3 Gjeldende rett

3.1 Statsborgerloven

3.1.1 Innledning

I dette punktet gis en kort redegjørelse for hovedregelen om ett statsborgerskap i statsborgerloven, samt unntakene. Det redegjøres også for hvordan reglene virker i praksis. En slik redegjørelse er relevant ettersom den illustrerer omfanget av saker hvor det i dag gis unntak fra hovedregelen.

3.1.2 Hovedregelen om ett statsborgerskap

Gjeldende statsborgerlov bygger på prinsippet om ett statsborgerskap, en hovedregel som kommer til uttrykk i flere bestemmelser i statsborgerloven. Kravet om løsning fra tidligere statsborgerskap fremgår av statsborgerloven § 7 første ledd bokstav h, som fastsetter at søkere som hovedregel må løses fra tidligere statsborgerskap før de kan bli norske.

Krav om løsning fra tidligere statsborgerskap gjelder også nordiske borgere som blir norske ved melding, jf. statsborgerloven §§ 20 til 22. Det er ingen unntak fra løsningskravet for erverv av norsk statsborgerskap ved melding.

Av statsborgerloven § 23 følger det at norske borgere som ved søknad, melding eller uttrykkelig samtykke erverver annet statsborgerskap, uten unntak mister det norske statsborgerskapet.

Barn under 18 år som automatisk erverver et annet statsborgerskap fordi en av foreldrene som har del i foreldreansvaret erverver et annet statsborgerskap, taper sitt norske statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 23 annet ledd. Dette gjelder likevel ikke dersom den andre av foreldrene er norsk statsborger, eller hvis barnet er gift eller registrert partner. Regelen har sin begrunnelse i at barn normalt har sin hovedtilknytning til foreldrene. I Ot.prp. nr. 41 (2004–2005) Om lov om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) fremgår det under punkt 10.3.5.2:

«Dersom disse ikke lenger er norske, bør heller ikke barnet forbli norsk. Medfører ikke foreldrenes erverv av annet statsborgerskap tap av norsk statsborgerskap for dem, bør ervervet, som etter gjeldende rett, heller ikke medføre tap for barnet.»

At tap ikke skal inntre dersom barnet er gift eller registrert partner er begrunnet med at barn som er i en slik situasjon vanligvis har etablert en tilværelse uavhengig av foreldrene.

3.1.3 Unntak fra hovedregelen

Statsborgerloven § 10 første ledd fjerde punktum fastsetter at unntak fra løsningskravet kan gjøres der løsning anses rettslig eller praktisk umulig eller av andre grunner fremstår som urimelig. Tilfeller som kan føre til unntak er nærmere regulert i statsborgerforskriften § 6-1. Bestemmelsen fastslår at det kan gjøres unntak fra løsningskravet der lovgivningen i søkerens tidligere hjemland ikke tillater at statsborgere løses fra statsborgerskapet, eller løsning anses praktisk umulig. Det kan videre gjøres unntak fra løsningskravet der myndighetene i søkerens tidligere hjemland har avslått søknad om løsning. Unntak kan også gjøres der hensynet til søkerens sikkerhet tilsier at det ikke kreves at han eller hun tar kontakt med myndighetene i tidligere hjemland for å søke om løsning.

Hovedregelen om ett statsborgerskap kan også fravikes der det har gått mer enn ett år fra norsk statsborgerskap ble innvilget, eller fra alder hvor løsning etter tidligere hjemlands lovgiving er mulig, uten at løsning er dokumentert oppnådd, og hjemlandet ikke har gitt opplysninger om forventet saksbehandlingstid. Dersom man har kunnskap om at søkerens tidligere hjemland ikke svarer på søknader om løsning fra statsborgerskap, kan det også gjøres unntak fra løsningskravet ved innvilgelsen av norsk statsborgerskap. Det samme gjelder der myndighetene i søkerens tidligere hjemland setter urimelig tyngende vilkår for å bli løst fra statsborgerskap i dette landet.

