7 Lovendringer i strålevernloven og helseberedskapsloven

7.1 Lovendringer som følge av at Statens strålevern gjenopprettes som egen etat

7.1.1 Innledning

Regjeringen har vedtatt at Statens strålevern gjenopprettes som en egen etat. På denne bakgrunn foreslår Helse- og omsorgsdepartementet endringer i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling og lov 23. juni 2000 nr. 56 om helsemessig og sosial beredskap. Mesteparten av endringsforslagene er av teknisk art og innebærer at benevnelsen «Helsedirektoratet» i relevante bestemmelser erstattes med «Statens strålevern», i samsvar med at Strålevernet gjenopprettes som egen etat.

7.1.2 Bakgrunn

Statens strålevern var en selvstendig etat frem til 1. januar 2016. Fra og med 2016 ble det gjennomført en forenkling og effektivisering av helseforvaltningen, og Strålevernet ble da organisert som en etat i Helsedirektoratet, men med egen direktør og budsjett. Omorganiseringen skulle bidra til å styrke etatenes beredskapsarbeid og krisehåndteringsevne.

Høsten 2016 ble det vurdert å fullintegrere Strålevernet, og med det en ytterligere integrering av strålevernarbeidet, i Helsedirektoratet. Dette ble vurdert for å tydeliggjøre organisasjonsansvaret. Som en del av vurderingen ble det gjort en juridisk gjennomgang av Norges internasjonale forpliktelser på atom- og strålevernområdet. Som nukleærstat er Norge forpliktet av internasjonale konvensjoner med utfyllende regelverk (Convention on Nuclear Safety (CNS) fra 1994, Joint Convention on the Safety of Spent Fuel Management and on the Safety of Radioactive Waste Management (JCSFRW) fra 1997, IAEAs Code of Conduct for the Safety of Research Reactors fra 2006, og anbefalinger i annen dokumentasjon fra IAEA). Internasjonalt stilles det krav til «Independent and Competent Regulatory Body» og at «[t]he regulatory body must possess clear legal authority, a high level of technical competence and adequate financial and human resources to conduct its responsibility».

En fullintegrering av Strålevernet har vist seg vanskelig å forene med Norges internasjonale forpliktelser, herunder kravet om et uavhengig kontrollorgan på atom- og strålevernområdet. En fullintegrering vil kunne medføre dilemmaer knyttet til utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser i form av svekket norsk troverdighet og gjennomslagsevne på det nukleære feltet internasjonalt. En gjenoppretting av Strålevernet som egen etat direkte underlagt departementet og med forsterket beredskapssamarbeid med Helsedirektoratet, vil ivareta både behovet for uavhengighet og behovet for ytterligere integrering og styrking av beredskapen. Departementet mener at en slik løsning vil ivareta både nasjonale behov og internasjonale forpliktelser.

For å gjennomføre gjenopprettingen av Strålevernet som selvstendig etat må det gjennomføres endringer i lover og forskrifter.

Lovendringer for å gjennomføre omorganiseringen i 2016 er omtalt i Prop. 9 L (2015–2016) om endringer i helselovgivningen (Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten mv.). Før lovendringene og omorganiseringen ble gjennomført i januar 2016 ble det gjennomført alminnelig høring. Det innkom en rekke innspill som trakk i begge retninger når det gjaldt organisering av Strålevernet som en egen etat eller som en etat i Helsedirektoratet. Departementet mener spørsmålet om organisering ble godt opplyst gjennom den nevnte høringen og har ikke sett at en ny høring vil kunne tilføre nye opplysninger til saken. På denne bakgrunn har det ikke vært gjennomført ny høring særskilt om gjenoppretting av Strålevernet som egen etat og de nødvendige lovendringer som følger av dette.

7.1.3 Departementets vurderinger og forslag – endringer i strålevernloven

I strålevernloven ble «Statens strålevern» erstattet med «Helsedirektoratet» i noen bestemmelser med virkning fra 1. januar 2016. Dette gjelder bestemmelsene om tilsyn, retting og stansing, import- og omsetningsforbud. Departementet foreslår at disse endringene reverseres, slik at loven igjen viser til «Statens strålevern» som rette myndighet.

