1 Innledning

1.1 Formål og hensikt

Forsvarsevne utvikles og leveres av mennesker. Den strategiske utviklingen av Forsvaret har de siste 20 årene først og fremst handlet om strukturelle og materiellmessige endringer. Det er imidlertid menneskene som omdanner strukturene og våpenplattformene til operativ evne. Forsvaret leverer i dag høy kvalitet i operasjoner nasjonalt og internasjonalt. Personellet er kompetente, har gode holdninger og høy etisk bevissthet. Dette underbygges blant annet i Forsvarets innbyggerundersøkelse som gjennom de fire siste årene har vist en solid og positiv trend når det gjelder Forsvarets omdømme generelt og norske soldaters innsats spesielt. Gjennom Forsvarets medarbeiderundersøkelse rapporterer personellet selv en generell høy grad av jobbtilfredshet og tilhørighet til organisasjonen. Også her har det vært en positiv trend de senere årene. Det er imidlertid en rekke utfordringer knyttet til Forsvarets personellordninger som hemmer fleksibilitet, effektivitet og operativ evne.

Forsvaret har en sammensatt oppgaveportefølje, og bredden i kompetansebehovet kan sammenlignes med det mangfoldet som etterspørres i samfunnet for øvrig. Forsvarets kjernekompetanse representeres først og fremst av de militære profesjonsutøverne, herunder personellet som blant annet bemanner kommandokjeden, Forsvarets fly, fartøy samt hovedsystemene i landforsvaret. I tillegg har Forsvaret behov for alt fra rørleggere, kokker og grafikere, til økonomer, jurister, leger og andre med kompetanse som i stor grad er av sivil karakter. Ofte må også personellet besitte både sivile og militære kvalifikasjoner. Eksempelvis har Forsvaret en rekke håndverkere og maskinførere med kompetanse som vi også finner i den sivile bygg- og anleggsbransjen. Disse må, i tillegg til å kunne sitt sivile fag, også beherske grunnleggende soldatferdigheter og være i stand til å operere i krigs- og kriseområder. Tilgangen på personell som behersker begge disse dimensjonene er relativt begrenset.

I tillegg til å være en god arbeidsplass, er Forsvaret i stor grad også en utdanningsinstitusjon som høster respekt og anerkjennelse både internt og eksternt. Forsvaret utdanner alt fra vernepliktige soldater til vervede, befal og offiserer. Noen utdannes til å bli rene militære profesjonsutøvere, mens andre får en militærfaglig påbygning til den sivile kompetansen de allerede besitter. Denne utdanningen og kompetanseutviklingen blir stadig mer ressurskrevende. Forsvaret er derfor helt avhengig av at de som blir rekruttert inn i organisasjonen får gode muligheter til å utvikle seg i tråd med Forsvarets og den enkeltes behov. Dette krever forutsigbare og tydelige karriereløp som ivaretar det kompetansemangfoldet Forsvaret til enhver tid trenger. Veiene inn til Forsvaret, samt de ulike karriereløpene, må differensieres og tilpasses ulike roller og funksjoner, for eksempel mellom sivile og militære, mellom ledere og fagspesialister, og mellom bredde- og dybdekompetanse.

Formålet med denne proposisjonen er å fastsette en ordning for militært tilsatte og foreta dertil nødvendige endringer i forsvarspersonelloven, og i lov om pensjonering av fastlønt befal som etter søknad gis avskjed med redusert lønn og tjenesteplikt. Hensikten med ordningen er å legge grunnlaget for en balansert personellstruktur som styrker Forsvarets operative evne. Ordningen skal utgjøre et fremtidsrettet og fleksibelt rammeverk som tilfredsstiller Forsvarets behov for å utvikle militære profesjonsutøvere i tråd med samfunnsmessige og militære utviklingstrekk. Etableringen av en helhetlig og fleksibel ordning er et sentralt tiltak for å kunne modernisere personellpolitikken i tråd med fremtidige behov. Den nye ordningen skal bidra til at Forsvaret skal være en attraktiv arbeidsgiver som rekrutterer, utvikler og beholder personell innenfor hele bredden av Forsvarets mangfoldige kompetansebehov. Ordningen må også ses i sammenheng med utviklingen av nye lønns- og insentivordninger som skal ivareta alle karriereveier.

Norge og Europa står overfor en usikker og krevende sikkerhetspolitisk situasjon som vil påvirke anvendelsen og innretningen av Forsvaret. Regjeringens forslag til ordning for militært tilsatte vil være et sentralt bidrag til å videreutvikle Forsvaret og styrke vår alliansetilknytning i en tid der betydningen av flernasjonalt samarbeid blir stadig viktigere. Den nye ordningen innebærer to komplementære karrieresystemer i tråd med NATO-standard. Det vil legge til rette for utvikling og ivaretakelse av både offiserer med breddekompetanse og spesialister med dybdekompetanse. Ordningen vil legge grunnlaget for en dreining i personellstrukturen til færre offiserer og flere grenaderer, konstabler (matroser) og befal. Harmonisering og fleksibilitet er sentrale prinsipper for å gi grunnlag for en mer ressurseffektiv personellforvaltning, og øke Forsvarets handlingsrom til å trekke på samfunnets totale kompetansebeholdning. Videre vil en tydeliggjøring av karriereveier og et helhetlig rammeverk som inkluderer alle kategorier militært tilsatte gi Forsvaret økt evne til strategisk kompetanseledelse, enklere personellforvaltning og økt forutsigbarhet for både arbeidstaker og arbeidsgiver.

