6 Andre endringer i folketrygdloven

6.1 Dagpenger under etablering av egen næringsvirksomhet – folketrygdloven § 4-6

6.1.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Det siste året har arbeidsmarkedet gradvis blitt svekket og ledigheten har økt. Ledighetsøkningen skyldes både behovet for omstillinger i norsk økonomi og svake konjunkturer. Mange arbeidsledige er blitt ledige i den oljerelatert delen av økonomien, og kan ha behov for omstilling.

Dagpenger under arbeidsløshet har som formål å midlertidig sikre inntekt som følge av tap av arbeid, og samtidig oppfordre til å komme raskt tilbake i arbeid. Det er derfor et generelt vilkår for rett til dagpenger under arbeidsløshet, om å være reell arbeidssøker, dvs. aktivt arbeidssøkende, villig og i stand til å ta ethvert arbeid hvor som helst i landet, jf. folketrygdloven § 4-5.

Hjemmel for å gi forskrifter om å beholde dagpenger under etablering av egen virksomhet ble tatt inn i dagjeldende lov, i 1993, jf. Ot.prp. nr. 62 (1992−93) Om lov om endringer i lov 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd (dagpenger under arbeidsløyse). I forkant av dette var det utviklet en praksis for å gi adgang til å motta dagpenger i en utviklingsperiode på seks måneder. I proposisjonen ble det foreslått å utvide ordningen slik at det også kunne gis dagpenger i inntil tre måneder i en oppstartfase. Dette er fulgt opp i senere forskrifter.

Etter folketrygdloven § 4-6 tredje ledd, kan det gis dagpenger under etablering av egen virksomhet, i inntil ni måneder. Nærmere regler og vilkår er regulert i dagpengeforskriften § 5-1, der det fremgår at dagpenger under etablering kan gis i forbindelse med en utviklingsfase på inntil seks måneder og i en oppstartfase i ytterligere maksimalt tre måneder. Det må søkes i forkant av hver periode. Det er et vilkår at det foreligger en næringsfaglig vurdering av grunnlaget for etableringen og at det dreier seg om en nyetablering som antas å føre til at søker blir selvforsørget. Som grunnlag for vurderingen av mulighetene for selvforsørging, må det foreligge en næringsfaglig vurdering. Ut over dette skal det ikke gjøres noen vurdering av selve virksomheten eller av om mulighetene for selvforsørging kunne antas å være bedre dersom søker i stedet søkte annet arbeid. Etter ordlyden i § 4-6 tredje ledd, «…som mottar dagpenger…», kreves det at søknad om dagpenger er innvilget, men det er ikke krav om å ha mottatt dagpenger i en minstetid før dagpenger under etablering kan innvilges.

Det kan ikke innvilges dagpenger under etablering dersom det de siste seks månedene forut for søknaden foreligger forhold som ville gitt forlenget ventetid eller tidsbegrenset bortfall etter reglene i folketrygdloven §§ 4-10 og 4-20. Under etableringen er dagpengemottakeren derimot ikke omfattet av bortfallsreglene i § 4-20, ettersom det ikke er naturlig å kreve at etablereren skal ta imot jobbtilbud eller på annen måte aktivt søke annet arbeid i etableringsfasen. Adgangen til å motta dagpenger under etablering innebærer altså et unntak fra vilkåret om å være reell arbeidssøker i en begrenset periode.

6.1.2 Departementets vurdering og forslag

Adgangen til å motta dagpenger under etablering innebærer som nevnt under pkt. 6.1.1, et unntak fra vilkåret for rett til dagpenger, om å være reell arbeidssøker, jf. folketrygdloven § 4-5. Under henvisning til risikoen for uthuling av et sentralt vilkår i dagpengeordningen, bør utvidelser av unntak ikke gå for langt.

