1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1 Innledning

Regjeringen vil legge til rette for levende lokalsamfunn i hele landet. Vi vil spre makt og bygge samfunnet nedenfra. Et sterkt lokalt folkestyre gir folk og lokalsamfunn frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag og samfunnsutvikling. Kommunene er grunnmuren i det norske velferdssamfunnet og spiller derfor en viktig rolle innenfor alle samfunnsområder.

Regjeringen vil legge til rette for at kommunene kan tilby gode tjenester, legge til rette for verdiskaping og arbeidsplasser, og at vi har et sterkt lokalt folkestyre som gir alle innbyggere mulighet til å påvirke både sin egen hverdag og samfunnsutviklingen.

Det er viktig at kommunene arbeider for å være godt rustet til å møte dagens og framtidens utfordringer. Større og sterkere kommuner kan gi bedre velferdstjenester, en mer bærekraftig samfunnsutvikling og et sterkere lokalt selvstyre. Derfor må kommunereformen fortsette, gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser.

Regionreformen skal gjennomføres. Færre fylkeskommuner vil gi grunnlag for sterkere regioner som kan gi bedre tjenester og drive en mer samordnet samfunnsutvikling. Dette legger til rette for utbygging av attraktive bo- og næringsområder og gode, miljøvennlige transportløsninger. Fylkeskommunenes rolle som regional utviklingsaktør styrkes som følge av regionreformen.

Siden regjeringen Solberg tiltrådte i 2013 har kommunesektorens frie inntekter økt med 30 mrd. kroner (8,7 prosent). Kommunesektoren har derfor et godt økonomisk fundament, og har de siste årene hatt gode netto driftsresultat. Dette gjenspeiles i at antallet kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er historisk lavt, med en nedgang fra 47 kommuner i registeret ved inngangen til 2017 til 17 kommuner ved utgangen av 2018. Det forventes at antallet vil bli redusert til 10 i 2019.

Regjeringen foreslår en vekst i frie inntekter på 1,0–2,0 mrd. kroner i 2020. Veksten må ses i lys av at veksten i demografi- og pensjonskostnader er betydelig lavere enn det den har vært de senere årene.

Regjeringen vil føre en politikk som legger til rette for at alle barn og unge får en trygg og god oppvekst. Gode barnehager og skoler er grunnleggende for å sikre like muligheter og gode levekår for alle. Regjeringen viderefører redusert foreldrebetaling og gratis kjernetid i barnehagen, og vil innføre ordninger med redusert foreldrebetaling og gratis opphold på SFO/AKS etter skoletid for barn av foreldre med lav inntekt. Satsingen på tidlig innsats fortsetter. Regjeringen vil innlemme midlene til tidlig innsats i skolen gjennom økt lærerinnsats i rammetilskuddet. Samlet sett legges det opp til at midler som kan benyttes til flere lærerårsverk som følge av lærernormen, videreføres på om lag samme nivå i 2020 som i 2019.

Opptrappingsplanen for rusfeltet og styrking av tjenestetilbudet innenfor psykisk helse er noen av regjeringens viktigste satsingsområder. Kommunene har en viktig oppgave med forebygging og behandling av utfordringer knyttet til rus og psykisk helse.

Regjeringen vil arbeide for at alle skal ha et trygt og godt sted å bo, og boligsosiale ordninger er en viktig del av det sosiale sikkerhetsnettet. Regjeringen vil derfor forsterke det boligsosiale arbeidet og styrke bostøtten for barnefamilier.

1.2 Utfordringer i kommunesektoren

Det er god vekst i norsk økonomi, med økt sysselsetting, flere i arbeid og færre arbeidsledige i hele landet. Vi ser en bedring av konkurranseevnen i norsk næringsliv etter oljeprisfallet i 2014. Høyere kjøpekraft bidrar til fortsatt vekst, men god økonomisk vekst tilsier en strammere finanspolitikk.

Endringer i befolkningen har over flere år trukket i retning av lavere utgiftsbehov i kommunesektoren, men dette vil snu i løpet av få år. Kommunesektoren vil de neste tiårene stå overfor en utvikling der andelen eldre i befolkningen vil øke kraftig. Dette vil gi utfordringer for både finansieringen av velferdsstaten og for kommunesektoren.

