Del 3
Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner

10 Inntektssystemet for kommunene

I dette kapitlet omtales ulike enkeltsaker innenfor kommunenes inntektssystem.

Det foreslås ingen store endringer i inntektssystemet for kommunene i 2020. I avsnitt 10.1 omtales vekting av gradert basiskriterium i kostnadsnøkkelen for kommunene. I avsnitt 10.2 omtales utredningsprosjektet om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og rapportering av psykisk utviklingshemmede til inntektssystemet, og i avsnitt 10.3 foreslås det å benytte eksisterende distriktsindeks ved fordeling av distriktstilskuddene for kommunene i 2020. I avsnitt 10.4 behandles to anmodningsvedtak, om regionsentertilskudd og utilsiktede virkninger av kommunesammenslåinger i inntektssystemet.

10.1 Kostnadsnøkkelen for kommunene – vekting av gradert basiskriterium

Basiskriteriet i kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen skal fange opp kostnadsforskjeller knyttet til kommunestørrelse. Med endringen i inntektssystemet i 2017 ble det innført en gradering av basiskriteriet. Endringen gjorde kriteriet mer nøytralt med hensyn til kommunesammenslåinger, men kriteriet er fortsatt ikke helt nøytralt siden alle kommuner er garantert minimum et halvt basistillegg.

Fra og med 2020 slår 119 kommuner seg sammen til 47 nye kommuner, og antallet kommuner reduseres fra 422 til 356. Dette vil i seg selv gjøre at verdien av et fullt basistilskudd i utgiftsutjevningen øker for alle kommuner, selv om alle andre forhold holdes uendret. Dette er en konsekvens av at inntektssystemet fortsatt ikke er helt nøytralt ved sammenslåinger. At noen kommuner slår seg sammen påvirker ikke størrelsen på smådriftsulempene for øvrige kommuner, og det er derfor ikke rimelig at beløpet som utløses av basiskriteriet skal øke på grunn av dette.

For å motvirke denne effekten må vektingen av gradert basiskriterium i kostnadsnøkkelen justeres fra og med 2020, slik at verdien av et fullt basistilskudd ikke endres som følge av sammenslåingene, men isolert sett beholdes på samme nivå som før sammenslåingene. Dette er en teknisk justering av vektingen i kostnadsnøkkelen, på samme måte som kostnadsnøkkelen ble justert når gradert basiskriterium ble inkludert i kostnadsnøkkelen i 2017.

10.2 Prosjekt om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og rapportering av psykisk utviklingshemmede til inntektssystemet

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester ble opprettet i 2004 for å legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Siden toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester ble innført har det vært en sterk vekst i ordningen, både i antall tjenestemottakere og i samlede utbetalinger til kommunene. Tidligere utredninger har belyst mulige årsaker til veksten i ordningen og vurdert alternative måter å utforme ordningen på.

I fordelingen av rammetilskuddet til kommunene tas det hensyn til antall personer med psykisk utviklingshemming i kommunene. Kommunene registrerer og rapporterer hvert år inn antall personer med psykisk utviklingshemming som har vedtak om kommunale tjenester.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og innrapporteringen av personer med psykisk utviklingshemming er to ordninger som påvirker finansieringen av sentrale velferdstjenester. Ordningene bidrar til å fordele og omfordele betydelige midler til kommunene. Det er derfor viktig at finansieringsordningene er effektive og legger til rette for at kommunene kan gi tjenester av god kvalitet. Det er også viktig at finansieringsordningene ikke legger føringer på hvordan tjenestene skal innrettes eller organiseres, og at de ikke hindrer innovasjon i tjenestene.

Departementet har derfor satt ut et prosjekt for å få mer kunnskap om mulige insentivvirkninger av disse to ordningene. I prosjektet skal det gjennomføres en analyse av om regelverk og utforming av disse ordningene påvirker omfanget av tjenester, innretningen av tjenestetilbudet, organiseringen av tjenestene og om det er eventuelle andre virkninger av ordningene. Det skal vurderes om det kan gjøres endringer i regelverk og utforming av ordningene, for å motvirke eventuelle uheldige virkninger, og som legger til rette for at kommunene kan gi tjenester av god kvalitet. Departementet kunngjorde prosjektutlysningen i mars, og etter planen skal prosjektet ferdigstilles i løpet av 2019.

10.3 Distriktsindeksen og regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet

Distriktsindeksen viser graden av distriktsutfordringer i kommunene, og den benyttes blant annet ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet for kommunene. På oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet foretar Asplan Viak nå en faglig gjennomgang av distriktsindeksen. Gjennomgangen skal være ferdig i løpet av august 2019.

Som omtalt i kommuneproposisjonen for 2019 legger departementet opp til å vurdere innretningen på de regionalpolitiske tilskuddene nærmere, primært med fokus på bruken av distriktsindeksen ved fordeling av distriktstilskuddene i inntektssystemet. Departementet vil komme tilbake til dette ved egnet tidspunkt.

Av hensyn til tidsplanen for gjennomgangen av distriktsindeksen, legger departementet opp til at den samme distriktsindeksen som ble brukt i inntektssystemet for 2019, fremdeles benyttes i distriktstilskuddene i inntektssystemet i 2020.

10.4 Anmodningsvedtak

10.4.1 Anmodningsvedtak nr. 274 om regionsentertilskudd

Stortinget fattet anmodningsvedtak nr. 274, 14. desember 2018:

«Stortinget ber regjeringen opprettholde regionsentertilskuddet som et økonomisk virkemiddel også ved framtidige kommunesammenslåinger. Regionsentertilskuddet går til kommuner som slår seg sammen og dermed utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Tilskuddet utbetales som i dag etter et nasjonalt vedtak om sammenslåing. Det legges til grunn at økt regionsentertilskudd finansieres innenfor kommunerammen med en reduksjon i innbyggertilskuddet.»

Regionsentertilskuddet ble innført som et tilskudd i inntektssystemet fra og med 2017, og går til kommuner som slår seg sammen og utgjør et sterkere tyngdepunkt i sin region. Tilskuddet går i dag til kommuner som slo seg sammen i perioden for kommunereformen, og som etter sammenslåingen får over om lag 8 000 innbyggere. Tilskuddet ble utbetalt til de aktuelle kommunene etter at det ble fattet et nasjonalt vedtak om sammenslåing, og er et årlig tilskudd i inntektssystemet.

Regjeringen vil også i det videre arbeidet legge til rette for gode og langsiktige økonomiske virkemidler for kommuner som ønsker å slå seg sammen. For å opprettholde regionsentertilskuddet som et økonomisk virkemiddel ved nye sammenslåinger foreslår departementet at også kommuner som slår seg sammen framover vil kunne motta regionsentertilskudd, hvis kommunene oppfyller kravene i tilskuddet. Tilskuddet utbetales til nye kommuner etter at det er fattet et nasjonalt vedtak om sammenslåing, og økningen i regionsentertilskudd vil finansieres innenfor kommunerammen.

10.4.2 Anmodningsvedtak nr. 929 om utilsiktede virkninger i inntektssystemet for kommuner som slår seg sammen

Anmodningsvedtak nr. 929, 13. juni 2018

«Stortinget ber regjeringen sørge for at sammenslåtte kommuner som får tap på grunn av reduksjonen i bosettingskriteriene, eller andre utilsiktede virkninger av inntektssystemet, blir kompensert for dette.»

I kommunereformen ble det innført en rekke gode økonomiske ordninger for kommuner som vedtok å slå seg sammen. Disse ordningene kommer i tillegg til de ordinære tilskuddene til alle kommuner, og er tilskudd kommunene ikke ville mottatt hvis de ikke skulle slått seg sammen. Noen av disse ordningene har kommuner som skal slå seg sammen, mottatt allerede før sammenslåingen trer i kraft, slik at inntektsnivået til disse kommunene har vært høyere enn det ellers ville vært også for perioden 2017 til 2019.

Alle kommuner som vedtok sammenslåing, fikk tilskudd til å dekke engangskostnader ved sammenslåingen etter en standardisert modell, og kommunene kunne søke om støtte til infrastrukturtiltak. Innenfor inntektssystemet ble det også innført særskilte tilskudd til kommuner som slår seg sammen. Kommuner som ble vedtatt sammenslått i perioden for kommunereformen har, hvis de oppfylte kravene, mottatt regionsentertilskudd som en del av rammetilskuddet fra 2017. Dette er et årlig tilskudd, som også vil videreføres etter sammenslåingen. Inntektssystemet for kommunene ble endret i 2017. I forbindelse med dette ble det også innført en egen overgangsordning til kommuner som hadde vedtatt sammenslåing, og som tapte på de endringene som ble gjort i basistilskuddet og småkommunetillegget fra 2016 til 2017. Begrunnelsen for dette tilskuddet var å hindre at disse kommunene fikk en reduksjon i inntekter i perioden fram mot sammenslåingen. Dette er derfor et midlertidig tilskudd, som disse kommunene vil motta i årene 2017, 2018 og 2019, og som gir disse kommunene høyere inntekter enn de ville fått hver for seg uten vedtak om sammenslutning. Ordningen avvikles fra 2020 når den nye kommunen begynner å få inndelingstilskudd som en ny kommune.

Inndelingstilskuddet i inntektssystemet skal kompensere kommuner som slår seg sammen for bortfall av rammetilskudd som følge av sammenslåingen. Gjennom inndelingstilskuddet får kommunene full kompensasjon for tap av basistilskudd og netto nedgang i distriktstilskudd som følge av sammenslåingen. For kommuner som vedtok å slå seg sammen i perioden for kommunereformen, beregnes inndelingstilskuddet på gjeldende inntektssystem i 2016, før endringene i inntektssystemet i 2017. Dette gir en forutsigbar og god ordning for kommuner som slo seg sammen i kommunereformen. Kommunene vil motta fullt inndelingstilskudd i 15 år etter sammenslåingen, før det deretter trappes ned over fem år. Etter departementets vurdering er inndelingstilskuddet en god kompensasjonsordning for kommuner som slår seg sammen, og departementet foreslår ingen endringer i inndelingstilskuddet.

I anmodningsvedtak nr. 929 ber Stortinget regjeringen sørge for at sammenslåtte kommuner får kompensasjon for tap på grunn av en reduksjon i bosettingskriteriene, eller andre utilsiktede virkninger av inntektssystemet. En konsekvens av kommunesammenslåinger i inntektssystemet vil kunne være endringer i utgiftsutjevningen og veksttilskuddet. Dette bør kompenseres.

Utgiftsutjevningen

De aller fleste kriteriene i kostnadsnøkkelen er sammenslåingsnøytrale, og vil ikke påvirkes av en sammenslåing. For noen kriterier vil imidlertid ikke den nye kommunens verdi på kriteriet være lik summen av kommunene hver for seg, og den nye kommunens verdi må beregnes. Dette kan gi et negativt utslag i utgiftsutjevningen, sammenliknet med kommunene hver for seg. Kriterier som må beregnes for den nye kommunen, og som dermed ikke er sammenslåingsnøytrale, er bosettingskriteriene (nabokriteriet og sonekriteriet) og opphopningsindeksen. Etter departementets vurdering vil disse effektene trolig være relativt små. For bosettingskriteriene i kostnadsnøkkelen benyttes det i dag et gjennomsnitt over de siste tre årene.

For å dempe konsekvensene av en sammenslåing, vil departementet benytte et gjennomsnitt av bosettingskriteriene for den nye og de gamle kommunene de første årene etter en sammenslåing, slik at de nye kriterieverdiene fases gradvis inn og utslagene av en sammenslåing vil dempes. Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å tro at en sammenslåing nødvendigvis vil slå negativt ut, og for de aller fleste kommuner vil det bli relativt små endringer knyttet til bosettingskriteriene i 2020. For opphopningsindeksen vil det trolig også være kun mindre endringer som følge av en sammenslåing for de fleste kommunene.

For kommuner som isolert sett får en nedgang i utgiftsutjevningen som følge av sammenslåingen, må kompensasjon for dette vurderes i det enkelte tilfelle. I hovedsak vil dette gjelde en reduksjon som følge av endringer i bosettingskriteriene eller i opphopningsindeksen. I særskilte tilfeller der en kommune kommer uheldig ut av en sammenslåing, utover endringene i utgiftsutjevningen, må også dette vurderes i det enkelte tilfelle. Fylkesmennene vil vurdere behovet for skjønnsmidler til kommuner som slår seg sammen i sin fordeling av skjønnstilskuddet i 2020 særskilt. Kompensasjon for utilsiktede virkninger av en sammenslåing avgjøres og fastsettes av fylkesmannen, og finansieres innenfor det enkelte fylkesmannsembetes skjønnsramme.