I Ot.prp. nr. 62 (1992−93) Om lov om endringer i lov 17. juni 1966 nr. 12 om folketrygd (dagpenger under arbeidsløyse), ble adgangen til å motta dagpenger under etablering utvidet til å ikke bare gjelde en utviklingsfase på seks måneder, men også en oppstartsfase på inntil tre måneder. Mens man la til grunn at aktiviteten i utviklingsfasen kunne være forenlig med kravet om å være «reell arbeidssøker», innebar det å motta dagpenger i en oppstartfase et unntak fra dette kravet. Et slikt unntak måtte derfor lovfestes. Det ble drøftet om dagpengene til de som etablerer egen virksomhet, burde graderes (avkortes) mot eventuell inntekt av virksomheten:

«Den løsning som vil være mest ideell ut fra intensjonene, er at etter etableringstidspunktet for virksomheten kan stønad tilstås i en viss tid, men slik at stønaden avkortes i forhold til det økonomiske resultat virksomheten gir. Denne løsningen vil gi vedkommende incentiv til å prøve seg, og likevel ha et økonomisk sikkerhetsnett å falle tilbake på dersom virksomheten etter en tid skulle gi resultater. En slik løsning vil i prinsippet ikke gi overkompensasjon. Å gjennomføre en slik ordning i praksis, vil imidlertid være problematisk. For personlig næringsdrivende vil det være svært vanskelig å få tilstrekkelige og sikre inntekstopplysninger om vedkommendes personlige inntekt av virksomheten i den første tida etter etableringen. Kontrollmessig vil også en slik løsning by på store problemer. Ved små virksomheter vil det stort sett bare være vedkommende selv som kjenner forholdene.»

Man landet i stedet på den langt mer praktiske ordningen med å gi adgang til dagpenger i en begrenset tid etter etableringen, uten avkortning. En oppstartsperiode på tre måneder ble da ansett som rimelig tid. Ordningen med dagpenger under etablering innebærer dermed også et unntak fra reglene om at dagpengene avkortes (graderes) mot samtidig arbeid. Ved å utvide adgangen til å motta dagpenger i oppstartsfasen, vil perioden med unntak fra at dagpengene avkortes mot personlig inntekt fra næringsvirksomheten, kunne utvides tilsvarende. Dette taler for å opprettholde en ordning med todeling av perioden med dagpenger under etablering, med en utviklingsfase og en oppstartfase, der varigheten på oppstartsfasen bør være begrenset. Nærmere bestemmelser om dette fastsettes, som nå, i forskrift.

I dag er det relativt få som mottar dagpenger under etablering – gjennomsnittlig antall i 2015 var i underkant av 200 personer. En utvidelse av perioden med tre måneder antas å kunne føre til at noen flere enn i dag vil få innvilget dagpengene under etablering, men økningen ventes ikke å bli veldig stor. Det er ikke noen forutsetning for å kunne beholde dagpengene under etablering, at stønadsmottakeren er innvilget etablerertilskudd e.l. Finansieringen av selve etableringen vil derfor ofte måtte gjøres ved hjelp av oppsparte midler eller privat låneopptak. Selv om ordningen med dagpenger under etablering gir en ytelse til livsopphold i starten av en egenetablering, kan mangel på etablererstøtte eller andre utfordringer med finansiering av etableringen, gjøre det vanskelig å benytte ordningen.

En stor andel av de som nå blir ledige, særlig fra oljerelaterte virksomheter, har utdanning og erfaring som tilsier at muligheten for å lykkes med egenetablering kan være bedre for disse enn for lavere kvalifiserte ledige. Samtidig har Arbeids- og velferdsdirektoratet understreket at en etableringsfase på ni måneder er noe kort.

En lengre periode med dagpenger vil sikre inntekt til etablereren i en fase der det er stor usikkerhet knyttet til inntekt fra virksomheten. En utvidelse kan derfor bidra til at flere tar sjansen på å etablere egen virksomhet.