Økte utgifter som følge av aldring i befolkningen vil sette sektorens handlingsrom under press, og stiller krav til at oppgavene løses på en effektiv måte.

119 kommuner er i perioden 2014–2017 sammenslått til 47 nye kommuner. Fra 1. januar 2020 vil vi ha 356 kommuner i Norge, og én av tre innbyggere vil tilhøre en ny kommune. Til tross for et høyt antall sammenslåinger, er ikke hovedtrekkene i kommunestrukturen endret. Fortsatt vil om lag halvparten av kommunene ha færre enn 5 000 innbyggere, og flere enn 120 kommuner vil ha færre enn 3 000 innbyggere.

Etter 2020 vil det bli mange nye større kommuner med sterkere organisasjoner og større fagmiljøer, som både kan levere gode tjenester og ta en aktiv rolle for samfunns- og næringsutvikling i den nye kommunen, men mange av de mindre kommunene vil ha små og sårbare organisasjoner. Mange små kommuner har allerede i dag utfordringer med å rekruttere og beholde tilstrekkelig kompetanse og kapasitet i organisasjonen til å levere gode og likeverdige tjenester til sine innbyggere. Befolkningsnedgangen og aldringen er størst i de små kommunene, noe som vil gjøre at utfordringene knyttet til å håndtere de kommunale oppgavene vil bli svært krevende i tiden framover. Etter regjeringens syn understreker dette behovet for flere sammenslåinger.

Norge ligger i toppen i europeisk sammenheng når det gjelder grad av kommunalt selvstyre. Det er likevel fortsatt et mål å øke valgdeltakelsen ved kommunestyrevalg, som nå ligger på om lag 60 prosent. I tillegg er det stor variasjon i valgdeltakelsen mellom ulike samfunnsgrupper, og blant de folkevalgte i kommunestyrene er fortsatt kvinner, unge og eldre underrepresentert. Det samme gjelder innvandrere og innbyggere med lav utdanning.

Det må legges til rette for at alle grupper føler seg inkludert og representert, og vi må ha en åpen forvaltning og et system med stor tillit, for å unngå at det etablerer seg en mistro til de etablerte politiske institusjonene.

1.3 Sterkt lokaldemokrati

Rammestyring er hovedprinsippet for statens styring av kommunesektoren. Ny kommunelov trer i kraft høsten 2019. Det kommunale selvstyret er lovfestet, og med det er det tydeliggjort at kommuner og fylkeskommuner er selvstendige rettssubjekter med egen folkevalgt ledelse, som ikke kan styres eller instrueres av statsforvaltningen uten hjemmel i lov. Kommuneloven gir grunnlag for juridisk rammestyring.

Regjeringen mener at statlig detaljstyring og byråkrati må reduseres og mer makt og myndighet må desentraliseres til lokalsamfunn og deres folkevalgte. Her er økt bruk av rammefinansiering viktig. Rammefinansiering bidrar til effektiv bruk av offentlige ressurser og til at innbyggerne får et best mulig tilbud innen gitte økonomiske rammer. Tjenester kan produseres på en mer kostnadseffektiv måte, og effektiviseringsgevinster går direkte tilbake til egen kommune, i motsetning til ved øremerking, hvor kommunene ikke får beholde effektiviseringsgevinster selv, og dermed ikke har samme insentiv til å produsere så effektivt som mulig.

Regjeringen vil innlemme en rekke øremerkede tilskudd i rammetilskuddet i 2020 og avvikle flere tilskudd over tid. Regjeringen vil videre fortsette arbeidet med å forenkle øremerkede ordninger. Dette vil gi større økonomisk handlingsrom for kommunene og fylkeskommunene og mindre byråkrati i stat og kommune. Lokalt handlingsrom er en forutsetning for at kommunene kan jobbe med innovasjon og lokalt tilpassede løsninger.

Regjeringen vil sørge for at vi har et inntektssystem som legger grunnlaget for at kommuner og fylkeskommuner kan gi innbyggerne gode, likeverdige tjenester over hele landet, og som ikke forhindrer frivillige endringer i kommunestrukturen. Fra 2020 innføres et nytt inntektssystem for fylkene som er tilpasset den nye fylkesstrukturen etter regionreformen.