Veksttilskuddet

Hvis to kommuner slår seg sammen, og den ene har veksttilskudd året før sammenslåingen, vil ikke nødvendigvis den nye kommunen motta veksttilskudd etter sammenslåingen. Befolkningsveksten i den nye kommunen kan i sum være lavere (prosentvis) enn i den ene kommunen som tidligere mottok veksttilskudd. Hvis den nye kommunen samlet har høy nok befolkningsvekst, vil den nye kommunen motta veksttilskudd på samme måte som alle andre kommuner.

Tidligere er det slått fast at en reduksjon i basistilskuddet og netto nedgang i distriktstilskudd Sør- og Nord-Norge er å regne som en reduksjon i inntekt som følge av en sammenslåing, og dette fanges derfor opp av inndelingstilskuddet. I den forbindelse er det også vurdert om veksttilskuddet bør inkluderes i inndelingstilskuddet. Formålet med veksttilskuddet er å gi et ekstra tilskudd til en kommune i en avgrenset periode med særlig høy befolkningsvekst, og tilskuddet vil derfor variere mye over tid. Hvis veksttilskuddet blir omfattet av inndelingstilskuddet, vil det i praksis bety at en kommune får beholde veksttilskuddet i 20 år etter en sammenslåing, noe som ikke er i tråd med begrunnelsen for dette tilskuddet. Det er få kommuner som har mottatt veksttilskudd over flere år, og som kan planlegge for å motta tilskuddet langt fram i tid. På grunn av tilskuddets karakter som et midlertidig tilskudd i en avgrenset periode, har derfor departementet vurdert det slik at veksttilskuddet ikke bør inkluderes i inndelingstilskuddet. Veksttilskuddet omfattes heller ikke av inntektsgarantiordningen (INGAR), slik at bortfall av veksttilskudd kompenseres heller ikke i dag for noen kommuner.

Departementet legger på bakgrunn av dette opp til at kommuner som får en reduksjon i veksttilskuddet som følge av sammenslåingen, blir kompensert for dette gjennom en egen kompensasjonsordning innenfor skjønnstilskuddet. Gjennom denne kompensasjonen blir kommunene kompensert for den isolerte reduksjonen i veksttilskudd som følge av sammenslåingen. Grunnlaget for kompensasjonen beregnes som differansen mellom hva kommunene ville fått i veksttilskudd hver for seg i 2020, og hva den nye kommunen får i veksttilskudd i 2020. Det legges opp til at kommunene blir kompensert for 80 prosent av reduksjonen i 2020, 40 prosent i 2021 og at kompensasjonen avvikles fra 2022. Grunnlaget for kompensasjonen ligger fast, og korrigeres ikke etter 2020.

11 Nytt inntektssystem for fylkeskommunene

11.1 Innledning

Kommunal- og moderniseringsdepartementet presenterer i dette kapittelet et forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene, med virkning fra 2020. Forslaget må ses i sammenheng med regionreformen, som trer i kraft neste år. Som en del av reformen slås flere av dagens fylkeskommuner sammen, slik at det blir elleve fylker fra 2020. Fylkeskommunene får også et utvidet ansvar og nye oppgaver, og styrkes dermed som regionale samfunnsutviklere. Målet er at reformen skal gi en positiv samfunnsutvikling i alle deler av landet, basert på regionale fortrinn, forutsetninger og prioriteringer (jf. Prop. 84 S (2016–2017) Ny inndeling av regionalt folkevalt nivå).

Fylkeskommunene finansieres i hovedsak gjennom de frie inntektene, det vil si rammetilskudd og skatt fra inntekt, som fordeles gjennom inntektssystemet. Fylkeskommunene har ansvaret for blant annet videregående opplæring, fylkesveier, kollektivtransport og tannhelse, og forvalter betydelige økonomiske ressurser. I 2018 var fylkeskommunenes brutto driftsutgifter på om lag 79 mrd. kroner, og sektoren stod for om lag 41 000 årsverk.

Inntektssystemet må tilpasses den nye fylkesinndelingen som trer i kraft neste år, og departementet har ved flere anledninger varslet at systemet vil bli oppdatert når regionreformen gjennomføres. Dagens inntektssystem er ikke sammenslåingsnøytralt, og en videreføring av dagens kostnadsnøkkel på den nye fylkesstrukturen ville medført at sammenslåingene i seg selv ville gitt omfordeling mellom fylkeskommunene. Oppdateringen av inntektssystemet er derfor nødvendig for å sikre at det er tilpasset den nye fylkesinndelingen. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet bør også oppdateres jevnlig for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Departementet mener at det er viktig med stabilitet og forutsigbarhet i inntektsfordelingen når regionreformen gjennomføres. Fylkeskommunene får nye oppgaver og skal bygge nye organisasjoner, samtidig som de skal ivareta de viktige samfunnsoppgavene de allerede har. Departementet foreslår derfor at fordelingsvirkningene av de foreslåtte endringene dempes. En sentral del av forslaget er at dagens kompensasjon for endringer i inntektssystemet i sin helhet omfordeles mellom fylkeskommunene, og at de samlede fordelingsvirkningene fases gradvis inn gjennom en overgangsordning over fire år. Departementet foreslår videre at den nye kompensasjonsordningen blir liggende fast så lenge fylkeskommunene står i en omstilling som følge av regionreformen. Dette vil samlet sett sikre forutsigbarhet og at det blir små endringer i inntektsfordelingen med det nye inntektssystemet.

Det foreslås ingen endringer i inntektsutjevningen eller i Nord-Norgetilskuddet.

Forslaget til nytt inntektssystem er basert på de oppgavene fylkeskommunene har i dag, og berører i utgangspunktet ikke finansieringen av de nye oppgavene som skal overføres til fylkeskommunene. Overføringen av nye oppgaver er omtalt nærmere i kapittel 7.

11.2 Oppsummering av høringen

Et forslag til nytt inntektssystem ble sendt på høring 7. januar 2019, med høringsfrist 8. mars. Departementet har mottatt 40 høringssvar, og av disse er 16 fra fylkeskommuner eller fellesnemnder for nye fylkeskommuner. De øvrige høringssvarene er fra kommuner (10), departementer og andre statlige organer (5) og interesseorganisasjoner (9). Alle høringssvar er publisert på regjeringen.no.

Høringssvarene kommenterer både de konkrete forslagene i høringsnotatet, og forhold ved inntektssystemet som ikke er direkte berørt av høringsforslaget. De mest sentrale tilbakemeldingene er oppsummert her.

Generelle merknader

Høringssvarene til fylkeskommunene gjenspeiler i all hovedsak hvordan endringene slår ut for den enkelte fylkeskommune. Noen fylkeskommuner er overveiende positive til høringsforslaget, selv om alle har innvendinger mot enkelte elementer i forslaget. Det er også noen fylkeskommuner som er klart negative til høringsforslaget.

De øvrige fylkeskommunene er delte i tilbakemeldingene, og støtter noen og er kritiske til andre deler av høringsforslaget. Det er også noen fylkeskommuner som uttaler seg på et mer overordnet nivå, uten å ta stilling til de konkrete forslagene i høringsnotatet.

Merknader til kostnadsnøkkelen

Departementet presenterte i høringsnotatet et forslag til nye delkostnadsnøkler for alle sektorer som inngår i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. For delkostnadsnøklene for fylkesvei og buss og bane ble det også vist alternative nøkler, i tillegg til departementets forslag. De fleste fylkeskommunene kommenterer de ulike alternativene, og tar stilling til hvilken nøkkel som bør velges. Høringsinstansenes vurderinger av de alternative nøklene er omtalt nærmere i kapittel 11.4.

I høringen kommer det ellers fram ulike synspunkter også på de andre kostnadsnøklene, og flere av disse merknadene kommenteres også nærmere i kapittel 11.4.

Merknader til kompensasjons- og overgangsordningene

I høringsnotatet foreslår departementet at fordelingsvirkningene av endringene i inntektssystemet dempes gjennom en overgangsordning, og ved at dagens kompensasjon for endringer i inntektssystemet omfordeles mellom fylkeskommunene. I høringen vises det også til ulike modeller for hvordan kompensasjons- og overgangsordningene kan utformes.

Et klart flertall av fylkeskommunene støtter forslaget om å fase fordelingsvirkningene inn gjennom en overgangsordning. Fylkeskommunene er mer delt i synet på en egen kompensasjonsordning for endringene i inntektssystemet. Flere fylkeskommuner mener at dagens kompensasjon bør avvikles og fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Fylkeskommunene som vil få størst reduksjon i rammetilskudd med høringsforslaget, er imidlertid bekymret for mulighetene til å opprettholde tjenestetilbudet med reduserte inntekter, og mener at det er viktig med gode kompensasjonsordninger.

Behov for oppdatering

Høringsnotatet drøfter ikke om inntektssystemet skal oppdateres, men noen høringsinstanser kommenterer likevel spørsmålet. Fire fylkeskommuner er positive til at systemet revideres, og viser til regionreformen eller behovet for jevnlig oppdatering. Også KS er positive til at systemet gjennomgås jevnlig.

To fylkeskommuner mener at oppdateringen bør vente.

Analyseopplegg

Tre fylkeskommuner peker på problematiske sider ved å benytte statistiske analyser i utformingen av kostnadsnøkler. Det vises blant annet til at det er få enheter å analysere på, flere relevante forhold det mangler offisiell statistikk for, og at analyser på utgifter tidligere år ikke nødvendigvis sier noe om behovet i framtiden. Noen tar til orde for mer bruk av normative modeller i framtiden.

Finansiering av nye oppgaver

I høringsnotatet presiseres det at finansieringen av nye oppgaver ikke er vurdert i høringsforslaget, og at dette vil bli behandlet i de ordinære budsjettdokumentene. Nesten alle fylkeskommuner understreker at nye oppgaver må fullfinansieres, og mange mener det er viktig med en avklaring i kommuneproposisjonen når det gjelder hvordan midlene til nye oppgaver skal fordeles. Også KS er opptatt av dette. Flere er særlig opptatt av hvordan midlene til veiadministrasjon skal beregnes og fordeles.

Miljø, klima og kollektivtransport

Flere fylkeskommuner er opptatt av økte kostnader i forbindelse med innfasingen av miljøvennlig teknologi innen kollektivtransport, og mener at dette bør kompenseres gjennom insentivordninger innenfor inntektssystemet eller gjennom egne ordninger.

De økonomiske rammene

Flere høringsinstanser tar opp behovet for økonomiske rammer som setter fylkeskommunene i stand til å løse oppgavene. Merknadene gjelder både den samlede rammen, og finansieringsutfordringer innen særskilte områder. Flere peker på utfordringen ved at en nedgang i antallet 16–18-åringer gir en reduksjon i tilskudd, uten at kostnadene reduseres tilsvarende. Det er også flere som er opptatt av finansieringen av områder som fylkesvei, skredsikring, tunnelsikkerhet, fiskerihavner, kollektivtransport og kultur og kulturminnevern.

Høringsuttalelsen fra KS

KS er positive til at inntektssystemet gjennomgås om lag hvert femte år, slik at endringer i demografi og strukturelle forhold kan fanges opp. KS har noen kommentarer til tre av delkostnadsnøklene.

KS er enig i departementets forslag om å legge tall for faktiske investeringskostnader til grunn når nivået på investeringene i fylkesveinøkkelen skal fastsettes. KS mener videre at det bør gjøres en ny vurdering av virkningene av å benytte Motiv i stedet for veilengde i fordelingen av investeringsmidlene.

I tillegg til høringsforslaget til ny kostnadsnøkkel for buss og bane, viser departementet i høringsnotatet også en alternativ modell. KS tar ikke stilling til hvilken at de to nøklene for buss og bane som bør velges, men mener at departementets forslag til nøkkel bør begrunnes mer utdypende.

Når det gjelder tannhelsenøkkelen, mener KS det er behov for en grundigere vurdering av hvordan sosioøkonomiske og strukturelle forhold påvirker kostnadene.

KS tar ikke stilling til valg av modell for omfordeling av dagens kompensasjon for endringer i inntektssystemet, men mener at en overgangsperiode på to år synes for kort.

KS understreker ellers «at den økonomiske rammen knyttet til overføringen av nye oppgaver, blant annet fylkesveiadministrasjonen, må dekke de oppgavene som faktisk overføres. Det må unngås at oppgaveoverføringene bidrar til økonomiske utfordringer for de nye regionene.»

