4 Utfordringer med dagens ordninger for militært tilsatte

4.1 Innledning

Dagens ordninger har vært premissgivende for utforming av personellpolitikken i Forsvaret over lengre tid. Gjennomgangen av disse ordningene viser at de ikke er tilstrekkelig tilpasset dagens og fremtidens forsvar som opererer i dynamiske omgivelser med krav til høy endringstakt. I det følgende beskrives hovedutfordringene med gjeldende ordninger.

4.2 Ubalanse mellom gjeldende ordninger og Forsvarets behov

Den militære profesjon er ikke statisk, men utvikler seg som følge av endringer i Forsvarets oppgaver og kompetansebehov, samt samfunnsmessige og militære utviklingstrekk. Dagens ordninger er fortsatt i stor grad innrettet for produksjon av personell til et forsvar som hadde andre kompetansebehov enn de som gjelder i dagens og fremtidens forsvar.

Den militærteknologiske utviklingen øker kompleksiteten og kompetansekravene til personellet. For å utnytte teknologiens potensial kreves stadig lengre og mer ressurskrevende opplæring og erfaring. Erfaringene fra krevende operasjoner, deriblant i Afghanistan, har vist viktigheten av solid profesjonskompetanse som et premiss for operativ effektivitet og personellets sikkerhet. Det sammensatte kompetansebehovet, en stor bredde av typer operasjoner, krav om økt samhandling og mer komplekse operative konsepter, har fremmet behov for tydelige karriereveier og systematisk kompetanseutvikling for både bredde- og dybdekompetanse. Kompetansebehovet avgrenser seg videre ikke bare til den militærfaglige kompetansen, noe som tilsier et økende behov for å rekruttere og anvende sivil kompetanse, også i militære stillinger. Behovene som har oppstått som følge av utviklingen er imidlertid i mindre grad reflektert i gjeldende ordninger.

4.2.1 Manglende rammevilkår for utvikling og ivaretakelse av dybdekompetanse

Vervede (grenaderer og matroser) er en personellkategori som over tid har fått endret rolle og anvendelse. Fra primært å dekke enkelte støttefunksjoner for operativ struktur og styrkeproduksjon, har de i takt med utviklingen av Forsvarets innretning blitt en helt sentral del av dagens moderniserte forsvar. I løpet av de siste 15 årene har det vært en betydelig økning i antallet vervede, og endring i måten de anvendes på. Til tross for denne utviklingen har ordningen ikke vært gjenstand for vesentlige endringer siden den ble innført på 1960-tallet (jf. 3.3). Ordningen er ikke tilpasset Forsvarets behov for erfaringsbasert dybdekompetanse og kontinuitet. Dette gjelder spesielt de vervedes korte kontraktsperioder som ikke gir den forutsigbarhet, status og anerkjennelse som er formålstjenlig og som personellet fortjener. Dette medfører høye sluttrater, og kostnadskrevende rekruttering og utvikling av nytt personell.

Avdelingsbefalsordningen ble innført i 2005 og skapte bedre forutsigbarhet og sterkere rettigheter for den tilsatte enn den tidligere ordningen med befal på korttidskontrakter. Departementets evaluering av ordningen fra 2008, jf. Prop. 1 S (2009–2010), konkluderte med at det var god rekruttering til ordningen, og at avdelingsbefal tilfører kritisk kompetanse til Forsvaret. Det ble imidlertid påpekt utfordringer relatert til kort tjenestetid. En lite hensiktsmessig lønnsutvikling, usikkerhet for det videre karriereløpet og manglende anerkjennelse går igjen som sannsynlige årsaker til at mange slutter.

Departementets forstudie om kompetanse (2011) og Forsvarets justering av avdelingsbefalsordningen (2011) indikerer at hovedutfordringen ikke er avdelingsbefalsordningen i seg selv, men at den ikke i tilstrekkelig grad er satt inn i et helhetlig og tilpasset karriereløp som ivaretar behovet for fag-, dybde- og erfaringsbasert kompetanse. I dette ligger at rammene for tilsetting, disponering, avansement og utdanning ikke er godt nok tilpasset et horisontalt og fagorientert karriereløp.

