innebærer at grossisten ikke kan være avskåret fra å selge tobakk og e-sigaretter til virksomheten i de tilfeller denne har flere utsalgssteder.

For det andre vil salgsforbud være av midlertidig karakter. For midlertidige salgsforbud blir spørsmålet om det er hensiktsmessig å forby salg av tobakk og e-sigaretter fra grossist til utsalgssted i denne perioden.»

6.3.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om en gjensidig plikt for detaljister og grossister til å sjekke at den de handler med er registrert. Grossistene kan bare kjøpe fra andre registrerte grossister og kan selge til både registrerte detaljister og andre registrerte grossister. Detaljistene kan bare kjøpe fra registrerte grossister. Detaljister kan i utgangspunktet bare selge til forbruker, og en detaljist kan derfor ikke selge til annen registrert detaljist, da slik omsetning er å regne som engrossalg som krever registrering som grossist. Forbudet mot å handle med andre enn registrerte aktører skal bidra til å hindre illegalt salg, ved at salg ikke skjer uten registrering og at omsetningen skjer i kontrollerte former, og til at avgifter betales. Ordningen innebærer at alt salg og kjøp som ikke er import, vil skje mellom registrerte virksomheter og grossister, og således være underlagt tilsyn. Departementet vil på et senere tidspunkt vurdere om det er behov for å regulere importleddet.

Departementet foreslår at plikten til sjekke den man kjøper av eller selger til tas inn i §§ 4 tredje ledd (for detaljistene) og 6 andre ledd (for grossistene).

Det ble i høringsforslaget foreslått å pålegge grossistene plikt til også å sjekke at virksomheter de selger til (detaljister eller andre grossister), ikke er ilagt salgsforbud. Tilsvarende kunne man tenke seg at detaljistene fikk plikt til å sjekke at virksomheter de kjøper fra (grossister eller andre detaljister) ikke er ilagt salgsforbud. Etter en nærmere vurdering har departementet imidlertid kommet til at det ikke er grunnlag for å opprettholde dette forslaget. Departementet mener at salgsforbud ikke skal få konsekvenser for andre enn den som er ilagt salgsforbudet. Et salgsforbud vil kunne være ilagt for kortere eller lengre tid, men det vil alltid være slik at den som er ilagt salgsforbud fortsatt er registrert som detaljist eller grossist, og at salgsforbudet vil ha avgrenset varighet. Det fremstår ikke som hensiktsmessig at virksomheter som er ilagt salgsforbud, ikke skal kunne ha tobakksvarer mv. på lager, eller kjøpe inn varer i den tiden salgsforbudet varer. Departementet foreslår derfor ikke en plikt for grossistene til å sjekke om den de selger til har salgsforbud, og tilsvarende foreslås det ikke plikt for detaljistene til å sjekke om den de kjøper fra har salgsforbud. Det vil være tilsynsmyndighetens ansvar å føre tilsyn med at det ikke selges under et salgsforbud, se nedenfor om forslag til tilsyn og reaksjoner.

I og med at det ikke foreslås en plikt til å sjekke om en grossist eller en detaljist har blitt ilagt salgsforbud, foreslår departementet heller ikke at det reguleres i selve loven at salgsforbud skal føres inn i registeret. Departementet antar at det ikke er behov for at dette føres inn i registeret, men vil foreta en nærmere vurdering av dette i forbindelse med høring av forslag til forskriftsbestemmelser. Det vil imidlertid kunne være behov for å ha en oversikt over hvor mange salgsforbud som ilegges, men informasjon om dette vil kunne samles inn etter tobakksskadelovens bestemmelse om opplysninger til statistiske formål, jf. § 39.

For virksomheter som driver detaljsalg, vil det i enkelttilfeller kunne oppstå behov for å selge til andre virksomheter eller grossister, f.eks. dersom salget skal opphøre og de ikke har anledning til å få solgt varebeholdningen til forbruker. Dette vil imidlertid i utgangspunktet kreve registrering som grossist, jf. definisjonen av engrossalg i tobakksskadelovens § 2. Departementet vil vurdere å forskriftsfeste unntak fra registreringsplikt som grossist for enkelttilfeller der salgssteder har behov for å selge unna varebeholdning bestående av tobakksvarer mv. Slikt salg vil fortsatt bare kunne skje til registrert salgssted eller grossist.

6.4 Internkontroll

6.4.1 Forslaget i høringen

Det ble i høringen foreslått å stille krav om at salgssteder (detaljister) må etablere et internkontrollsystem for å sikre at tobakksskadelovens bestemmelser overholdes. Et velfungerende internkontrollsystem skal blant annet bidra til at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap om regelverket og at alderskontroll gjennomføres på en forsvarlig måte. Det ble foreslått at kravet skulle være gjenstand for kommunenes tilsyn. Departementet ba om høringsinstansenes innspill på hvilke rutiner som anses hensiktsmessige, særlig om det burde innføres krav om aldersgrense for legitimasjon og til former for opplæring. Det ble i høringsnotatet uttalt at departementet på bakgrunn av høringsinnspillene ville vurdere om det bør fastsettes nærmere krav til internkontrollen i regelverket eller om det bør utformes veiledningsmateriale.

6.4.2 Høringsinstansenes merknader

Helsedirektoratet, Asker kommune, Bærum kommune og Virke er blant høringsinstansene som støtter forslaget om å innføre krav om internkontroll.

Helsedirektoratet skriver følgende i sin uttalelse:

«På alkoholområdet har direktoratet utarbeidet en «Guide til god internkontroll etter alkoholloven» […] Helsedirektoratet mener at tilsvarende kan gjøres på tobakksområdet. Helsedirektoratet mener at det ikke bør innføres lovkrav om aldersgrense for legitimasjon og bestemte former for opplæring, men at det kan innføres som en nødvendig rutine for salg eller veilede om hensiktsmessige rutiner og opplæringsformer.»

Bergen kommune uttaler at de

«…vil trekke paralleller til de tilsvarende regler for håndtering av alkohol. Her er kravene til internkontroll fremstilt i alkoholforskriften § 8-3. Det meste av det som er omtalt der er etter vår mening direkte anvendelig også på salg av tobakksvarer mv. Her er også kravet til opplæring hensyntatt tilfredsstillende. Når det gleder aldersgrense for legitimasjon, vil mye være oppnådd dersom forslaget fra departementet om rutinemessig krav til legitimasjon for de personer hvis utseende tilsier en alder på 23 år eller mindre.»

Asker kommune skriver i sin uttalelse at de

«…støtter forslaget om internkontroll, forutsatt at det er enkelt for kommunene å føre tilsyn med at internkontrollen tilfredsstiller lovens krav. Asker kommune anbefaler at internkontroll på tobakk i stor grad standardiseres.»

Coop uttaler at selskapet er

«…positiv til at det stilles krav om internkontroll, så lenge utsalgsstedene kan sammenstille internkontrollsystem for alkohol og tobakk. Det medfører at opplæring og andre kontrollsystemer kan følge samme mønster, noe som gjør opplæring og oppfølging enklere for ansatte på salgsstedet.»

Kreftforeningen skriver følgende i sin uttalelse:

«Kreftforeningen er i tvil om regjeringens forslag om internkontrollrutiner er et tilstrekkelig virkemiddel for å sikre at 18-årsgrensen opprettholdes. Som et minimum må disse beskrives i forskrift (jf alkohollovens forskrift om internkontroll). Det er skuffende at departementet ikke foreslår dette i høringsnotatet. Etter vårt syn er det åpenbart at det må innføres krav om aldersgrense for legitimasjon og til former for opplæring.»

6.4.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at det skal innføres et krav om internkontroll for den som driver stedlig detaljsalg av tobakksvarer mv., jf. forslag til § 5. Det forslås også forskriftshjemmel for at departementet kan gi nærmere bestemmelser om innholdet i internkontrollen, jf. § 5 annet ledd.

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene kommet til at det er hensiktsmessig å forskriftsfeste noen krav til internkontrollen, og det vil også bli vurdert om det er nødvendig og hensiktsmessig å utforme supplerende veiledningsmateriell for å sørge for at internkontrollen blir mest mulig effektiv og velfungerende.