11.3 Generelt om inntektssystemet

Fylkeskommunene har viktige oppgaver som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere og samfunnsutviklere, og forvalter i den forbindelse betydelige økonomiske ressurser. Regionreformen utvider dette ansvarsområdet ytterligere. Fylkeskommunene får flere oppgaver og virkemidler, og styrkes dermed som sentrale samfunnsutviklere i sin region. For departementet er det viktig at midlene som fylkeskommunene forvalter, fordeles på en god måte for å oppnå mest mulig velferd. Forslaget til endringer i inntektssystemet legger godt til rette for dette.

Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at det legges til rette for et likeverdig tjenestetilbud til innbyggerne over hele landet. Det betyr ikke at alle fylkeskommuner skal ha like inntekter, men at alle fylkeskommuner skal ha forutsetninger for å gi innbyggerne et likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet består av flere elementer som til sammen bidrar til dette, og særlig utgiftsutjevningen gjennom kostnadsnøkkelen og skatteutjevningen er viktige for å utjevne de økonomiske forskjellene. I tillegg omfatter inntektssystemet et skjønnstilskudd og et særskilt tilskudd for fylkeskommunene i Nord-Norge.

11.3.1 Dagens inntektssystem

Tabell 11.1 viser det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2019, fordelt på de ulike komponentene i tilskuddet. Innbyggertilskuddet utgjør om lag 97 prosent av rammetilskuddet. Fylkeskommunenes skatteinntekter i 2019 er anslått til om lag 34,2 mrd. kroner, slik at de samlede frie inntektene kan anslås til om lag 68,8 mrd. kroner.

Innbyggertilskuddet og utgiftsutjevningen

Innbyggertilskuddet utgjør 33,6 mrd. kroner i 2019. Hoveddelen av innbyggertilskuddet blir i utgangspunktet fordelt med et likt beløp per innbygger, før det omfordeles gjennom utgiftsutjevningen og korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler.

Utgiftsutjevningen skal gi fylkeskommunene full kompensasjon for ufrivillige kostnadsforskjeller. Innbyggertilskuddet korrigeres for variasjoner i fylkeskommunenes utgiftsbehov, slik at de i størst mulig grad skal ha like muligheter til å tilby likeverdige velferdstjenester til innbyggere sine. Grunnlaget for denne omfordelingen er kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Kostnadsnøkkelen beskrives nærmere i kapittel 11.3.2 og 11.4.

Innenfor utgiftsutjevningen er det en egen korreksjonsordning for elever i statlige og private skoler. Slike skoler finansieres gjennom egne statlige tilskudd og egenbetaling fra elevene. Det samlede rammetilskuddet til fylkeskommunene blir derfor hvert år korrigert for endringen i antall elever i private og statlige videregående skoler på landsbasis (trekkordningen).

I tillegg til trekkordningen, blir det gjort en omfordeling mellom fylkeskommunene (korreksjonsordningen). I korreksjonsordningen får fylkeskommunene et trekk i innbyggertilskuddet for de elevene de har i statlige og private videregående skoler. Korreksjonsordningen er en ren omfordeling mellom fylkeskommunene. Det samlede trekket tilbakeføres til alle fylkeskommuner etter kostnadsnøkkelen.

Departementet foreslår ingen endringer i trekk- og korreksjonsordningen.

Saker med særskilt fordeling

Deler av innbyggertilskuddet kan i en avgrenset periode gis med en særskilt fordeling, i stedet for å fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Slike saker kalles gjerne tabell C-saker, siden fordelingen vises i tabell C i Grønt hefte (vedlegg til statsbudsjettet). Tabell C er ikke en varig løsning og saker bør bare gis med særskilt fordeling i en begrenset periode. I 2019 fordeles om lag 3,1 mrd. kroner i tabell C.

Nord-Norgetilskuddet

Nord-Norgetilskuddet er et særskilt regionalpolitisk virkemiddel, og blir gitt med et beløp per innbygger til de tre nordligste fylkeskommunene. Det er ulike satser for hver fylkeskommune.

Inntektsutjevningen

I tillegg til disse ordningene, omfordeles rammetilskuddet også som en del av den løpende utjevningen av skatteinntekter. Inntektsutjevningen skjer i praksis ved at innbyggertilskuddet blir justert i de terminvise utbetalingene.

Inntektsutjevningen i dagens system er en symmetrisk ordning med en utjevningsgrad på 87,5 prosent. Fylkeskommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet (i kroner per innbygger) blir trukket 87,5 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet, mens fylkeskommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet får et tilsvarende tillegg. Den høye utjevningsgraden betyr at det er små forskjeller i fylkeskommunenes skatteinntekter etter utjevningen.

Departementet foreslår ingen endringer i inntektsutjevningen.

Skjønnstilskuddet

Skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere fylkeskommunene for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet. Hoveddelen av skjønnstilskuddet fordeles av departementet mellom fylkeskommunene i statsbudsjettet. I tillegg holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser i løpet av året. Skjønnstilskuddet for 2020 omtales i kapittel 12.

11.3.2 Utgiftsutjevningen i inntektssystemet

Det er til dels store forskjeller mellom fylkeskommunene i befolkningssammensetning, geografi og størrelse. Dette gir variasjoner i hvilke tjenester innbyggerne har behov for og hvilke kostnader fylkeskommunene har ved å tilby disse tjenestene. Målet med utgiftsutjevningen er å jevne ut disse forskjellene, og å sette alle fylkeskommuner i stand til å tilby innbyggerne likeverdige og gode tjenester.

Utgiftsutjevningen for fylkeskommunene omfatter i dag sektorene videregående opplæring, fylkesveier, lokale ruter (buss/bane og båt/ferje) og tannhelse. Det er en egen delkostnadsnøkkel for hver av sektorene i utgiftsutjevningen. Departementet foreslår ingen endringer i hvilke sektorer som inngår i utgiftsutjevningen.

Kostnadsnøkkelen

Hoveddelen av rammetilskuddet fordeles i utgangspunktet med et likt beløp per innbygger, før det omfordeles gjennom utgiftsutjevningen. Et viktig prinsipp i inntektssystemet er at fylkeskommunene skal få full kompensasjon for utgifter ved tjenesteytingen som de ikke kan påvirke selv. Kompensasjonen gis i praksis gjennom kostnadsnøkkelen, som brukes til å beregne utgiftsbehovet til den enkelte fylkeskommune. Målet med kostnadsnøkkelen er å fange opp de bakenforliggende faktorene som indirekte påvirker fylkeskommunens kostnader, slik som alderssammensetningen i befolkningen, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Kostnadsnøkkelen er et sett med objektive kriterier og tilhørende vekter som, sammen med oppdaterte kriteriedata, blir brukt til å beregne en indeks for hvor dyr en fylkeskommune er å drive. Kriteriene er faktorer som forklarer forskjeller i kostnader mellom fylkeskommunene, mens vektene sier hvor mye den enkelte faktor betyr for forskjellene.

Variasjoner i beregnet utgiftsbehov blir utjevnet gjennom en omfordeling av midler fra fylkeskommuner som er billigere å drive enn gjennomsnittet, til fylkeskommuner som er dyrere å drive enn gjennomsnittet. Dermed utjevnes forskjellene mellom fylkeskommunene, slik at de i større grad blir i stand til å tilby likeverdige tjenester.

Variasjoner i fylkeskommunenes utgifter kan skyldes både forhold som er utenfor fylkeskommunenes kontroll, og forhold som de selv kan påvirke. Helt siden innføringen av inntektssystemet i 1986, har det vært et grunnleggende prinsipp at det bare skal gis kompensasjon for ufrivillige etterspørsels- og kostnadsforhold. Dette må det tas hensyn til ved fastsetting av kriteriene i kostnadsnøkkelen.

Ufrivillige kostnadsforskjeller er forhold som fylkeskommunen i prinsippet ikke kan påvirke selv. De ufrivillige kostnadsforskjellene kan være knyttet til flere ulike forhold, blant annet variasjoner i behov, etterspørsel og enhetskostnader i tjenesteproduksjonen. For eksempel vil mange innbyggere i aldersgruppen 16–18 år gi høyere etterspørsel etter videregående opplæring, og lange reiseavstander vil kunne bety at fylkeskommunen må ha en desentralisert skolestruktur. Begge disse faktorene er utenfor fylkeskommunens kontroll, og kompenseres i utgiftsutjevningen.

Frivillige kostnadsforskjeller er derimot et resultat av fylkeskommunenes egne valg og prioriteringer, og er knyttet til forskjeller i standard, kvalitet og effektivitet. Å kompensere for slike frivillige kostnadsforskjeller vil svekke insentivene til kostnadseffektiv tjenesteyting. Innenfor et fordelingssystem vil dette bety at fylkeskommuner som produserer effektivt, blir straffet i form av reduserte statlige overføringer, samtidig som fylkeskommuner som produserer ineffektivt vil bli kompensert for utgifter som skyldes ineffektiv drift.

Siden det bare skal kompenseres for utgifter som fylkeskommunen ikke kan påvirke selv, settes det noen krav til hvilken type kriterier som kan inngå i systemet. Kriteriene bør i størst mulig grad være objektive, basert på offisiell statistikk og mulige å oppdatere jevnlig.

Analyseopplegg

Det er foretatt nye analyser for alle sektorer som inngår i utgiftsutjevningen, og alle delkostnadsnøklene er oppdatert. Et sentralt mål med revisjonen har vært å gjøre kostnadsnøkkelen sammenslåingsnøytral, slik at fylkessammenslåingene i 2020 i seg selv ikke skal gi fordelingsvirkninger mellom fylkeskommunene. Det har også vært et mål å vurdere om dagens kostnadsnøkkel fortsatt er egnet til å fange opp variasjoner i kostnader mellom fylkeskommunene, eller om andre modeller er bedre.

For å tallfeste forskjellene i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene, må ufrivillige kostnads- og etterspørselsforhold identifiseres. Det er to hovedtilnærminger til slike analyser, normative og statistiske metoder. Forskjellen mellom metodene er hvilket informasjonsgrunnlag som benyttes til å tallfeste utgiftsbehovet. Normative modeller etablerer kriterier basert på normer for tjenestetilbudet, og beregner så kostnadene ved å oppfylle disse normene. Statistiske modeller tar utgangspunkt i analyser av det faktiske tjenestetilbudet, basert på blant annet driftsutgifter og faktiske dekningsgrader. Styrken til de statistiske metodene er at en slipper å etablere normer på områder der det ikke finnes fra før, eller er vanskelige å fastsette. Kriteriene blir avledet gjennom de normer og verdier som er nedfelt i gjennomsnittlig, faktisk ressursbruk.

I tillegg til disse metodene, brukes også beregninger av ressursfordeling og gjennomsnittskostnader for ulike målgrupper til å fastsette kriterier.

Hvilken tilnærming som er best egnet vil variere mellom ulike sektorer. Valg av tilnærming vil blant annet være avhengig av om det finnes etablerte normer som kan brukes i en normativ modell, og om det foreligger data som kan brukes i en statistisk analyse.

I denne revisjonen benyttes i stor grad de samme metoder og analyseopplegg som ved forrige revisjon av kostnadsnøkkelen i 2015 (jf. Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015). Kostnadsnøkkelen vil som tidligere være basert på en kombinasjon av statistiske metoder, normative modeller og beregninger av ressursfordeling og gjennomsnittskostnader. Ulike analysemetoder supplerer hverandre. I nøklene som er basert på ressursfordelinger eller gjennomsnittskostnader, er det brukt statistiske analyser for å undersøke om det er alternative kostnadsdrivere eller behov for å vekte inn et kriterium. Dette gjelder delkostnadsnøklene for videregående opplæring og tannhelse. Innen samferdselssektoren er det benyttet noen normative modeller i nøklene, sammen med kostnadsanalyser og statistiske analyser.

Tilfeldige variasjoner ett enkelt år kan få store utslag i analysene. For å motvirke dette er det gjort separate analyser med data fra tre ulike år, og vektingen av kriteriene er basert på et gjennomsnitt for denne perioden. I analysene er det tatt utgangspunkt i tall for fylkeskommunenes utgifter til de ulike sektorene i årene 2014, 2015 og 2016.