På bakgrunn av dette foreslås det å utvide perioden med adgang til å motta dagpenger under etablering, til tolv måneder.

Etter folketrygdloven § 15-6 stilles det krav om yrkesrettet aktivitet for at enslig mor eller far får rett til overgangsstønad. Aktivitetskravet kan blant annet oppfylles ved å etablere egen virksomhet etter reglene i folketrygdloven § 4-6. En utvidelse av perioden med adgang til dagpenger under etablering innebærer dermed at også den perioden en enslig mor eller far kan etablere egen virksomhet etter folketrygdloven § 15-6 vil utvides tilsvarende. Endringen berører imidlertid svært få; i 2015 var det bare gjort seks vedtak om egenetablering som yrkesrettet aktivitet etter denne bestemmelsen.

Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd § 4-6 tredje ledd første punktum.

6.1.3 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Det tas sikte på at endringene trer i kraft 1. juli 2016, og vil gjelde for alle tilfeller.

Forslaget om utvidet periode med dagpenger under etablering vil da gi et økt bevilgningsbehov under kap. 2541 Dagpenger, post 70 Dagpenger på anslagsvis 10 mill. kroner i 2016 og anslagsvis 20 mill. kroner i 2017 (helårseffekt). Det vises til omtalen i Prop. 64 S (2015–2016) Endringer i statsbudsjettet 2016 for Arbeids- og sosialdepartementet (tilleggsbevilgning som følge av endringer i dagpengeregelverket).

Endringen antas ikke å ha konsekvenser for bevilgningen under kap. 2620 Stønader til enslig mor eller far.

Endringene vil ikke ha nevneverdige administrative konsekvenser.

6.2 Reduksjon av barnetillegg til uføretrygd på grunn av den andre forelderens inntekt – folketrygdloven § 12-16

Det gis behovsprøvd barnetillegg til uføretrygd fra folketrygden. Når en uføretrygdet har rett til barnetillegg for barn som bor sammen med begge foreldrene (fellesbarn), skal begges inntekter regnes med. Som inntekt regnes personinntekt etter skatteloven § 12-2 og tilsvarende inntekter og ytelser fra utlandet. For den av foreldrene som ikke mottar barnetillegg, skal inntekten, med unntak av pensjonsytelser, uføretrygd og overgangsstønad, reduseres med grunnbeløpet før behovsprøvingen. Det følger av folketrygdloven § 12-16 tredje ledd.

Det er et vilkår for rett til overgangsstønad etter folketrygdloven kapittel 15 at medlemmet er enslig mor eller far og har aleneomsorg for barn. Et medlem som lever sammen med en person han eller hun har barn med, regnes ikke som enslig mor eller far. Når det gis barnetillegg til uføretrygd for barn som bor sammen med begge foreldrene, kan den andre forelderen ikke ha rett til overgangsstønad. Arbeids- og velferdsdirektoratet har tatt data-uttrekk som viser at det ikke er noen tilfeller der det gis barnetillegg for fellesbarn og samtidig overgangsstønad.

Siden den andre forelderen ikke kan motta overgangsstønad når det gis barnetillegg til uføretrygd for fellesbarn, foreslår departementet at «overgangsstønad» tas ut av bestemmelsen.

Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd § 12-16 tredje ledd.

Endringen antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

6.3 Klargjøring av Arbeids- og velferdsetatens hjemmel til å kreve inn trygdeavgift − folketrygdloven § 24-4 a

6.3.1 Bakgrunn og gjeldende rett

Oppgaven med å fastsette og innkreve avgifter til folketrygden er delt mellom Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten, hvor Skatteetaten har hovedansvaret, jf. folketrygdloven § 24-1 første punktum. Det kan gis forskrift om at Arbeids- og velferdsetaten kan fastsette avgift i nærmere angitte tilfeller, jf. folketrygdloven § 24-1 andre og tredje punktum, og forskrift er gitt 29. april 2013 nr. 422. Verken folketrygdloven selv eller forskriften har bestemmelser om innkreving av fastsatt trygdeavgift.