Hensikten med internkontroll er å sikre at regelverket følges, at ansvaret for å følge opp at regelverket overholdes er godt forankret og å sørge for at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap til å utøve virksomheten i henhold til regelverket. Det vil kunne være vanskelig å avdekke salg til personer under 18 år, og en velfungerende internkontroll vil bidra til at alderskontrollen gjennomføres systematisk og på en forsvarlig måte. Internkontrollkravet er foreslått knyttet til det enkelte salgsstedet. Departementet mener det er svært viktig at internkontrollen er forankret der salget skjer. I de tilfeller hvor virksomheten har flere salgssteder og hovedkontor på en annen adresse er det ikke tilstrekkelig at ansvarlig og ansatte på hovedkontoret følger et internkontrollsystem og kjenner til regelverket. Internkontrollen må finne sted der salget skjer, slik at det sikres at de ansatte på salgsstedet er kjent med lovgivningen og rutinene som skal sørge for at bl.a. aldersgrensen overholdes.

Som beskrevet i høringsnotatet, kan kravet til internkontroll utformes på ulike måter. Både innenfor alkohol- og matlovgivningen er krav til internkontroll fastsatt i forskrift. For internkontrollkravet etter alkoholloven har Helsedirektoratet i tillegg utarbeidet veiledningsmateriell. Etter hhv. alkoholforskriften og forskrift om internkontroll for å oppfylle næringsmiddellovgivningen, skal det føres internkontroll med at virksomhet drives i henhold til alkohollovgivningen og næringsmiddellovgivningen. Internkontroll er, etter disse regelverkene, systematiske tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav i bevillingen (for internkontroll etter alkohollovgivningen) og lovgivningen. Internkontrollen skal dokumenteres og stiller krav om at de ansvarlige skal ha oversikt over de krav som gjelder for virksomheten. Det handler altså om en regulering av hvilke systemer som skal være på plass, for bl.a. rutiner og opplæring, og ikke om en regulering av detaljerte krav til hvordan internkontrollen konkret skal gjennomføres eller en regulering av det som kan framstå som materielle innholdskrav. Selv om flere høringsinstanser har tatt til orde for mer detaljerte internkontrollkrav enn det som f.eks. følger av alkoholloven, mener departementet at det er mest hensiktsmessig å utforme internkontrollkravet etter modell av internkontrollkravene i alkoholloven og næringsmiddellovgivningen. Dette skyldes først og fremst den store variasjonen av salgssteder, både når det gjelder størrelse, organisering og fordeling av ansvar. Det bør etter departementets syn være opp til virksomheten å utarbeide et system som ivaretar internkontrollkravene og som er tilpasset virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Helse- og omsorgsdepartementet har, på bakgrunn av høringsinnspillene, vurdert særskilt om det bør fastsettes krav om aldersgrense for å kontrollere legitimasjon og krav til former for opplæring. Flere høringsinstanser har støttet at slike krav innføres.

Innføringen av registreringsordningen og internkontrollkravet er hovedsakelig begrunnet i behovet for å forhindre salg til mindreårige. Et viktig element i å forhindre slikt salg er å foreta alderskontroll ved å spørre om legitimasjon ved tvil. Salgssteder bør derfor foreta alderskontroll dersom de er i tvil om personen som kjøper er over 18 år. En plikt til å spørre alle som ser yngre ut enn en gitt alder, f.eks. alle som ser ut som om de er under 23 år, vil trolig bidra til å redusere salg til mindreårige. Samtidig må det vurderes hvor hensiktsmessig en slik plikt nedfelt i lov eller forskrift, er. Loven forbyr kun salg av tobakksvarer mv. til personer som ikke har fylt 18 år. Det vil kunne knyttes reaksjoner til manglende overholdelse av et slikt internkontrollkrav fastsatt i lov eller forskrift. En konsekvens av dette vil være at en virksomhet kan ilegges en reaksjon for å ikke ha kontrollert legitimasjon for et salg som i utgangspunktet er lovlig. Etter departementets syn vil et slikt krav innebære nye materielle plikter, og slik sett kvalitativt være noe annet enn en regulering av hvordan internkontrollen skal gjennomføres. Departementet mener på denne bakgrunn at det ikke er aktuelt å innføre et slikt krav, verken som et nytt materielt krav til salgsstedene eller som del av internkontrollregelverket.

Når det gjelder spørsmålet om å forskriftsfeste krav til former for opplæring i internkontroll, vil departementet bemerke at det er viktig at de ansatte har god kunnskap om regelverket de skal overholde. Tilstrekkelig opplæring er derfor avgjørende. På den annen side må det tas hensyn til at registreringsordningen vil omfatte svært ulike virksomheter, både når det gjelder omsetning og organisering; fra kiosker som har åpent deler av året, til store dagligvareforretninger og til skjenkesteder. Et krav om visse former for opplæring kan virke særlig inngripende eller tungvint avhengig av hva slags salgssted det er snakk om, og også her vil konkrete krav kunne innebære nye materielle krav heller enn å være en konkretisering av internkontrollplikten. Departementet vil derfor ikke foreslå konkrete krav om opplæring, men vil vurdere en bestemmelse i forskriften om at salgsstedene må sikre at de ansatte har tilstrekkelig kunnskap eller lignende, jf. alkoholforskriften § 8-3 annet ledd.

Departementet vil fastsette nærmere krav til internkontrollsystemet i forskrift i tråd med drøftelsen ovenfor. Et viktig utgangspunkt for departementets vurderinger, vil være at kravene til internkontrollen skal sørge for at virksomheten har rutiner og systemer som sørger for at materielle krav og plikter etter lovgivningen overholdes, men skal ikke i seg selv inneholde materielle lovkrav. Dette er også hensynet bak forslaget om å føre tilsyn med internkontrollen – at det kontrolleres at virksomheten har innført og implementert slike rutiner og systemer.

Departementet foreslår at internkontrollkravet skal gjelde alle salgssteder. Siden internkontrollen vil måtte tilpasses det enkelte salgssteds størrelse og egenart bør alle salgssteder etter departementets syn ha internkontroll. Internkontrollen skal blant annet bidra til at alle ansatte har tilstrekkelig opplæring og at det ikke selges til mindreårige. Dette er sentrale krav som må oppfylles uavhengig av størrelse og andre forhold ved salgsstedet. Departementet vil vurdere om det er behov for å fastsette i forskrift at internkontrollen skal tilpasses det enkelte salgsstedets størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, tilsvarende alkoholforskriften § 8-3 første ledd.

6.5 Tilsyn

6.5.1 Forslaget i høringen

Det ble i høringen foreslått at kommunene skal føre tilsyn med salg av tobakksvarer mv. på stedlige salgssteder. Det ble videre foreslått at kommunene også skal føre tilsyn med at detaljister registrerer seg, dvs. om det foregår uregistrert salg i kommunen. I høringsnotatet ble det foreslått at kommunenes stedlige kontroll spesielt bør omfatte tobakksskadelovens regler om aldersgrenser og det nye internkontrollkravet. I tillegg burde tilsynet, etter forslaget, omfatte reklameforbudet, merkereglene for tobakksvarer, oppstillingsforbudet og forbudene mot selvbetjening, gratis utdeling, rabatt og produkter for å skjule helseadvarsler. Det ble også foreslått at kommunene skulle kontrollere at innkjøp av tobakksvarer mv. er foretatt fra registrert grossist eller detaljist. Det ble foreslått at tilsynsfrekvens fastsettes i forskrift.

Det ble videre foreslått at Helsedirektoratet får ansvar for å føre tilsyn med grossistene og deres plikter etter den foreslåtte ordningen.

Det ble foreslått å opprettholde Helsedirektoratets tilsynsansvar med tobakksskadeloven. Dette vil innebære delvis overlappende tilsynsoppgaver mellom kommunene og Helsedirektoratet.

Det ble videre foreslått å gi fylkesmannen ansvar for å føre tilsyn med at kommunene overholder sine tilsynsplikter.

6.5.2 Høringsinstansenes merknader

Ingen høringsinstanser er negative til at kommunene får tilsynsansvar med detaljister dersom en slik ordning innføres, men Oslo kommune uttaler at de som utgangspunkt mener det ikke er behov for et kommunalt tilsyn med utsalgssteder for tobakk.