11.4 Forslag til ny kostnadsnøkkel

Departementet har gjennomgått og oppdatert alle delkostnadsnøklene i inntektssystemet for fylkeskommunene. Departementet har tatt utgangspunkt i dagens kostnadsnøkler, og har utført nye analyser av de ulike sektorene med et oppdatert datagrunnlag. Analysene forslagene baserer seg på, er dokumentert i vedlegg 5.

11.4.1 Videregående opplæring

Fylkeskommunene har ansvaret for å oppfylle retten til videregående opplæring for alle som er bosatt i fylket. I henhold til opplæringsloven skal fylkeskommunen planlegge og bygge ut det videregående opplæringstilbudet med hensyn til blant annet nasjonale mål, søkernes ønsker og samfunnets behov. Ungdommer som har fullført grunnskolen har rett til tre års videregående opplæring, og i fag der læreplanen forutsetter lengre opplæringstid enn tre år, har vedkommende rett til opplæring i samsvar med denne opplæringstiden (lærlinger, praksiskandidater, lærekandidater).

Videregående opplæring er en av de viktigste oppgavene for fylkeskommunene, og er den klart største sektoren. Fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter til videregående opplæring var på om lag 30 mrd. kroner i 2017, og sektoren utgjør i overkant av 50 prosent av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter. Delkostnadsnøkkelen utgjør 54,7 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for fylkeskommunene i 2019.

Dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring

Dagens delkostnadsnøkkel for videregående opplæring består av kriteriene innbyggere 16–18 år, søkere til høykostnads utdanningsprogrammer og reiseavstand. Delkostnadsnøkkelen er basert på en kombinasjon av statistiske analyser (reiseavstand) og kostnadsanalyser (søkerkriteriet), og den resterende vektingen er lagt på antall innbyggere 16–18 år.

Antallet 16–18-åringer er den faktoren som har størst betydning for utgiftene til videregående opplæring, og kriteriet utgjør om lag 80 prosent av delkostnadsnøkkelen. Kriteriet gir et uttrykk for etterspørselen etter videregående opplæring. Reiseavstandskriteriet ble innført i 2015 og fanger opp at en spredt bosetting og store avstander gir høyere utgifter for fylkeskommunene.

Kostnadene per elev varierer mellom de ulike utdanningsprogrammene, og kriteriet antall søkere til høykostnads utdanningsprogrammer (søkerkriteriet) fanger opp merkostnader ved å ha en høy andel elever i de dyrere utdanningsprogrammene. Kriteriet skiller mellom elever i dyrere utdanningsprogrammer, som i hovedsak er de yrkesfaglige utdanningsprogrammene, og elever i rimeligere utdanningsprogrammer, som i hovedsak er studiespesialisering. Vektingen av kriteriet er beregnet ved hjelp av en kostnadsanalyse, og fastsatt ut fra de faktiske utgiftene per elev i de dyrere utdanningsprogrammene, relativt til gjennomsnittlige utgifter per elev i de rimeligere utdanningsprogrammene. Som kriterium benyttes antall primærsøkere, da dette er et mer objektivt kriterium enn antall elever. Fylkeskommunen kan i mindre grad påvirke søkertallet til de ulike utdanningsprogrammene, enn det faktiske elevtallet.

Analyser og vurderinger

Departementet har tatt utgangspunkt i dagens nøkkel og metoder, og oppdatert disse med nyere tall. I tillegg er det sett særskilt på lærlinger, som ikke er et eget kriterium i dagens nøkkel. Det er benyttet kostnadsanalyser supplert med statistiske analyser for å fastsette kriteriene og vektingen av disse i forslaget til ny kostnadsnøkkel.

Innspillene til departementets høringsforslag er særlig knyttet det nye kriteriet for lærlinger og kriteriet for reiseavstand.

Innbyggere i aldersgruppen 16–18 år utgjør den største målgruppen for videregående opplæring. Elevtallet vil imidlertid være høyere enn dette, da retten til videregående opplæring kan tas ut innen utgangen av det året man fyller 24 år (ungdomsrett). I tillegg har voksne som ikke har fullført videregående opplæring rett etter søknad fra de er 25 år (voksenrett). Departementet har vurdert om også innbyggere utover 16–18 år bør inkluderes i kriteriet i kostnadsnøkkelen, for å fange opp elever som går i videregående opplæring med ungdomsrett og voksenrett. De statistiske analysene tyder imidlertid ikke på at det er noen sammenheng mellom antall innbyggere i aldersgrupper over 18 år og variasjonene i utgifter til videregående opplæring. Det vil derfor ikke tilføre noe ekstra til kostnadsnøkkelen å utvide alderskriteriet.

Departementet har vurdert om søkerkriteriet bør deles inn i flere grupper av utdanningsprogrammer, for å få en finere og mer presis inndeling av kriteriet. Utgiftene per elev på de yrkesfaglige utdanningsprogrammene (inkludert musikk/dans/drama), skiller seg fortsatt betydelig fra utgiftene per elev på studiespesialisering og idrett. Innenfor de yrkesfaglige utdanningsprogrammene er det ikke noen grupper av utdanningsprogrammer som skiller seg ut, og det er derfor ikke klart hva som eventuelt er et «mellomkostnads utdanningsprogram». Det foreslås derfor å videreføre dagens søkerkriterium, som kun skiller mellom lavkostnads og høykostnads utdanningsprogrammer.

I dagens kostnadsnøkkel er det ingen kriterier som tar hensyn til lærlinger direkte. I søkerkriteriet inngår kun tall for elever og utdanningsprogrammer, og ikke de som er i gang som lærling, lærekandidat eller får fagopplæring i skole. De senere årene har antall godkjente lærekontrakter økt, og antallet søkere til læreplass har økt mer. En stor del av de som ikke har fått lærekontrakt er i annen videregående opplæring, eksempelvis fagopplæring i skole. Brutto driftsutgifter til fagopplæringen var 4 mrd. kroner i 2017, og utgjør nå over 11 prosent av utgiftene til videregående opplæring.

Det er rimelig å anta at antall søkere til læreplass påvirker fylkeskommunens dimensjonering av tilbudet, enten søkerne får læreplass eller fylkeskommunen må tilby fagopplæring i skole. Antall søkere til læreplass vil dermed påvirke fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring. Statistiske analyser tyder på at det er en positiv sammenheng mellom andel søkere til læreplass og fylkeskommunenes utgifter til fagopplæring, og det taler for at det bør være et kriterium som tar hensyn til lærlinger i kostnadsnøkkelen. Forslaget om et eget kriterium for lærlinger får også bred støtte i høringen.

Departementet foreslår at kriteriet for lærlinger utformes som antall søkere til læreplass, og at vektingen av kriteriet fastsettes ved hjelp av en kostnadsanalyse, på samme måte som dagens søkerkriterium. Utgiftene per lærling i fagopplæringen ses på denne måten i forhold til kostnadene per elev i lavkostnads utdanningsprogrammer, og på samme måte som for høykostnads utdanningsprogrammer settes vektingen av kriteriet som merkostnaden i forhold til lavkostnadsgruppen.

Dagens reiseavstandskriterium ble innført i 2015 for å fange opp variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til videregående opplæring som skyldes store avstander. I fylker med store avstander og spredt bosetting kan det være behov for en mer desentralisert skolestruktur enn i mer tettbygde fylker, noe som kan være kostnadsdrivende siden skolene og klassene er mindre enn i fylker med en mer sentralisert skolestruktur. Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at gjennomsnittlig skolestørrelse varierer mellom fylkeskommunene, fra i underkant av 300 elever per skole i Finnmark til om lag 600 elever per skole i Vestfold og Akershus.

Dagens reiseavstandskriterium er krevende å oppdatere, og er ikke oppdatert siden innføringen i 2015. Kriteriet er ikke sammenslåingsnøytralt, slik at når to fylkeskommuner slås sammen vil ikke verdien på kriteriet være lik summen av kriteriet for de to fylkeskommunene. Departementet har derfor vurdert alternativer til dagens kriterium, og har fått Statistisk sentralbyrå til å utvikle et alternativt mål på bosettingsmønsteret. Dette kriteriet er bygd opp etter samme prinsipp som «strukturkriteriet» som i dag benyttes for å si noe om strukturelle forhold i inntektssystemet for kommunene, og er tilnærmet sammenslåingsnøytralt.

Det nye kriteriet måler innbyggernes gjennomsnittlige reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere, som er det samme antall innbyggere som ligger til grunn for soneinndelingen i dagens reiseavstandskriterium. I tettbygde strøk vil innbyggerne ha korte avstander for å nå 11 000 innbyggere, mens i mer spredtbygde områder blir reiseavstandene lengre. Fylker med et mer spredt bosettingsmønster og store avstander vil dermed ha høyere verdier på kriteriet enn mer tettbygde fylker.

Statistiske analyser viser at det nye reiseavstandskriteriet har statistisk signifikant, eller nesten signifikant, effekt på utgiftene til videregående opplæring. Kriteriet er sterkt korrelert med dagens kriterium, og effekten (statistisk signifikans og modellenes forklaringskraft) er også relativt lik. Siden det nye kriteriet er tilnærmet sammenslåingsnøytralt og enklere å oppdatere, foreslår departementet at det erstatter dagens kriterium i den nye kostnadsnøkkelen. Det nye kriteriet fikk også i hovedsak støtte i høringen.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for videregående opplæring

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for videregående opplæring er vist i tabell 11.2. Kriteriene innbyggere 16–18 år og søkere til høykostnads utdanningsprogrammer videreføres som i dagens nøkkel, mens dagens reiseavstandskriterium erstattes av et nytt mål på bosettingsmønsteret, det vil si reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere. I tillegg foreslår departementet å innføre et nytt kriterium for antall søkere til læreplass.

På samme måte som i dagens nøkkel fastsettes vektingen av reiseavstandskriteriet på bakgrunn av statistiske analyser. Basert på analyseresultatene for årene 2014–2016 får kriteriet en vekt på 3,28 prosent i delkostnadsnøkkelen.

Vektingen av kriteriene søkere til høykostnads utdanningsprogrammer og søkere til læreplass er fastsatt basert på merkostnaden av å ha en elev/lærling i disse utdanningsløpene relativt til en elev i lavkostnads utdanningsprogrammer (studiespesialisering og idrett).

Beregninger på tall for årene 2014–2016 viser at kostnaden ved å ha elever i høykostnads utdanningsprogrammer i snitt var 17,69 prosent høyere enn i lavkostnadsprogrammer, og kriteriet gis tilsvarende vekt. En lærling/lærekandidat anslås i gjennomsnitt å være 2,92 prosent dyrere enn en elev i lavkostnadsgruppen, og søkerkriteriet for lærlinger får derfor en vekt på 2,92 prosent.

Kriteriet innbyggere 16–18 år er vektet inn som restvekten, når vektingen av de andre kriteriene er trukket fra.

11.4.2 Tannhelse

Tannhelsetjenesten består av en offentlig sektor som yter tannhelsetjenester til deler av befolkningen etter lov om tannhelsetjenesten, og en privat sektor som tilbyr tannhelsetjenester til den øvrige befolkningen. Fylkeskommunene skal sørge for at tannhelsetjenester er tilgjengelige for alle som bor eller oppholder seg i fylket. Fylkeskommunen er pålagt et samordningsansvar for den fylkeskommunale tjenesten og privat sektor.

Fylkeskommunene skal ifølge tannhelsetjenesteloven gi vederlagsfri tannbehandling til følgende prioriterte grupper: barn og ungdom 0–18 år, psykisk utviklingshemmede i og utenfor institusjon og eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie. I tillegg skal 19–20-åringer gis nødvendig tannbehandling innenfor en maksimal egenandel på 25 prosent. Fylkeskommunen kan også vedta å gi rett til vederlagsfri behandling til andre grupper og gi tannhelsetjenester til voksne pasienter mot betaling.

Samlede brutto driftsutgifter til tannhelsetjenesten var om lag 3,4 mrd. kroner i 2017, mens netto driftsutgifter var om lag 2,4 mrd. kroner. I 2017 utgjorde inntekter fra brukerbetaling om lag 0,7 mrd. kroner. Delkostnadsnøkkelen for tannhelse utgjør 4,2 prosent av samlet kostnadsnøkkel for fylkeskommunene.

Dagens delkostnadsnøkkel for tannhelse

Dagens kostnadsnøkkel for tannhelse er basert på en ressursfordeling mellom de prioriterte gruppene for den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Ressursfordelingen viser hvor stor andel av ressursbruken som kan knyttes til de ulike prioriterte gruppene.