Gjennom regionreformen desentraliseres makt når fylkeskommunene får nye oppgaver og skal bygge nye organisasjoner. Samtidig skal de ivareta viktige samfunnsoppgaver de allerede har. Det er lagt stor vekt på at fylkeskommunene skal ha stabile og forutsigbare inntekter, og det foreslås derfor at fordelingsvirkningene ved innføringen av nytt inntektssystem dempes gjennom kompensasjons- og overgangsordninger.

Regjeringen ønsker sterke velferdskommuner med stort handlingsrom som kan gi gode og likeverdige velferdstjenester til sine innbyggere, og som bidrar til å styrke lokalsamfunnene. En forutsetning for dette er kommuner med tilstrekkelig kapasitet og kompetanse, og at det legges til rette for at kommuner kan drive en helhetlig og bærekraftig nærings- og samfunnsutvikling.

Regjeringen mener at kommunesammenslåing fortsatt bør være strategien for styrking av kommunesektoren. Arbeidet med å legge til rette for sammenslåing av kommuner vil derfor fortsette. Det er fortsatt gode og forutsigbare økonomiske rammer for kommuner som ønsker å slå seg sammen. Det utbetales blant annet engangstilskudd ved sammenslåing av kommuner, og nye kommuner får inndelingstilskudd gjennom inndelingslova som kompenserer for bortfall av rammetilskudd som følge av sammenslåingen. Kommuner som slår seg sammen, og som får en reduksjon i veksttilskuddet som følge av sammenslåingen, vil få dette delvis kompensert gjennom en egen kompensasjonsordning innenfor skjønnstilskuddet fra 2020. For kommuner som får en reduksjon i utgiftsutjevningen som følge av sammenslåingen, eller i særskilte tilfeller der en kommune kommer økonomisk uheldig ut av en sammenslåing, må kompensasjon for dette vurderes i det enkelte tilfelle. Departementet vil be fylkesmennene foreta en slik vurdering, og kompensasjonen avgjøres og fastsettes av fylkesmannen.

Regjeringen vil opprettholde regionsentertilskuddet i inntektssystemet som et økonomisk virkemiddel ved nye sammenslåinger, og foreslår at også kommuner som slår seg sammen framover vil kunne motta tilskuddet.

For å stimulere til at kommunene fortsatt skal sette spørsmålet om kommunesammenslåing på dagsorden, gjeninnfører regjeringen støtte til utredning av sammenslåing.

Evalueringer av tidligere sammenslåinger viser at kommunene etter sammenslåingen er blitt bedre rustet til å møte framtidige utfordringer innenfor både tjenesteproduksjon og til nærings- og samfunnsutvikling.

Regionreformen skal gjennomføres og nye oppgaver overføres til større fylkeskommuner i tråd med det som tidligere er varslet i oppgavemeldingen. Fylkeskommunene får fra 2020 en minstestørrelse i innbyggertall som gir mulighet til å overføre oppgaver fra staten til fylkeskommunene. Slik desentraliseres makt og myndighet, og beslutninger tas nærmere innbyggerne.

Flytting av oppgaver skal gi bedre tjenester og en styrket samfunnsutvikling regionalt. Fylkeskommunene får et større ansvar innenfor områder som kompetanse og integrering, folkehelse, klima og miljø, næringsutvikling og landbruk, forskning, samferdsel, planlegging og kultur. Dette er viktige områder for utviklingen av samfunnet i det enkelte fylke, og er oppgaver som fylkeskommunene har gode forutsetninger for å løse.

Lokaldemokratiet er en grunnleggende del av det norske demokratiet og styringssystemet. For å opprettholde tilliten til lokaldemokratiet er det viktig at alle samfunnsgrupper føler seg representert. Forskning viser at det er stor variasjon i valgdeltakelsen mellom ulike samfunnsgrupper. Departementet har satt i gang et forskningsprosjekt som skal undersøke hva som er årsaken til dette.

Før valget i 2015 ble det gjennomført tre eksperimenter for å øke valgdeltakelsen. Et tilfeldig utvalg velgere fikk enten en tekstmelding, endret tekst på valgkortet eller et brev med oppfordring til å bruke stemmeretten. Eksperimentene tyder på at utsendelse av tekstmelding og brev til velgere med innvandrerbakgrunn bidro til at valgdeltakelsen økte i grupper med lav deltakelse. Ved lokalvalget i 2019 vil disse to tiltakene bli videreført slik at alle velgere blir oppfordret til å bruke stemmeretten sin.