Analyser av personellstatistikk illustrerer utfordringer knyttet til høye sluttrater og rotasjon for vervede og avdelingsbefal (jf. 4.5 og 4.6). Det store gjennomtrekket i disse personellkategoriene, både internt i Forsvarets karrieresystem og ut av Forsvaret, har negative implikasjoner for kvalitet, kontinuitet og erfaring. Det er særlig alvorlig at rotasjon og sluttrater er høyest der behovet for kontinuitet er størst.

4.2.2 Rekruttering og anvendelse av sivil kompetanse i militære stillinger

Forsvarets komplekse oppgaveportefølje krever en bred kompetansebeholdning. I dette ligger at kompetanse, uavhengig av om den er militær eller sivil, må være styrende for å understøtte Forsvarets behov. Det er de funksjonelle kravene til stillingen som definerer hvorvidt personell med sivil kompetanse skal tilsettes sivilt eller militært. I avdelinger der stillingene har operative og feltmessige funksjoner som etter krigens folkerett krever at de er lovlig stridende, bør personellet gis en militær tilsetting.

Tilsetting av sivile i militære stillinger løses i gjeldende ordning gjennom tilsetting som spesielle kategorier befal. Ordningen ble innført på 1960-tallet (jf. 3.2.2) og har ikke vært gjenstand for vesentlige endringer etter dette. Ordningen har gitt Forsvaret mulighet til å rekruttere, utvikle og anvende personell med høyere utdanning innen kompetanseområder som Forsvaret ikke utdanner gjennom egne skoler. Bruken av slik tilsetting har imidlertid vært beskjeden. I dag er ca. 350 personer tilsatt som spesielle kategorier befal.

Vernepliktig akademisk befal (VAB) har tradisjonelt vært den primære rekrutteringskilden til spesielle kategorier befal, og Forsvaret har i mindre grad rekruttert direkte fra samfunnet for øvrig. De vanligste profesjonene har vært lege, musiker, tannlege, psykolog, veterinær, farmasøyt, prest og jurist. Forvaltningen av spesielle kategorier befal har i hovedsak blitt praktisert etter de samme rammer som VAB. Dette gjelder blant annet både krav til utdanningsnivå og aktuelle fagområder.

Rammene for spesielle kategorier befal og vernepliktig akademisk befal danner et godt utgangspunkt for å øke toveis kompetanseflyt med samfunnet, men er ikke tilstrekkelig fleksible når det gjelder utdanningsnivå og fagområder.

4.3 Vertikalt karrieresystem

Ubalansen mellom gjeldende ordninger og Forsvarets behov gjenspeiles også i organiseringen av Forsvarets karrieresystem, som er vertikalt orientert for å utdanne ledere med breddekompetanse.

Forsvarets karrieresystem for befal og offiserer er basert på et enhetsbefalssystem som i all hovedsak følger offisersgrader. Enhetsbefalssystemet ble opprinnelig innført i 1930 og hadde sitt utspring i datidens politiske og sosiale motsetningsforhold. Rasjonalet for enhetsbefalssystemet var med andre ord ikke funksjonelt begrunnet i Forsvarets behov for kompetanse.

Enhetsbefalssystemet har vært premissgivende for utforming av personellpolitikken i Forsvaret. Det anses å ha vært en tilfredsstillende løsning for å dekke behovet for et stort produksjonsvolum til mobiliseringsforsvaret med andre kompetansebehov enn de som gjør seg gjeldende i dagens og fremtidens forsvar.

Gjennomgangen av dagens ordninger viser imidlertid at enhetsbefalssystemet som et prinsipielt rammeverk ikke i tilstrekkelig grad imøtekommer nåværende og fremtidige behov. Avviklingen av et omfattende mobiliseringsforsvar, endrede krav til kompetanse og profesjonalitet i alle ledd av Forsvaret, og et nytt sikkerhetspolitisk landskap krever et mer fleksibelt rammeverk som legger til rette for et større kompetansemangfold.