Som kriterium benyttes antall personer i de ulike gruppene som har rett på vederlagsfri tannbehandling. Kriteriene i dagens delkostnadsnøkkel er derfor alderskriteriene innbyggere 1–18 år og 19–20 år, samt antall psykisk utviklingshemmede over 18 år. Gruppen eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie fanges opp av alderskriteriet innbyggere over 67 år.

Analyser og vurderinger

Departementet har oppdatert tallgrunnlaget som ligger til grunn for dagens ressursfordeling med nyere tall, basert på samme metode som i dagens nøkkel. Departementet har også gjennomført analyser av fylkeskommunenes utgifter til tannhelse for å vurdere eventuelle alternative modeller til dagens ressursfordeling.

Utgangspunktet for ressursfordelingen er informasjon fra KOSTRA om hvor mange personer som er under offentlig tilsyn av den fylkeskommunale tannhelsetjenesten i de prioriterte gruppene, og tall for gjennomsnittlig ressursbruk per person i de prioriterte gruppene. Tall for gjennomsnittlig ressursbruk er innhentet fra fylkeskommunene av Helse- og omsorgsdepartementet. Tallene er fra 2017, og departementet har mottatt rapportering fra 16 fylkeskommuner. Det er beregnet et gjennomsnitt for fylkeskommunene for hver prioritert gruppe.

Ressursvekten for gruppen 1–18 år er satt til 1,00, og ressursbruken på hver av de andre gruppene er målt i forhold til ressursbruken på denne gruppen. Dette gir et mål på ressursbruken per pasient i hver av de prioriterte gruppene i tannhelsetjenesten, som deretter multipliseres med antall personer i de ulike målgruppene for å gi et mål på ressursfordelingen mellom de ulike gruppene. I høringen er det flere fylkeskommuner som støtter departementets forslag om å basere nøkkelen på ressursfordelingen mellom ulike grupper, eller som uttaler at de foreslåtte kriteriene virker fornuftige.

Departementet har gjennomført nye statistiske analyser for å vurdere om det er en sammenheng mellom utenforliggende, strukturelle forhold og variasjonene i utgiftene til tannhelsetjenesten. Ufrivillige merkostnader kan blant annet være knyttet til strukturelle forhold som lange reiseavstander eller levekår i befolkningen. Variasjoner i levekår kan ha betydning for tannhelsen, som igjen kan påvirke kostnadene. Dette er også forhold som flere høringsinstanser har påpekt kan påvirke utgiftene, og flere mener det bør vurderes kriterier i kostnadsnøkkelen for å fange opp dette.

Et spredt bosettingsmønster og lange reiseavstander kan for eksempel gi høyere kostnader dersom fylkeskommunene må ha en mer desentralisert klinikkstruktur og en større årsverksinnsats. Samtidig er det fylkeskommunene selv som avgjør organiseringen av tilbudet, og antallet tannklinikker varierer betydelig mellom fylkeskommunene. I utgiftsutjevningen skal fylkeskommunene bare kompenseres for ufrivillige kostnadsforskjeller, det vil si kostnader fylkeskommunen selv ikke kan påvirke.

De statistiske analysene viser ingen klare sammenhenger mellom ulike mål på bosettingsmønsteret og utgifter til tannhelse. Når det kontrolleres for inntektsnivå i analysene, er det ingen statistisk signifikant sammenheng mellom bosettingskriteriene og utgiftene til tannhelse. Dette resultatet er i tråd med tidligere analyser, der det også har vist seg vanskelig å finne statistisk signifikante sammenhenger mellom bosettingsmønster og utgiftene til tannhelse.

Departementet har også vurdert om det er en statistisk sammenheng mellom ulike sosioøkonomiske kriterier og fylkeskommunenes utgifter til tannhelse. Selv om sosioøkonomiske forhold kan ha betydning for utgiftene til tannhelse på individnivå, finner departementet ikke noen klar sammenheng mellom slike forhold og utgiftene til tannhelse på fylkesnivå. Analysene gir derfor ikke grunnlag for å inkludere kriterier for levekår i delkostnadsnøkkelen for tannhelse.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for tannhelse

Departementet foreslår at delkostnadsnøkkelen for tannhelse videreføres etter samme modell som i dag, hvor det er tatt utgangspunkt i ressursfordelingen på de prioriterte gruppene for tannhelsetjenesten. Ressursfordelingen er oppdatert med tall fra fylkeskommunene for gjennomsnittlig ressursbruk per pasient i de ulike gruppene.

Som tidligere foreslås det at de prioriterte gruppene innbyggere 0–18 år og 19–20 år fanges opp av alderskriteriene innbyggere 1–18 år og 19–20 år i delkostnadsnøkkelen. Gruppen psykisk utviklingshemmede over 18 år fanges opp av antall psykisk utviklingshemmede over 18 år (tall fra KOSTRA). Gruppen eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie fanges opp av alderskriteriet innbyggere over 67 år. Vektingen av kriteriene i delkostnadsnøkkelen viser hvor stor andel av ressursene som kan knyttes til de aktuelle gruppene.

11.4.3 Fylkesvei

Ansvaret for det offentlige veinettet i Norge er delt mellom stat, fylkeskommune og kommune. Fylkeskommunene er veimyndighet for og eier av om lag 44 600 km fylkesvei, noe som utgjør i underkant av halvparten av det offentlige veinettet. Om lag 17 000 km av dagens fylkesveier ble overført fra staten til fylkeskommunene i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010. Delkostnadsnøkkelen for fylkesvei utgjør 17,9 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for 2019.

De samlede netto driftsutgiftene til fylkesvei var på om lag 6,8 mrd. kroner i 2017 (eksklusive avskrivninger), mens investeringsutgiftene utgjorde om lag 8 mrd. kroner. Veisektoren skiller seg ut med høye investeringsutgifter i forhold til driftsutgiftene. I 2017 stod fylkesvei for 15 prosent av fylkeskommunenes samlede netto driftsutgifter og over 55 prosent av investeringsutgiftene.

Dagens delkostnadsnøkkel for fylkesvei

Dagens delkostnadsnøkkel for fylkesvei består av kriteriene fylkesveifaktor, innbyggertall og fylkesveilengde. Fylkesveifaktoren skal fange opp variasjoner i utgiftsbehovet til drift og vedlikehold, mens veilengde og antall innbyggere brukes til å fordele investeringsmidler som ble overført til fylkeskommunene i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010.

Fylkesveifaktoren tar utgangspunkt i tall fra Statens vegvesens Motiv-modell. Motiv er en normativ modell for å beregne hva det koster å opprettholde en gitt vedlikeholdsstandard på veinettet. Motiv tar utgangspunkt i det faktiske veinettet og beregner kostnader basert på informasjon om blant annet veitype, veiobjekter (broer, tunneler, ferjekaier og utstyr), levetid og trafikkmengde. Motiv-beregningene skal fange opp kostnader knyttet til all drift og vedlikehold av veinettet, inkludert klimatiske forhold, og påvirkes ikke av den faktiske tilstanden på veiene.

Det beregnede vedlikeholdsbehovet fra Motiv regnes om til en fylkesveifaktor, som måler de relative forskjellene mellom fylkeskommunene. Det er denne fylkesveifaktoren som brukes i kostnadsnøkkelen, og ikke Motiv-tallene direkte.

Veisektoren er det eneste området i inntektssystemet der investeringsutgifter inngår i utgiftsutjevningen. Bakgrunnen for dette er blant annet forvaltningsreformen i 2010, da det ble lagt inn om lag 1,75 mrd. kroner i rammetilskuddet til investeringer på fylkesvei. Investeringsmidlene var i utgangspunktet knyttet til allerede vedtatte investeringer på veiene som ble overført, og ble i perioden 2010–2014 gitt med en særskilt fordeling i tabell C. Investeringsmidlene blir i dagens kostnadsnøkkel fordelt etter kriteriene fylkesveilengde og innbyggertall, vektet med 50 prosent hver. Kriteriene er de samme som lå til grunn for den særskilte fordelingen av investeringsmidlene i 2014.

Analyser og vurderinger

Departementet mener at variasjoner i utgiftsbehovet til drift og vedlikehold av fylkesveier fortsatt bør ta utgangspunkt i Statens vegvesens Motiv-modell. Modellen fanger opp en rekke objektive forhold som påvirker variasjoner i utgiftsbehovet mellom fylkeskommunene, tar utgangspunkt i offentlig tilgjengelig databaser og kan oppdateres regelmessig. Departementet mener derfor at Motiv er et godt utgangspunkt for å måle variasjoner mellom fylkeskommunene.

Departementet mener videre at veiinvesteringer fortsatt bør være omfattet av utgiftsutjevningen for fylkeskommunene, blant annet siden veisektoren skiller seg ut med et særlig høyt investeringsnivå. Departementet foreslår imidlertid at nivået på investeringsmidlene som fordeles etter veinøkkelen, heretter skal baseres på tall for faktiske investeringer, i stedet for størrelsen på investeringsmidlene som ble overført i forbindelse med forvaltningsreformen i 2010.

Siden investeringene kan svinge en del fra år til år, mener departementet at det bør tas utgangspunkt i et gjennomsnitt av investeringsutgiftene de siste tre årene. Videre bør det korrigeres for at en betydelig del av veiinvesteringene finansieres med andre finansieringskilder enn de frie inntektene: merverdiavgiftskompensasjon, øremerkede tilskudd, ferjeavløsningsmidler, andre overføringer og refusjoner, og bompenger. Deler av bompengene går til å dekke renter og innkrevingskostnader, og departementet mener derfor at det bare bør korrigeres for deler av bompengeinntektene. Veinøkkelen vil med dette reflektere investeringene i sektoren bedre, og endringer i investeringsnivået over tid vil også bli fanget opp.

Departementet har også gjort en ny vurdering av hvilke kriterier som bør brukes til å fange opp variasjoner i investeringsbehovet. Variasjoner i veiinvesteringer mellom fylkeskommuner skyldes både ulike prioriteringer og forskjeller i et objektivt behov for reinvesteringer og oppgraderinger. Departementet foreslår derfor at investeringsmidlene fortsatt fordeles dels etter innbyggertall, og dels etter et veikriterium.

Statistiske analyser viser en tydelig sammenheng mellom faktiske investeringer (korrigert for merverdiavgiftskompensasjon, bompenger mv.) og dagens kriterier i veinøkkelen. Det er en tendens til at fylkeskommuner med mye fylkesvei og et høyt vedlikeholdsbehov på fylkesvei, også har et høyt investeringsnivå. Vedlikeholdsbehovet målt med Motiv samvarierer noe sterkere med investeringsnivået enn fylkesveilengden, og departementet foreslår derfor at Motiv-tallene brukes som veikriterium for fordeling av investeringsmidlene.

Hvor stor vekt henholdsvis Motiv og innbyggertall skal ha i fordelingen av investeringsmidlene, må baseres på en skjønnsmessig vurdering, noe som også framkom i høringsnotatet. I tillegg til departementets forslag, ble det her vist en alternativ veinøkkel. Forskjellen mellom disse var vektingen av kriteriene for fordeling av investeringsmidlene. I høringsforslaget ble investeringsmidlene fordelt 50/50 etter Motiv og innbyggertall, mot 70/30 etter Motiv og innbyggertall i den alternative nøkkelen.

Siden vektingen av kriteriene for investeringer i stor grad er en skjønnsmessig vurdering, har departementet lagt stor vekt på høringssvarene. En klar overvekt av høringsinstansene mener at innbyggertall er for høyt vektet i høringsforslaget til veinøkkel. Departementet vektlegger dette og foreslår derfor at investeringsmidlene fordeles 70/30 etter Motiv og innbyggertall.

Noen av høringsinstansene kommenterer også departementets forslag om å bruke Motiv i stedet for fylkesveilengde som kriterium for fordeling av investeringsmidlene. Ut fra et faglig synspunkt vektlegger departementet at Motiv-tallene samvarierer bedre med de faktiske investeringene enn det fylkesveilengde gjør, og foreslår i tråd med høringsforslaget å erstatte fylkesveilengde med Motiv-tallene.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei er vist i tabell 11.4. Departementet foreslår at variasjoner i utgifter til drift og vedlikehold av fylkesvei fortsatt skal utjevnes etter Motiv-tallene. Departementet foreslår å forenkle nøkkelen ved å bruke Motiv-tallene direkte som kriterium i kostnadsnøkkelen, men dette vil i seg selv ikke få noen konsekvenser for fordelingen mellom fylkeskommunene. Departementet er i dialog med veimyndighetene for å sikre at det fortsatt vil være mulig å beregne et normert vedlikeholdsbehov på fylkesveinettet etter at fylkeskommunene overtar fylkesveiadministrasjonen fra Statens vegvesen.

