4 Skjønnstilskudd i 2018

4.1 Fordelingen av skjønnsmidler i 2018

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommunene og fylkeskommunene etter skjønn. Dette gjelder bevilgningene over kap. 571, post 64 og kap. 572, post 64. I 2018 har departementet fordelt et samlet skjønnstilskudd på nærmere 1 862 mill. kroner. Av dette gikk 1 492 mill. kroner til kommunene og 370 mill. kroner til fylkeskommunene. Av dette ble 59,9 mill. kroner overført fra 2017 til 2018 over kap. 571, post 64.

Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommuner og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler disse fylkesrammene videre til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet. Tabell 4.1 viser fylkesvis fordeling av skjønnstilskuddet til kommunene (via fylkesmannsembetene) og fylkeskommunene.

Kommunene

Av det totale tilskuddet til kommunene ble 1 100 mill. kroner fordelt av fylkesmannen etter retningslinjer gitt fra departementet. Fylkesmannens skjønnsmidler består av ordinært skjønnstilskudd og fylkesmannens prosjektskjønnsmidler. Se omtale om fylkesmannens prosjektskjønnsmidler senere i vedlegget.

I 2018 ble 75 mill. kroner benyttet til tiltak knyttet til kommunereformen. Kommuner som ble stående ufrivillig alene etter kommunereformen, fikk i 2018 utbetalt en kompensasjon på totalt 40 mill. kroner. Totalt 295 mill. kroner ble betalt ut i en overgangsordning til kommuner som skal slå seg sammen, men som midlertidig vil få redusert basistilskudd og småkommunetillegg i perioden fram til sammenslåingen trer i kraft. Mesteparten av dette ble i 2018 finansiert over innbyggertilskuddet, men 35 mill. kroner ble finansiert over skjønnstilskuddet.

I 2018 fikk 314 kommuner utbetalt til sammen 72,5 mill. kroner i kompensasjon for kostnader til retaksering, som følge av endringen i adgangen til å ilegge eiendomsskatt på produksjonsutstyr og installasjoner.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet holder hvert år tilbake en del av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i en reservepott. I 2018 ble det holdt tilbake 125 mill. kroner i kommunenes reservepott. Av dette ble betalt ut i underkant av 22 mill. kroner basert på søknader, hvorav over halvparten gikk til kompensasjon for naturskader.

Til sammen seks kommuner fikk utbetalt til sammen 12,6 mill. kroner i kompensasjon for naturskader. Av dette gikk 10 mill. kroner til Froland, Vennesla og Songdalen kommuner etter flommen i oktober 2017. I tillegg mottok Finnøy kommune vel 2 mill. kroner etter skogbrann sommeren 2018, Gaular kommune fikk 0,1 mill. kroner etter sluttoppgjøret etter flommen i 2014 og Sør-Fron kommune mottok nesten 0,7 mill. kroner i kompensasjon etter ras i april 2018.

Utover kompensasjon for naturskader, fikk Krødsherad kommune kompensasjon for feil i kriteriedata, Indre Fosen kommune fikk kompensasjon for endring i sone- og nabokriteriet, og Re kommune fikk kompensasjon for nedgang i inndelingstilskuddet fram mot kommunesammenslåing i 2020. Til sammen utgjorde dette 5 mill. kroner.

I perioden fra 2017 til 2019 har Tysfjord kommune fått tilsagn om til sammen 7,5 mill. kroner til oppfølgingsarbeidet etter overgrepsavsløringene i kommunen, og 2,4 mill. kroner til et eget prosjekt om tillitsbygging. I 2018 ble det utbetalt henholdsvis 3 mill. kroner og 1,25 mill. kroner til disse prosjektene.

Det fordeles også skjønnstilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunesektoren. Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordelte i 2018 113 mill. kroner til fornyings- og innovasjonsprosjekter (prosjektskjønnsmidler), se nærmere omtale senere i vedlegget. I tillegg fordeler også fylkesmannsembetene skjønnstilskudd til utviklingsprosjekter i kommunene, se nærmere omtale av disse midlene under.

110 mill. kroner av ubrukte midler som var avsatt til reservepotten og fornyings- og innovasjonsprosjekter ble betalt ut med et likt beløp per innbygger til alle kommuner i landet.

Fylkeskommunene

Det samlede skjønnstilskuddet for fylkeskommunene utgjorde 370 mill. kroner i 2018. Av dette fordelte departementet 351 mill. kroner direkte til fylkeskommunene. 19 mill. kroner ble avsatt til uforutsette hendelser, og disse ble i sin helhet utbetalt til alle fylkeskommunene per innbygger.