1.4 En brukerorientert og effektiv offentlig forvaltning

Regjeringen vil jobbe for en brukerrettet og effektiv offentlig forvaltning. Dette gir bedre tjenester til innbyggerne og effektiv bruk av offentlige ressurser. En satsing på innovasjon er nødvendig for å møte de store utfordringene offentlig sektor står overfor, med blant annet strammere økonomiske rammer, demografiske endringer og større sektorovergripende utfordringer, som klimaendringene. Dette er også et sentralt budskap i Meld. St. 29 (2016–2017) – Perspektivmeldingen 2017. Vi står overfor betydelige utfordringer i årene framover, og vi må arbeide systematisk med å utnytte fellesskapets ressurser best mulig. Gode offentlige tjenester sikrer åpenhet og demokratisk kontroll, og legger til rette for en offentlig sektor som er bærekraftig, nyskapende, kunnskapsbasert og omstillingsdyktig.

Regjeringen er derfor i gang med å utarbeide en stortingsmelding om innovasjon i offentlig sektor. Målet med meldingen er å bidra til en mer brukerrettet og effektiv offentlig sektor med høy tillit, gjennom å øke innovasjonsevnen og innovasjonstakten i hele offentlig sektor.

Husbanken har gått foran med gode eksempler på nye løsninger, og har siden 2012 prioritert å lage effektive og brukervennlige løsninger for kommunene. I denne perioden er det blant annet utviklet digitale løsninger for bostøtte og startlån (Startskudd) og digital behovsmelding. Samtidig har tilgjengeligheten til data og statistikk om Husbankens ordninger blitt bedre.

Digitale løsninger for bostøtte og startlån er gode eksempler på samarbeid mellom stat og kommune hvor et digitalt verktøy gjør hele arbeidsprosessen enklere og bedre. Effektene av nye verktøy har vært svært positive ved at både Husbanken og kommunene har spart arbeidstimer, og innbyggerne har fått tilgang til god veiledning og gode tjenester.

Formålet med digitaliseringspolitikken er å forenkle og effektivisere offentlig sektor, gi bedre tjenester til innbyggerne, fremme innovasjon og verdiskaping i næringslivet og å utvikle et bærekraftig og inkluderende velferdssamfunn. Digitalisering er ikke et mål i seg selv, men et middel for å nå disse målene. Regjeringen lager en digitaliseringsstrategi for offentlig sektor for å forsterke innsats, samarbeid og samordning. Strategien utarbeides i tråd med Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Det tas sikte på at digitaliseringsstrategien skal legges fram i 2019.

Analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med omlag 0,3 prosent per år i perioden 2008–2017 innenfor sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En årlig effektivisering på 0,5 prosent, som er et realistisk mål, vil kunne frigjøre 1,3 mrd. kroner i året til styrking av tjenestene i kommunesektoren.

Det gjøres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren. Kommunenes tjenestetilbud er i hovedsak godt over hele landet, men det er store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner.

Effektivisering oppnås også ved at kommunesektoren har et økonomisk handlingsrom til å gjøre egne prioriteringer lokalt, og at eventuelle effektiviseringsgevinster beholdes i kommunen.

1.5 Kommunesektoren som næringsutvikler

Regjeringen vil skape bærekraftige velferdssamfunn ved å legge til rette for vekst og flere arbeidsplasser i hele landet. Bærekraften i velferdsordningene avhenger av at flere er yrkesaktive og at vi omstiller oss og finner nye løsninger. Norge har rike naturressurser som gir grunnlag for aktivitet og næringsutvikling i hele landet.

Kommunene har flere sentrale oppgaver som tilretteleggere for en ønsket samfunns- og næringsutvikling. Utbygging av infrastruktur, gode kommune- og reguleringsplaner, og effektiv saksbehandling av byggesøknader er viktig for lokale bedrifter og for at nye bedrifter skal etablere seg i en kommune. Regjeringen arbeider med endring av dispensasjonsbestemmelsen i tråd med Granavolden-plattformen. Et godt kommunalt tjenestetilbud er viktig for å tiltrekke seg, og beholde kompetent arbeidskraft.