Departementet foreslår videre at investeringsmidlene fordeles 70/30 etter Motiv og innbyggertall. I perioden 2014–2016 utgjorde netto investeringsutgifter i snitt 43,3 prosent av de samlede nettoutgiftene til fylkesvei, og kriteriene for investeringer gis tilsvarende vekt i forslaget til ny delkostnadsnøkkel for fylkesvei. Dette gir en vekt for kriteriet innbyggertall på 12,98 prosent, mens den resterende vekten legges på Motiv.

Investeringenes andel av veinøkkelen er noe høyere enn i høringsnotatet. Forskjellen skyldes en endring i korrigeringen for bompengeinntekter når investeringsnivået skal fastsettes. I beregningene til høringsnotatet ble alle bompengeinntektene trukket fra i korrigeringen av investeringsutgiftene. Departementet foreslår nå at bare 73 prosent av bompengeinntektene trekkes fra, siden om lag 27 prosent av bompengene i fylkeskommunale veiprosjekter brukes til å dekke renter og innkrevingskostnader. Beregningen av andelen av bompengeinntektene som går til investeringer på fylkesvei, er utført av Statens vegvesen basert på tall for 2017.

11.4.4 Buss og bane

Fylkeskommunene spiller en sentral rolle for å sikre et lokalt kollektivtilbud, og det aller meste av den fylkeskommunale kollektivtransporten skjer med buss og bane (T-bane, trikk og bybane). Fylkeskommunenes netto driftsutgifter til buss og bane utgjorde 9,4 mrd. kroner i 2017. Delkostnadsnøkkelen for buss og bane utgjør om lag 17 prosent av den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene.

Fylkeskommunene har etter yrkestransportlova ansvaret for å gi tilskudd til rutetransport som fylkeskommunen vil opprette eller opprettholde innenfor et fylke, men loven gir ingen føringer for omfanget av rutetilbudet. Den eneste lovpålagte oppgaven innen kollektivtransport er skoleskyss.

Det er flere forhold som kan bidra til at kostnadene til kollektivtransport varierer mellom fylkeskommunene. Fylkeskommunene kan i stor grad selv bestemme hvilket kollektivtilbud som skal tilbys, og lokale prioriteringer kan derfor forklare noe av variasjonen. Men det er også forhold utenfor fylkeskommunenes kontroll som kan bidra til forskjellene, blant annet bosettingsmønsteret og variasjoner i etterspørselen etter kollektivtransport.

Det er trekk ved både tettbygde og spredtbygde områder som kan bidra til et høyere utgiftsbehov1. Andelen som reiser kollektivt er høyere i storbyområder, og særlig i Oslo, og dette har betydning for kapasitetsbehovet.

Arbeidsreiser, det vil si reiser mellom hjemmet og arbeidsplassen, har betydning for dimensjoneringen av kollektivsystemet, siden arbeidsreisene i stor grad er konsentrert til noen få timer på dagen. Dette bidrar til rushtidseffekter, som også gir høyere kostnader. Andelen som reiser kollektivt til og fra arbeid er høyere i de fire største byene enn i resten av landet.

I spredtbygde strøk er det særlig behovet for skoleskyss som kan bidra til økte kostnader til kollektivtransport. Elever i grunnskolen og videregående skole som bor langt fra skolen, har rett til gratis skoleskyss. Skoleskyss utgjør en relativt liten andel av alle reiser med buss og bane, men er ofte avgjørende for utformingen av rutetilbudet utenfor de store byene. Analyser på kommunenivå har blant annet vist en sammenheng mellom omfanget av skoleskyss i grunnskolen og befolkningstetthet: dess høyere andel av befolkningen som bor i spredtbygde strøk, dess flere elever har rett til gratis skoleskyss.

Forskjeller i etterspørselen etter kollektivtransport generelt kan også ha betydning for variasjoner i fylkeskommunenes kostnader. Andelen som reiser kollektivt er høyest blant personer under 34 år, og da særlig i aldergruppen under 18 år. Forskjeller i aldersfordelingen mellom fylkene kan dermed bidra til forskjeller i utgifter gjennom ulik etterspørsel etter kollektivtransport.

Dagens delkostnadsnøkkel for buss og bane

Dagens delkostnadsnøkkel er basert på statistiske analyser av forhold som kan forklare fylkesvise variasjoner i utgiftene til sektoren. Resultatene fra de statistiske analysene ble brukt til å tallfeste vektene til kriteriene som inngår i delkostnadsnøkkelen.

Delkostnadsnøkkelen består av tre kriterier som fanger opp ulike kostnadsdrivere. Kriteriet antall innbyggere per kilometer offentlig vei fanger opp de særskilte behovene for kollektivtransport i storbyene, mens innbyggere bosatt spredt fanger opp at behovet for skoleskyss er særlig stort i spredtbygde strøk. Kriteriet innbyggere 6–34 år fanger opp at det er barn og unge i skolealder, samt unge voksne, som bruker kollektivtransport mest.

Kriteriene er spesifisert slik at man måler kriterieverdiene utover en fastsatt minsteandel av befolkningen. Omskaleringen gjør at kriteriene i større grad fanger opp variasjonene i utgiftene og er omtalt nærmere i vedlegg 5.

Kriteriet innbyggere per km offentlig vei i dagens kostnadsnøkkel er ikke sammenslåingsnøytralt. To fylkeskommuner som slår seg sammen, vil få en lavere kriterieverdi når kriteriet beregnes for den nye fylkeskommunen, enn hva summen av kriterieverdiene for de to fylkeskommunene blir beregnet hver for seg.

Analyser og vurderinger

Departementet har gjennomført statistiske analyser av kriterier som kan knyttes til de ulike kostnadsdriverne diskutert over: storbyområder (for eksempel innbyggere per km offentlig vei, innbyggere bosatt i tettsteder), spredt bosetting (for eksempel innbyggere bosatt spredt, reiseavstand, landareal) og etterspørsel (for eksempel innbyggere i ulike aldersgrupper, antall sysselsatte, antall skolereiser).

Departementet har vurdert ulike kriterier basert på de statistiske analysene og har lagt særlig vekt på å finne kriterier som er sammenslåingsnøytrale. Departementet har også lagt vekt på enkelhet, siden få enheter begrenser de statistiske analysene. Få enheter innebærer at antallet kriterier som kan inngå i analysene samtidig begrenses. Det er videre lagt vekt på om kriteriene er signifikante, og det er lagt vekt på hvor godt kriteriene forklarer variasjonen i fylkeskommunenes utgifter.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en ny nøkkel med kriteriene sysselsatte etter arbeidssted og innbyggere bosatt spredt. Gjennom kriteriet sysselsatte vil en på en mer direkte måte enn i dag fange opp kostnader ved transportbehovet knyttet til arbeidsreiser. Andelen sysselsatte samvarierer også med andelen unge i befolkningen og storbyindikatorer (for eksempel innbyggere per km offentlig vei og andel innbyggere bosatt i store tettsteder). Kriteriet kan dermed også indirekte fange opp kostnadsdrivere knyttet til ulik alderssammensetning og storbyforhold. Innbyggere bosatt spredt fanger opp at behovet for skoleskyss er særlig stort i spredtbygde strøk.

Den foreslåtte nøkkelen er enkel og sammenslåingsnøytral, og begge kriteriene er statistisk signifikante i minst to av de tre årene som er analysert.

I tillegg til dette forslaget, ble det i høringsnotatet også vist en alternativ delkostnadsnøkkel, der dagens nøkkel videreføres med noen tilpasninger. Tilpasningene gjør at nøkkelen i mindre grad blir påvirket av fylkessammenslåingene enn dagens nøkkel, men den alternative nøkkelen er fortsatt ikke sammenslåingsnøytral.

I høringen støtter fire av de nye fylkeskommunene departementets forslag til ny nøkkel, og ytterligere én fylkeskommune peker på at en ny nøkkel bør være sammenslåingsnøytral. Tre fylkeskommuner kommenterer ikke de ulike modellene. Fylkeskommunene som støtter departementets forslag, framhever viktigheten av å gjøre delkostnadsnøkkelen sammenslåingsnøytral, og mener kriteriene i nøkkelen er godt egnet til å fange opp kostnadskrevende forhold innen sektoren.

Tre fylkeskommuner støtter den alternative nøkkelen. To av disse har som primærstandpunkt at inntektssystemet ikke bør revideres nå, men i valget mellom de to modellene foretrekker de den alternative nøkkelen. En høringsinstans mener at departementets forslag ikke tilstrekkelig ivaretar storbyspesifikke behov.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for buss og bane

Departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel er vist i tabell 11.5. Departementet foreslår en delkostnadsnøkkel med kriteriene sysselsatte etter arbeidssted og innbyggere bosatt spredt. Til sammen vil disse to kriteriene fange opp transportbehovet på en god og direkte måte, både når det gjelder behov for arbeidsreiser, via antall sysselsatte, og behov for skoleskyss, gjennom antall innbyggere bosatt spredt. Det er videre lagt særlig vekt på at kriteriene er sammenslåingsnøytrale. Kriteriene er også statistisk signifikante og modellen har god forklaringskraft.

Vektene til kriteriene er basert på regresjonsanalysene. På samme måte som i dagens nøkkel skaleres kriterieverdiene om for å fange opp variasjonene i utgiftene. I forslaget til delkostnadsnøkkelen gjelder dette kriteriet sysselsatte etter arbeidssted.

Departementet vil framover følge med på kriteriene for kollektivtransport, inkludert kriteriene for buss og bane, i lys av utviklingen mot mer miljøvennlige løsninger på feltet.

11.4.5 Båt og ferje

Fylkeskommunene har ansvaret for litt over 100 ferjesamband og omtrent like mange båtruter. Båt- og ferjesektorens betydning for transportsystemet varierer betydelig mellom fylkeskommunene, noe som også gjenspeiles i store fylkesvise variasjoner i utgiftene. Flere steder langs kysten er ferjesamband og båtruter en avgjørende del av infrastrukturen.

Fylkeskommunenes netto driftsutgifter til båt og ferje utgjorde om lag 3,4 mrd. kroner i 2017, og sektoren utgjør 6,2 prosent av kostnadsnøkkelen i 2019. Sektoren finansieres med en kombinasjon av billettinntekter og fylkeskommunenes frie midler. Billettinntektenes andel av finansieringen varierer betydelig mellom ulike samband og fylkeskommuner. De samlede billettinntektene for fylkeskommunale båtruter var på om lag 545 mill. kroner i 2016, mens billettinntektene for fylkesveiferjene kan anslås til om lag 1,1 mrd. kroner.

Behovet for båt- og ferjeruter er i stor grad avhengig av geografiske forhold og bosettingsmønsteret. Noen båter og ferjer går til øyer uten fastlandsforbindelse, noen krysser fjorder der det ellers ville vært lange omkjøringsveier, og noen går langs kysten og knytter sammen større områder. Lokale geografiske forhold kan dermed virke kostnadsdrivende og bidra til å forklare fylkesvise variasjoner i utgiftene til sektoren.

På samme måte som for buss og bane, er skoleskyss den eneste lovpålagte tjenesten innenfor båt- og ferjesektoren. Ellers finnes det ingen nasjonale pålegg om hvilke båt- og ferjeruter som skal opprettes eller opprettholdes, og det er heller ingen krav til dimensjoneringen av tilbudet. Dagens rutestruktur vil dermed til en viss grad være et resultat av lokale prioriteringer og valg som er gjort over en lang tidsperiode.

Dagens delkostnadsnøkkel for båt og ferje

Dagens delkostnadsnøkkel ble innført i 2018 og består av kriteriene kystlinje i alt, båtreiser i alt, skolereiser med båt, skolereiser med ferje og normerte ferjekostnader (jf. Prop. 128 S (2016–2017) Kommuneproposisjonen 2018). Nøkkelen er basert på en kombinasjon av en normativ kostnadsmodell, beregning av gjennomsnittskostnader og statistiske analyser.

Kriteriet for ferjer er i hovedsak de normerte ferjekostnadene, som beregnes etter en kostnadsmodell utviklet av Møreforskning Molde på oppdrag fra departementet. Kostnadsmodellen tar utgangspunkt i faktiske trafikktall, sambandslengde og farvannstype for hvert enkelt ferjesamband. Basert på disse tallene og en gitt standard for servicenivået, beregnes de normerte kostnadene ved å drifte ferjesambandene. Deretter trekkes billettinntektene fra for å komme fram til de normerte nettokostnadene.