Helsedirektoratet uttaler at de

«…støtter forslaget om å legge tilsynsansvaret for utsalgssteder på kommunene. Kommunene kjenner til de lokale forhold, er nærmest til å utføre stedlig tilsyn og utfører allerede tilsynsoppgaver etter andre regelverk, blant annet tilsyn med salg- og skjenking av alkohol.»

Flere kommuner mener imidlertid at kommunene ikke bør ha ansvar for å føre tilsyn med at virksomheter registrerer seg og salgsstedene sine. Asker kommune skriver at kommunen

«…ikke er enig i at det bør være kommunens ansvar å føre tilsyn med at nye utsalgssteder registrer seg. For større kommuner vil dette være et meget omfattende arbeid, som det på ingen måte synes å være avsatt ressurser til ved utregningen av det årlige gebyret. […]

Asker kommune mener det ikke bør være kommunenes ansvar å spore opp steder som ikke har registrert seg eller å sikre hvorvidt tobakksvarer er kjøpt hos grossist. Asker kommune er ikke enig i at kontroll av uregistrerte utsalgssteder er enkelt for kommunene. […] For å kontrollere om hvorvidt tobakksvarer er innkjøpt lovlig, må kommunens kontrollører fysisk gjennomgå lager og skap på stedet.»

Bærum kommune støtter dette synet og uttaler:

«Bærum kommune er ikke enig i at det bør være kommunenes ansvar å føre tilsyn med at nye utsalgssteder registrerer seg. For større kommuner vil dette være et meget omfattende arbeid, som det på ingen måte synes å være avsatt ressurser til ved utregningen av det årlige gebyret. Det forekommer en rekke etableringer og eierskifter av bensinstasjoner, kiosker og andre potensielle utsalgssteder som kommunen ikke har oversikt over, eller kapasitet vil å følge med på. […] Bærum kommune viser for øvrig til at manglende bevilling for salg av alkohol er en politisak. Tilsvarende bør gjelde for manglende registrering av tobakkssalg, da steder i så fall ikke selger tobakk innkjøpt på lovlig vis av godkjent grossist.»

Stavanger kommune uttaler følgende:

«Kommunen anser det som hensiktsmessig at tilsyn etter tobakkskadeloven og alkoholloven utføres av samme virksomhet for å kunne samkjøre kontrollene. Siden tilsynene finansieres ved et årlig gebyr vil endringene ikke innebære noen økonomiske konsekvenser for kommunen.»

Flere høringsinstanser mener det er et behov for å sikre likebehandling og ensartet praksis, og Swedish Match påpeker:

«…viktigheten av at regelverket bør være likt for alle landets kommuner, slik at det ikke blir regionale forskjeller. Dette gjelder også retningslinjer for tilsyn, som skal utføres av kommunene. Dette skaper rettssikkerhet og forutsigbare betingelser for norske handelen nasjonalt.»

Flere høringsinstanser uttaler seg om tilsynets frekvens. Oslo kommune støtter et minimumskrav om ett tilsyn per år, Bergen kommune mener tilsynsfrekvensen for alkoholbevillinger bør være overførbar, mens Holmestrand kommune mener tilsynet bør være 1 til 3 ganger per år.

6.5.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at kommunene blir tilsynsmyndighet for detaljsalg av tobakksvarer mv. Tilsynet vil omfatte kontroll av registrerte salgssteder, kontroll av at sentrale bestemmelser i tobakkslovgivningen overholdes og kontroll av at salgsstedet, dersom det ikke har importert varene selv, har kjøpt av registrert grossist.

Departementet foreslo i høringsnotatet at kommunenes tilsynsansvar skal omfatte tilsyn med at virksomheter registrerer seg, dvs. at det ikke foregår uregistrert salg i kommunen. Flere kommuner har uttalt at slikt tilsyn vil være krevende og at det ikke er tatt høyde for ressurser til det i beregningen av avgiftene som skal finansiere ordningen. De viser også til at tilsyn med bevillingsløst salg og skjenking av alkohol ikke er lagt til kommunene, men faller inn under politiets ansvarsområde.

Helse- og omsorgsdepartementet har forståelse for kommunenes syn, og at det kan bli krevende å etterleve et pålegg om å føre tilsyn med salgssteder man ikke har oversikt over. Videre vil ordningen, ved at det i Norge kun er tillatt for grossister å selge til registrerte salgssteder, bidra til at salgssteder registrerer seg. Politiet vil også kunne ilegge bøter i tilfeller hvor det skjer ulovlig salg, jf. § 44. Departementet foreslår på denne bakgrunn at kommunene kun skal føre tilsyn med registrerte salgssteder i kommunen.

Departementet har vurdert om det er hensiktsmessig kun å lovfeste hvilke lovbestemmelser tilsynsplikten til kommunene skal omfatte, eller om det også bør angis hvilke bestemmelser i forskriftene det skal føres tilsyn med. Departementet har kommet til at det er hensiktsmessig å angi i lov hvilke lovbestemmelser det skal føres tilsyn med, og at det presiseres at tilsynet også skal omfatte forskriftsbestemmelser gitt i medhold av disse, jf. forslag til § 7 første ledd.

Når det gjelder hvilke bestemmelser tilsynet bør omfatte, har ingen høringsinstanser uttalt seg spesielt om dette. Etter departementets syn bør tilsynsmyndighetene føre tilsyn med alle de bestemmelser i lovgivningen som regulerer ulike sider av salget. Departementet foreslår at kommunene skal føre tilsyn med at salgsstedene overholder forslag til ny § 4 (registreringsplikten), forslag til ny § 5 (internkontrollkravet), forslag til ny § 9 (salgsforbud), og §§ 17 (aldersgrensene), 18 (forbudet mot selvbetjening), 19 (forbudet mot salg fra automat), 20 (forbud mot gratis utdeling), 21 (forbud mot omsetning med rabatt), 22 (reklameforbudet), 23 (forbudet mot sponsing), 24 (oppstillingsforbudet), 30 (standardisert utforming av pakninger og varer), 30 a (helseadvarsel og produktpresentasjon), 31 (forbud mot produkter for å skjule helseadvarsler), § 33 (minstestørrelse på pakninger) og § 42 (forbud mot enkelte produktkategorier).

I tillegg mener departementet at kommunene bør føre tilsyn med de vedtatte, men ikke ikraftsatte, bestemmelsene § 32 (tobakksvarers innhold, bestemmelsen er endret), § 34 a (forbud mot å selge e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholder som ikke er registrert hos Statens legemiddelverk) og § 34 d (forbud mot å selge nye tobakks- eller nikotinprodukter uten at produktet er godkjent av Helsedirektoratet). Dette vil bidra til å sikre tilsyn med produkter det ellers ikke ville vært ført tilsyn med, f.eks. vil det i de tilfeller hvor salgsstedet importerer tobakksvarer mv. selv kunne føres tilsyn med at det ikke selges ulovlige produkter. Lovens § 32, § 34 a og § 34 d vil ikke trå i kraft før tobakksdirektivet er innlemmet i EØS-avtalen og Stortinget har gitt sitt samtykke til innlemmelse i norsk rett. Helse- og omsorgsdepartementet vil foreslå overgangsbestemmelser slik at tilsynsmyndighetene skal føre tilsyn også med disse bestemmelsene når de trer i kraft.

For enkelte av elementene som skal kontrolleres vil regelverket være det samme for alle produktene, dvs. både for tobakksvarer og tobakkssurrogater. Dette gjelder blant annet registreringsplikten, internkontrollkravet og aldersgrensene. For enkelte av bestemmelsene som faller inn under kommunenes tilsynsansvar, vil det imidlertid være ulike reguleringer for ulike produkter. F.eks. regulerer §§ 34 a og 34 d kun e-sigaretter og gjenoppfyllingsbeholdere. Videre er spesialforretninger for salg av tobakksvarer unntatt fra oppstillingsforbudet. Helse- og omsorgsdepartementet vil be Helsedirektoratet utarbeide veiledningsmateriell for å gjøre tilsynsansvaret oversiktlig og forenkle kommunenes tilsyn.