Hvorvidt løsningsgebyret som kreves er urimelig tyngende skal vurderes ut fra alminnelig inntekt. Dersom gebyret overstiger fire prosent av søkerens inntekt, anses løsningsgebyret urimelig tyngende. Det samme gjelder dersom søkeren har omsorg for barn under 18 år, og løsningsgebyret, derunder eventuelt løsningsgebyr for barn, overstiger to prosent av søkerens inntekt. Løsningsgebyr til og med kr 2.500 anses likevel ikke urimelig tyngende. For foreldreløse barn anses ethvert løsningsgebyr som urimelig tyngende. I henhold til rundskriv Q-21/2010 kan også andre forhold enn høyt gebyr tilsi unntak fra løsningskravet. I rundskrivet nevnes risiko for tap av eiendom, arv eller rettigheter i hjemlandet, herunder retten til pensjon. Også der søkeren har sperret adresse i Folkeregisteret og det vil medføre fare for søkerens sikkerhet dersom søkeren pålegges å ta kontakt med myndighetene i tidligere hjemland for å søke om løsning, kan det gjøres unntak fra løsningskravet.

Av statsborgerloven § 19 fremgår en generell dispensasjonshjemmel, hvor det i den enkelte sak til gunst for søkeren kan gjøres unntak fra vilkårene for erverv av statsborgerskap i kapittel 3 i statsborgerloven, herunder løsningskravet i § 7 første ledd bokstav h, jf. § 10 første ledd. Terskelen for anvendelse av bestemmelsen er høy, det kreves særlig sterke grunner.

Statsborgerloven § 4 fastsetter at barn som blir født av en norsk forelder blir norsk ved fødselen. Dette gjelder uavhengig av om barnet også får et annet statsborgerskap ved fødselen, for eksempel fordi den andre forelderen har annet statsborgerskap. Det norske statsborgerskapet kan likevel gå tapt ved fylte 22 år på grunn av fravær fra riket, jf. statsborgerloven § 24. Barn som får norsk statsborgerskap fordi de adopteres av en norsk forelder, kan også etter norsk rett beholde eventuelle andre statsborgerskap barnet måtte ha ved adopsjonen.

I noen tilfeller kan norske borgere automatisk bli borgere av et annet land, det vil si erverv som ikke er foranlediget av søknad, melding eller uttrykkelig samtykke. Dette kan for eksempel i visse tilfeller skje gjennom ekteskap. I slike tilfeller får vedkommende beholde sitt norske statsborgerskap.

3.1.4 Praktiseringen av prinsippet om ett statsborgerskap

Det vil i det videre gis en redegjørelse for hvordan hovedregelen om ett statsborgerskap anvendes i praksis.

Statistikk fra UDI i perioden 2010 til 2015 viser at over halvparten av de som søkte om norsk statsborgerskap fikk unntak fra løsningskravet. Dette tallet steg til ca. 59 prosent i 2016. Frem til 1. april 2017 hadde ca. 56 prosent fått unntak fra løsningskravet. Hovedtyngden av søkere som har fått unntak fra løsningskravet er fra Irak, Afghanistan, Somalia, Eritrea, Iran, Thailand og Russland.

Videre er det mange som har dobbelt statsborgerskap fordi de automatisk har ervervet annet statsborgerskap ved fødsel. Som beskrevet i punkt 3.1.3 tillates også dobbelt statsborgerskap når annet statsborgerskap erverves automatisk senere. Det har ikke latt seg gjøre å få oversikt over hvor mange som får dobbelt statsborgerskap på grunn av automatisk erverv av annet statsborgerskap.

Dersom en norsk borger får et annet statsborgerskap etter søknad eller uttrykkelig samtykke, følger det av statsborgerloven § 23 at vedkommende automatisk taper det norske statsborgerskapet. Det gjelder både voksne og barn, uten unntak. Norske myndigheter har ikke oversikt over hvor mange som har tapt det norske statsborgerskapet på grunn av erverv av annet statsborgerskap. Ettersom tapet inntreffer automatisk etter loven, er norske myndigheter avhengig av å få informasjon om at personer har ervervet annet statsborgerskap. Dersom Skattedirektoratet får informasjon om at en person har tapt sitt norske statsborgerskap, registreres dette i Folkeregisteret. Registreringen i Folkeregisteret utgjør ikke et enkeltvedtak etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 2 første ledd bokstav b, hvilket tilsier at det ikke utløses klagerett på registreringen etter reglene i forvaltningsloven kapittel VI.

