5 Dokumentasjon av analyser for nytt inntektssystem for fylkeskommunene

Dette vedlegget dokumenterer analysene som ligger til grunn for forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene (jf. kapittel 11). I analysene av variasjonene i fylkeskommunenes utgifter, har departementet brukt regnskapstall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), publisert av Statistisk sentralbyrå (SSB) på ssb.no. Det er benyttet tall for årene 2014, 2015 og 2016.

De fleste dataene som er benyttet i analysene er tilgjengelig i statistikkbanken til SSB, men noen av dataene er bestilt særskilt av departementet.

5.1 Videregående opplæring

Statistiske analyser

Tabell 5.1 viser resultater fra analysene for videregående opplæring. Avhengig variabel er brutto driftsutgifter fratrukket brutto driftsinntekter og avskrivninger. Alle variabler er målt per innbygger. Analysene er gjort med vanlig minste kvadraters metode (OLS).

Enhetene i analysene er fylkeskommunene etter fylkesinndelingen før 2018 (N=19).

Beregning av søker- og lærlingekriteriene

Vektene til søkerkriteriet beregnes på grunnlag av en kostnadsanalyse av utgifter per elev i dyrere utdanningsprogrammer, sett i forhold til gjennomsnittlige utgifter per elev. Vekten til kriteriet søkere høykostnads utdanningsprogrammer er gitt ved formelen i figur 5.1.

C og E betegner henholdsvis utgifter per elev og elevandel, mens fotskrift HK og LK betegner henholdsvis høykostnads og lavkostnads utdanningsprogrammer. Lavkostnads utdanningsprogrammer er definert som studiespesialisering og idrett, mens alle andre programmer regnes som høykostnadsutdanningsprogrammer. Vekten til lærlingekriteriet er beregnet etter samme prinsipp.

Tallgrunnlaget som er brukt i beregningene er vist i tabell 5.2 Beregningen av vektene er vist i tabell 5.3 og 5.4.

5.2 Fylkesvei

Korrigerte investeringsutgifter

Departementet foreslår i kapittel 11.4.3 at sektorvekten for fylkesvei korrigeres med tall for faktiske investeringer, i stedet for å ta utgangspunkt i midlene som ble overført i 2010. Dette vil være i tråd med måten sektorvektene ellers beregnes på. Departementet foreslår videre at det skal korrigeres for at en betydelig del av veiinvesteringene finansieres med merverdiavgiftskompensasjon, øremerkede tilskudd, ferjeavløsningsmidler, andre overføringer og refusjoner, og bompenger.

Om lag 27 prosent av bompengene i fylkeskommunale veiprosjekter går til å dekke renter og innkrevingskostnader, og departementet foreslår derfor at det bare korrigeres for 73 prosent av bompengeinntektene. Beregningen av andelen av bompengeinntektene som går til investeringer på fylkesvei, er utført av Statens vegvesen basert på tall for 2017.

Tabell 5.5 viser beregningen av korrigerte investeringsutgifter etter dette prinsippet for årene 2014–2016.

Kriterier for investeringer

Tabell 5.6 viser korrelasjonen eller samvariasjonen mellom investeringsutgifter, veikriterier og inntektsnivå.

5.3 Buss og bane

Tabell 5.7 viser resultater fra analysene til forslag til ny kostnadsnøkkel for buss og bane. Avhengig variabel er brutto driftsutgifter fratrukket brutto driftsinntekter og avskrivninger. Alle variabler er målt per innbygger. Analysene er gjort med vanlig minste kvadraters metode (OLS).

Enhetene i analysene er fylkeskommunene etter fylkesinndelingen før 2018 (N=19).

I tillegg til analysene som er vist i tabellen, har departementet også testet modeller med blant annet følgende forklaringsvariabler:

• Innbyggere per kilometer offentlig vei

• Sysselsatte etter bosted

• Ulike spesifikasjoner av aldersgrupper for innbyggere

• Ulike spesifiseringer av tettsted

• Ulike aldersgrupperinger av innbyggere bosatt spredt

• Areal

• Kriterier for reiseavstand

• Ulike variabler over antall reiser og skolereiser

I tråd med Borge-utvalgets anbefaling er kriteriene i kostnadsnøkkelen spesifisert slik at man måler kriterieverdiene utover en fastsatt minsteandel av befolkningen (jf. NOU 2005: 18). Omskaleringen øker de relative forskjellene mellom kriterieverdiene og gjør at kriteriene i større grad fanger opp variasjonene i utgiftene.

Bakgrunnen for at kriteriene er fastsatt på denne måten er knyttet til forhold ved regresjonsanalysen. Beregningene av kriterievektene tar utgangspunkt i regresjonskoeffisientene og kriterieverdiene, slik at den relative betydningen av hvert enkelt kriterium kan tallfestes. Resultatene fra regresjonsanalysen gir imidlertid en kostnadsnøkkel som summerer seg til vesentlig mer enn 1, noe som henger sammen med at regresjonen gir et negativt konstantledd. Vektene i en kostnadsnøkkel må summere seg til 1, og det er derfor nødvendig med en nedjustering av vektene i forhold til hva koeffisientene i regresjonsanalysen tilsier. Borge-utvalget viste til at en proporsjonal nedvekting ville ført til at kostnadsnøkkelen bare fanget opp en mindre del av variasjonene i utgiftene. For å rette opp dette foreslo utvalget en omskalering av kriteriene, for å øke variasjonen mellom fylkeskommunene. En slik omskalering av kriteriene øker de relative forskjellene mellom kriterieverdiene og gjør at kriteriene i kostnadsnøkkelen i større grad fanger opp variasjonene i utgiftene.

