Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2019 og 2020

2 Det økonomiske opplegget for 2020

2.1 Inntektsrammene for 2020

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 1 og 2 mrd. kroner i 2020. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0,3 og 0,5 prosent.

Inntektsveksten for 2020 som varsles i denne proposisjonen er regnet fra anslått inntektsnivå i 2019 i revidert nasjonalbudsjett 2019, jf. kapittel 3. Det innebærer at regjeringen nå varsler et nivå på kommunesektorens inntekter i 2020. Dersom anslaget for nivået på kommunesektorens inntekter i 2019 er endret når statsbudsjettet legges fram i oktober, vil inntektsveksten for 2020 som nå varsles kunne bli endret.

Regjeringen legger opp til at kommunene får mellom 1 og 2 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter. Et stort intervall i veksten i de frie inntektene må ses i lys av usikkerhet knyttet til handlingsrommet i budsjettpolitikken framover.

Regjeringen legger opp til en realvekst i fylkeskommunenes frie inntekter på -0,2–0,1 mrd. kroner i 2020. Dette må ses i sammenheng med at fylkeskommunene antas å få en nedgang i sine demografiutgifter som følge av anslåtte endringer i befolkningens sammensetning.

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter er anslått til mellom 0,2 og 1,5 mrd. kroner. Dette tilsvarer en vekst på mellom 0 og 0,3 prosent.

Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) har foretatt beregninger som viser at kommunesektoren kan få merutgifter i 2020 på om lag 1,3 mrd. kroner knyttet til den demografiske utviklingen. Herunder er 0,9 mrd. kroner knyttet til tjenester som finansieres av de frie inntektene. Kommunesektorens økonomiske handlingsrom må også ses i sammenheng med pensjonskostnadene, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.2.

Den foreslåtte inntektsveksten legger til rette for noe styrking av det kommunale tjenestetilbudet. I tillegg vil en mer effektiv ressursbruk i kommunesektoren kunne øke handlingsrommet.

Analyser utført av Senter for økonomisk forskning (SØF) viser at samlet effektivitet i gjennomsnitt økte med om lag 0,3 prosent per år i perioden 2008–2017 innenfor sektorene barnehage, grunnskole og pleie og omsorg. En effektivisering på 0,5 prosent, som er et realistisk mål, vil kunne frigjøre 1,3 mrd. kroner til styrking av tjenestene i kommunesektoren. Beregningsgrunnlaget er den delen av de frie inntektene utenom eiendomsskatt som går til å dekke driftsutgiftene.

Det gjennomføres i dag et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser til å kunne gi innbyggerne flere og bedre tjenester. Kommunenes tjenestetilbud er i hovedsak godt over hele landet, men det er store forskjeller i tjenestetilbud og effektivitet mellom kommuner. Det er viktig at kommunesektoren fortsetter å prioritere omstillings- og effektiviseringsarbeidet.

Regjeringen bygger sin politikk på en effektiv bruk av fellesskapets ressurser. Som i næringslivet er det også i offentlig forvaltning et potensial for å bli mer effektiv. Regjeringen innførte derfor fra og med 2015 en avbyråkratiserings- og effektiviseringsreform (ABE-reform) i statlig sektor. Deler av gevinsten fra redusert byråkrati og mer effektiv bruk av pengene kommer fellesskapet til gode i de årlige budsjettene. I statsbudsjettet for 2019 er overføringen satt til 0,5 prosent av alle driftsutgifter som bevilges over statsbudsjettet.

På vanlig måte legges det opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2020 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2020. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre 40 prosent av kommunenes samlede inntekter.

2.2 Pensjonskostnader

Pensjonspremiene har over flere år vært høyere enn de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Dette har gitt en oppbygging av et akkumulert premieavvik i regnskapene i perioden 2002–2018. Premieavviket er en regnskapsmessig forpliktelse som sektoren skal amortisere årlig de kommende årene. Ved utgangen av 2018 var det akkumulerte premieavviket på om lag 30,3 mrd. kroner. Størrelsen på det akkumulerte premieavviket ved utgangen av 2018 vil ikke medføre vekst i pensjonskostnadene fra 2020, utover nivået på amortiseringskostnadene i 2019.

Pensjonskostnadene for 2020

Kommunal- og moderniseringsdepartementet anslår en negativ vekst i kommunesektorens samlede pensjonskostnader i størrelsesorden 450 mill. kroner i 2020, utover det som dekkes av den kommunale deflatoren. Anslaget er beheftet med betydelig usikkerhet.