Hvordan Skattedirektoratet får informasjon om tap av norsk statsborgerskap vil variere. Dersom norske myndigheter ikke blir kjent med at en person har fått annet statsborgerskap, blir vedkommende feilaktig stående som norsk statsborger i Folkeregisteret, selv om personen ikke lenger er norsk borger.

3.2 Rettsvirkninger av norsk statsborgerskap

Grunnloven § 106 annet ledd annet punktum slår fast at norske statsborgere ikke kan nektes adgang til riket. En norsk statsborger kan heller ikke utvises fra Norge. Det samme gjelder utlendinger som er født i Norge og senere uavbrutt har hatt fast bopel her, jf. lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) § 69. Norske statsborgere har videre rett til norsk pass etter reglene i lov 19. juni 1997 nr. 82 om pass (passloven). Å inneha et norsk pass gir større reisefrihet enn mange andre lands nasjonalitetspass.

En annen sentral rettighet som er forbeholdt norske statsborgere, er retten til å stemme ved valg til Stortinget, jf. Grunnloven § 50. Grunnloven § 61 slår fast at ingen kan være stortingsrepresentant uten å være stemmeberettiget. Det er videre kun norske statsborgere som kan bli utnevnt til statsråd, jf. Grunnloven § 12.

Etter Grunnloven § 119 og lov 12. august 2016 nr. 77 om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. (forsvarsloven) § 6 er norske statsborgere vernepliktige. Norske statsborgere som også er statsborgere av et annet land, har verneplikt i Norge så lenge de er bosatt her, og så lenge avtale med det andre landet ikke er til hinder for det. Personer som ikke er norske statsborgere, men som hører hjemme her i riket, kan med visse begrensninger pålegges verneplikt.

En norsk borger kan ikke utleveres til et annet land, jf. lov 13. juni 1975 nr. 39 om utlevering av lovbrytere m.v. (utleveringsloven) § 2. Statsborgerskap legger imidlertid ingen begrensninger på overlevering av norske borgere etter reglene om overlevering av personer mellom Norge og andre nordiske stater på grunnlag av en nordisk arrestordre, jf. lov 20. januar 2012 nr. 4 om pågriping og overlevering til og frå Noreg for straffbare forhold på grunnlag av ein arrestordre (arrestordreloven), men man kan sette vilkår ved en slik overlevering, jf. § 19 første ledd bokstav a, jf. § 12 annet ledd, og § 22. Avtale mellom EU, Island og Norge 28. juni 2006 om overleveringsprosedyre mellom partene er ennå ikke i kraft. Når denne trer i kraft vil norske borgere på visse vilkår kunne overleves til andre EU-land, jf. arrestordreloven §§ 10, 12 og 15.

Norsk statsborgerskap har betydning for muligheten til å representere Norge i idrett, og det kan ha betydning for retten til utdanningsstøtte fra Statens lånekasse for utdanning (Lånekassen).

Norsk statsborgerskap er også en forutsetning for å kunne ha visse stillinger. Den som skal utnevnes til embetsmann må være norsk statsborger, jf. Grunnloven § 114. Det samme gjelder blant annet for tilsatte med alminnelig politimyndighet i politi- og lensmannsetaten, utenrikstjenestemenn og utsendt administrativt personell.

Statsborgerskapet har også betydning for norske myndigheters muligheter for å yte diplomatisk beskyttelse og ulike former for konsulær bistand i utlandet. Utenrikstjenestens konsulære oppgaver er beskrevet i lov 13. februar 2015 nr. 9 om utenrikstjenesten (utenrikstjenesteloven) § 1 første ledd nummer 2 og 3. Utenrikstjenesten skal gi norske statsborgere og juridiske personer råd og hjelp overfor utenlandske myndigheter, personer og institusjoner, samt gi bistand til norske statsborgere i utlandet, inkludert bistand i forbindelse med strafforfølging, ulykker, sykdom og dødsfall. For en overordnet beskrivelse av det konsulære fagfeltet vises det til Meld. St. 12 (2010–2011) Bistand til nordmenn i utlandet.

