7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Høringsforslaget

Løsningskravet i dagens regelverk er ressurskrevende å vurdere og å håndheve. Kravet om løsning fra opprinnelig statsborgerskap vurderes i alle saker der de øvrige vilkårene for å innvilge statsborgerskap er oppfylt. Vurderingen er ressurskrevende fordi den krever kjennskap til andre lands regelverk og praksis for å løse sine borgere fra statsborgerskapet. I et flertall av sakene der det stilles krav om løsning fra annet statsborgerskap, må spørsmålet om løsning vurderes flere ganger i løpet av saksbehandlingen. UDIs registrering av tidsbruk i saksbehandlingen skiller ikke mellom vurdering av kravet om løsning og vurdering av andre vilkår. UDI kan derfor ikke beregne eksakt hvor mye saksbehandlingskapasitet som går til vurderinger i forbindelse med kravet om løsning fra annet statsborgerskap. Enkelte av sakene hvor norsk statsborgerskap innvilges med krav om at søkeren i ettertid løser seg fra sitt opprinnelige statsborgerskap, ender med tilbakekall av statsborgerskapet grunnet manglende løsning, jf. statsborgerloven § 26 første ledd. Kravet om løsning fra annet statsborgerskap genererer også henvendelser fra enkeltpersoner og presse. Departementet fremhevet derfor at en avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap vil utgjøre en betydelig forenkling av statsborgerregelverket og praktiseringen av det.

Departementet bemerket imidlertid i høringsnotatet at å åpne for dobbelt statsborgerskap og gjenerverv av norsk statsborgerskap, trolig vil medføre en økning i antall søknader om statsborgerskap og meldinger om gjenerverv. Det er usikkert hvor stor økningen i innkommende saker vil bli. Departementet viste til at erfaringen fra de øvrige nordiske landene er en moderat økning i antall mottatte søknader etter å ha åpnet for dobbelt statsborgerskap. Departementet antok at de økonomiske kostnadene til Utlendingsdirektoratet forbundet med økning i søknader og meldinger om statsborgerskap ville kunne dekkes inn ved gebyr.

En oppmykning av reglene i statsborgerloven vil antakelig føre til flere registrerte statsborgerskap i Folkeregisteret. Departementet bemerket i høringsnotatet at Folkeregisteret har funksjonalitet for å registrere opp til 10 statsborgerskap på en og samme person, samt en funksjonalitet for å distribuere informasjon om opptil 10 statsborgerskap via distributør. I høringsnotatet ble det vist til at Skattedirektoratet vurderer at økning i antall registrerte statsborgerskap ikke vil ha større økonomiske og administrative konsekvenser for Skattedirektoratet enn at det kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

I høringsnotatet ble det påpekt at politiets systemer ikke er tilrettelagt for dobbelt statsborgerskap. Politidirektoratet uttalte at behovet for endring som følge av å fullt ut åpne for dobbelt statsborgerskap kan vurderes å inngå som en aktivitet på linje med andre forvaltningsendringer i den ordinære prosessen for endringer i politiets systemer.

En økning i antall saker hvor hovedpersonen eller nærstående har dobbelt statsborgerskap og tilknytning til et annet land, vil kunne kreve økt saksbehandlerkapasitet og økt kapasitet med tanke på samtalegjennomføring ved sikkerhetsklarering. Justis- og beredskapsdepartementet la i høringsnotatet til grunn at økte kostnader for klareringsinstituttet vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

En eventuell avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap i Norge vil innebære en sannsynlig økning i antallet statsborgere, og dermed også en økning i etterspørselen etter konsulær bistand fra utenrikstjenesten. Tilknytning til flere land innebærer erfaringsmessig også økt kompleksitet og større utfordringer knyttet til den konsulære bistand norske myndigheter skal yte. Det bemerkes i høringsnotatet at en eventuell endring i statsborgerloven på sikt vil kunne få ressursmessige konsekvenser for utenrikstjenestens arbeid med konsulære saker. Det er derfor viktig at utenrikstjenesteloven med tilhørende instruks og annet relevant regelverk justeres i samsvar med en eventuelle endringer i statsborgerloven. I høringsnotatet ble det vist til at Utenriksdepartementet legger til grunn at kostnadene forbundet med å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. Det ble imidlertid bemerket at en eventuell endring av statsborgerloven vil kunne medføre konsekvenser for omfanget av den konsulære bistanden utenrikstjenesten kan tilby.