Det er forutsatt at deler av tilsynet kan samordnes med kommunenes kontroll av salgs- og skjenkebevillinger etter alkoholloven. Kommunene har mye erfaring med kontroll av slike bevillinger og dette må antas å lette arbeidet med tilsyn med salg av tobakksvarer mv. Det vil imidlertid være flere salgssteder for tobakksvarer mv. som ikke selger eller skjenker alkohol og hvor det må føres separat tilsyn. Enkelte av elementene i tilsynet etter tobakksskadeloven vil være likeartede som ved tilsyn etter alkoholloven, som kontroll av at aldersgrensene overholdes og kontroll med internkontrollen. Andre elementer vil være ukjente for kommunen, som f.eks. merkekravene.

Departementet foreslår at plikten til å føre tilsyn legges til kommunene. Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å regulere nærmere hvem som skal foreta selve tilsynet. Dette innebærer at selve tilsynet, som etter alkoholloven, vil kunne utføres av ansatte i kommunen, engasjerte kontrollører eller av private vaktselskap engasjert av kommunen.

Helsedirektoratet har i dag hjemmel til å føre tilsyn med §§ 19 til 24, 30 til 34, 34 c og 34 d og bestemmelser fastsatt i medhold av disse. Helsedirektoratet skal også føre tilsyn med virksomheter som driver fjernsalg. Direktoratets tilsyn retter seg altså delvis mot andre virksomheter enn de virksomhetene kommunenes tilsynsmyndighet vil være rettet mot. På den annen side vil tilsynsmyndigheten til Helsedirektoratet og kommunene også være delvis overlappende, f.eks. når det gjelder reklameforbudet. På alkohollovens område har det lenge vært delvis overlappende tilsynsansvar mellom kommunene og Helsedirektoratet (alkoholreklame), og erfaringen er at dette fungerer godt. Helsedirektoratet har ikke noe stedlig tilsynsapparat og håndterer svært få saker knyttet til konkrete salgssteder, men kan håndtere saker knyttet til andre aktører. Departementet ser derfor at det vil være hensiktsmessig med et tilsvarende system etter tobakksskadeloven.

Det bør etter departementets syn være opp til kommunene om tilsyn skal forhåndsvarsles og om tilsynet skal være åpent eller anonymt. Det kan være hensiktsmessig med en blanding av åpent og anonymt tilsyn. F.eks. vil anonymt tilsyn ikke gi salgsstedet mulighet til å forberede seg og det vil derfor gi et mer realistisk bilde av virksomheten, mens det i andre tilfeller kan være hensiktsmessig med åpent tilsyn for å treffe den som er ansvarlig for internkontroll og dermed kunne gjennomgå internkontrollsystemet i detalj. Departementet mener kommunenes adgang til å bruke både åpent og anonymt tilsyn bør forskriftsfestes, på samme måte som etter alkohollovgivningen.

Det ble i høringsnotatet foreslått å fastsette tilsynsfrekvens i forskrift, og departementet tok utgangspunkt i ett til to tilsyn per salgssted per år. Til sammenligning plikter kommunene etter alkoholloven å føre minst én kontroll per bevilling per år, og til sammen utføre minst tre ganger så mange kontroller årlig som kommunen har bevillinger. En slik fastsettelse av tilsynsfrekvens vil innebære en klar plikt for kommunene til å utføre et visst antall tilsyn. Departementet mener dette er hensiktsmessig for å sikre at tilsynet med registrerte salgssteder blir tilstrekkelig. Departementet har merket seg høringsinstansenes uttalelser og vil komme tilbake til dette i forbindelse med høring om forslag til forskriftsbestemmelser.

Departementet foreslår videre at Helsedirektoratet får ansvar for å føre tilsyn med grossistene og deres plikter etter tobakksskadelovgivningen, jf. forslag til endring av § 35 første ledd. Registreringsplikten og andre plikter etter ordningen bør etter departementets syn underlegges tilsyn for å sikre overholdelse av regelverket. Det er ikke hensiktsmessig at kommunene skal føre tilsyn med grossistene, som i stor grad vil selge til salgssteder i ulike kommuner.

Det foreslås at tilsynsmyndighetene kan kreve tilgang til salgsstedets og grossistens lokaler, herunder varelager, få nødvendige opplysninger, samt få utlevert nødvendige vareprøver og annen relevant bistand, jf. forslag til § 7 første ledd siste punktum. Det er nødvendig at tilsynsmyndigheten har hjemmel til å få tilgang til lokaler og opplysninger for å kunne føre forsvarlig og tilstrekkelig tilsyn.

Ingen høringsinstanser har uttalt seg direkte om forslaget om å gi fylkesmannen ansvar for å føre tilsyn med at kommunene overholder sine tilsynsplikter. Departementet foreslår ikke å innføre en plikt for fylkesmannen til å føre tilsyn med at kommunene overholder sine tilsynsplikter på nåværende tidspunkt. I og med at kommunene har erfaring fra å føre kontroll med salgs- og skjenkebevillinger og det her innføres en ny, men lignende ordning, mener departementet det er hensiktsmessig å samle erfaring med hvordan kommunenes tilsyn fungerer før man eventuelt vurderer en slik tilsynsplikt for fylkesmennene nærmere.

I § 7 tredje ledd foreslås en forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om tilsynet, på samme måte som det er gjort i alkoholloven, jf. alkoholloven § 1-9 fjerde ledd. Dette vil bl.a. omfatte hva det skal føres tilsyn med, tilsynsfrekvens og bestemmelser om åpent eller anonymt tilsyn.

6.6 Reaksjoner ved overtredelser av regelverket

6.6.1 Forslagene i høringen

Det ble i høringsnotatet foreslått å gi tilsynsmyndighetene hjemmel til å fatte vedtak om pålegg om retting innen en bestemt frist dersom det foreligger brudd på tobakksskadeloven med forskrifter. Det ble videre foreslått hjemmel for å ilegge tvangsmulkt dersom vedtak om retting ikke følges opp innen fristen. Tvangsmulkt kan gis som løpende dagmulkt eller som engangsmulkt. I tillegg løftet departementet spørsmålet om å innføre salgsforbud, dvs. at salgsstedet mister retten til å selge tobakksvarer mv. i en kortere eller lengre periode. Det ble også foreslått å fastsettes standardiserte perioder for salgsforbud i forskrift. Videre ble det foreslått at kommunale vedtak skulle kunne påklages til fylkesmannen, og at Helsedirektoratets vedtak skulle kunne påklages til departementet. Til sist ble det uttalt at departementet vurderer å innføre overtredelsesgebyr som sanksjon ved brudd på tobakksskadeloven, men at dette vil bli vurdert i et senere høringsnotat.

6.6.2 Høringsinstansenes merknader

Et flertall av høringsinstansene som uttaler seg om de foreslåtte reaksjonene støtter innføringen av salgsforbud, pålegg om retting og tvangsmulkt.

Tobakkindustriens Felleskontor uttaler at de er

«…positive til muligheten til å utstede bøter dersom regelverket ikke overholdes. […] TIF er positive til muligheten til å forby salg dersom regelverket ikke etterleves.»

Flere kommuner påpeker imidlertid at pålegg om retting og tvangsmulkt er ressurskrevende reaksjoner. Oslo kommune skriver følgende i sin uttalelse:

«Oslo kommune mener det er mulighet for at pålegg om retting og tvangsmulkt er reaksjonsformer som er både ressurskrevende og mindre effektive.»

Flere høringsinstanser støtter at det fastsettes standardiserte perioder for salgsforbud basert på ulike typer lovbrudd.

Svært få høringsinstanser har uttalt seg om spørsmålet om klageadgang, men Oslo kommune støtter at fylkesmannen blir klageorgan for kommunale vedtak.