3.3 Rettslige rammer for departementets forslag

3.3.1 Statsborgerloven § 3

Det følger av statsborgerloven § 3 at loven gjelder med de begrensninger som følger av overenskomster med andre stater og folkeretten for øvrig.

3.3.2 Europarådets konvensjon av 6. mai 1963 med tilleggsprotokoller

Europarådets konvensjon av 1963 om begrensning av tilfeller av dobbelt statsborgerskap og om militære forpliktelser i tilfelle av dobbelt statsborgerskap bygger på prinsippet om at dobbelt statsborgerskap så vidt mulig bør unngås.

I artikkel 1 gis det regler om tap av opprinnelig statsborgerskap ved erverv av et nytt. Artiklene 2 og 3 gir regler om at personer med statsborgerskap i flere stater skal kunne frasi seg ett eller flere av disse. Artiklene 5 og 6 gir i tillegg bestemmelser om samordning av militære forpliktelser for personer som er statsborger i to eller flere stater som er tilsluttet konvensjonen, og tar sikte på at man bare skal avtjene verneplikt i én stat. 12 stater, herunder Norge, har ratifisert konvensjonen.

Den 24. november 1977 ble det vedtatt en protokoll og en tilleggsprotokoll til konvensjonen. I protokollen ble det foretatt enkelte mindre endringer i konvensjonen. Tilleggsprotokollen gir regler som skal sikre at det utveksles informasjon mellom konvensjonsstatene når en person erverver et nytt statsborgerskap, slik at reglene for å hindre dobbelt statsborgerskap blir effektive. Tilleggsprotokollen er ratifisert av Norge, Luxemburg, Nederland og Belgia.

Vilkår for oppsigelse av konvensjonen fremgår av artikkel 12. Statspartene inngikk 2. april 2007 en avtale om tolkning av konvensjonens artikkel 12 (Agreement on the interpretation of Article 12, paragraph 2). Statspartene ble enige om at det skal være anledning til å si opp kapittel I i konvensjonen, som omfatter artiklene 1 til 4, ved erklæring til generalsekretæren i Europarådet. Oppsigelsen trer i kraft ett år etter at oppsigelsen er mottatt i henhold til avtalens punkt 2. Av statene som har ratifisert Europarådskonvensjonen av 1963, har åtte stater ved ratifisering eller på et senere tidspunkt erklært at de ikke vil anvende kapittel I i konvensjonen. Norge er ikke blant disse.

3.3.3 Europarådets konvensjon av 6. november 1997 om statsborgerskap

Den europeiske konvensjonen om statsborgerskap av 1997 setter skranker for hvilke regler en statspart kan ha om tap av statsborgerskap. Artikkel 7 nr. 1 bokstav a til g gir en uttømmende oppregning av i hvilke tilfeller en statspart kan ha bestemmelser om tap i sin nasjonale lovgivning. Bestemmelsen er formulert negativt for å understreke at automatisk tap av statsborgerskap eller tap på initiativ av en statspart, ikke kan finne sted med mindre det gjelder ett av de tilfeller som er nevnt i artikkelen. Statspartene kan blant annet ha regler om tap når borgeren frivillig erverver annet statsborgerskap, jf. artikkel 7 nr. 1 bokstav a. En statspart kan imidlertid tillate personer å beholde statsborgerskapet selv i slike tilfeller.

I henhold til den europeiske konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 16 kan ikke en statspart sette frafall eller tap av annet statsborgerskap som vilkår for erverv av dens statsborgerskap når dette ikke er mulig eller ikke med rimelighet kan forlanges.

3.4 Utenlandsk rett og erfaringer fra andre land

3.4.1 Innledning

Å tillate flere statsborgerskap er en internasjonal trend, blant annet tillater de øvrige nordiske landene dobbelt statsborgerskap fullt ut. I det videre gis en redegjørelse for de nordiske landenes regelverk på feltet, og for erfaringer landene har meldt om etter lovendringene som innebar å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap.