Innføring av et spesialistkorps vil bidra til et løft for de som representerer dagens avdelingsbefal og vervede (henholdsvis befal og grenader/konstabel etter ny ordning). Dette personellet vil inngå i et tilpasset karriereløp som gir dem livslange karrieremuligheter uten å måtte følge den tradisjonelle vertikale offiserskarrieren. Dagens bruk av kortsiktige kontrakter for vervede endres, og dette personellet vil normalt bli fast tilsatt i Forsvaret. Lengden på det faste tilsettingsforholdet vil enten være til fylte 35 eller 60 år. Det normerte faste tilsettingsforholdet for avdelingsbefal til fylte 35 år, utvides til også å omfatte fast tilsetting til fylte 60 år. Det er Forsvarets behov og den enkeltes kompetanse som vil være styrende for lengden på tilsettingsforholdet.

Forslaget til ordning for militært tilsatte omfatter de som er tilsatt i Forsvaret. Departementet vurderer også tiltak for øvrige personellkategorier. Sivilt tilsatte i forsvarssektoren omfattes i all hovedsak av det samme regelverket som for personell i staten for øvrig. Det legges imidlertid opp til en mer sektororientert forvaltning av sivile der det anses som hensiktsmessig. Dette for å skape synergier mellom etatene i forsvarssektoren når det gjelder utvikling og anvendelse av sivilt personell. Ambisjonen er å legge til rette for mer kompetanseflyt mellom etatene.

Kjernen i den militære profesjonen er utøvelse av militærmakt som det ytterste sikkerhetspolitiske virkemiddel. Den militære yrkesgruppen er således tillagt et spesielt ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og løse krevende oppgaver i fred, krise og krig. Dette krever en distinkt profesjonsutvikling og spesialisering. Forsvaret anvender store ressurser på å utdanne militært personell og gi dem kompetanse som ingen andre enn denne personellgruppen har. Samtidig er det viktig å rekruttere og beholde personell med sivil utdanningsbakgrunn for å bekle stillinger der militær kompetanse ikke er påkrevet. Det stilles høye krav til profesjonalitet, også i funksjoner som krever stort innslag av sivil kompetanse. Dette gjelder eksempelvis innen forvaltning, økonomi og logistikk. Det vil i mange sammenhenger være mer effektivt å nytte sivil kompetanse i sivile stillinger fremfor enten å gi offiserer sivil tilleggsutdanning, eller å gi sivile militærfaglig påbygning. Den militære profesjonskompetansen må først og fremst prioriteres til de funksjoner som er knyttet til Forsvarets kjerneoppgaver.

Forslaget til ordningen for militært tilsatte berører ikke vernepliktsordningen, men kan få konsekvenser for den fremtidige innretningen og praktiseringen av denne. Regjeringen har igangsatt et arbeid for å modernisere vernepliktsordningen i tråd med Forsvarets behov.

Særaldersgrensen for Forsvaret er ikke vurdert i denne proposisjonen. Regjeringen presiserer at særaldersgrenser i staten vil bli gjennomgått senere og at særaldersgrensen på 60 år kan bli endret.

Ordningen for militært tilsatte krever at det gjøres endringer i forsvarspersonelloven. Som følge av disse endringer må lov om pensjonering av fastlønt befal som etter søknad gis avskjed med redusert lønn og tjenesteplikt justeres. I etterkant av denne proposisjonen vil det bli aktuelt med tekniske tilpasninger av andre lover. Videre må relevante forskrifter justeres, og utfyllende bestemmelser og mer detaljerte regelverk må utarbeides fra departementet og underliggende etater. Departementet vil i denne sammenheng utarbeide retningslinjer som vil gjelde for forvaltningen av alle tilsatte i forsvarssektoren. Dette for å skape en mer enhetlig personellforvaltning på tvers i sektoren. Det legges til grunn at ansvar og myndighet skal delegeres så langt det er hensiktsmessig.

Departementet samarbeider med Forsvaret og de militære og sivile tjenestemannsorganisasjonene med å videreutvikle dagens lønns- og insentivsystemer, slik at de samsvarer med intensjonene og karrieremulighetene som ligger i forslaget til ordning for militært tilsatte.

Ordningen for militært tilsatte erstatter den gjeldende befalsordningen og ordningen for vervede.