Departementet har for 2020 ikke foretatt endringer i de økonomiske forutsetningene for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene. Departementet vil opplyse nærmere om de økonomiske forutsetningene for beregning av pensjonskostnadene i rundskriv til alle kommuner og fylkeskommuner.

Lavt rentenivå har over tid bidratt til veksten i pensjonspremier og pensjonskostnader. Kommunesektoren har samtidig betydelig gjeld, og har dermed også fordeler av det lave rentenivået. Departementet vil understreke at kommuner og fylkeskommuner har et selvstendig ansvar for pensjon, som er en del av lønns- og avtalevilkårene i kommunesektoren.

Arbeidsgruppe om pensjon

I juni 2018 nedsatte Kommunal- og moderniseringsdepartementet, i samarbeid med Finansdepartementet, en arbeidsgruppe. Arbeidsgruppen bestod av representanter fra staten, kommunesektoren og pensjonsleverandørene. Arbeidsgruppen tok for seg to spørsmål som gjelder kommunesektorens pensjonskostnader. Det første spørsmålet handler om hvordan Kommunal- og moderniseringsdepartementet kan forbedre sine årlige anslag for veksten i pensjonskostnadene i kommunesektoren, til bruk i regjeringens arbeid med statsbudsjettet. Det andre spørsmålet handler om hvilke økonomiske konsekvenser ny offentlig tjenestepensjon og nye samordningsregler vil ha for kommunesektoren.

Ny offentlig tjenestepensjon

Ny offentlig tjenestepensjon innføres fra 2020. Dette vil påvirke pensjonspremiene og kravet til premiereservene i kommunesektoren, både på kort og noe lengre sikt. Også de regnskapsmessige pensjonskostnadene og pensjonsforpliktelsene påvirkes.

Virkningene av ny offentlig tjenestepensjon må ses i sammenheng med at det også innføres nye regler for samordning av ytelsene fra tjenestepensjonen med ytelsene fra folketrygden.

KLPs beregninger viser at det totale premienivået vil ligge noe høyere fra 2021 til 2025 enn premienivået ville vært med dagens regime. Fra 2025 viser beregningene en nedgang i det samlede premienivået, etterfulgt av en økning fram mot 2031. Deretter beveger premienivået seg noe ned igjen mot et mer stabilt nivå, om lag på nivå med det premiene anslagsvis ville vært gitt at dagens regime ble videreført. I denne framskrivingen inngår imidlertid ikke årlig reguleringspremie fullt ut. Overgangen til nye samordningsregler medfører, ifølge beregninger fra KLP, en vesentlig reduksjon i kravet til premiereserve. Størrelsen eller tidspunktet for frigjøringen er ikke avklart på nåværende tidspunkt. Det er derfor ikke tatt hensyn til dette i premieprognosene nevnt over. Det må ventes at en stor del av de frigjorte midlene vil gå med til å finansiere premiene de påfølgende årene og vil dempe effekten av ny offentlig tjenestepensjon og nye samordningsregler på premiene. Den årlige besparelsen som vil ligge i dette avhenger av størrelsen på de frigjorte midlene, og i hvilken takt dette benyttes til å finansiere de årlige premiene.

KLPs beregninger viser at dersom man i årene framover legger til grunn uendrede økonomiske forutsetninger, demografiske forutsetninger og uendret pensjoneringsmønster og så videre, vil netto pensjonskostnad bli redusert i 2020 og ventelig deretter være stabilt på det nivået. Bildet vil riktignok kunne endres av endrede forutsetninger.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets anslag for vekst i pensjonskostnadene

Arbeidsgruppen mener at det kan gjøres enkelte justeringer i måten Kommunal- og moderniseringsdepartementet beregner sine makroanslag på, blant annet slik at beregningene bygges på mer realistiske forutsetninger. Departementet har tatt hensyn til dette i beregningene for 2020.

Arbeidsgruppens rapport kan leses her: www.regjeringen.no/no/dokumenter/pensjonskostnader-i-kommunesektoren/id2637711/

3 Endringer i det økonomiske opplegget for 2019

Samtidig med kommuneproposisjonen har regjeringen lagt fram revidert nasjonalbudsjett 2019 og forslag til bevilgningsendringer i statsbudsjettet 2019. De viktigste endringene av betydning for kommunesektoren er gjengitt i punkt 3.1 og 3.2.