3.4.2 Sverige

Etter svensk rett har det vært tillatt å ha ett eller flere statsborgerskap i tillegg til det svenske siden 2001. Begrunnelsen for lovendringen var at flere kjenner tilknytning til flere land, at adgang til dobbelt statsborgerskap kunne bidra til økt trivsel og raskere integrering i det nye hjemlandet, og at svenske borgere enklere kunne bosette seg og arbeide i andre land de er statsborgere av. En annen begrunnelse for lovendringen var at selv før flere statsborgerskap ble tillatt var det mange unntak fra hovedregelen, som førte til at mange grupper fikk dobbelt statsborgerskap.

Hovedinnvendingene i Sverige mot å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap var dobbel stemmerett ved valg, begrensede muligheter til å gi konsulær bistand i det andre landet noen er statsborger av, dobbel verneplikt, sikkerhetshensyn og manglende muligheter for utlevering av en svensk statsborger fra et annet land vedkommende også er statsborger i.

Svenske myndigheter har i SOU 2013:29 analysert gjeldende svensk statsborgerlovgivning, herunder konsekvensene av å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap. Det konkluderes i utredningen med at de hensyn som begrunnet endring av prinsippet i 2001 fortsatt gjør seg gjeldende, og at noen påtakelige negative konsekvenser utover de påpekt over ikke har kommet frem. I tidsrommet mellom 1. juli 2001 og 1. juli 2004 så man en økning i antall søknader om statsborgerskap på ca. 18 prosent. I tiden etter dette så man en redusert effekt av lovendringen, uten at svenske myndigheter kan tallfeste denne effekten.

Svenske myndigheter uttaler at det ikke er det formelle statsborgerskapet som avgjør om en person er lojal og pålitelig ut fra et sikkerhetssynspunkt. De understreker imidlertid at dobbelt statsborgerskap kan være problematisk ut fra et folkerettslig synspunkt i forbindelse med krig, dersom personer i Sveriges forsvar også er borgere i et land Sverige er i væpnet konflikt med.

Sverige oppgir at deres muligheter til å gripe inn og beskytte svensker med dobbelt statsborgerskap er meget begrenset når de besøker sitt opprinnelsesland, og understreker viktigheten av å gi informasjon om mulige rettslige konsekvenser av dobbelt statsborgerskap. Det opplyses videre at dobbelt statsborgerskap innebærer økt fare for barnebortføring fra Sverige siden barnet dermed i visse tilfeller kan få et annet lands pass uten at begge foreldrene er kjent med dette.

Det ble gitt overgangsregler i og med lovendringen i 2001, som åpnet for at personer som tidligere hadde tapt svensk statsborgerskap på grunn av prinsippet om ett statsborgerskap i en gitt tidsperiode kunne gjenerverve det svenske statsborgerskapet. Svenske myndigheter mottok mange klager om at fristen for å få tilbake statsborgerskapet var for kort, og innførte derfor en permanent regel om gjenerverv fra 1. april 2015.

3.4.3 Finland

Den finske statsborgerloven av 2003 tillater dobbelt statsborgerskap fullt ut. Før dette ble flere statsborgerskap kun akseptert i enkelte tilfeller. At globalisering fører til at mange personer har tilknytning til flere land, både ved at utenlandske statsborgere flytter til Finland og at finner flytter utenlands, var et sentralt hensyn bak lovendringen. Det ble ansett som positivt at personer som bor i Finland ønsker å bli finske borgere, og tilsvarende positivt at finske statsborgere som flytter utenlands fortsetter å være finske, gitt at en tett forbindelse til opprinnelseslandet opprettholdes. Den grunnleggende betydningen erverv av finsk statsborgerskap kunne ha på grunn av rettigheter og plikter dette medførte ble også vektlagt. I lovforberedelsene ble forslaget ikke ansett å skape store ulemper eller harme i befolkningen.