Fra 1. januar 2016 ble det også gjort en endring i § 22 om klage slik at det nå følger av bestemmelsen at departementet er klageinstans for enkeltvedtak truffet i medhold av loven av andre enn kommunen. I forbindelse med denne endringen ble bestemmelsen omformulert noe slik at det ikke lenger går direkte frem av ordlyden hvilken etat som treffer slike vedtak. Av pedagogiske hensyn mener departementet det bør komme tydeligere frem at det er Strålevernets vedtak det gjelder.

Dersom andre statlige tilsynsorganer i forskrift gis myndighet til å treffe enkeltvedtak i medhold av strålevernloven, vil forvaltningslovens generelle regler om klageinstans komme til anvendelse.

I lov 12. mai 1972 nr. 28 om atomenergivirksomhet ble benevnelsen «Statens strålevern» beholdt også etter 1. januar 2016 fordi Strålevernet hele tiden har vært øverste faglige sikkerhetsmyndighet på atomenergilovens område, jf. atomenergiloven § 10. Eneste endring som ble gjennomført i atomenergiloven som følge av omorganiseringen i januar 2016, var en ny bestemmelse i § 57 a som presiserer at departementet er klageinstans ved klage på Statens stråleverns vedtak etter atomenergiloven. Denne rollefordelingen har vært konstant og bør beholdes, og departementet foreslår derfor ingen endringer i klageinstansens kompetanse. På denne bakgrunn foreslår departementet ingen endringer i atomenergiloven som følge av at Strålevernet gjenopprettes som en egen etat.

7.1.4 Departementets vurderinger og forslag – endringer i helseberedskapsloven

Med lovvedtak 53 (2016–2017) vedtok Stortinget lov i samsvar med departementets forslag i Prop. 7 L (2016–2017) om endringer i helseberedskapsloven mv. (beredskapsregistre mv.). Lovvedtak 53 (2016–2017), jf. Innst.165 L (2016–2017), jf. Prop. 7 L (2016–2017) ble sanksjonert av Kongen i statsråd 3. mars 2017. Endringsloven ble gitt ikraftsetting straks.

Endringsloven gir blant annet en bestemmelse i helseberedskapsloven som gir Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet myndighet til å opprette beredskapsregistre for å gi oversikt og kunnskap om utbredelse, årsakssammenhenger og konsekvenser ved miljøhendelser, ved mistanke om utbrudd av sykdom relatert til eksponering for helseskadelige miljøfaktorer og ved andre typer kriser og beredskapssituasjoner. Den etaten som etablerer beredskapsregistre vil også være databehandlingsansvarlig. I Prop. 7 L (2016–2017) er det forutsatt at også Strålevernet skal kunne opprette slike beredskapsregistre. Strålevernet ble ikke foreslått nevnt særskilt i lovbestemmelsen da etaten på det tidspunktet var organisert som en etat i Helsedirektoratet. Når Strålevernet nå gjenopprettes som en selvstendig etat, er det behov for at også Strålevernet nevnes i lovbestemmelsen slik at også Strålevernet har myndighet til å etablere beredskapsregistre.

På denne bakgrunn foreslår departementet at Statens strålevern nevnes spesifikt som en av de aktuelle myndighetene i helseberedskapsloven § 2-4 første ledd.

7.1.5 Departementets vurdering – forskriftsarbeid mv.

Lovendringene vil også følges opp med nødvendige forskriftsendringer, slik at gjenoppretting av Strålevernet som egen etat reflekteres i de aktuelle forskrifter i tillegg til i lovene.

Departementet vil gi Helsedirektoratet og Statens strålevern i oppdrag å legge til rette for nødvendig standardisering, samordning og samarbeid når det gjelder beredskapsarbeid og krisehåndteringsevne i samarbeid med Folkehelseinstituttet, slik at etatenes samlede kompetanse og kapasitet på fagfeltet utnyttes på en best mulig måte.