Fylkesmennenes fordeling av tilbakeholdte skjønnsmidler

Fylkesmannen har ansvaret for den kommunevise fordelingen av fylkesrammene fastsatt av departementet. Det enkelte embete fordeler en andel av sin fylkesramme i statsbudsjettet, men alle embeter holder også igjen midler til fordeling gjennom året. Alle embeter er pålagt å holde tilbake minst fem prosent av den tildelte rammen til uforutsette hendelser. I 2018 holdt fylkesmennene tilbake omtrent 340 mill. kroner til fordeling gjennom året. Dette tilsvarer vel 30 prosent av den totale rammen. Det er stor variasjon mellom embetene i størrelsen på de tilbakeholdte midlene. Innenfor midlene til fordeling gjennom året ligger både tilbakeholdte skjønnsmidler til kommuner oppført i Register for betinget godkjenning og kontroll (ROBEK), midler til uforutsette hendelser samt prosjektmidler, se omtale under.

4.2 Fylkesmannens bruk av prosjektskjønnsmidler til fornying og innovasjon i kommunene

Fylkesmannen kan gi en del av skjønnsrammen som støtte til fornyings- og innovasjonsprosjekter i kommunene. For å sikre en viss grad av samordning og felles struktur mellom fylkene har departementet gitt retningslinjer for skjønnstildelingen, men fylkesmannen har myndighet til å tilpasse skjønnsfordelingen til lokale forhold i hvert enkelt fylke. Formålet med prosjektmidlene er å gi kommunene støtte til å prøve ut nye løsninger og stimulere til lokalt fornyings- og innovasjonsarbeid. Prosjektenes formål må være å styrke kommunen i rollene som tjenesteprodusent, myndighetsorgan, lokaldemokratisk arena eller som samfunnsutvikler. Prosjektene kan omfatte alle tjenesteområdene i kommunen. Fylkesmannens arbeid med fornying og innovasjon må ses i sammenheng med øvrig arbeid knyttet til veiledning, samordning og skjønnstildeling.

Fylkesmannen skal videreformidle resultatene fra prosjektene til andre kommuner og stimulere til læring og erfaringsutveksling mellom kommunene og på tvers av fylkesmannsembetene.

I 2018 fordelte fylkesmennene om lag 139,5 mill. kroner til totalt 294 prosjekter. Hvert prosjekt fikk i snitt om lag 475 000 kroner i støtte. Til sammenlikning ble 376 fornyings- og innovasjonsprosjekter tildelt om lag 150 mill. kroner i 2017.

Midler som ble fordelt til fornyingsprosjekter per fylkesmannsembete varierte betydelig i 2018. Dette har en naturlig sammenheng med antall kommuner i fylket, men det er også stor variasjon mellom fylkene i størrelsen på skjønnsrammen og hvor stor del av skjønnsrammen som settes av til fornyingsprosjekter.

Figur 4.1 viser fordeling av prosjektskjønnsmidler per fylke. Trøndelag fordelte mest skjønnsmidler til fornyingsprosjektene med om lag 18,9 mill. kroner til 25 prosjekter, tett fulgt av Nordland, som fordelte om lag 17,4 mill. kroner til 37 prosjekter. Embetet som fordelte minst midler, er Vestfold med 3 mill. kroner til åtte prosjekter.

Fra 1. januar 2016 ble det tatt i bruk en ny søknads- og rapporteringsdatabase (ISORD) for prosjektmidler. Denne databasen skal bidra til et mer helhetlig system for søknad, behandling og rapportering av prosjektsskjønnsmidler. Det har i 2018 vært jobbet med videreutvikling av databasen, samt å tilpasse databasen til kommune- og regionreformen.

Databasen skal også bidra til å videreformidle resultatene fra prosjektene til offentligheten. Alle prosjekter vises på den offentlige siden prosjektskjonn.fylkesmannen.no/offentlig. Denne siden er åpen for alle og kan for eksempel benyttes av kommuner for å se hvilke prosjekter som har vært gjennomført tidligere. Etter hvert som prosjektene blir ferdig, legges også rapportene ut på denne siden.

Embetene fordeler normalt midlene etter søknader fra kommunene. Det er et stort mangfold blant prosjektene, både i omfang, tema, metode og involverte parter. Av prosjekter registrert i ISORD i 2018 er det mange som omfatter flere sektorer, mens andre omfatter hele kommunen. Om lag halvparten av prosjektene er samarbeidsprosjekter.

Vi ser av figur 4.2 at 35 prosent av fornyings- og innovasjonsprosjektene omfatter hele kommunen. Fordelingen på sektorer viser at det er mange prosjekter innen administrasjon og styring, kommunehelse, oppvekst og pleie og omsorg.