6.6.3 Departementets vurdering

6.6.3.1 Pålegg om retting

Et pålegg om retting skal bidra til at et avdekket forhold som er i strid med tobakkslovgivningen, opphører. Pålegg om retting er derfor ikke en administrativ sanksjon, da den ikke er en reaksjon mot et allerede eksisterende forhold, men retter seg mot å få et avdekket forhold til å opphøre. Pålegg om retting vil være en hensiktsmessig reaksjon hvor overtredelsen ikke er så alvorlig at virksomheten bør opphøre til forholdet er rettet, f.eks. at det avdekkes mangler ved internkontrollen. Departementet foreslår derfor at tilsynsmyndighetene gis myndighet til å gi pålegg om retting, jf. forslag til § 8 første ledd. Andre brudd på regelverket hvor pålegg om retting kan være hensiktsmessig er for eksempel manglende oppdatering av registrerte opplysninger, brudd på reklameforbudet og oppstillingsforbudet. Etter departementets syn, er tilsynsmyndigheten nærmest til å vurdere i hvilke tilfeller det er hensiktsmessig å gi pålegg om retting. Departementet foreslår derfor hjemmel til å gi pålegg om retting ved overtredelser av alle bestemmelser tilsynsmyndigheten fører tilsyn med, samt bestemmelser fastsatt i medhold av disse.

Helsedirektoratet har etter dagens regelverk hjemmel til å gi pålegg om retting dersom de finner at bestemmelser de fører tilsyn med er overtrådt. Slike pålegg om retting regnes som enkeltvedtak og kan påklages. Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å komme til en annen konklusjon når det gjelder pålegg om retting gitt av kommunene og foreslår derfor at pålegg om retting skal regnes som enkeltvedtak som kan påklages. Pålegg om retting kan være utgangspunkt for vedtak om tvangsmulkt, dersom virksomheten ikke retter opp forholdet innen et gitt tidspunkt, se nærmere nedenfor.

Forholdet mellom den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) og administrative sanksjoner er utførlig beskrevet og vurdert i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). Der gis en grundig gjennomgang av de fleste mulige reaksjoner, herunder administrative sanksjoner, som utgjør straff etter EMK, samt andre forvaltningstiltak, dvs. reaksjoner som ilegges av forvaltningsorganer knyttet til lovbrudd, men som ikke er straff etter EMK. Gjennomgangen er i all hovedsak generell og knyttet til bruken av administrative sanksjoner og andre forvaltningstiltak i forvaltningsloven. Det må derfor foretas en konkret vurdering av de enkelte ordningene fastsatt i særlovgivningen.

Hvorvidt en reaksjon er straff etter EMK må avgjøres etter en konkret vurdering av ordningen. Rettspraksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) oppstiller tre kriterier (de såkalte Engel-kriteriene) som skal vektlegges ved vurderingen av om en reaksjon er straff. De tre kriteriene er 1) klassifikasjonen etter nasjonal rett, 2) normens karakter og innhold og 3) alvorligheten av reaksjonen.

Pålegg om retting vil ikke være straff etter EMK. Det er ikke klassifisert som straff i nasjonal rett, det har ikke ut utpreget pønalt formål, tvert imot fokuserer det fremover på å få virksomheten til å opptre i tråd med lovgivningen etter pålegg, og et pålegg om retting av lov- og forskriftsovertredelser kan ikke sies å være særlig alvorlig.

6.6.3.2 Tvangsmulkt

Departementet foreslår at tilsynsmyndighetene gis hjemmel til å ilegge tvangsmulkt dersom vedtak om retting ikke følges opp innen fristen, jf. forslag til § 8 annet og tredje ledd. Tvangsmulkt er et pålegg om å betale et pengebeløp til det offentlige ved en lov- eller forskriftsovertredelse. Formålet er å gi lovovertrederen et særlig insentiv til å stanse den ulovlige handlingen. Tvangsmulkt kan gis som løpende dagmulkt eller som engangsmulkt. Det foreslås at de nærmere detaljene rundt tvangsmulkt, herunder tvangsmulktens størrelse og momenter som skal vektlegges ved utmåling, fastsettes i forskrift, jf. forslag til § 8 sjette ledd.

Tvangsmulkt kan i noen tilfeller være forhåndsfastsatt. F.eks. vil Helsedirektoratet etter tobakksskadeloven § 36 tredje ledd, dersom direktoratet ved avdekking av en overtredelse av § 22 eller bestemmelser gitt i medhold av denne, finner særlig grunn til å tro at det vil bli begått nye brudd, på forhånd kunne fastsette at mulkt vil løpe fra det tidspunkt ny overtredelse tar til. Departementet foreslår å gi tilsynsmyndighetene hjemmel til å forhåndsfastsette tvangsmulkt. Etter departementets syn er det nødvendig for en velfungerende tilsynsordning at tilsynsmyndighetene har tilstrekkelige reaksjonsmuligheter i de tilfeller de avdekker brudd på regelverket. Tvangsmulkt er etter departementets syn en viktig og riktig reaksjon i mange tilfeller. Den gir et sterkt insentiv for å stanse den ulovlige handlingen, uten å være for inngripende, samtidig som tvangsmulktens størrelse kan settes til et nivå som sannsynliggjør at forholdet opphører.

Heller ikke tvangsmulkt vurderes å være straff etter EMK, ettersom reaksjonen tar sikte på å sikre overholdelse av regelverket. I Prop. 62 L (2015–2016) skriver Justis- og beredskapsdepartementet følgende om tvangsmulkt:

«Etter departementets syn vil en tvangsmulkt, etter definisjonen i proposisjonen her, aldri være «straff» etter EMK».

Helse- og omsorgsdepartementet kan ikke se at det er momenter ved tvangsmulkt etter tobakksskadeloven som gjør at tvangsmulkt etter denne loven vil være straff etter EMK.

Som hovedregel tilfaller inntektene fra tvangsmulkt statskassen. Bakgrunnen for dette er at tilsynsorganet ikke skal ha en økonomisk interesse i håndhevingen av regelverket og utmålingen av tvangsmulkten. Tilsynet med salg av tobakksvarer mv. skal være utformet slik at avgiftene dekker utgiftene med tilsyn. Departementet kan ikke se at det foreligger tungtveiende grunner til å avvike fra hovedregelen, og foreslår derfor at tvangsmulkt ilagt av tilsynsmyndigheten skal tilfalle statskassen.

6.6.3.3 Salgsforbud

Departementet har vurdert om det er hensiktsmessig å gi tilsynsmyndighetene hjemmel til å ilegge salgsforbud ved brudd på tobakkslovgivningen. Et vedtak om salgsforbud vil ikke innebære at registreringen faller bort, eller at virksomheten må registrere seg på nytt. Registrering av salg av tobakksvarer mv. er ikke en tillatelsesordning, da det ikke forutsettes en vurdering av om registrering skal tillates. Det er heller ikke forutsatt at retten til salg avhenger av en bekreftelse fra myndighetene. Salgsforbud er derfor ikke et tilbakekall av en tillatelse, men et vedtak om at en aktivitet ikke kan utøves for en viss periode.

Salgsforbud vil innebære at det ikke kan selges tobakksvarer mv. i løpet av perioden for forbudet. Salgsforbudet påvirker ikke andre sider av virksomheten.

Reaksjonen er først og fremst tenkt brukt i de tilfeller hvor det foreligger så alvorlige forhold at salget av tobakksvarer mv. bør opphøre til man er sikker på at salget kan foregå i forsvarlige former.

Etter departementets syn vil vedtak om salgsforbud ikke være et administrativt rettighetstap. For det første er det, som nevnt ovenfor, ikke snakk om tilbakekall av en offentlig tillatelse. Videre har reaksjonen, til tross for at det kan anføres at det også er et pønalt element ved reaksjonen, først og fremst som formål å stoppe ulovlig salg og forhindre nye lovbrudd i en periode, til man kan anta at salget kan foregå i forsvarlige former.

Når det gjelder spørsmålet om salgsforbud er straff etter EMK, er det klart at salgsforbud ikke vil være klassifisert som straff etter nasjonal rett. Som nevnt ovenfor, kan salgsforbud anføres delvis å ha et pønalt formål, ved at det gis som reaksjon til et allerede avdekket regelbrudd, og for en tidsbegrenset periode. På den annen side er salgsforbudets hovedformål å stoppe salg som er i strid med lovgivningen, og se til at salget kan skje i lovlige former før det igangsettes igjen. I så måte er salgsforbud mer en reaksjon for å få et ulovlig forhold til å opphøre enn en straff, og det pønale elementet i reaksjonen må sies å være begrenset. At salgsforbudet har en allmennpreventiv virkning, kan etter departementets mening ikke tilsi at virkemiddelet faller inn under straffebegrepet. Virkemiddelets preventive effekt står ikke sammen med et ønske om å straffe virksomhetene, men et ønske om å sikre at salget utøves i henhold til lovgivningen. Det er ønskelig at salgsforbudet skal medføre endring av praksis og rutiner hos salgsstedet. Sett i forhold til viktigheten av at det ikke foregår ulovlig salg, særlig salg til mindreårige, kan det ikke anses særlig inngripende at salget forbys for en kortere periode, noe som i de fleste tilfeller kun gjelder en del av virksomheten (salg av tobakksvarer er kun én del av virksomhetens aktivitet). Departementet mener på denne bakgrunn at salgsforbud ikke er straff etter EMK.