En gjenoppretting av Strålevernet som selvstendig etat og med forsterket beredskapssamarbeid med Helsedirektoratet, vil ivareta både behovet for uavhengighet og behovet for ytterligere integrering og styrking av beredskap og krisehåndteringsevne. Departementet mener at en slik løsning vil ivareta både nasjonale behov og internasjonale forpliktelser.

7.2 Øvrige endringer i strålevernloven

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår endringer i lov 12. mai 2000 nr. 36 om strålevern og bruk av stråling (strålevernloven). Det foreslås at strålevernlovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen fremgår direkte av loven. Videre foreslås det en hjemmel for å gjøre unntak fra tjenestelovens automatiske innvilgelse av godkjenninger ved oversittelse av fristen på strålevernlovens områder. I tillegg foreslås en hjemmel i strålevernloven for beslag, inndragning og destruksjon av ulovlig importerte laserpekere i omløp, dette som en videre oppfølging av at strålevernforskriftens bestemmelser om forbud mot sterke laserpekere trådte i kraft 1. januar 2015.

Forslag om endringer i strålevernforskriften og strålevernloven ble sendt på alminnelig høring 20. juni 2016 med høringsfrist 20. september 2016. I høringen ble de nevnte endringene i strålevernloven foreslått, og en revisjon av hele strålevernforskriften. Når det gjelder forslagene til endringer i strålevernloven, kom det kun to innspill til forslaget om endring i strålevernlovens stedlige virkeområde.

7.2.1 Strålevernlovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen

7.2.1.1 Bakgrunn og høringsforslag

I strålevernloven § 4 er gitt det hjemmel til å fastsette i forskrift at loven skal gjelde på Svalbard og Jan Mayen. Strålevernloven er gitt anvendelse på Svalbard og Jan Mayen gjennom forskrift 9. mai 2003 nr. 568 om anvendelsen av lov om strålevern og bruk av stråling på Svalbard og Jan Mayen. Andre forskrifter hjemlet i strålevernloven gjelder for Svalbard og Jan Mayen kun dersom det er særskilt fastsatt i forskriftene.

I høringen av revidert strålevernforskrift ble det foreslått at forskrift 9. mai 2003 nr. 568 om anvendelsen av lov om strålevern og bruk av stråling på Svalbard og Jan Mayen oppheves, og at det gjøres en endring i strålevernloven slik at det går frem direkte av strålevernlovens bestemmelse om stedlig virkeområde at loven gjelder på Svalbard og Jan Mayen.

7.2.1.2 Høringsinstansenes syn

I høringen kom det innspill om at det bør være hjemmel i loven til å gi forskrifter med særlige regler av hensyn til stedlige forhold. Slike særlige regler er i dag gitt i forskrift om strålevernlovens anvendelse på Svalbard og Jan Mayen. Justis- og beredskapsdepartementet mener det kan være behov for stedlige tilpasninger og foreslår at lovhjemmelen til å gjøre strålevernregelverket gjeldende også gir hjemmel til å innføre særlige tilpasninger. Sysselmannen på Svalbard viser til erfaringer fra arbeidet med innføringen av deler av helselovgivningen for Svalbard, og mener det bør foretas en vurdering av strålevernlovgivningens anvendelse på Svalbard og behovet for eventuelle tilpasninger. Både Justis- og beredskapsdepartementet og Sysselmannen foreslår at behovet for tilpasninger vurderes nærmere i samarbeid mellom Helsedirektoratet ved Statens strålevern (Strålevernet), Sysselmannen, Justis- og beredskapsdepartementet og eventuelt også Utenriksdepartementet.