Et prosjekt kan ha flere mål og benytte ulike virkemidler. De fleste prosjektene hadde som mål å styrke kommunen innenfor rollen som tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Over 75 prosent av prosjektene benyttet opplæring og erfaringsdeling som virkemiddel. Andre virkemidler brukt i prosjektene er blant annet interkommunale samarbeid, innovasjon, ulike tiltak for kommunikasjon mot innbyggere, IKT (for eksempel bruk av nye tekniske løsninger), planlegging, styringssystemer og organisatoriske virkemidler. Organisatoriske virkemidler innebærer ofte politiske og administrative endringer i kommunen.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

¹ Ett og samme prosjekt kan berøre flere sektorer. Summen av søylene vil derfor overstige 100 prosent.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

4.3 Utviklings- og fornyingsprosjekter finansiert av departementets prosjektskjønnsmidler

Kommunal- og moderniseringsdepartementet setter hvert år av midler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Tilskuddet fordeles av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, og prosjektene skal komme kommunesektoren til gode. I 2018 ble det benyttet til sammen 113 mill. kroner til slike prosjekter. Prosjektene som ble finansiert i 2018 omtales her.

4.3.1 Kommuneloven og øvrig juridisk rammeverk

Etikkportalen

Departementet har gitt KS 350 000 kroner i økonomisk støtte i 2018 til prosjektet Etikkportalen, hvorav 100 000 gikk til avvikling av «Etikkarrangement 2018» og utvikling av en dilemmasamling om etiske utfordringer i kommunal forvaltning.

Departementet etablerte www.etikkportalen.no i 2010 i samarbeid med KS. Departementet har hvert år siden gitt KS tilskudd for å drifte portalen. På portalen får kommunene tilgang til informasjon og erfaringer som kan understøtte det lokale arbeidet med å holde en høy etisk standard i kommunal virksomhet. Denne støtten dekker også utgifter til det tilknyttete registeret over rapporter fra forvaltningsrevisjoner i kommunesektoren. Registeret er et verktøy for kunnskapsspredning og et sted hvor blant annet kontrollutvalgene og revisjonsenhetene kan hente gode ideer. Registeret kan også bidra til bedre samspill mellom statlig tilsyn og den kommunale egenkontrollen.

4.3.2 Fornyingstiltak og erfaringsspredning

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk (GKRS)

Foreningen for god kommunal regnskapsskikk ble stiftet høsten 2000 etter initiativ fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet. Foreningen for god kommunal regnskapsskikk er en ideell forening og et uavhengig organ som har som formål å fremme og utvikle god kommunal regnskapsskikk for kommuner og fylkeskommuner. God kommunal regnskapsskikk utfyller rammeverket for kommuneregnskapet i lov og forskrift, og bidrar til ensartet praksis for regnskapsføring i sektoren. Bakgrunnen for foreningens virksomhet er at regnskapsreglene for kommuner og fylkeskommuner kun gir rammer og prinsipper, og dermed ikke uttømmende regnskapsregler gjennom lov og forskrifter. Det er ikke hensiktsmessig at hver kommune selv må definere god kommunal regnskapsskikk. Det kan medføre ulik praksis, noe som ikke er ønskelig. GKRS sin virksomhet er ikke tidsavgrenset, og det vil være behov for finansiering i overskuelig framtid. Departementet har i 2018 gitt økonomisk støtte til prosjektet med 445 783 kroner. Medlemmene i foreningen er Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) og Norges kommunerevisorforbund (NKRF). De representerer den faglige kompetansen innenfor kommunalt regnskap (regelforvalter, regnskapsprodusenter, brukere og revisorer).

Kommunereform: oppfølgingstilbud kommuner og fylkeskommuner som skal slå seg sammen

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne inngikk i 2016 en avtale om å tilby oppfølging til kommuner og fylkeskommuner som Stortinget har fattet vedtak om å slå sammen. Formålet er å legge til rette for gode lokale prosesser som fremmer involvering og medvirkning. Tilbudet består av seminarer og en læringsportal for deling av erfaringer. I 2018 ble det gjennomført en stor erfaringssamling for kommuner og en for fylkeskommuner. KS har ansvaret for gjennomføring av samlingene og fikk i 2018 utbetalt 623 000 kroner i støtte til dette. Avtalen varer ut 2019.

Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen

Arendal kommune mottok 100 000 kroner i 2018 til konferansen «Fremtidens kommuner – Arendalskonferansen». Konferansen arrangeres av Arendal kommune i samarbeid med blant annet KS og en rekke aktører innen frivillig sektor. Konferansen er en møteplass for innovasjon og nyskaping i kommunene.