1.2 Bakgrunn

Forsvaret og den militære profesjon har et tidløst ansvar for å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet, og bidra til å ivareta norske interesser. Endringer i våre sikkerhetspolitiske omgivelser, den teknologiske utviklingen og den generelle samfunnsutviklingen, øker behovet for et fleksibelt forsvar med en personellsammensetning preget av kompetansemangfold.

Forsvaret har vært gjennom en helt nødvendig omstilling som har utviklet organisasjonen i retning av et moderne forsvar som holder høy kvalitet. I denne omstillingen har personell- og kompetanseområdet ikke vært adressert i tilstrekkelig grad. Prop. 73 S (2011–2012), jf. Innst. 388 S (2011–2012), lanserte derfor personell og kompetanse som et strategisk utviklingsområde. Som en av hovedprioriteringene er det igangsatt en kompetansereform som skal videreutvikle forsvarssektorens evne til å rekruttere, utvikle og anvende kompetanse. Meld. St. 14 (2012–2013), jf. Innst. 384 S (2012–2013), adresserer fremtidige personellordninger, herunder befalsordningen, som store og viktige veivalg.

Norge står overfor en usikker og krevende sikkerhetspolitisk situasjon. Dette skaper forsvarspolitiske utfordringer knyttet til å balansere forholdet mellom ambisjonsnivå, struktur og tilgjengelige ressurser. Disse utfordringene kan på sikt skape ubalanse dersom ingen større tiltak iverksettes. Departementet er derfor i gang med en vurdering av hvilke implikasjoner dette bør ha for innretningen av Forsvaret fremover. På bakgrunn av dette arbeidet tar regjeringen sikte på å legge frem en ny langtidsplan for Stortinget våren 2016. Ordningen for militært tilsatte vil være et sentralt bidrag i den videre utviklingen av Forsvarets kapabiliteter og strukturelementer. Videre vil den legge til rette for en mer ressurseffektiv personellforvaltning, og et personellkorps som er sammensatt for å kunne oppfylle økte krav til beredskap, utholdenhet og skjerpede klartider.

Dagens personellordninger består av et fragmentert og til dels detaljert rammeverk. Ordningene har vært gjenstand for flere justeringer, men det har i liten grad vært en overordnet gjennomgang som i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til teknologiske endringer og sentrale samfunnsmessige og militære utviklingstrekk. Videre er det forskjellige ordninger og vilkår som forvalter ulike kategorier militært tilsatte. Dette kompliserer forvaltningen og reduserer evnen til strategisk styring av den samlede kompetansen. Det påvirker også gradssammensetningen ved at personellet må gjennomføre befals- og offisersutdanning for å ha en livslang karriere. Samtidig har flere av rammene blitt utarbeidet i en tid med relativt stabile og forutsigbare forsvars- og sikkerhetspolitiske omgivelser. Dette har bidratt til at rammene har et detaljeringsnivå som er lite hensiktsmessige gitt dagens dynamiske omgivelser med økte krav til hurtig omstillingsevne.

Dagens karrieresystem for militært tilsatte baserer seg på et enhetsbefalssystem som er vertikalt orientert for å utdanne ledere med breddekompetanse. Ordninger for tilsetting, disponering, avansement og utdanning er ikke tilpasset en spesialistkarriere og utvikling av dybdekompetanse. Dette fører til kort nyttetid på lavere gradsnivå og påvirker personellets tilgjengelighet i den operative strukturen. Norge er i en særstilling ved å ha et enhetsbefalssystem, og er ikke harmonisert med andre NATO-lands militære personellordninger.

Avdelingsbefalsordningen har hatt en positiv effekt på disse utfordringene, men fremstår ikke som attraktiv nok. Manglende forutsigbarhet og anerkjennelse, samt et karrieresystem som ikke er tilpasset utvikling og ivaretakelse av fag- og dybdekompetanse, er noen av innvendingene. Det er derfor nå nødvendig å utvikle befalsordningen ytterligere for særlig å ivareta Forsvarets behov for erfaringsbasert og spesialisert kompetanse. Da må denne gruppen gis den status og anerkjennelse den fortjener. Det samme gjelder de vervede som ikke har fått endret sine rammevilkår i vesentlig grad siden den nåværende ordningen ble innført på 1960-tallet.

En balansert personellstruktur over tid er en forutsetning for å sikre relevante kapasiteter og operativ evne. Dette krever mekanismer som sikrer at Forsvaret har et tilstrekkelig antall personell tilgjengelig for operativ tjeneste. Samtidig må dette balanseres mot behovet for kontinuitet og erfaring. Forsvarets personellstruktur er i dag i ubalanse, primært som følge av skjevheter i alders-, grads-, og kompetansestrukturen. Aldersstrukturen påvirkes av høye sluttrater blant yngre tilsatte og en kommende pensjonsbølge. Det vertikale karrieresystemet fører til for kort nyttetid på de lavere gradsnivåene og bidrar til en uhensiktsmessig gradsstruktur. Kompetansestrukturen er ikke i tilstrekkelig grad tilpasset Forsvarets behov for dybdekompetanse. Ubalansene i personellstrukturen hemmer til sist den operative evnen.