7.2 Høringsinstansenes syn

Finnmark politidistrikt, Forsvarets sikkerhetsavdeling, Kripos, Nasjonal Sikkerhetsmyndighet, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet, Politiets utlendingsenhet (PU), Utlendingsdirektoratet (UDI) og Utlendingsnemnda (UNE) har merknader i tilknytning til økonomiske og administrative konsekvenser.

UDI uttaler at å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap vil forenkle statsborgerregelverket og praktisering av det betraktelig. UDI nevner særlig at gjeldende lovs krav om løsning fra annet statsborgerskap er ressurskrevende for UDI. Ordningen forutsetter at UDI setter seg inn i og holder seg oppdatert på andre lands statsborgerregelverk, og også hvordan andre lands myndigheter faktisk praktiserer sitt regelverk. Reglene for statsborgerskap i andre land kan være uoversiktlige, og arbeidet er derfor krevende.

Oslo politidistrikt og Politidirektoratet påpeker at forslaget kan medføre en viss nedgang i antall utstedelser av oppholdskort. Forslaget kan også til en viss grad lette politiets passutstedende myndighets kontrolloppgaver da det ikke er nødvendig å kontrollere hvorvidt personen kan ha ervervet annet statsborgerskap.

UDI, UNE og Oslo politidistrikt antar at lovendringen i en overgangsfase vil bidra til en stor økning i søknader om norsk statsborgerskap, noe som vil få både økonomiske og administrative konsekvenser for hele utlendingskjeden. UDI antar at økningen i søknader på sikt sannsynligvis vil være merkbar, men mer moderat. UDI uttaler videre:

«Det er imidlertid rimelig å anta at vurderingene i et flertall av sakene vil være ukompliserte, og at den økte saksmengden kan håndteres ved bruk av mer automatiserte saksbehandlingsløsninger dersom UDI gis bevilgninger til å utvikle dette.»

UDI bemerker at tallet som presenteres i høringsnotatet over antallet personer i Norge som fyller botidskravet for norsk statsborgerskap og som er borgere av land som tillater dobbelt statsborgerskap ikke stemmer med deres analyser. UDI opplyser at ca. 54 000 personer, som fyller kravet om botid for å få norsk statsborgerskap, men likevel ikke har søkt om dette, kommer fra land som man i henhold til dagens regelverk må løse seg fra før eller etter at man blir norsk borger. I tillegg er det bosatt et stort antall nordiske borgere i Norge som UDI ikke har oversikt over. UDI bemerker at omfanget av meldingssakene vil være vanskelig å anslå.

Oslo politidistrikt bemerker at departementet i høringsnotatet ikke har nevnt økningen i saksmengde som politiet som saksforberedende organ på utlendingsfeltet vil oppleve. Oslo politidistrikt uttaler videre:

«Det kan også nevnes at med den foreslåtte endringen vil politiets arbeid i statsborgerskapssakene ikke lettes i tilsvarende grad som UDIs arbeid. Politiets saksforberedelse innebærer i dag i svært liten grad noe ekstraarbeid med å kartlegge hvorvidt søkeren kan eller skal løse seg».

Oslo politidistrikt forventer også et stort antall meldinger om gjenerverv, og bemerker at departementet ikke har uttalt seg om hvorvidt man antar at hoveddelen meldinger vil innleveres via utenriksstasjoner i utlandet eller ved politiets utlendingsforvaltning i riket. Oslo politidistrikt forventer også en merkbar økning i henvendelser fra publikum for informasjon om nytt regelverk.

Oslo politidistrikt uttaler:

«Dersom utlendingsmyndighetene ikke tar høyde for økningen i antall saker den foreslåtte endringen vil medføre, forventes det at saksbehandlingstiden vil øke. Dette vil igjen vil kunne medføre et behov for gjentatte utstedelser av politiattester i en og samme statsborgerskapssøknad.»