Folketrygdloven videreførte den tidligere ordning som fulgte av folketrygdloven av 1966 om at trygdens organer kunne kreve inn avgift etter de samme regler som gjaldt for skatt. Dette kom til uttrykk i loven § 24-4 sjette ledd. Også forut for folketrygdloven i 1966 var ordningen at trygdens organer kunne kreve inn avgift etter de samme regler som gjaldt for skatt. Bestemmelsen i folketrygdloven § 24-4 sjette ledd lød:

«Bestemmelsene i skattebetalingsloven skal gjelde for betaling og innkreving av avgifter til folketrygden såfremt ikke noe annet er bestemt. Lovgivningens øvrige bestemmelser om innkreving av skatt, herunder bestemmelsene om tvangsfullbyrdelse, foreldelse og preklusjon, gjelder på tilsvarende måte»

Da skattebetalingsloven ble vedtatt i 2005, ble samtidig bestemmelsen i folketrygdloven § 24-4 sjette ledd opphevet. I forarbeidene ble endringen omtalt slik at alle avgifter til trygden skulle kunne innkreves etter skattebetalingslovens regler, og det ble ansett overflødig å ha en egen bestemmelse i folketrygdloven. Det vises til Ot.prp. nr. 83 (2004−2005) og merknaden til endringen i folketrygdloven § 24-4:

«Sjette ledd er videreført ved at ny skattebetalingslov vil gjelde direkte for avgiftene til folketrygden.»

Konsekvensen av lovendringen er at det som nevnt ikke kan leses direkte ut av folketrygdloven selv hvordan avgiftene som fastsettes av Arbeids- og velferdsetaten, skal kunne kreves inn, men at det i dag følger av en nærmere tolkning.

Av henvendelse fra Sivilombudsmannen til Arbeids- og sosialdepartementet framgår at det er behov for å gjøre det klarere i loven hvilken hjemmel Arbeids- og velferdsetaten har til å kreve inn avgifter etaten har fastsatt.

6.3.2 Departementets vurdering og forslag

Som det framgår av punkt 6.3.1, følger Arbeids- og velferdsetatens kompetanse til å innkreve avgifter etaten selv har fastsatt, i dag av en tolkning av folketrygdloven og skattebetalingsloven. Ved den omtalte endringen av folketrygdloven § 24-4 sjette ledd var det ikke noe som tydet på at det var meningen å gjøre endringer i gjeldende rett.

Departementet foreslår etter dette at det tas inn en ny bestemmelse i folketrygdloven § 24-4 a hvor det går klart fram at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne innkreve avgift som etaten selv har fastsatt.

Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd ny § 24-4 a.

6.3.3 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser

Da tilføyelsen i loven om at Arbeids- og velferdsetaten skal kunne innkreve avgift som etaten selv har fastsatt, kun er en klargjøring av gjeldende rettstilstand, foreslås det at endringen trer i kraft straks. Endringen antas ikke å ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser.

6.4 Tilleggspensjon til gjenlevende ektefelle − folketrygdloven § 3-23

Før pensjonsreformen 2011 ble de tre pensjonsytelsene fra folketrygden – alderspensjon, uførepensjon og pensjon til gjenlevende ektefelle – i hovedsak beregnet på samme måte. Disse pensjonene kunne ikke mottas samtidig. Uførepensjon ble avløst av alderspensjon fra 67 år. Personer som oppfylte både vilkårene for rett til pensjon til gjenlevende ektefelle og enten alderspensjon eller uførepensjon, fikk henholdsvis alderspensjon eller uførepensjon, men etter særlige bestemmelser. En av disse bestemmelsene innebar at den gjenlevende uføre- eller alderspensjonisten fikk det høyeste av egenopptjent tilleggspensjon eller 55 prosent av summen av egenopptjent og avdødes tilleggspensjon. Dette var regulert i daværende folketrygdloven § 3-23.