Regresjonsmodellen som ligger til grunn for departementets forslag til ny nøkkel har negative konstantledd, og departementet foreslår derfor at kriteriene skaleres om slik at vektene summerer seg til 1. Departementet foreslår å bare omskalere kriteriene som bidrar til negative konstantledd i analysene. Det innebærer at kriteriet sysselsatte etter arbeidssted skaleres om til å telle antall sysselsatte utover en andel på 29 prosent. Grensen for skalering av kriteriet er satt slik at alle fylker vil få en kriterieverdi på over 0.

5.4 Båt og ferje

Beregning av kriterievekter for reisekriteriene

Vektene til reisekriteriene i båt- og ferjenøkkelen er basert på et anslag av kostnadene til skoleskyss. I beregningene er det antatt at kostnadene for skolereisene er omtrent de samme som for andre reiser. Anslaget kan dermed beregnes med utgangspunkt i tall fra KOSTRA over antall skolereiser, antall reiser i alt og de samlede utgiftene til båt og ferje. De oppdaterte beregningene for årene 2014–2016 er vist i tabell 5.8.

Vegdirektoratets forslag til ny ferjestandard

Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2018 at ferjestandarden som ligger til grunn for beregningen av ferjekriteriet skulle oppdateres. Oppdraget ble gitt til Vegdirektoratet, og mandatet for oppdraget var å revidere ferjestandarden fra Nasjonal transportplan 2010–2019, med særskilt fokus på om standarden er i tråd med samfunnets forventninger om framkommelighet. Vegdirektoratet tok utgangspunkt i rutetilbudet på de ulike sambandene i 2017 (eventuelt vedtatt tilbud i forbindelse med nye anbud). Det er dermed forutsatt at oppdragsgiver ved fastsettelse av tilbudet har vurdert behov, nytte og kostnad for ulike servicenivåer, og at tilbudet på sambandene reflekter det som kan anses som samfunnets oppfatning av hva som er riktig tilbud, gitt de økonomiske rammene. Forslaget til ny ferjestandard bygger på en analyse av alle fylkeskommunale fylkesferjesamband, med utgangspunkt i trafikktall for 2016.

Vegdirektoratets forslag til ny ferjestandard er vist i tabell 5.9. Hovedtrekkene i ferjestandarden fra NTP 2010–2019 er videreført i forslaget, men det er noen endringer. De viktigste endringene er:

• Det innføres en ny standardklasse for sambandene med aller mest trafikk.

• Standardklassen for de mest lavtrafikkerte sambandene deles, og det gjøres egne vurderinger for sambandene med aller minst trafikk.

• Normert antall avganger i noen av standardklassene økes, siden faktisk tilbud i disse klassene gjennomgående er høyere enn det standarden tilsier.

• Det settes en definert norm for servicenivået i noen klasser der servicenivået ikke er definert i dagens standard.

5.5 Tannhelse

Tabell 5.10 viser ressursfordelingen som ligger til grunn for delkostnadsnøkkelen for tannhelse. Delkostnadsnøkkelen er basert på ressursfordelingen mellom de prioriterte gruppene i den offentlige tannhelsetjenesten. Utgangspunktet for fordelingen er informasjon fra KOSTRA om antall personer i de prioriterte gruppene som er under offentlig tilsyn av den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, og tall innhentet fra fylkeskommunene for gjennomsnittlig ressursbruk per person i de prioriterte gruppene. Tall for gjennomsnittlig ressursbruk per pasient i de prioriterte gruppene er innhentet av Helse- og omsorgsdepartementet.

Ressursvekten for gruppen 1–18 år er satt til 1, og ressursbruken på hver av de andre gruppene er målt i forhold til ressursbruken på denne gruppen. Dette gir et mål på ressursbruken per pasient i hver av de prioriterte gruppene i tannhelsetjenesten, som deretter multipliseres med antall personer i de ulike målgruppene for å gi et mål på ressursfordelingen mellom de ulike gruppene.

5.6 Liste over høringssvar

Forslaget til nytt inntektssystem for fylkeskommunene ble sendt på høring 7. januar 2019, med høringsfrist 8. mars. Departementet mottok 40 høringssvar.

Fylkeskommuner

• Agder fylkeskommune (fellesnemnd)

• Aust-Agder fylkeskommune

• Finnmark fylkeskommune

• Hordaland fylkeskommune

• Innlandet fylkeskommune (fellesnemnd)

• Møre og Romsdal fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Oslo kommune

• Rogaland fylkeskommune

• Sogn og Fjordane fylkeskommune

• Troms fylkeskommune

• Troms og Finnmark fylkeskommune (fellesnemnd)

• Trøndelag fylkeskommune

• Vest-Agder fylkeskommune

• Vestfold og Telemark fylkeskommune (fellesnemnd)

• Viken fylkeskommune (fellesnemnd)

Kommuner

• Birkenes kommune

• Finnøy kommune

• Flekkefjord kommune

• Kragerø kommune

• Kvitsøy kommune

• Saltdal kommune

• Sauda kommune

• Strand kommune

• Vest-Telemarkrådet

• Østre Agder regionråd

Statlige organer

• Justis- og beredskapsdepartementet: Ingen merknader

• Klima- og miljødepartementet: Ingen merknader

• Samferdselsdepartementet: Ingen merknader

• Sysselmannen på Svalbard: Ingen merknader

• Utenriksdepartementet: Ingen merknader

Interesseorganisasjoner

• Byggenæringens landsforbund

• KS

• LO

• Maskinentreprenørenes forbund

• NHO

• Opplysningsrådet for veitrafikken

• UNIO

• Utdanningsforbundet

• ZERO