Etter Helse- og omsorgsdepartementets syn, bør salgsforbud kunne ilegges i de tilfeller det har skjedd alvorlige brudd på lovgivningen, og det ikke er hensiktsmessig å fatte vedtak om retting og eventuell tvangsmulkt fordi forholdet bør opphøre umiddelbart. Salgsforbud vil gi salgsstedet mulighet til å rette opp forholdet før salget starter opp igjen. For eksempel kan salg til mindreårige, at det ikke er innført internkontroll eller brudd på forbudet mot synlig oppstilling av tobakksvarer være av en så alvorlig karakter at kommunen vurderer at salget bør opphøre umiddelbart.

Flere høringsinstanser har uttalt at det bør innføres et prikktildelingssystem som etter alkoholloven. Helse- og omsorgsdepartementet mener at det ikke er grunnlag for å innføre et så detaljert system på nåværende tidspunkt, men foreslår at departementet gis hjemmel til å fastsette forskrifter om salgsforbud, herunder standardiserte reaksjoner, jf. forslag til § 9 fjerde ledd. Departementet vil vurdere om det er behov for å forskriftsfeste lengden på salgsforbud i forbindelse med høring om forskrifter til ordningen.

6.6.3.4 Klageadgang

Det foreslås at fylkesmannen er klageinstans for kommunale vedtak. De høringsinstanser som har uttalt seg om dette, støtter en slik ordning. Tilsvarende er fylkesmannen i dag klageinstans for kommunale vedtak knyttet til salgs- og skjenkebevillinger etter alkohollovgivningen.

Både kommunene og fylkesmannen er godt kjent med en slik ordning fra alkoholloven. Dette innebærer at fylkesmannen blir klageinstans for vedtak fattet av kommunene. Det foreslås videre at departementet blir klageinstans for vedtak fattet av Helsedirektoratet.

Avgjørelser om salgs- og skjenkebevillinger er iht. alkoholloven overlatt til kommunenes frie skjønn. Fylkesmannens kompetanse i klagesaker etter alkoholloven er derfor tilsvarende begrenset. Fylkesmannen kan ikke overprøve kommunenes frie skjønn. I avgjørelser knyttet til salg av tobakksvarer mv. foreligger det ikke et tilsvarende kommunalt skjønn, og det er derfor ikke grunn til å begrense fylkesmannens kompetanse i disse klagesakene.

6.6.3.5 Overtredelsesgebyr

Helse- og omsorgsdepartementet vurderer å innføre overtredelsesgebyr for bestemmelser i flere av lovene på folkehelseområdet, herunder for bestemmelser i tobakksskadeloven. Departementet mener at det vil være hensiktsmessig å gi hjemmel til å fatte vedtak om overtredelsesgebyr for flere av bestemmelsene i tobakksskadeloven, f.eks. ved manglende overholdelse av salgsforbud, hvor reaksjonene ovenfor i liten grad antas å fullt ut ha ønsket effekt. Forslag om dette vil om kort tid bli sendt på høring sammen med en vurdering av om overtredelsesgebyr bør innføres for andre lover, som alkoholloven.

6.6.3.6 Straff

Politiet vil kunne straffe den eller de som med forsett eller uaktsomt overtrer bestemmelsene i tobakksskadeloven eller bestemmelser i forskrift gitt i medhold av loven med bøter. Også forsøk kan straffes, jf. § 44.

6.7 Avgifter

6.7.1 Forslaget i høringen

Det ble i høringen foreslått at driften av registeret og tilsynet skal finansieres av virksomhetene som omfattes av ordningen ved gebyrer og avgifter etter et selvkostprinsipp.

Det ble foreslått at utgiftene til kommunenes og Helsedirektoratets tilsyn skal dekkes inn gjennom et årlig tilsynsgebyr. Kommunene skulle kunne kreve et årlig tilsynsgebyr fra de registrerte salgsstedene og Helsedirektoratet fra grossistene.

Det ble videre foreslått et registergebyr og en avgift som skulle dekke Helsedirektoratets kostnader til driften av registeret. Det ble forslått at grossistene skulle betale et registergebyr for sin egen registrering og en registeravgift for å dekke inn kostnadene for registrering av utsalgsstedene.

6.7.2 Høringsinstansenes merknader

Blant høringsinstansene som uttaler seg om de foreslåtte gebyrene er meningene delte.

To høringsinstanser, Narvik kommune og Oslo handelsstands forening, mener at det ikke bør innføres avgift og gebyr, men at kostnadene bør bæres av myndighetene. Coop uttaler at det ikke bør innføres tilsynsgebyr for salgssteder som selger alkohol og som det allerede føres kontroll med.

Flere av kommunene mener forslaget om gebyrer ikke tar høyde for utgiftene til den skisserte ordningen. Oslo kommune mener det foreslåtte gebyret vil dekke kostnadene med selve tilsynet, men ikke administrative og forvaltningsrettslige kostnader.

Levanger kommune uttaler:

«Kostnadsoverslaget 4 arbeidstimer à kr. 400 pr. tilsyn mener vi er betydelig undervurdert.»

Asker kommune støtter at gebyrene bør settes i forhold til de reelle utgiftene og uttaler at de ikke er enig med departementet i at kommunens kostnader antas å være lave:

«Tilsynsordningen og det administrative arbeidet med hensyn til reaksjoner ved overtredelser på loven medfører økt arbeid for kommunene. Oppfølging av lovbrudd i henhold til forvaltningsloven og påfølgende klagesaksbehandling er tidkrevende og komplisert.»

Kreftforeningen uttaler at gebyrene må dekke kommunenes tilsyn og gjøre det mulig å føre tilsyn minst 1 til 2 ganger i året. For lave gebyrer kan føre til at kommunene ikke får råd til å gjennomføre skikkelig tilsyn.

Virke og Tobakksindustriens Felleskontor forstår behovet for tilsynsgebyr, men understreker at satsene ikke må være så høye at de i praksis gir insentiver til uregistrert og dermed ulovlig salg. Virke uttaler også at for kjedetilknyttede utsalgssteder bør det være et tak for samlet gebyr, og at gebyret for midlertidige utsalgssteder bør stå i forhold til antall dager det selges tobakk.

Oslo Handelsstands Forening reagerer på at tiltaket finansieres gjennom en særlig avgift og viser til det allerede eksisterende kontrollsystemet for salg og skjenking av alkohol.

Philip Morris Norway understreker viktigheten av å holde registrerings- og tilsynsavgifter på et rimelig nivå.

6.7.3 Departementets vurdering

Departementet opprettholder forslaget om at utgiftene knyttet til tilsynet og driften av registeret skal finansieres gjennom innkreving etter selvkostprinsippet. Etter Rundskriv R-112/2016 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering, kan gebyrer etableres når det offentlige utfører en klart definert tjeneste overfor betaleren og det ikke betales for noe annet eller mer. Sektoravgifter kan anvendes til å finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor dersom avgiften betales av aktører som tilhører eller har en nær tilknytning til sektoren (for eksempel i forbindelse med virksomheten til tilsynsorganer). På denne bakgrunn foreslår departementet at ordningen finansieres gjennom avgifter.

Departementet foreslår at ordningen dekkes inn gjennom tre avgifter.

For det første foreslås det at tilsyn med salgssteder i kommunene skal dekkes inn gjennom en årlig tilsynsavgift fra hvert enkelt utsalgssted til kommunen, dvs. en kommunal tilsynsavgift, jf. forslag til § 10 første ledd. Departementet vil i forbindelse med høringen av forskriftsbestemmelsene vurdere nærmere hvordan avgiften skal fastsettes, og vektlegge at innkrevingen blir enkel og forutsigbar, og at den administrative byrden både for kommunen og salgssted blir begrenset.