Fra 1. januar 2011 ble det innført fleksibelt uttak av alderspensjon mellom 62 og 75 år, herunder alderspensjon til gjenlevende ektefelle. Delvis uføre kunne kombinere gradert uførepensjon og gradert alderspensjon. Dette reiste spørsmålet om både uførepensjonen og alderspensjonen skulle beregnes etter de særlige bestemmelsene. Uførepensjonen ble gradert etter uføregraden, mens den delen av pensjonen som ble gitt på grunnlag av avdødes rettigheter ble redusert ut fra pensjonistens forventede arbeidsinntekt. Ved beregning av uførepensjon til gjenlevende ektefelle gis det dermed full uttelling i uførepensjonen, da det ikke tas hensyn til at uførepensjonen kan være gradert. Det ble derfor bestemt at en person med gradert uførepensjon og gradert alderspensjon får medregnet rettigheter etter en avdød ektefelle i uførepensjonen. Når uførepensjonen opphører ved fylte 67 år, vil rettighetene bli medregnet i alderspensjon, jf. Prop. 82 L (2009−2010).

Fra 1. januar 2015 ble uførepensjon erstattet av uføretrygd. Uføretrygden blir ikke lenger beregnet som en pensjon med blant annet tilleggspensjon. Det blir i stedet gitt et tillegg til uføretrygden for gjenlevende ektefelle etter bestemmelsene i folketrygdloven § 12-18. Dette tillegget blir justert for uføregraden.

Alderspensjon til gjenlevende ektefelle inngår i beregningen av basispensjonen, jf. folketrygdloven § 19-5. Ved gradert uttak av alderspensjon blir hele alderspensjonen gradert, inkludert den delen som er beregnet på grunnlag av avdødes opptjening. Dette framgår av folketrygdloven § 19-10. Personer født 1954−1962 får alderspensjon dels etter folketrygdloven kapittel 19 og dels etter folketrygdloven kapittel 20 (ny alderspensjon). Gjenlevendetillegget til disse alderspensjonistene beregnes med utgangspunkt i et beløp som utgjør differansen mellom alderspensjon etter kapittel 19 medregnet rettighetene som gjenlevende ektefelle, og alderspensjon etter kapittel 19 uten disse rettighetene. Størrelsen på gjenlevendetillegget etter kapittel 20 vil dermed avhenge av uttaksgraden på alderspensjonen.

Som det framgår over, blir gjenlevenderettighetene gradert forholdsmessig både i uføretrygden og i alderspensjon etter kapitlene 19 og 20. Gjenlevende personer som kombinerer gradert uføretrygd og gradert alderspensjon vil dermed ikke lenger få full uttelling for gjenlevenderettighetene i uføretrygden. Det er dermed ikke lenger behov for bestemmelsen i folketrygdloven § 3-23 tredje ledd. For å sikre at denne gruppen får korrekt uttelling for gjenlevenderettighetene, foreslås det at det gis gjenlevenderettigheter i både den gradert uføretrygden og i den graderte alderspensjonen, og at folketrygdloven § 3-23 tredje ledd oppheves.

Departementet viser til lovforslaget, opphevingen av folketrygdloven § 3-23 tredje ledd.

Endringen antas ikke å ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser. Det foreslås at endringen trer i kraft straks og gis virkning fra 1. januar 2015. Pensjoner som allerede har vært iverksatt etter denne datoen, vil bli omregnet.