7.2.1.3 Departementets vurdering

Departementet mener at strålevernregelverket bør ses i sammenheng med det øvrige regelverket på helseområdet. Som øvrig helselovgivning, bør strålevernregelverket som utgangspunkt gjøres gjeldende på Svalbard og Jan Mayen. Departementet foreslår å følge opp høringsinnspillene slik at lovbestemmelsen uttrykkelig gir hjemmel for å kunne gi særlige regler av hensyn til stedlige forhold. Departementet ser at det kan være nyttig med en prosess der flere relevante aktører deltar for å vurdere behovet for stedlige tilpasninger i regelverket og eventuelle særlige regler for Svalbard og Jan Mayen. En lovhjemmel til å gi særlige regler av hensyn til stedlige forhold gir mulighet for samarbeid om eventuelle regelverkstilpasninger i forskrift.

7.2.2 Hjemmel for unntak fra tjenesteloven

7.2.2.1 Bakgrunn og endringsforslag

Etter lov 19. juni 2009 nr. 103 om tjenestevirksomhet (tjenesteloven) er hovedregelen at en godkjenning anses automatisk innvilget hvis saksbehandlingsfristen oversittes. På strålevernområdet innebærer denne hovedregelen at der saksbehandlingsfristen til en godkjenningssøknad for blant annet strålebehandling av mennesker, tilvirkning av radioaktive strålekilder eller bruk av åpne radioaktive strålekilder oversittes, vil det automatisk bli gitt en godkjenning. Det er snakk om potensielt farlige aktiviteter og stråledoser som kan medføre skader, og det vil være uheldig om virksomhetene får en automatisk godkjenning dersom søknaden ikke er ferdigbehandlet innen 30 dager. I høringen ble det derfor foreslått en ny bestemmelse i strålevernloven § 6 a som gir unntak fra tjenesteloven § 11 annet ledd om at tillatelse anses gitt når saksbehandlingsfristen er utløpt.

I høringen var det ingen innspill til forslaget om lovendring for å gi unntak fra tjenesteloven § 11 annet ledd.

7.2.2.2 Departementets vurdering

Tilvirkning og bruk av strålekilder er potensielt farlige aktiviteter og kan gi stråledoser som kan medføre skader på mennesker og miljø, og som til vanlig reguleres strengt. Prosessen for godkjenning av slike aktiviteter kan inneholde en gjennomgang av sikkerhetsrutiner, risikovurderinger og utforming av bygg. Det er viktig at det gjøres en god gjennomgang før godkjenning eventuelt gis. Av hensyn til forsvarlig strålevern og folkehelse vil det være uheldig om godkjenningssøknader etter strålevernloven anses innvilget dersom saksbehandlingsfrister oversittes. Godkjenningsordningen har blant annet til formål å beskytte folkehelsen, og det vil ikke være forsvarlig om godkjenninger på strålevernområdet gis uten en reell og tilstrekkelig god vurdering.

Normalt vil den alminnelige saksbehandlingsfristen være tilstrekkelig, men i perioder mottar Strålevernet en stor mengde godkjenningssøknader samtidig innen samme strålebruksområde, og særlig ved kompliserte og omfattende søknader vil det kunne forekomme at saksbehandlingsfristen oversittes. Tjenesteloven åpner i dag for at saksbehandlingsfrister kan forlenges én gang dersom sakens kompleksitet gjør det nødvendig. Departementet mener at tjenestelovens bestemmelse om fristutsettelse ikke vil gi tilstrekkelig mulighet for å sikre god behandling av enhver søknad, også de mindre komplekse, og at bestemmelsen ikke tilstrekkelig vil ivareta folkehelse og strålevern.

Da det er tale om potensielt farlige aktiviteter, mener departementet at det vil være uheldig om virksomhetene får en automatisk godkjenning om søknaden ikke er ferdigbehandlet innen 30 dager. Departementets vurdering er at å ikke gi automatisk innvilgelse ved fristoversittelse er både egnet og nødvendig for å ivareta folkehelse og strålevern, og er dermed et proporsjonalt tiltak for å beskytte folkehelsen. Departementet kan ikke se at dette kan ivaretas på en mindre byrdefull måte og mener det ikke finnes andre mindre inngripende tiltak som vil gi en like god beskyttelse.