Finske myndigheter utførte i 2015 en undersøkelse knyttet til dobbelt statsborgerskap og offentlig ansatte. Arbeidsgruppen som laget undersøkelsen foreslo flere lovendringer, blant annet vedrørende sikkerhetsklarering og opplæring i forbindelse med jobber som krever tett kontakt med andre stater.

Sammenliknet med befolkningen som bare har finsk statsborgerskap, har personer med dobbelt statsborgerskap i Finland noe høyere kriminalitetsrate. Blant befolkningen uten finsk statsborgerskap er kriminalitetsraten på den annen side vesentlig høyere enn begge disse gruppene, og finske myndigheter uttaler derfor at dobbelt statsborgerskap ikke er en viktig faktor hva gjelder risiko for å begå kriminalitet.

Lovendringen i 2003 hadde effekt i betydningen av flere søknader om finsk statsborgerskap og erklæringer om gjenerverv av finsk statsborgerskap for personer som bodde i utlandet. Effekten er vanskelig å tallfeste, da også andre endringer i den finske statsborgerloven kan påvirke antallet søknader. Opprinnelig ble adgangen til å erklære gjenerverv for tidligere finske borgere gjort midlertidig for et gitt tidsrom. Adgangen ble senere gjort permanent.

3.4.4 Island

Dobbelt statsborgerskap har vært tillatt på Island siden 2003. Før lovendringen i 2003 var det likevel ikke et krav om å løse seg fra opprinnelig statsborgerskap når man søkte om islandsk statsborgerskap. Islandske myndigheter har ikke informasjon om hvorvidt lovendringen i 2003 har hatt betydning for tilgang til arbeidsmarkedet eller kriminalitets- og sikkerhetsbildet. Det er heller ikke gjort undersøkelser om hvordan lovendringen ble mottatt, men mange tidligere islandske borgere bosatt i utlandet var fornøyd med endringen og muligheten til å få tilbake sitt islandske statsborgerskap. Endringen har videre medført at islandske borgere bosatt i utlandet i større grad enn tidligere har ervervet annet statsborgerskap.

3.4.5 Danmark

Folketinget vedtok 18. desember 2014 lovforslag nr. L 44 om ændring af lov om dansk indfødsret (Accept af dobbelt statsborgerskap og betaling af gebyr i sager om dansk indfødsret). Loven trådte i kraft 1. september 2015. Flertallet i Infødsretsutvalget skrev i sin vurdering av lovforslaget at globaliseringen har ført til at flere reiser over landegrenser og har bindinger til flere land. De anså at det er unødvendig at disse menneskene skal måtte velge mellom ulike statsborgerskap. Det var etter deres syn funnet løsninger på de praktiske problemene som kan oppstå. Flertallet anså at det var på tide å modernisere Danmark i takt med utviklingen på feltet. Flertallet uttalte videre at dobbelt statsborgerskap vil gjøre det mulig å frata personer som utfører terrorisme det danske statsborgerskapet, og utvise disse fra Danmark.

Personer som har tapt dansk statsborgerskap ved erverv av annet statsborgerskap kan gjenerverve dansk statsborgerskap ved melding (erklæring). Melding må sendes danske myndigheter innen fem år fra lovens ikrafttredelse. Det stilles vilkår til vandel og tilknytning til Danmark. Personen kan ikke være dømt til ubetinget fengselsstraff i tidsrommet mellom tap av dansk statsborgerskap og gjenerverv av dansk statsborgerskap. I unntakstilfeller kan personer som er idømt slik straff i stedet bli danske statsborgere ved naturalisasjon. Når det gjelder tilknytning til Danmark stilles det krav om at personer over 22 år som er født i utlandet har hatt bopel eller opphold i Danmark i til sammen minst ett år. Dette kravet har sammenheng med at Danmark har videreført den felles nordiske bestemmelsen om at personer som er født i utlandet, og som ikke har tilstrekkelig tilknytning til landet, taper statsborgerskapet automatisk ved fylte 22 år. Barn og adoptivbarn omfattes av foreldres erklæring om gjenerverv dersom det ikke er uttrykkelig angitt at barn ikke skal være omfattet.