3.1 Inntektsveksten i 2019

Stortingets budsjettvedtak for 2019 (saldert budsjett) innebar at realveksten i kommunesektorens samlede inntekter ble anslått til 0,2 mrd. kroner. Det ble anslått en reell reduksjon i de frie inntektene på 0,1 mrd. kroner. Endringene ble regnet i forhold til daværende anslag på regnskap for 2018. Vekstanslaget må ses i sammenheng med at anslaget på kommunesektorens skatteinntekter for 2018 ble oppjustert med 2,4 mrd. kroner i nasjonalbudsjettet 2019.

I revidert nasjonalbudsjett 2019 er nye anslag på inntektsveksten for kommunesektoren i 2019 lagt fram. De nye anslagene bygger på følgende informasjon:

• Regnskapstall viser at kommunesektorens skatteinntekter i 2018 ble 2,3 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i nasjonalbudsjettet 2019. Det er særlig høye innbetalinger i 2018 av restskatter i forbindelse med skattelikningen for inntektsåret 2017 som trekker opp skatteinntektene. En gjennomgang av skattegrunnlagene viser at dette blant annet er knyttet til formuesskatter og aksjegevinster. De ekstra skatteinntektene er bare i noen grad videreført i inntektsanslagene for 2019.

• Hittil i år er det registrert god skatteinngang. Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter for 2019 er derfor oppjustert med om lag 1½ mrd. kroner.

• Kostnadsdeflatoren for kommunesektoren i 2019 er oppjustert fra 2,8 til 3,0 prosent. Oppjusteringen skyldes at prisveksten på varer og tjenester nå anslås høyere enn i nasjonalbudsjettet 2019. Økningen i deflator trekker isolert sett ned realinntektsveksten i 2019 med om lag 1 mrd. kroner.

• Regjeringen foreslår netto om lag uendrede bevilgninger til kommunesektoren. Enkelte bevilgningsendringer er omtalt i punkt 3.2.

Etter dette anslås realveksten i kommunesektorens samlede inntekter i 2019 til 0,4 mrd. kroner, som er 0,2 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett. Det anslås en reell nedgang i de frie inntektene på 1,8 mrd. kroner. Nedgangen i frie inntekter må ses i sammenheng med at de ekstra skatteinntektene i 2018 i hovedsak ikke videreføres. Som følge av økte skatteinntekter i 2018 går kommunesektoren inn i 2019 med et høyt inntektsnivå.

Tabell 3.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2018 og anslag for 2019 i nominelle priser. Frie inntekter er summen av skatteinntekter og rammetilskudd. Inntektene i 2018 er korrigert for oppgaveendringer og innlemming av øremerkede tilskudd med videre, slik at inntektsnivået i 2018 og 2019 er sammenliknbart.

3.2 Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2019

Forslag til bevilgningsendringer er fremmet i Prop. 114 S (2018–2019) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2019. Nedenfor redegjøres det for enkelte saker som har betydning for kommunesektoren.

3.2.1 Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Pensjonspremie i Statens pensjonskasse – kompensasjon til fylkeskommunene

Ansvaret for den delen av riksveinettet som ble omklassifisert til fylkesvei, ble overført fra Statens vegvesen til fylkeskommunene fra 1. januar 2010. Det ble bestemt at utgiftene til felles (sams) veiadministrasjon for riks- og fylkesveier skulle bli værende i Statens vegvesen, jf. St.prp. nr. 68 (2008–2009) Kommuneproposisjonen 2010.

For investeringsoppgaver på fylkesveinettet skal Statens vegvesen stille nødvendige ressurser til disposisjon, men den enkelte fylkeskommune dekker alle kostnader i tilknytning til disse oppgavene. Det er fastsatt en kalkulatorisk timepris som fylkeskommunene skal betale. Timeprisen omfatter lønns- og personalkostnader, reisekostnader og felleskostnader.

Fra 2017 betaler den enkelte statlige virksomhet pensjonspremie til Statens pensjonskasse. Virksomhetene ble kompensert for dette i statsbudsjettet for 2017. Kompensasjonen til Statens vegvesen omfattet også arbeid vegvesenet utfører for fylkeskommunene. Samtidig ble pensjonskostnader inkludert i lønns- og personalkostnadene i den kalkulatoriske timeprisen fra 2017. Kompensasjonen til Statens vegvesen i statsbudsjettet for 2017 ble dermed for høy, mens kompensasjonen til fylkeskommunene ble for lav.