Enhetsbefalssystemet er et vertikalt orientert karrieresystem. Rammene for tilsetting, disponering, avansement og utdanning er i stor grad tilpasset utvikling av offiserer med breddekompetanse. Dette gir liten anerkjennelse for de som velger det horisontale karriereløpet. Videre medfører det utfordringer i å frembringe kvalitet, kontinuitet og erfaring (jf. 4.2, 4.5 og 4.6). Dette har over tid fått konsekvenser i form av manglende erfaring på lavere gradsnivå, og utfordringer ved at det yngste og minst erfarne befalet har blitt satt til å utdanne soldater. Enhetsbefalssystemet har videre bidratt til utfordringer knyttet til en ubalansert gradsstruktur. Kombinasjonen av vertikal mobilitet, kort nyttetid på lavere gradsnivå og begrensede horisontale karrieremuligheter er en viktig årsak til ubalansen. Dette påvirker tilgjengeligheten og kvaliteten i den operative strukturen.

Utdanningsordningen med tilhørende seleksjonskriterier er utviklet over lang tid og holder høy kvalitet, men er i hovedsak innrettet mot personell med akademiske preferanser. En slik enhetlig innretning begrenser rekrutteringen og gir ikke tilstrekkelig grunnlag for å rekruttere, anvende og utvikle et kompetansemangfold. Et moderne forsvar som trenger økt fleksibilitet og kompetansemangfold må i større grad legge til rette for differensierte, og ikke enhetsorienterte, løsninger.

Norge er gjennom sin enhetsbefalsløsning i en særstilling i NATO. Våre personellordninger er ikke harmonisert med andre allierte lands militære personellordninger. Deltakelse i internasjonale operasjoner, en generell internasjonalisering av militære konsepter og kostnadsutviklingen for investering og drift av høyteknologisk materiell, øker behovet for flernasjonalt samarbeid og økt interoperabilitet. Også den nye og krevende sikkerhetspolitiske situasjonen vi står overfor fordrer økt samarbeid. Harmonisering av ordninger med våre allierte er én av flere forutsetninger for å øke interoperabiliteten, og derigjennom den operative evnen.

4.4 Fragmentert og detaljert rammeverk

Dagens ordninger fremstår som et fragmentert og til dels detaljert rammeverk.

For det første er det flere ordninger, herunder befalsordningen og ordningen for vervede, som regulerer forvaltningen av militært tilsatte. For det andre består ordningene av mange forskjellige styringsdokumenter som strekker seg over en lengre tidsperiode fra 1960-tallet og frem til i dag, jf. figur 4.1. For det tredje er det til dels særegne vilkår for personellkategorier som i stor grad har sammenfallende roller og kompetanse. Eksempelvis har vervede og avdelingsbefal store likhetstrekk, men omfattes av forskjellige ordninger med forskjellige vilkår. Med slike fragmenterte rammevilkår er det utfordrende å føre en helhetlig personellpolitikk, og kunne utøve strategisk styring av den samlede kompetansen.

Deler av gjeldende befalsordning er samtidig utarbeidet i en tid med relativt stabile og forutsigbare sikkerhets- og forsvarspolitiske omgivelser. Dette har også bidratt til at rammene har et detaljeringsnivå (jf. boks 4.1) som er lite hensiktsmessig gitt dagens dynamiske omgivelser med økte krav til hurtig omstillingsevne. Dette reduserer fleksibiliteten, og medfører samtidig en omstendelig og ressurskrevende prosess for selv mindre justeringer. Detaljeringsnivået gjør det videre mindre oversiktlig og øker risikoen for fragmentering.

4.5 Sluttrater

Sluttrater påvirker mange sider av personellpolitikken. Ressursbruk og utdanningskvoter, og andre forhold som kompetanse og kvalitet, henger tett sammen med hvor mange som slutter i Forsvaret.

Lave sluttrater er positivt for å skape kontinuitet og organisasjonsspesifikk kunnskap, mens høyere sluttrater kan være positivt for å skape mulighet for innovasjon og utvikling gjennom å erverve ny kompetanse. Hva som er optimal sluttrate må avveies mot Forsvarets behov for å ha en balansert personellstruktur over tid.