Departementet foreslår en ny bestemmelse i strålevernloven § 6 a som gir hjemmel til unntak fra tjenestelovens saksbehandlingsfrist og hjemmel til å gi forskrifter med nærmere saksbehandlingsregler. Lovbestemmelsen vil følges opp med nødvendige presiseringer i forskrift.

7.2.3 Hjemmel for destruksjon av ulovlige laserpekere

7.2.3.1 Bakgrunn og endringsforslag

Sterke laserpekere var lovlig frem til 31. desember 2014, så lenge eier ikke brukte eller var i besittelse av dem i det offentlige rom. Siden 1. januar 2015 har det vært forbud mot å eie, besitte, tilvirke, importere, eksportere, bruke og selge laserpekere av klasse 3R, 3B og 4 uten godkjenning fra Strålevernet.

I en kampanje i samarbeid med Politiet i mai 2015, oppfordret Strålevernet alle som hadde sterke laserpekere uten godkjenning, til å levere disse inn på sin lokale politistasjon. Etter kampanjen, i august 2015, rapporterte Politiet om kun 30 innleverte laserpekere. På denne bakgrunn er det antatt at det i dag finnes mange ulovlige laserpekere i private hjem og virksomheter i Norge.

For å effektivisere håndhevingen av forbudet, særlig ved forsøk på ulovlig import av sterke laserpekere uten godkjenning, vedtok Stortinget 18. desember 2015 en lovhjemmel for beslag og destruksjon av ulovlig importerte laserpekere. Lovhjemmelen retter seg mot tollmyndighetene og trådte i kraft 1. januar 2016. I ettertid har man sett behov for at også Strålevernet kan beslaglegge og destruere laserpekere som allerede er i omløp. I høringen av strålevernforskriften og strålevernloven ble det derfor foreslått en slik myndighet for Strålevernet.

I høringen var det ingen innspill til forslaget om lovendring for å gi Strålevernet hjemmel til å beslaglegge og destruere ulovlige laserpekere som er i omløp.

7.2.3.2 Departementets vurdering

I dag har Strålevernet hjemmel til beslag av strålekilder dersom det foreligger «vesentlig helsefare», jf. strålevernloven § 19 andre ledd. Dette gjør at Strålevernet kun kan beslaglegge laserpekere i tilfeller hvor det er «vesentlig helsefare». Ot.prp. nr. 88 (1998–99) definerer «vesentlig helsefare» som en «kvalifisert grad av fare». Dette er en høy terskel som gjør at Strålevernet ikke kan gripe inn og beslaglegge alle ulovlige laserpekere, men kun i de tilfeller hvor bruken tilsier at det er en kvalifisert grad av fare.

Strålevernet har i dag ikke hjemmel til å destruere beslaglagte laserpekere. Strålevernloven § 19 a hjemler beslag og destruksjon av importerte laserpekere, men gir i dag kun tollmyndighetene mulighet til å beslaglegge og destruere ulovlig importerte laserpekere. Nærmere presiseringer om tollmyndighetenes mulighet til beslag og destruksjon og ansvarsfordelingen er gitt i strålevernforskriften.

Departementet mener det også er behov for å kunne gripe inn overfor og beslaglegge og destruere laserpekere som allerede er i omløp i Norge. For at Strålevernet skal kunne gis slik myndighet må strålevernloven § 19 a som hjemler beslag og destruksjon av importerte laserpekere, utvides til å omfatte laserpekere i omløp i Norge. Departementet foreslår at det legges til et nytt punktum som gir Strålevernet hjemmel til å beslaglegge og destruere ulovlige laserpekere i omløp i Norge. Departementet foreslår at Strålevernets mulighet til beslag og destruksjon reguleres på samme måte som tollmyndighetene, slik at samme saksbehandlingsrutiner og frister skal gjelde for Strålevernet som for tollmyndighetene.

For at bestemmelsens overskrift skal være mer dekkende, foreslår departementet at overskriften til strålevernloven § 19 a endres til «Beslag og destruksjon av ulovlige laserpekere».

Lovhjemmelen vil også følges opp med nødvendige forskriftsbestemmelser.