UNE antar at forslaget vil generere en del ekstra klagesaker, samt innebære noe administrativt arbeid, og bemerker at dette ikke er omtalt i høringsnotatet. I de tilfellene der UNE omgjør UDIs vedtak i dag, sendes saken i de fleste tilfeller tilbake til UDI for vurdering av løsningskravet. Vedtak om statsborgerskap fattes dermed av UDI i disse sakene. Ved fjerning av løsningskravet uttaler UNE at de i et langt større antall saker enn i dag vil innvilge norsk statsborgerskap. I den grad det fortsatt vil være behov for egne rutiner ved innvilgelse av norsk statsborgerskap, må UNE selv ha egne rutiner, brevmaler og tekniske løsninger for oppfølging av disse sakene.

UNE uttaler at forslaget neppe vil skape noen store utfordringer for Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker (DUF), da dette allerede støtter registrering av flere statsborgerskap på en person.

Flere høringsinstanser fremhever at forslaget vil nødvendiggjøre endringer i politiets systemer. PU uttaler at tatt i betraktning de begrensningene som ligger i dagens IT-systemer, vil dobbelt statsborgerskap kunne svekke politiets og utlendingsmyndighetenes kontroll over hvem som befinner seg i Norge, med den sikkerhetsrisikoen det medfører. Politiets utlendingsenhet understreker viktigheten av å foreta endringer i politiets systemer som kan forebygge noen av de negative konsekvensene.

Politidirektoratet uttaler:

«Politidirektoratet ser behov for en dialog med departementet om den nærmere utredningen av konsekvenser for politiets IKT-systemer før ikrafttredelse av regelverksendringene.»

Nasjonal Sikkerhetsmyndighet anslår at forslaget vil ha både administrative og økonomiske konsekvenser for klareringsmyndigheten. Behandlingen av klareringssaker hvor personen har flere statsborgerskap enn det norske vil kreve økt tidsbruk, økt saksbehandlerkapasitet og økt kapasitet for gjennomføring av sikkerhetssamtaler i sakene.

Forsvarets Sikkerhetsavdeling og Nasjonal Sikkerhetsmyndighet påpeker at det i ny sikkerhetslov § 8-7 bestemmes at det ved klarering av personer med utenlandsk statsborgerskap skal vurderes særskilt om bruk av vilkår, eksempelvis stillingsklarering, kan være et risikoreduserende tiltak. Dette vil være en ressurskrevende vurdering som vil utgjøre betydelig økning i behov for personell, tid og kompetanse hos klareringsmyndighetene.

7.3 Departementets vurdering

Departementet vurderer at avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap vil forenkle statsborgerregelverket og praktiseringen av det betraktelig. Ved å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap vil UDI ikke lenger måtte sette seg inn i og holde seg oppdatert på andre lands statsborgerregelverk, eller hvordan andre lands myndigheter faktisk praktiserer sitt regelverk. Arbeidet innebærer blant annet involvering av Landinfo, og norske ambassader og konsulater i utlandet.

I et flertall av sakene der det stilles krav om løsning fra annet statsborgerskap, må spørsmålet om løsning vurderes flere ganger i løpet av saksbehandlingen. Saker om tilbakekall grunnet manglende løsning etter dagens bestemmelse i statsborgerloven § 26 første ledd vil også bortfalle.

Som politiet bemerker vil avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap i noen grad lette arbeid for politiets passutstedende myndighet og medføre en viss nedgang i antall oppholdskortutstedelser.

Departementet har merket seg innspillene fra flere høringsinstanser om at forslaget om å avvikle prinsippet om ett statsborgerskap, og ny bestemmelse om gjenerverv ved melding for tidligere norske borgere, vil medføre økt sakstilfang og henvendelser fra publikum. Departementet har også merket seg Oslo politidistrikts innspill om at en avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap, og ny bestemmelse om gjenerverv ved melding for tidligere norske borgere, vil medføre økt saksinngang for politiet.