Hvor mange som slutter påvirkes av både interne og eksterne faktorer. Samtidig som samfunnet går i retning av økt urbanisering med stadig flere som velger jobb og bosted i de store byene, er store deler av Forsvaret lokalisert ute i distriktene. Når arbeidsmarkedet i tillegg er preget av sterk konkurranse, gir det Forsvaret utfordringer med både å rekruttere og beholde personellet. Det er imidlertid store forskjeller på utfordringene mellom yrkesbefal på den ene siden, og avdelingsbefal og vervede på den andre. De interne faktorene som skiller disse, er i stort tilsettingsforhold og karriereløp.

Analyser av sluttrater i Forsvaret og sammenlignbare land, herunder Sverige, Danmark, Nederland, Tyskland og Canada, viser at lengden på tilsettingsforholdet i stor grad påvirker sluttratene, jf. figur 4.2. Mens man i det norske Forsvaret knytter lengden på tilsettingsforholdet til personellkategori, er normen i sammenlignbare land i større grad at kompetansen er styrende for lengden på tilsettingsforholdet.

Kilde: FFI

Yrkesbefal som er fast tilsatt til pensjonsalder har lave sluttrater sammenlignet med tilsatte i staten for øvrig, og omtrent lik sluttrate i forhold til offiserer i andre land. Avdelingsbefal, som er fast tilsatt til 35 år, har moderate sluttrater, men høyere enn yrkesbefal og sammenlignbare personellkategorier i andre land (OR 5–9). Vervede, som har kortere kontraktsforhold, har høye sluttrater og langt høyere enn sammenlignbare personellkategorier i andre land (OR 1–4).

Høye sluttrater er i dag i hovedsak en utfordring for det horisontale karriereløpet og har konsekvenser både for individet og organisasjonen. De høye ratene gir et begrenset grunnlag for å utvikle organisasjons- og profesjonsspesifikk erfaring. Videre er det vanskeligere å utvikle dybdekompetanse som krever en kombinasjon av kontinuitet i fagområde, fagspesifikk utdanning og erfaring. Dette gir et uforholdsmessig høyt utdanningsbehov. Denne utdanningen er ressurskrevende og fører til at store personellgrupper til enhver tid er under opplæring. I sum påvirker dette den operative evnen.

At fast tilsetting til pensjonsalder er begrenset til én personellkategori er uhensiktsmessig sett fra et kompetanseperspektiv. I tillegg kompliserer særegne ordninger forvaltningen, og skaper unødvendige barrierer for toveis kompetanseflyt med samfunnet for øvrig. Dersom Forsvaret for eksempel ønsker å rekruttere en tekniker med sivil utdanning inn i en militær stilling, må teknikeren først tilsettes midlertidig som grenader/matros (vervede). Deretter må vedkommende selekteres og gjennomføre befalsutdanning for å kunne tilsettes fast til 35 år. Avslutningsvis må teknikeren selekteres og utdannes på en av krigsskolene, eller sekundært gjennom en ekstraordinær tilsettingsprosess, for å få fast tilsetting til pensjonsalder, jf. figur 4.3. Med et slikt system må altså individet tilpasse seg kravene til en vertikal karriere for å kunne ha et livslangt tilsettingsforhold i Forsvaret, i motsetning til at karrieresystemene og tilsettingsforholdene tilpasses det reelle kompetansebehovet.

Undersøkelser blant personellet viser i tillegg at korte kontrakter ikke er å foretrekke. Det etterspørres mer forutsigbarhet rundt tilsettingsforholdet uten å måtte gå det tradisjonelle vertikale karriereløpet. Samtidig må et forutsigbart tilsettingsforhold balanseres mot Forsvarets behov for å opprettholde en balansert aldersstruktur (jf. 4.7).

4.6 Rotasjon

For å utvikle militære profesjonsutøvere er Forsvaret avhengig av en hensiktsmessig vekselvirkning mellom profesjonsutdanning, fagutdanning og tjeneste. Rotasjon i form av stillingsbytte er en sentral del av denne utviklingen. Hyppigheten av stillingsbyttene må samtidig vurderes opp mot hva som er hensiktsmessig for å utvikle både bredde- og dybdekompetanse, og hva som er ressurseffektivt. Lav rotasjonshyppighet er nødvendig for å skape kontinuitet og utvikle dybdekompetanse. Utvikling av breddekompetanse, spesielt for sjefer på ulike nivåer, krever imidlertid noe høyere rotasjon.