Standarden for servicenivået er hentet fra ferjestandarden i St.meld. nr. 16 (2008–2009) Nasjonal transportplan 2010–2019. Standarden deler ferjesambandene inn i ulike klasser etter lengde og trafikk, og gir en norm for blant annet åpningstid og antall avganger per døgn for hver klasse. Bruken av standarden er nødvendig for å behandle alle ferjesamband ut fra et felles referansegrunnlag, uavhengig av fylkeskommunenes faktiske prioriteringer. Standarden er ikke en nasjonal føring for hvordan fylkeskommunene skal dimensjonere tilbudet.

Kriteriene kystlinje, antall skolereiser med båt og antall båtreiser i alt fanger opp variasjoner i fylkeskommunenes utgifter til båter. Kystlinje utgjør om lag 90 prosent av vekten til båtkriteriene. Kriteriene ble valgt på bakgrunn av statistiske analyser, som viste en tydelig sammenheng mellom lengden på samlet kystlinje og utgifter til båter. Analysene viste også en sammenheng mellom utgiftene til båt og reisekriteriene (antall skolereiser med båt og båtpassasjerer i alt). Skoleskyss er enkelte steder avgjørende for opprettholdelsen av båtruter, men også etterspørselen fra øvrige passasjerer har betydning for dimensjoneringen av rutetilbudet.

Vektene til kriteriene for antall reiser og skolereiser er fastsatt ut fra anslag på skolereisenes andel av de totale utgiftene til båter og ferjer. Den resterende vektingen for utgifter til båter er lagt på kriteriet kystlinje.

Analyser og vurderinger

Da dagens kostnadsnøkkel for båt og ferje ble presentert i kommuneproposisjonen for 2018, varslet departementet at enkelte elementer i beregningen av det nye ferjekriteriet ville bli vurdert nærmere. Departementet har ikke lagt opp til en større gjennomgang av båt- og ferjenøkkelen i denne omgang, utover den varslede vurderingen av ferjekriteriet og en oppdatering av kostnadsberegningen som ligger til grunn for vektingen av reisekriteriene.

Departementet har satt ut et prosjekt for å finne mer treffsikre kriterier for båtsektoren, og vil gjøre en ny vurdering av båtkriteriene når resultatene fra dette prosjektet foreligger. I høringen er det særlig én fylkeskommune som er kritisk til dagens båtkriterier, og som mener det må gjøres snarlige endringer i dagens nøkkel. Det er også flere kommuner som har innvendinger mot dagens båtkriterier.

Vurderingen av ferjekriteriet dreier seg om en oppdatering av ferjestandarden som ligger til grunn for beregningen av kriteriet, og noen metodiske justeringer i grunnlagsdataene som brukes i kostnadsmodellen, herunder hvordan det skal korrigeres for billettinntekter.

Oppdateringen av ferjestandarden ble varslet i kommuneproposisjonen for 2018, og Vegdirektoratet leverte et forslag til ny standard i mars 2018. Den nye standarden angir en norm for åpningstid og antall avganger for ulike typer samband, og er vist i høringsnotatet om nytt inntektssystem. Den nye standarden ble utformet på oppdrag fra departementet, og fylkeskommunene fulgte arbeidet gjennom en referansegruppe.

Departementet mener at Vegdirektoratet har gjort et grundig arbeid med forslaget til ny ferjestandard. Den nye standarden er basert på oppdaterte data og reflekterer dermed bedre det faktiske rutetilbudet enn den gjeldende standarden. Departementet foreslår derfor at den nye standarden legges til grunn for beregningen av de normerte ferjekostnadene. Fylkeskommunene som uttalte seg om ferjestandarden i høringen, støttet forslaget.

Departementets forslag til metodiske justeringer er dokumentert i et eget vedlegg til høringsnotatet. Forslagene er særlig knyttet til hvordan sambandslengden skal defineres i samband med flere enn én strekning (såkalte flerkantsamband), og hvordan det skal korrigeres for billettinntekter i kostnadsmodellen. Departementet foreslår blant annet at det brukes estimerte i stedet for faktiske billettinntekter i modellen, siden dette vil gjøre kriteriet mer objektivt. Hensikten med de foreslåtte endringene er å sikre likebehandling av de ulike ferjesambandene.

Flere av forslagene til justeringer var på høring allerede våren 2018, og de fikk da i all hovedsak støtte fra fylkeskommunene. Det var få fylkeskommuner som uttalte seg om de metodiske avklaringene i høringen om nytt inntektssystem, men de fleste av disse støttet endringene. Én fylkeskommune er imidlertid kritisk til departementets forslag til endringer i hvordan det korrigeres for billettinntekter, og mener blant annet at modellen for beregning av estimerte billettinntekter bør vurderes nærmere.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for båt og ferje

Departementets forslag til ny kostnadsnøkkel er vist i tabell 11.6. Departementet foreslår at vektene til reisekriteriene fortsatt skal fastsettes ut fra anslag på skolereisenes andel av de samlede kostnadene til båt og ferje, og har oppdatert anslagene på bakgrunn av nyere tall. Dette innebærer at kriteriene for skolereiser og båtreiser i alt vektes noe ned, mens kystlinje og normerte ferjekostnader vektes noe opp. Departementet vil komme tilbake til Stortinget med en ny vurdering av kriteriene og vektene når prosjektet som vurderer mer treffsikre båtkriterier er ferdigstilt.

I tillegg til endringene i selve nøkkelen, foreslår departementet at den nye ferjestandarden og de metodiske endringene beskrevet i høringsnotatet (inkludert bruk av estimerte billettinntekter), legges til grunn ved beregningen av de normerte ferjekostnadene.

Departementet vil framover følge med på kriteriene for kollektivtransport, inkludert kriteriene for båt og ferje, i lys av utviklingen mot mer miljøvennlige løsninger på feltet.

11.4.6 Samlet kostnadsnøkkel

Sektorvekter

De ulike delkostnadsnøklene vektes sammen til en samlet kostnadsnøkkel på bakgrunn av sektorenes størrelse, målt ved netto driftsutgifter hentet fra KOSTRA. På samme måte som i dagens kostnadsnøkkel, foreslår departementet at det benyttes et gjennomsnitt for de siste tre årene, slik at tilfeldige variasjoner ett enkelt år ikke skal få så store utslag i kostnadsnøkkelen og utgiftsutjevningen.

I tillegg til endringene i kostnadsnøkkelen, foreslår departementet en endring i metoden for inkludering av investeringsmidler på fylkesveier i sektorvektene og samlet utgiftsbehovet (jf. omtale i kapittel 11.4.3). Departementets forslag innebærer at veiinvesteringer inkluderes i sektorvekten for fylkesvei med utgangspunkt i brutto investeringer de siste tre årene, fratrukket merverdiavgiftskompensasjon, overføringer, refusjoner, ferjeavløsningsmidler og bompenger.

Departementet foreslår at det samme prinsippet legges til grunn for å inkludere veiinvesteringer i beregningen av det samlede utgiftsbehovet som fordeles etter kostnadsnøkkelen.

Tabell 11.7 viser sektorenes vekt i dagens kostnadsnøkkel og i forslaget til ny kostnadsnøkkel, beregnet med utgangspunkt i inntektssystemet for 2018. Ut fra 2018-tall er det, som det framkommer av tabellen, små endringer i sektorvektene. Det legges fortsatt opp til at sektorvektene justeres årlig, på bakgrunn av oppdaterte utgiftstall fra KOSTRA. Sektorvektene i det endelige forslaget til ny kostnadsnøkkel for 2020 kan derfor avvike fra vektene som vises i tabellen.

Forslag til samlet kostnadsnøkkel

Tabell 11.8 viser dagens og forslaget til ny kostnadsnøkkel. Fire av dagens kriterier utgår i den nye kostnadsnøkkelen, mens det tas inn tre nye kriterier. For de øvrige kriteriene er det vektingen i nøkkelen som er endret. I tillegg er beregningsmetoden for kriteriet normerte ferjekostnader noe endret, og Motiv-tallene brukes direkte som kriterium i stedet for å regnes om til en fylkesfaktor.

Vektingen av kriteriene i det endelige forslaget til ny nøkkel vil kunne avvike noe fra vektene i tabellen, siden sektorvektene oppdateres årlig.

11.5 Kompensasjons- og overgangsordninger

11.5.1 Kompensasjon for endringer i inntektssystemet

Da inntektssystemet ble revidert forrige gang, i 2015, ble det innført en egen kompensasjon for endringer i inntektssystemet. Kompensasjonen utgjør i dag 335 mill. kroner, og blir gitt til fylkeskommunene som fikk en reduksjon i rammetilskudd på mer enn 200 kroner per innbygger som følge av systemendringene i 2015. Da kompensasjonen ble innført, la departementet til grunn at den skulle ligge fast fram til neste revisjon av inntektssystemet (jf. Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015). Departementet foreslår derfor at dagens kompensasjon avvikles når inntektssystemet legges om i 2020.

Departementet foreslo i høringen å dempe fordelingsvirkningene av endringene i inntektssystemet ved at dagens kompensasjon omfordeles mellom fylkeskommunene. I høringsnotatet ble det vist to modeller for omfordeling av dagens kompensasjon til en ny kompensasjonsordning der dette ble oppnådd. I tillegg ble det vist en tredje modell, der dagens kompensasjon avvikles, og hele beløpet omfordeles mellom fylkeskommunene med et likt beløp per innbygger. Denne modellen vil i liten grad dempe fordelingsvirkningene for de fylkeskommunene som får størst nedgang i tilskudd med ny kostnadsnøkkel.

Fylkeskommunene er delt i synet på en egen kompensasjonsordning for endringer i inntektssystemet. Departementet mener det bør legges avgjørende vekt på stabilitet i inntektene når regionreformen gjennomføres. Flere fylkeskommuner skal etablere nye organisasjoner og alle får nye oppgaver, samtidig som de skal sørge for kontinuerlig drift av de viktige oppgavene de allerede har. Det taler for å skjerme fylkeskommunene mot en stor nedgang i rammetilskuddet mens regionreformen gjennomføres. I valg av modell mener departementet det bør legges størst vekt på bekymringene til fylkeskommunene som får størst reduksjon i rammetilskudd som følge av den nye kostnadsnøkkelen, og foreslår derfor at hele dagens kompensasjon omfordeles til en ny kompensasjonsordning.

Departementet foreslår at den nye kompensasjonen innrettes slik at alle fylkeskommuner heves til det samme minimumsnivået. Differansen mellom fordelingsvirkningene av endringene i inntektssystemet (inkludert effekten av å avvikle dagens kompensasjon) og minimumsnivået kompenseres fullt ut. Hvor stor del av reduksjonen i rammetilskudd som kan kompenseres i denne modellen, vil være avhengig av hvordan de endelige fordelingsvirkningene blir, og kan ikke fastsettes før i statsbudsjettet for 2020. Ifølge departementets foreløpige anslag basert på kriteriedata for inntektssystemet i 2018, vil ingen fylkeskommuner få en reduksjon i rammetilskuddet på mer enn 50 kroner per innbygger med denne ordningen. Til sammenlikning hadde fylkeskommunene i gjennomsnitt frie inntekter på over 12 700 kroner per innbygger i 2018.

Departementet foreslår videre at kompensasjonen ligger fast så lenge fylkeskommunene står i en omstilling som følge av regionreformen. Dette sikrer fylkeskommunene forutsigbarhet.

11.5.2 Overgangsordning

Departementet foreslo i høringsnotatet at de samlede fordelingsvirkningene, etter omfordelingen av kompensasjonen for endringer i inntektssystemet, fases gradvis inn gjennom en overgangsordning. I høringen ble det vist alternativer med en overgangsperiode på to eller fire år. Åtte av de elleve nye fylkeskommunene støtter forslaget om en overgangsordning. Av disse støtter to en overgangsperiode på to år, mens fem støtter en periode på fire år eller mer. KS mener også at en overgangsperiode på to år er for kort.

Gjennomføringen av regionreformen taler for små endringer i inntektene, og departementet foreslår derfor en overgangsperiode på fire år.

11.6 Øvrige forslag

11.6.1 Nord-Norgetilskuddet

Helt siden inntektssystemet ble innført i 1986, har det vært egne ordninger for å sikre kommunene og fylkeskommunene i Nord-Norge et høyere inntektsnivå. Hevingen av inntektsnivået i Nord-Norge var en videreføring av skatteutjevningsordningen som eksisterte før inntektssystemet ble innført. Tilskuddet har siden 1994 blitt gitt med en sats per innbygger, med høyest sats i Finnmark og lavest sats i Nordland.