På denne bakgrunn foreslås det at fylkeskommunene kompenseres for betalt pensjonspremie for 2019 med 56 mill. kroner. Midlene overføres fra Samferdselsdepartementets budsjett og bevilges over rammetilskuddet (kap. 572, post 60).

Fylkeskommunene mottok kompensasjon for pensjonspremie for både 2017 og 2018 ved nysalderingen av statsbudsjettet 2018.

3.2.2 Arbeids- og sosialdepartementet

Kompensasjon for endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger

Med virkning fra 1. januar 2018 ble det gjennomført endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger, jf. Prop. 74 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven mv. (arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak mv.). I lovproposisjonen framkommer følgende: «Arbeids- og sosialdepartementet og KS er enige om å kartlegge i hvilken grad endringene i regelverket for arbeidsavklaringspenger har betydning for kommunenes utgifter til økonomisk stønad. Det legges til grunn at eventuelle større merutgifter for kommunene skal kompenseres.»

Ved nærmere analyser av de foreløpige KOSTRA-tallene for 2018 finner Arbeids- og velferdsdirektoratet at endringen i unntaksbestemmelsen fra maksimal varighet på arbeidsavklaringspenger har medført en økning i den samlede utbetalingen av økonomisk sosialhjelp i 2018 på om lag 90 mill. kroner, og at dette gjelder om lag 1 900 personer. Det foreligger per i dag ikke datagrunnlag for å kunne vurdere om disse merutbetalingene vil ha et annet nivå i 2019 enn i 2018.

I Prop. 114 S (2018–2019) foreslås det derfor å øke bevilgningen på kap. 571, post 60 med 90 mill. kroner for å kompensere kommunene for anslåtte merutgifter til økonomisk sosialhjelp i 2019 som følge av endringer i regelverket for arbeidsavklaringspenger.

3.2.3 Helse- og omsorgsdepartementet

Investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser

På grunn av stor søknadsinngang til investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser foreslås det i Prop. 114 S (2018–2019) å øke bevilgningen i 2019 med 78,4 mill. kroner, tilsvarende om lag 900 heldøgns omsorgsplasser i 2019. Tilsagnsrammen i 2019 foreslås økt med 1 567,6 mill. kroner. Stortinget har tidligere vedtatt en lik fordeling av investeringstilskuddet mellom rehabilitering og netto tilvekst, og bevilgningen og tilsagnsrammen fordeles likt mellom kap. 761, post 63 Rehabilitering og kap. 761, post 69 Netto tilvekst.

Tilskudd til lokalkjøkken

Det foreslås i Prop. 114 S (2018–2019) å opprette et investeringstilskudd til lokale kjøkkenløsninger med eget produksjonskjøkken fra 1. oktober 2019. Det foreslås en tilsagnsramme på 12,5 mill. kroner og bevilgning på 625 000 kroner over kap. 761, post 63 til første års utbetaling i 2019. Ordningen gjelder tilskudd til etablering eller gjenetablering av lokale kjøkkenløsninger med eget produksjonskjøkken ved eksisterende sykehjem og omsorgsboliger for personer med heldøgns tjenestetilbud. Tilskuddet skal forvaltes av Husbanken.

Opprettelsen av et tilskudd til lokalt produksjonskjøkken er en del av kvalitetsreformen for eldre Leve hele livet (2019–2023).

3.2.4 Klima- og miljødepartementet

Grønn skipsfart

Regjeringen satser på grønn skipsfart. De seneste årene har det vært en formidabel utvikling i retning av nullutslippsferjer, blant annet som et resultat av at staten og fylkeskommunene har stilt miljøkrav i offentlige innkjøp. Dette har bidratt til å redusere klimagassutslippene. Regjeringen ønsker at hurtigbåtene følger etter. Hurtigbåter er i dag blant transportsegmentene som har høyest utslipp per passasjerkilometer. Samtidig er ny utslippsfri teknologi under utvikling.

Regjeringen foreslår i Prop. 114 S (2018–2019) å bevilge 24 mill. kroner til en midlertidig øremerket satsing innenfor Klimasatsordningen for å utløse økt bruk av null- og lavutslippsløsninger i fylkeskommunale hurtigbåtsamband (kap. 1420, post 61). For drift av den øremerkede satsingen foreslås det at Miljødirektoratet tildeles 1 mill. kroner (kap. 1420, post 01).