På bakgrunn av erfaringene i de øvrige nordiske landene, legger departementet til grunn at økningen i antall søknader om statsborgerskap vil stige moderat. Omfanget av gjenervervssakene vil være vanskelig å anslå, departementet viser derfor til at det også vil være vanskelig å forutse om flertallet av meldingssakene vil fremmes hos norsk politi eller utenriksstasjoner. Erfaringer fra de øvrige nordiske landene tilsier at det vil bli en merkbar økning. Departementet legger til grunn at man ved ikke å sette en tidsfrist for gjenerverv, slik Sverige og Finland opprinnelig gjorde, til en viss grad kan unngå at antall meldinger sentreres rundt tidspunktet for ikrafttredelse av den foreslåtte bestemmelsen om gjenerverv.

Departementet bemerker at det er foreslått at den nye gjenervervsordningen skal finansieres ved gebyr. I høringsnotatet foreslo departementet å sette gebyret til 1500 kr, og har merket seg UDIs uttalelse om at dette vil kunne dekke direktoratets marginale kostnader med sakene. Departementet vurderer at det vil være behov for å sette gebyret noe høyere, for å dekke politiets og utenriksstasjonenes kostnader i forbindelse med saksforberedelse.

UNE viser til at departementet antar at en avvikling av prinsippet om ett statsborgerskap vil medføre en økning i antall søknader om statsborgerskap. UNE antar på denne bakgrunn at forslaget vil generere en del ekstra klagesaker. Departementet bemerker at det samtidig vil bli en liten nedgang i antall klagesaker, i og med at klager på grunn av kravet om løsning fra annet statsborgerskap vil bortfalle.

Departementet har merket seg innspillene fra flere instanser i politiet vedrørende politiets IKT-systemer og at flere av systemene i liten grad er tilpasset situasjoner hvor personer har flere enn ett statsborgerskap. Departementet vurderer at flere av utfordringene tilknyttet tilpasning av politiets og utlendingsforvaltningens systemer er aktuelle også i dag. Som nevnt i punkt 4.3, har de mange unntakene fra dagens hovedregel om ett statsborgerskap medført at mange norske statsborgere har flere statsborgerskap. Departementet bemerker videre at kontroll av biometri opp mot politiets biometriregister, som er planlagt å starte opp i 2020, vil gjøre politiet i stand til å avsløre tilfeller av doble identiteter i sine systemer i større grad enn i dag.

Politidirektoratets uttaler at de ser behov for dialog med departementet om en nærmere utredning av konsekvenser for politiets IKT-systemer før ikrafttredelse av regelverksendringene. Departementet vurderer at uttalelsene som er kommet inn i høringsrunden om behovet for endring i politiets IKT-systemer ikke endrer konklusjonen i høringsnotatet om at kostnader forbundet med en eventuell tilrettelegging av politiets systemer vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Folkeregisteret har funksjonalitet for å registrere opp til 10 statsborgerskap på en og samme person, samt en funksjonalitet for å distribuere informasjon om opptil 10 statsborgerskap via distributør. Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker har også funksjonalitet for å registrere flere statsborgerskap på en og samme person.

Departementet foreslår at lovforslaget tidligst trer i kraft et år etter oppsigelse av kapittel I i Europarådets konvensjon av 1963 om begrensning av tilfeller av dobbelt statsborgerskap. Dette vil gi forvaltningen en viss tid til å foreta nødvendige tilpasninger i IKT-systemene. Det vises for øvrig til vurdering i punkt 6.3 og 8.3.

Departementet har merket seg innspillene fra Forsvarets Sikkerhetsavdeling og Nasjonal Sikkerhetsmyndighet om at forslaget vil ha både administrative og økonomiske konsekvenser for klareringsmyndigheten.

Departementet antar at klarering av personer som med lovforslaget vil kunne erverve flere statsborgerskap vil komme som en gradvis konsekvens av forslaget. Departementet vurderer at høringsuttalelsene ikke endrer konklusjonen i høringsnotatet om at økte kostnader i tilknytning til lovforslaget vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.