For det andre foreslås det at tilsyn med grossistene dekkes inn gjennom en årlig tilsynsavgift fra grossistene, dvs. en statlig sektoravgift. Departementet foreslår at Helsedirektoratet gis hjemmel til å innkreve en årlig tilsynsavgift fra grossistene, jf. forslag til § 10 tredje ledd. Også her vil departementet vurdere hvordan avgiften skal fastsettes i forbindelse med høring om forskriftsbestemmelser.

For det tredje foreslås det at drift og vedlikehold av selve registeret dekkes inn gjennom en egen registeravgift. Få høringsinstanser har uttalt seg konkret om dette forslaget. Av innkrevingstekniske hensyn ble det foreslått å dekke inn kostnadene fra grossistleddet. Departementet opprettholder forslaget om at grossistene pålegges en årlig avgift for å dekke disse utgiftene, jf. forslag til § 10 fjerde ledd, og legger til grunn at grossistene gjennom prissetting vil kunne fordele kostnadene på sine kunder.

Departementet foreslår at selve avgiftssatsene fastsettes i forskrift og vil vurdere hvordan disse kan justeres jevnlig.

Departementet har merket seg de mange og ulike høringsinnspillene om gebyrenes størrelse og vil komme tilbake til avgiftenes størrelse i forbindelse med høringen av forslag til forskriftsbestemmelser. Departementet vil i den forbindelse foreslå en egen avgift for midlertidig salg. Tilsyn med de nylig vedtatte, men ikke i krafttrådte §§ 32, 34 a og 34 d, er ikke tatt med i de foreløpige beregningene av tilsynsavgiften, og departementet vil komme nærmere tilbake til om det blir behov for oppjustering i og med at tilsynsplikten skal omfatte også disse bestemmelsene, jf. kapittel 6.5.3.

Departementet vil i forbindelse med forskriftshøringen også vurdere om det er behov for å fastsette ulike avgiftssatser for registeravgiften basert på salget til den enkelte grossist.

6.8 Svalbard

Tobakksskadeloven gjelder for Svalbard, og departementet kan ikke se at det er grunner til at salg av tobakksvarer og -surrogater på Svalbard ikke skulle være omfattet av registrerings- og tilsynsordningen.

Departementet foreslår derfor at også salgssteder og grossister som selger på Svalbard må registrere seg. Sysselmannen foreslås som tilsynsmyndighet for detaljistsalg på Svalbard, med mulighet for å delegere oppgaven til Longyearbyen lokalstyre, jf. forslag til § 7 annet ledd. Departementet foreslår videre at Helsedirektoratet blir tilsynsmyndighet for grossister i den grad grossister opererer på Svalbard.

Videre foreslår departementet at Sysselmannen kan treffe vedtak om retting, tvangsmulkt og salgsforbud, jf. forslag til §§ 8 femte ledd og 9 tredje ledd.

Sysselmannen bør også kunne kreve inn avgift for å dekke sine utgifter til tilsyn, jf. forslag til § 10 annet ledd.

Det foreslås at vedtak fattet av Sysselmannen på Svalbard kan påklages til departementet. I de tilfeller hvor Sysselmannen har delegert myndighet til Longyearbyen lokalstyre, er Sysselmannen klageinstans for lokalstyrets vedtak, jf. forslag til § 11 tredje ledd.

6.9 Overgangsperiode

6.9.1 Forslaget i høringen

Departementet skisserte i høringsnotatet at de foreslåtte lovendringene vil kunne tre i kraft 1. juli 2017 og at ordningen kunne være i drift fra 1. januar 2018.

6.9.2 Høringsinstansenes merknader

Oslo kommune var den eneste høringsinstansen som uttalte seg om overgangsreglene, og skriver i sin uttalelse at:

«Det er usikkert hvor mye ressurser og arbeid den foreslåtte ordningen vil medføre. Oslo kommune er ikke uenige i at en overgangsperiode på seks måneder kan være tilstrekkelig, men departementet bør vurdere behovet for en lengre overgangsperiode for kommunene når register- og tilsynsordningens omfang er kartlagt. Det er viktig at det tas hensyn til kommunenes behov for nyansettelser, opplæring og utvikling av elektroniske løsninger.»

6.9.3 Departementets vurdering

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft 1. juli 2017, med forbehold om Stortingets behandling. Det er behov for en overgangsperiode fra ikrafttredelse til ordningen er i drift. Næringen vil trenge tid til å sette seg inn i regelverket og til å etablere internkontrollsystem, og bør få rimelig tid til å registrere seg. Kommunene vil trenge tid til opplæring av kontrollører, planlegge kontroll og få oversikt over salgsstedene.

Helsedirektoratet vil også ha behov for å ferdigstille og teste registeret. Tilsyns- og registreringsordningen kan være i drift fra 1. januar 2018.

6.10 Om forholdet til EØS-retten

6.10.1 Innledning

Departementet foreslår at alle virksomheter som ønsker å selge tobakksvarer mv. pålegges en plikt til å registrere seg, jf. forslagene til §§ 4 og 6. Departementet har vurdert forslagene opp mot Norges EØS-rettslige forpliktelser. I tillegg til en vurdering av EØS-avtalens regler om fritt varebytte, er det foretatt en vurdering av reglene om etableringsrett og fri bevegelse av tjenester.

EØS-avtalen art. 11 danner grunnlaget for vurderingen om fritt varebytte. Reglene om etableringsadgang og utøvelse av tjenestevirksomhet har sitt grunnlag i EØS-avtalen kap. 2 og 3. Direktiv 2006/123/EF (tjenestedirektivet) som kodifiserer rettstilstanden på området, er gjort til en del av norsk rett gjennom lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven). Tjenesteloven definerer begrepet tjeneste som en økonomisk aktivitet, normalt ytt mot betaling, som ikke omfattes av reglene om fri bevegelighet av varer, kapital eller personer, jf. § 5 bokstav a, jf. EØS-avtalen art. 37.

Engros- og detaljsalg av tobakksvarer mv. er en type økonomisk aktivitet som skjer mot betaling og omfattes ikke av noen av de andre reglene om fri bevegelighet. Salg av tobakksvarer mv. omfattes klart av tjenestelovens definisjon av begrepet tjeneste og må derfor vurderes i henhold til rettsreglene i denne loven.

6.10.2 Forholdet til reglene om fritt varebytte

Det følger av EØS-avtalen del II art. 11 at kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner skal være forbudt mellom partene i EØS-avtalen. Et tiltak som hindrer eller begrenser varenes adgang til EØS-markedet er i utgangspunktet forbudt etter art. 11. Det følger av EU-domstolens praksis at dersom et nasjonalt tiltak er begrenset til å regulere salgsmåten for omsetning (bestemte former for salg), anses det ikke for å være en importrestriksjon eller tiltak med tilsvarende virkning, jf. bl.a. C-267/91 og 268/91 (Keck-dommen). Dette gjelder så lenge to vilkår er oppfylt: Et tiltak om regulering av salgsmåten må gis anvendelse på alle næringsdrivende som utøver en type virksomhet i det aktuelle medlemslandet. Videre må tiltaket virke nøytralt ved at det, så vel rettslig som faktisk, påvirker omsetning av varer framstilt innenlands og varer fra andre medlemsstater på samme måte.

Departementet mener at kravet om registrering ikke berører tobakksvarers og tobakkssurrogaters adgang til det norske markedet. Et krav om at kun registrerte virksomheter får selge disse varene gjelder etter vårt syn en bestemt form for salg, ettersom kravet innebærer begrensninger på hvilke steder som kan omsette varene.

Registreringskravet er opprinnelsesnøytralt ved at det gjelder for samtlige varer som omsettes. Alle næringsaktører vil bli berørt på samme måte slik at kravet verken er direkte eller indirekte diskriminerende. Departementet mener på denne bakgrunn at kravet om registrering i §§ 4 og 6 i lovforslaget verken er en importrestriksjon eller tiltak med tilsvarende virkning, jf. art. 11, og at lovforslaget derfor er lovlig etter EØS-retten.