Mange lokalsamfunn står i dag overfor demografiske endringer med sterk økning i andelen eldre. Det setter den lokale omstillingskapasiteten under økende press. Tilgang på arbeidskraft og relevant kompetanse er en forutsetning for nødvendig omstilling i offentlig sektor og for utvikling av nye næringer. Det er store forskjeller mellom distriktene når det gjelder forutsetningene for omstilling og næringsutvikling. Regjeringen arbeider nå med en egen melding om distriktspolitikken, som det tas sikte på å legge fram for Stortinget sommeren 2019.

1.6 Klima og miljø

Klimaendringene har gitt oss et villere, våtere og mer uforutsigbart klima. Vi kan forvente at dette vil tilta i framtiden. Regjeringen har flere tiltak som skal forberede samfunnet på det nye klimaet, og hvor kommunesektoren er en viktig bidragsyter. Kommunesektoren har et spesielt ansvar med hensyn til arealplanlegging og planarbeid, og det er gjennomført flere tiltak for å bistå kommunene i dette arbeidet. Nytt rundskriv H-5/18 om Samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling, redegjør for de reglene i plan- og bygningsloven som ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet. Nye statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning presiserer hva kommunene, regionalt nivå og nasjonale organer skal bidra til i planprosessen. Det er også foretatt endringer i plan- og bygningsloven for håndtering av overvann i arealplanleggingen. Endringene vil gi kommunene flere muligheter og en tydeligere hjemmel for å ta i bruk kommuneplaner og reguleringsplaner for å ivareta hensynet til vanndisponering. I tillegg er det satt i gang et kartleggingsarbeid med en detaljert nasjonal høydemodell, som skal dekke hele landet innen utgangen av 2021. Denne høyde- og terrengmodellen skal bidra til forenkling og forbedring for blant annet utarbeiding av flomsonekart, avrennings- og rasfareanalyser, og vil være et viktig verktøy for kommunene. Arbeidet med forebygging av flom- og skredskader gjennom kartlegging, varsling, sikringstiltak og arealplanlegging vil fortsette, og samordning av veiledning og kompetanseheving av kommunene vil bli prioritert.

Tilskuddet til skredsikring av fylkesveier blir innlemmet i rammetilskuddet til fylkeskommunene fra 2020. Midler til skredsikring er et viktig bidrag til å sikre trygg ferdsel langs fylkesveiene.

I 2018 ble rammetilskuddet til fylkeskommunene styrket med 100 mill. kroner som en særskilt satsing på båt- og ferjesektoren. Satsingen skal blant annet legge til rette for investeringer i miljøvennlig teknologi. Fylkeskommunene har tatt et tydelig ansvar for å redusere klimagassutslippene, og har stilt krav om null- og lavutslippsløsninger i en rekke nye ferjeanbud. Dette kan på kort sikt bidra til økte kostnader, og foreløpige regnskapstall for 2018 viser at fylkeskommunene har hatt en sterkere vekst i utgiftene til båt og ferje enn til øvrige sektorer. Regjeringen legger opp til å videreføre midlene innenfor rammetilskuddet.

De seneste årene har det vært en formidabel utvikling i retning av nullutslippsferjer, blant annet som resultat av at staten og fylkeskommunene har stilt miljøkrav i offentlige innkjøp. Dette har bidratt til å redusere klimagassutslippene. Regjeringen satser på grønn skipsfart, og ønsker at hurtigbåtene følger etter. For å utløse økt bruk av null- og lavutslipp i kommende anbud på hurtigbåter har regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2019 foreslått å bevilge 24 mill. kroner til en midlertidig støtteordning innenfor Klimasatsordningen.

Regjeringen anser FNs bærekraftsmål som grunnleggende for å løse vår tids utfordringer. Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører for å realisere bærekraftsmålene i Norge. Flere kommuner og fylkeskommuner bruker i dag bærekraftsmålene som rammeverk for sin planlegging. Regjeringen vil bidra til at bærekraftsmålene blir et godt verktøy for kommunesektoren gjennom blant annet informasjon og kunnskapsformidling.