Figur 4.4 viser forventet tid i stilling fordelt på personellkategori. Hovedregelen er at personellet skal tjenestegjøre i minst tre år før de kan tiltre annen stilling, jf. St.prp. nr. 38 (1995–96). Deltakelse i internasjonale operasjoner eller stillinger i utlandet står i gjennomsnitt for ca. 17 prosent av rotasjonene i statistikken.

Kilde: FFI

Alle personellkategorier skifter stilling oftere enn hovedregelen. Vervede og avdelingsbefal, som etter intensjonen skal ha lav rotasjon for å sikre erfaring og kontinuitet, roterer hyppigere enn yrkesbefalet. I tillegg er en stor andel av rotasjonene uhensiktsmessig ved at personellet bytter kompetanseområde, jf. figur 4.5.

Kilde: FFI

Kombinasjonen av hyppig stillingsbytte, en høy andel uhensiktsmessig rotasjon og høye sluttrater er ressurskrevende og gjør det vanskelig å utvikle dybdekompetanse. I tillegg svekkes den operative evnen ved at nytt personell stadig må læres opp og tilegne seg erfaring i stillingene.

Det er mange og sammensatte forhold som påvirker graden av rotasjon. Gjeldende disponeringsordning, som i all hovedsak er et søknadssystem hvor personellet står fritt til å søke på stillinger, synes å være en sentral årsak til utfordringene. Samtidig må rotasjonshyppigheten blant annet ses i sammenheng med det vertikalt orienterte karrieresystemet (jf. 4.3), sluttrater (jf. 4.4), og forhold knyttet til struktur, insentiver, styring, ledelse og kultur.

Forsvaret har hatt utfordringer med høy rotasjon over lang tid. St.prp. nr. 38 (1995–96) beskrev at den sterke vektleggingen av variert tjeneste skulle tones ned for å redusere rotasjonshyppigheten. Forsvarspolitisk utvalg fra 2007 (NOU 2007: 15) påpekte at:

«(…) dette omfattende rotasjonssystemet skaper formidable utfordringer i forhold til kontinuitet, vedlikehold og utvikling av både personellets og organisasjonens totale kompetanse».

Høy rotasjonshyppighet har også konsekvenser for ressursbruk og produktivitet. Et stort antall stillingsbytter er ressurskrevende å administrere. Mange som bytter stilling må gjennom kurs- og kompetanseheving før de tiltrer ny stilling, noe som påvirker produktiviteten. Et system som fremmer hyppig og unødig bytte av stilling kan også være en belastning for personellet, spesielt når det ofte også medfører pendling eller flytting.

4.7 Balansert personellstruktur

En balansert alders-, grads- og kompetansestruktur over tid er en forutsetning for å sikre operativ evne. En balansert grads- og kompetansestruktur muliggjøres blant annet gjennom rammene for karrieresystem, disponering, avansement og utdanning. Utfordringer knyttet til disse rammene er beskrevet i kapittel 4.2, 4.3, 4.5 og 4.6.

Styringsmuligheter for aldersstrukturen ligger i tilsettingsforhold og avgangsmekanismer som sikrer at Forsvaret har et personellkorps som er relevant for de oppgavene som skal løses. Avgangsmekanismene er utformet slik at ikke alle automatisk gis et fast tilsettingsforhold til regulær pensjonsalder. Aldersgrensen på 35 år for dagens avdelingsbefal er et eksempel på en slik mekanisme. Behovet for avgangsmekanismer er ikke særegent for det norske Forsvaret, men går igjen som et fellestrekk i militære organisasjoner. Dette ble bekreftet av både Røksund-utvalgets undersøkelse i 2002, jf. Ot.prp. nr. 60 (2003–2004), og departementets utredning av nye personellordninger i 2013–2014.

Rask teknologiutvikling og endringstakt fordrer et tilpasningsdyktig forsvar. Avgangsmekanismer styrker evnen til strategisk styring og gir fleksibilitet til å være i forkant, slik at risikoen for å havne i situasjoner som krever ekstraordinære tiltak reduseres. Behovet for fleksibilitet ble særlig tydelig ved omleggingen av Forsvaret fra et stort mobiliseringsforsvar til et mindre forsvar med større vekt på stående avdelinger.