6.5 Vilkår for rett til ytelser til gjenlevende ektefelle − folketrygdloven § 17-3

Folketrygdloven § 17-3 har bestemmelser om forutgående medlemskap for rett til ytelser til gjenlevende ektefelle. Blant annet følger det av § 17-3 første ledd bokstav b at det er et vilkår for rett til pensjon eller overgangsstønad at den avdøde i de siste tre årene fram til dødsfallet mottok pensjon etter denne loven. Før uførereformen gjaldt bestemmelsen også når avdøde mottok uførepensjon. Slik bestemmelsen er uformet gjelder den ikke når avdøde hadde uføretrygd. Departementet foreslår at vilkår for rett til gjenlevendepensjon eller overgangsstønad i § 17-3 første ledd bokstav b også skal omfatte tilfeller der avdøde de siste tre årene mottok uføretrygd fra folketrygden. Dette vil være en videreføring av reglene slik de gjaldt før 1. januar 2015.

Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd § 17-3 første ledd.

Endringen antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Det foreslås at endringen trer i kraft straks og gis virkning fra 1. januar 2015.

6.6 Oppretting av henvisning − folketrygdloven § 3-5

Folketrygdloven § 3-5 har bestemmelser om trygdetid ved beregning av ytelser etter kapitlene 16, 17, 18 og 19. I § 3-5 åttende ledd første punktum er det henvist til trygdetid etter andre ledd. Bestemmelsen ble endret med virkning fra 1. januar 2015 slik at tidligere første og andre ledd ble slått sammen til nytt første ledd. Departementet foreslår at henvisningen til andre ledd endres til første ledd. I § 3-5 åttende ledd andre punktum er det henvist til tredje ledd. Departementet foreslår at dette endres slik at det i stedet henvises til andre ledd.

Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd § 3-5 åttende ledd.

Endringen antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

6.7 Alderspensjon under opphold i institusjon − folketrygdloven § 20-22

I folketrygdloven § 20-22 er det gitt bestemmelser om hvilket beløp alderspensjon etter kapittel 20 skal utbetales med under opphold i institusjon med fri kost og losji under statlig ansvar. I § 20-22 andre ledd andre punktum er det gitt en garantibestemmelse om at pensjonen i slike tilfeller minst skal utgjøre 22,5 prosent av minste pensjonsnivå med høy sats. Det er vist til folketrygdloven § 20-9, der satsene for garantipensjon er nedfelt. Minste pensjonsnivå gjelder alderspensjon etter kapittel 19 og er nedfelt i folketrygdloven § 19-8. Det skulle i § 20-22 ha vært referert til garantipensjon med høy sats, og departementet foreslår derfor at ordet «minste pensjonsnivå» endres til «garantipensjon». For øvrig viser departementet til at minste pensjonsnivå med høy sats og garantipensjon med høy sats gir samme beløp, og at det dermed i dag ikke har betydning for størrelsen på den reduserte ytelsen. Reglene er implementert i Arbeids- og velferdsetatens IKT-systemer slik at garantien etter § 20-22 andre ledd tredje punktum skal utgjøre 22,5 prosent av garantipensjon med høy sats.

Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd § 20-22 andre ledd.

Endringen antas ikke å ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.

6.8 Oppretting av begrep – folketrygdloven §§ 21-4 a, 21-4 c, 21-4 d og 22-17

Folketrygdloven §§ 21-4 a, 21-4 c og 21-4 d har bestemmelser om innhenting og utveksling av opplysninger i forbindelse med Arbeids- og velferdsetatens kontrollvirksomhet. Loven § 22-17 gjelder renter ved etterbetaling av ytelser. Departementet viser til at det i disse bestemmelsene er brukt begrepet «stønadstaker», mens det gjennomgående ellers i loven er brukt «stønadsmottaker».

Departementet foreslår at begrepet stønadstaker endres til stønadsmottaker i de aktuelle bestemmelsene, slik at begrepsbruken blir konsistent.

Det vises til lovforslaget, lov om folketrygd §§ 21-4 a, 21-4 c, 21-4 d og 22-17.

Endringen har ikke økonomiske eller administrative konsekvenser. Det foreslås at endringen trer i kraft straks.