Innovasjonspris

Departementet ønsker å stimulere til innovasjon i kommunesektoren og har siden 2014 delt ut en innovasjonspris. Prisen skal gå til én eller flere kommuner som har vist stor evne til nytenkning og til å sette innovative ideer ut i livet. Difi har det administrative ansvaret for prisen. I 2018 mottok Træna kommune prisen på 500 000 kroner for deres samskapingsperspektiv, tydelige innovasjonskultur og gode resultater. Juryen løftet fram utviklingsprosjektet «Tenk Træna», og deres evne til å virkeliggjøre innovasjonspotensialet som bor i innbyggerne.

Klarspråk i kommunesektoren

KS fikk i 2018 3 mill. kroner til «Program for klart språk i kommunesektoren». Programmet, som er et femårig program for perioden 2015–2020, skal øke bevisstheten om klart språk i kommunene og legge til rette for at kommuner og fylkeskommuner forbedrer den skriftlige kommunikasjonen med sine målgrupper. Gjennom programmet arrangeres det blant annet regionale grunnkurs for de som skal lede klarspråkprosjekt i egne kommuner og fylkeskommuner.

IKT-utvikling i kommunesektoren – DigiFin

I 2018 bevilget Kommunal- og moderniseringsdepartementet 100 mill. kroner til en KS-administrert ordning for finansiering av kommunale IKT-prosjekter. Dette fulgte opp støtten i 2017 på 25 mill. kroner, slik at ordningen totalt har fått 125 mill. kroner fra departementet. Kommuner, fylkeskommuner og KS bidrar også med midler av tilsvarende størrelsesorden. KS har nå etablert DigiFin-ordningen, en finansieringsordning som gir støtte til nasjonale IKT-prosjekter som kan komme hele kommunesektoren til gode. Se for øvrig kapittel 8 for nærmere omtale av ordningen.

Kompetanse og digitalisering

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, KS, LO Kommune, YS Kommune, Unio og Akademikerne inngikk i 2017 en avtale om utviklingsprosjektet «Samarbeid om digital kompetanse», som skal bidra til økt digitalisering i kommunene. Formålet med prosjektet er å skape en forståelse for og gi støtte til organisasjonsutvikling og omstilling som følge av digitalisering i kommunene. 71 kommuner er med. KS har ansvar for gjennomføring av samlinger, og i 2018 ble det gjennomført oppstartssamling og fem regionale workshops. Departementet har i 2018 gitt økonomisk støtte til prosjektet med 3 mill. kroner. Avtalen varer ut 2019.

Digihjelpen

KS, Kompetanse Norge og Kommunal- og moderniseringsdepartementet samarbeider om å hjelpe kommunal sektor til å kunne etablere et lavterskeltilbud for innbyggere i grunnleggende digital kompetanse – Digihjelpen. KS fikk 1 mill. kroner i 2018 til en prosjektstilling til dette arbeidet. Målet er at alle kommuner skal tilby innbyggere med svake digitale ferdigheter hjelp til å komme i gang med bruk av digitale verktøy, slik at de kan ta i bruk digitale innbyggertjenester fra det offentlige.

FoU-prosjekt om rammestyring

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gitt KS tilskudd på 575 000 kroner til delfinansiering av prosjektet «Rammestyring – teori og praksis». Prosjektet undersøker statens praktisering av rammestyringsprinsippet de senere årene på utvalgte områder og konsekvensene for kommunene. Første delrapport ble lagt fram i april 2019, og siste delrapport skal etter planen legges fram i juni 2019.

4.3.3 Valg og lokaldemokrati

Lokaldemokratiprosjektet, Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomført prosjektet «Fremtidens lokaldemokrati i nye kommuner». Prosjektets formål har vært å mobilisere og inspirere kommuner med vedtak om sammenslåing til å sette demokratispørsmål på dagsorden når de skal «bygge» sin nye kommune.

88 sammenslåingskommuner, som snart blir 32 nye kommuner, deltar i prosjektet. Tema i prosjektet er politisk organisering, arbeidsmåter, innbyggermedvirkning og nye digitale løsninger. Hver av de nye kommunene som har deltatt, har fått tilsagn om 100 000 kroner i tilskudd til dette utviklingsarbeidet i 2018. Til sammen er det utbetalt 3,1 mill. kroner i tilskudd. I tillegg har de fått tilbud om å kartlegge statusen for lokaldemokratiet i de «gamle» kommunene, gjennom diagnoseverktøyet KS lokaldemokratiundersøkelse. Departementet har også tilbudt kommunene en evaluering av tiltakene som de vurderer å gjennomføre for å styrke lokaldemokratiet i sine nye kommuner. Sluttrapporten skal være klar i desember 2019.