I operative avdelinger er det mange stillinger som stiller særlige krav til personellets fysiske form og yteevne. Den fysiske yteevnen henger sammen med alder og påvirker i så måte personellets evne til å utføre de oppgavene de er satt til. Et annet viktig aspekt er den fysiske belastningen mange militære blir utsatt for over tid. Omtrent 40 prosent av alt sykefravær skyldes muskel- og skjelettlidelser. Dette er lidelser som er mest utbredt blant de middelaldrende arbeidstakerne. Belastningsskader kan påvirke den fysiske yteevnen, og dermed ha en negativ effekt på tilgjengeligheten for operativ tjeneste. I tillegg kan tjeneste i operative stillinger medføre andre typer belastninger, som langvarig fravær og mentale påkjenninger som følger av deltakelse i skarpe operasjoner. Det går derfor en grense for hvor lenge personellet kan nyttes i denne type stillinger. Ettersom det er relativt færre stillinger innenfor stabs- og støttefunksjoner eller lignende, kan heller ikke alle overføres til slik tjeneste. Denne problematikken er årsaken til at de fleste land, inkludert Norge, har permanente avgangsmekanismer. Virkemidler for å opprettholde en balansert aldersstruktur over tid er en forutsetning for Forsvarets operative evne.

Meld. St. 14 (2012–2013) slår fast at den generelle samfunnsutviklingen og pensjonsreformen fra 2011 legger til grunn en forventning om at befolkningen er yrkesaktiv lengre. I dag har yrkesbefal en særaldersgrense på 60 år. Analyser viser at en eventuell heving av denne grensen vil kunne gi en høyere gjennomsnittsalder for militært tilsatte. Som en følge av dette vil virkemidler for å balansere aldersstrukturen antas å bli enda mer relevant.

Det er allerede i dag en ubalanse i aldersstrukturen. For mange slutter for tidlig blant de yngre tilsatte, noe som fører til lav kontinuitet. Dette gjenspeiles i høye sluttrater blant dagens avdelingsbefal og vervede. Samtidig er det en uhensiktsmessig stor andel tilsatte i de høyere aldersgrupper. Dette omtales ofte som en pensjonsbølge og er et resultat av stor produksjon til det tidligere mobiliseringsforsvaret, og en demografisk utvikling som også gjelder samfunnet for øvrig. Ubalansen illustreres i figur 4.6 ved at kurven faller kraftig fra ca. 24 år for deretter å øke fra ca. 41 år for 2013. Aldersfordelingen gjenspeiles også til dels i gradsstrukturen, hvor det er en relativ høy andel offiserer fra kapteinsnivå og oppover sammenlignet med gradsnivåene under, jf. figur 4.7. Hvis det ikke iverksettes tiltak for å balansere personellstrukturen, vil det i 2023 være ytterligere utfordringer ved aldersstrukturen som følge av for lite volum i alderssegmentet 35–45 år, jf. figur 4.6.

Kilde: FFI

Pensjonsbølgen vil etter hvert bidra til at gjennomsnittsalderen for yrkesbefal vil synke i takt med at avgang ved pensjon økes. Dette skaper handlefrihet til å tilsette flere frem til regulær pensjonsalder. Samtidig kan stor naturlig avgang medføre behov for å tilpasse produksjonen av militært personell. En slik tilpasning må ses i sammenheng med strukturutvikling og kompetansebehov. Departementet legger til grunn at den totale personellstrukturen må forvaltes på en slik måte at det ikke skaper nye ubalanser.

Kilde: Forsvarets årsrapport 2014

Ubalansen i de yngre alderskategorier, og behovet for å ha avgangsmekanismer reflekterer en tosidig utfordring. Forsvaret har behov for både mer kontinuitet og erfaring, samtidig som at et tilstrekkelig antall personell må være tilgjengelig for operativ tjeneste. Utfordringen er således å utvikle ordninger som ivaretar begge behov.

Forsvarets behov vil være i kontinuerlig endring i takt med dynamiske omgivelser. Et slikt utgangspunkt fordrer derfor ikke en tilnærming med skreddersydde løsninger for dagens behov, men generelle virkemidler som gir nødvendig fleksibilitet i takt med skiftende behov.