6.10.3 Forholdet til reglene om fri etableringsrett for tjenesteytere – tillatelsesordning

Reglene om tjenesteyteres rett til å etablere seg er særskilt regulert i tjenesteloven kapittel 3. Kapitlet inneholder regler om hvilke krav til tjenesteytere som er eller kan være forbudte og som derfor må vurderes av medlemsstatene, jf. § 9. Videre inneholder kapitlet vilkår for at medlemsstatene kan ha tillatelsesordninger og saksbehandlingsregler knyttet til tildeling av tillatelser, jf. §§ 10 mv.

Tjenesteloven § 5 bokstav f definerer en tillatelsesordning som «enhver fremgangsmåte som krever at tjenesteyteren eller tjenestemottakeren skal henvende seg til ansvarlig myndighet for å få en uttrykkelig eller stilltiende avgjørelse om adgang til eller utøvelse av tjenestevirksomhet». I forarbeidene til tjenesteloven brukes plikt til å stå oppført i et register som et vilkår for å kunne utøve en virksomhet som et eksempel på en tillatelsesordning, jf. Ot.prp. nr. 70 (2008–2009) kapittel 7.2.1. Det presiseres imidlertid videre i kapittel 7.2.1: «Rene registreringsordninger, som ikke forutsetter en stilltiende avgjørelse eller bekreftelse på mottak av registreringsskjema for at tjenesteyter lovlig kan starte sin virksomhet, omfattes ikke av begrepet tillatelsesordning.»

De foreslåtte reglene i §§ 4 og 6 om registreringsplikt i tobakkssalgsregisteret medfører at virksomhetene ikke kan selge tobakksvarer mv. med mindre de står oppført i tobakkssalgsregisteret. Registreringsordningen er imidlertid en ren registreringsordning. I dette ligger det at det ikke forutsettes en avgjørelse eller bekreftelse, heller ikke stilltiende, før salget kan starte. Det legges riktignok opp til at virksomheten skal motta en bekreftelse på registreringen, men denne bekreftelsen vil ikke være avgjørende for om salget kan starte. Departementets vurdering er derfor at registrerings- og tilsynsordningen faller utenfor definisjonen av en tillatelsesordning, og dermed ikke omfattes av kravene som er stilt opp for tillatelsesordninger i tjenesteloven § 10.

For det tilfelle at ordningen likevel skulle ha falt inn under definisjonen, mener departementet at ordningen uansett ville ha oppfylt kravene tjenesteloven § 10 første ledd oppstiller, og derfor ville vært lovlig. For det første må tillatelsesordningens krav ikke innebære direkte eller indirekte forskjellsbehandling av aktørene på grunnlag av deres statsborgerskap, bosted eller etableringsstat, jf. bokstav a. Videre må tillatelsesordningen være begrunnet i tvingende allmenne hensyn, jf. bokstav b. I tillegg må ordningen være egnet og nødvendig for å oppnå formålet, jf. bokstav c.

I tråd med forslaget i høringsnotatet vil alt salg av tobakksvarer mv. i Norge bli underlagt registreringsplikt. Departementet kan ikke se at registreringsplikten innebærer noen form for forskjellsbehandling mellom de ulike tjenesteyterne og mener således at tillatelsesordningen er i tråd med § 10 første ledd bokstav a.

Det overordnede hensynet bak registreringskravet er å oppnå en generell reduksjon i tobakksbruken i befolkningen, og spesielt blant unge mennesker, for på den måten å ivareta befolkningens helse. At hensynet til folkehelsen er et relevant tvingende allment hensyn, framgår klart av tjenesteloven § 5 bokstav h. Departementet mener på denne bakgrunn at også vilkåret i § 10 første ledd bokstav b om at ordningen skal være begrunnet i tvingende allmenne hensyn må anses for å være oppfylt.

EØS-regelverket tillater stort handlingsrom for medlemsstatene til å både fastsette nivået for beskyttelse av folkehelsen og å velge virkemidlene som tas i bruk for å nå det fastsatte beskyttelsesnivået. Det stilles likevel et vilkår om at tillatelsesordningen må være både egnet og nødvendig for å oppnå det fastsatte målet, jf. § 10 første ledd bokstav c.

En streng håndhevelse av regelen i tobakksskadeloven § 17 om aldersgrense er et hensiktsmessig og effektivt virkemiddel for å redusere tilgjengelighet og bruk blant personer under 18 år. Dette må imidlertid ses i sammenheng med andre bestemmelser i tobakksskadeloven.

Registreringsplikten vil gi tilsynsmyndighetene en nødvendig oversikt over hvem som selger tobakksvarer mv., og dermed danne et grunnlag for tilsynsvirksomheten. Departementet mener derfor at en registreringsordning for salg av tobakksvarer mv. er et egnet tiltak for å nå målet om bedre overholdelse av tobakksskadelovens bestemmelser

Verdens helseorganisasjon evaluerte det norske tobakksarbeidet i 2010. Det ble da bl.a. påpekt at håndheving av aldersgrensen på 18 år for kjøp av tobakksvarer ikke har fungert tilfredsstillende.

Tobakksforebyggende arbeid krever et bredt spekter av tiltak, hvor de ulike tiltakene virker på ulike grupper av personer. Registrerings- og tilsynsordningen er å anse som et supplement til andre forebyggende tiltak i tobakksskadeloven, og ikke et alternativ. Departementet viser i den forbindelse til at en helhetlig tilnærming kan gi synergieffekter, ved at effekten av en pakke med tiltak kan være større enn effekten av enkelttiltakene summert. Dette må etter departementets syn også tas hensyn til i nødvendighetsvurderingen.

I dag er det ingen som har ansvar for å føre tilsyn med at utsalgsstedene har tilfredsstillende rutiner for å overholde reglene i tobakksskadeloven. Undersøkelser foretatt av Statens institutt for rusmiddelforskning (nå Folkehelseinstituttet) viser at hele 40–45 prosent av tobakksbrukere under 18 år som regel kjøper tobakksvarene sine selv. Dette kan muligens tyde på at utsalgsstedene ikke er godt nok kjent med kravene som følger av tobakksskadeloven. Departementet mener at en registrerings- og tilsynsordning vil skape et sterkere insentiv for utsalgsstedene til å gjøre seg kjent med og sikre håndhevelse av loven, herunder regelen om aldersgrensen. Dette vil også danne grunnlaget for tilsynet med virksomheten. Slik departementet ser det er det ingen andre tiltak enn kravet om registrering som vil kunne nå det samme målet om å hindre ulovlig salg til mindreårige.

6.10.4 Forholdet til reglene om midlertidig grenseoverskridende tjenesteytelse

Registreringsplikten gjelder uavhengig av om en virksomhet er av fast og varig eller av midlertidig karakter. Den vil også gjelde dersom en tjenesteyter etablert i en annen EØS-stat ønsker å selge tobakksvarer mv. ved en enkelt anledning i Norge, som for eksempel tivoli, messer, markedsdager og liknende.

Tjenesteloven kapittel 4 har særskilte regler om midlertidig grenseoverskridende tjenesteytelse som kommer til anvendelse for alle tjenester som omfattes av tjenesteloven, uavhengig av om det foreligger en tillatelsesordning i tjenestelovens forstand eller ikke. Tjenesteloven § 16 annet ledd bestemmer at kravene som stilles til tjenesteyterne må verken direkte eller indirekte forskjellsbehandle på grunnlag av statsborgerskap, bosted eller etableringsstat. Videre må kravene være begrunnet i hensynet til offentlig orden og sikkerhet, folkehelsen eller miljøvern, jf. bokstav b. I tillegg må kravene være egnede og nødvendige for å oppnå formålet, jf. bokstav c.

De foreslåtte bestemmelsene gjelder uavhengig av tjenesteyterens statsborgerskap, bosted og etableringsstat og vil således verken direkte eller indirekte forskjellsbehandle de ulike aktørene. Videre er, som nevnt under kapittel 6.10.3, formålet med registreringskravet å ivareta folkehelsen.

Departementet mener at registrering er en nødvendig forutsetning for at den stedlige tilsynsmyndigheten skal kunne føre tilsyn med den midlertidige virksomheten. De samme argumentene som det er redegjort for over knyttet til tillatelsesordning, gjør seg gjeldende for hvorfor registrerings- og tilsynsordningen er et egnet og nødvendig krav.