Nord-Norgetilskuddet er på til sammen 676 mill. kroner i 2019. Tilskuddet utgjør mellom 8,8 og 12,6 prosent av rammetilskuddet for fylkeskommunene i Nord-Norge.

Departementet foreslår ingen større endringer i Nord-Norgetilskuddet. Departementet foreslår at satsen for tilskudd per innbygger for Troms og Finnmark fylkeskommune justeres slik at den nye fylkeskommunen mottar om lag det samme i Nord-Norgetilskudd i 2020 som de to fylkene ellers ville mottatt hver for seg.

11.6.2 Omfordeling av saker med særskilt fordeling

Midlene som fordeles gjennom inntektssystemet bør som hovedregel fordeles etter de faste kriteriene i systemet, og særskilte fordelinger bør i utgangspunktet bare brukes i en begrenset periode. Departementet har derfor vurdert om noen av dagens tabell C-saker bør fordeles etter de ordinære kriteriene fra og med 2020.

Departementet foreslår at fire av sakene som i dag fordeles særskilt i tabell C, omfordeles etter de ordinære kriteriene i innbyggertilskuddet fra 2020: kompensasjonen til Trøndelag for tap i kriteriedata som følge av fylkessammenslåingen i 2018 (90,3 mill. kroner i 2019), to saker knyttet til CO₂-avgifter (til sammen 17,9 mill. kroner) og den særskilte satsingen på båt og ferjesektoren (102,8 mill. kroner). Kompensasjonen for endringer i inntektssystemet videreføres i tabell C med en ny fordeling (335 mill. kroner).

Departementet foreslår videre at midlene til opprusting av fylkesvei videreføres med særskilt fordeling i 2020 og 2021, og at en fordeling etter veinøkkelen i inntektssystemet vurderes når neste Nasjonal transportplan trer i kraft fra 2022. Den særskilte fordelingen til fylkesvei utgjør 1,49 mrd. kroner i 2019.

11.7 Anslag på fordelingsvirkninger

Tabell 11.9 viser anslag på fordelingsvirkninger av forslaget til nytt inntektssystem. Tabellen viser både de isolerte virkningene av ny kostnadsnøkkel, og de samlede fordelingsvirkningene etter omfordelingen av kompensasjonen for endringer i inntektssystemet.

Beregningene er foreløpige, og bygger på beregninger gjort på kriteriedata, sektorvekter og samlet utgiftsbehov for inntektssystemet i 2018. Den endelige fordelingen av rammetilskuddet for 2020 kan ikke beregnes før i statsbudsjettet til høsten. Endringer i kriteriedata, sektorvekter og samlet utgiftsbehov innebærer at fordelingsvirkningene vil bli noe annerledes når de beregnes til statsbudsjettet for 2020. Den endelige fordelingen av kompensasjonen for endringer i inntektssystemet, vil derfor ta utgangspunkt i fordelingsvirkningene beregnet til statsbudsjettet for 2020. Imidlertid vil hovedinnretningen om at hele kompensasjonen skal omfordeles til en ny kompensasjonsordning, og at endringene skal innføres over en fireårsperiode, ligge fast.

I 2019 og 2020 bytter til sammen sju av dagens kommuner fylke på tvers av de nye fylkesgrensene. Eventuelle effekter av disse grensejusteringene er ikke inkludert i anslagene på fordelingsvirkninger, siden det per i dag ikke foreligger kriteriedata for den nye fylkesinndelingen inkludert grensejusteringene.

Tabellforklaring

Kolonne 1 og 2 viser fylkeskommunenes frie inntekter i 2018.

Kolonne 3 og 4 viser anslag på fordelingsvirkninger av forslaget til ny kostnadsnøkkel beregnet med utgangspunkt i inntektssystemet for 2018. Anslaget danner grunnlaget for beregningen av kompensasjons- og overgangsordningene.

Anslaget inkluderer effekten av følgende endringer:

• Ny kostnadsnøkkel med oppdaterte vekter og kriterier.

• Endringer i samlet utgiftsbehov og sektorvekter som følge av nytt prinsipp for behandling av investeringsutgifter i delkostnadsnøkkelen for fylkesvei.

• Avvikling av kompensasjonen som ble gitt til Trøndelag i 2018 for tap i utgiftsutjevningen som følge av fylkessammenslåingen. I anslaget på fordelingsvirkninger er kompensasjonen fordelt etter samlet, ny kostnadsnøkkel.

• Effekten av en ny beregning av kriteriet normerte ferjekostnader, med oppdaterte grunnlagstall, ny ferjestandard og noen justeringer i metoden.

• Effekten av et nytt anslått fylkesveinett for Oslo, jf. Statens vegvesens forslag som ble presentert i høringsnotatet. Departementet har også inkludert et anslag på drifts- og investeringsutgifter til fylkesveinettet i Oslo i beregningen av sektorvektene og det samlede utgiftsbehovet.

I de endelige beregningene til statsbudsjettet, vil også omfordelingen av saker som i dag gis med særskilt fordeling (jf. kapittel 11.6.2), tas med i beregningen.

Kolonne 5 og 6 viser de samlede fordelingsvirkningene inkludert omfordelingen av dagens kompensasjon for endringer i fylkeskommunene. Fordelingen av den nye kompensasjonen tar utgangspunkt i fordelingsvirkningene (jf. kolonne 3 og 4), samt effekten av å avvikle dagens kompensasjon. Dagens kompensasjon på 335 mill. kroner er i dag fordelt mellom fylkeskommuner som vil inngå i de nye fylkene Viken, Innlandet, Vestfold og Telemark, Vestland, Trøndelag, Nordland og Troms og Finnmark.

Kompensasjonen brukes til å sette en grense for hvor stor reduksjon i rammetilskudd en fylkeskommune skal kunne ha som følge av endringene i kostnadsnøkkelen og avviklingen av dagens kompensasjon. Differansen mellom anslått fordelingsvirkning og denne grensen kompenseres fullt ut med den nye kompensasjonsordningen. I de foreløpige anslagene vil ingen fylkeskommuner få en reduksjon i rammetilskudd på mer enn om lag 50 kroner per innbygger, etter omfordelingen av kompensasjonen. I anslaget gis det kompensasjon til Viken, Innlandet, Vestfold og Telemark og Agder.

Den endelige fordelingen av kompensasjonen vil bli fordelt i statsbudsjettet for 2020, basert på de endelige fordelingsvirkningene.

Kolonne 7 og 8 viser anslag på førsteårsvirkningen av nytt inntektssystem inkludert overgangsordningen, der fordelingsvirkningene fases inn gjennom en overgangsordning på fire år. Kolonnen beregnes som kolonne 5 og 6 delt på fire.

12 Skjønnstilskuddet

12.1 Skjønnstilskuddet i 2020

Kommunal- og moderniseringsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og bidra til fornying og utvikling. Departementet fordeler skjønnstilskuddet til fylkeskommunene og fastsetter fylkesrammer for skjønnstildelingen til kommunene. Fylkesmannen fordeler fylkesrammen til kommunene etter retningslinjer gitt av departementet i forbindelse med utarbeidelsen av statsbudsjettet.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet foreslår at den samlede skjønnsrammen for 2020 blir satt til 1 434 mill. kroner, jf. forslag til vedtak. Av denne rammen fordeles 1 084 mill. kroner til kommunene og 350 mill. kroner til fylkeskommunene.

Fylkesmannens skjønnstilskudd

Basisrammen til kommunene og fylkeskommunene utgjør hoveddelen av skjønnstilskuddet. Basisrammen til kommunene fordeles av fylkesmennene etter retningslinjer for skjønnstilskuddet gitt av departementet. Retningslinjene publiseres årlig på departementets hjemmeside ved fremleggelsen av statsbudsjettet. Innenfor basisrammen i 2020 vil fylkesmannsembetene vurdere behovet for å tildele skjønnsmidler til kommuner som slår seg sammen, og som får tap på grunn av utilsiktede virkninger av inntektssystemet. En kompensasjon for utilsiktede virkninger av en sammenslåing avgjøres og fastsettes av fylkesmannen, og finansieres innenfor det enkelte fylkesmannsembetes skjønnsramme. Det vises til nærmere omtale i kapittel 10.4.

Basisrammen til kommunene i 2020 settes til 950 mill. kroner. Dette er en reduksjon på 50 mill. kroner sammenliknet med 2019.

Rammetilskuddet til kommunene bør i størst mulig grad fordeles etter faste kriterier og ikke etter skjønnsmessige vurderinger. Reduksjonen i basisrammen til kommunene overføres til innbyggertilskuddet, som dermed sikrer en fordeling etter faste kriterier og større forutsigbarhet for kommunene. Basisrammen til kommunene er redusert med totalt 291 mill. kroner siden 2017, og reduksjonen er foretatt i fylkene med de høyeste basisrammene målt i kroner per innbygger. Det er fortsatt store forskjeller i størrelsen på skjønnsrammen mellom de ulike fylkesmannsembetene, og det tas sikte på en ytterligere utjevning i 2020.

Basisrammen til fylkeskommunene

Basisrammen til fylkeskommunene settes til 300 mill. kroner i 2020. Dette er en reduksjon på 32 mill. kroner sammenliknet med 2019. Oppland fylkeskommune har en høyere skjønnsramme enn sammenliknbare fylkeskommuner, uten at dette lenger har en faglig begrunnelse. Det ble derfor varslet i kommuneproposisjonen for 2016 at basisrammen til Oppland fylkeskommune over en periode på fem år skal reduseres med 44 mill. kroner. Dette vil bli fulgt opp i 2020 med en reduksjon på 8 mill. kroner for Innlandet fylkeskommune. Ut over dette reduseres skjønnstilskuddet med 24 mill. kroner. Fordelingen av tilskuddet mellom fylkeskommunene vil i en viss grad ses i sammenheng med øvrige endringer i inntektssystemet fra 2020.

Fordelingen av basisrammen til den enkelte fylkeskommune legges fram i statsbudsjettet.

Kompensasjon for reduksjon i eiendomsskatt

I statsbudsjettet 2019 er det satt av 71 mill. kroner innenfor kommunenes skjønnstilskudd i kompensasjon for bortfall av inntekter fra eiendomsskatt på produksjonsutstyr og installasjoner. Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2019 vedtok Stortinget følgende:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2019 med en ny vurdering av størrelsen på kompensasjonsordningen for bortfall av eiendomsskatt på produksjonsutstyr og installasjoner, basert på resultatet av kommunenes retaksering.»

Det vises til nærmere omtale av regjeringens oppfølging av vedtaket i Prop. 114 S (2018–2019) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2019. Kompensasjonen for 2019 vil bli utbetalt etter at Stortinget har behandlet proposisjonen. Fra og med 2020 vil kompensasjonen overføres til innbyggertilskuddet med en særskilt fordeling.

Tilbakeholdte skjønnsmidler

Hvert år holder departementet tilbake deler av skjønnstilskuddet for kommuner og fylkeskommunene for å ha mulighet til kompensere kommunesektoren for kostnader etter uforutsette hendelser.

De tilbakeholdte skjønnsmidlene går hovedsakelig til kompensasjon for skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur etter naturskader, men midlene kan også kompensere for utgifter grunnet andre forhold. Kommunene og fylkeskommunene har selv et ansvar for å håndtere uforutsette utgifter og å jobbe med forebyggende tiltak. Samtidig skal storsamfunnet stille opp når lokalsamfunn rammes av store naturskader eller andre ekstraordinære hendelser.

Skjønnstilskudd kan tildeles kommuner og fylkeskommuner som har hatt utgifter til naturskade eller andre ekstraordinære hendelser som gjelder håndtering av den akutte krisesituasjonen og/eller reparasjoner av kommunal/fylkeskommunal infrastruktur til opprinnelig standard. I tilfeller hvor det gis kompensasjon for reparasjoner, skal dette i hovedsak dekke skader på infrastruktur som er kritisk for at kommunene/fylkeskommunene kan yte lovpålagte tjenester.

Kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunen få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Kommunene må søke om skjønnsmidler fra departementet gjennom fylkesmannen.

Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger kan søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Departementet vil vurdere behovet for skjønnstilskudd etter naturskade eller andre ekstraordinære hendelser i hvert enkelt tilfelle. Fylkeskommunene kan sende søknad om tilskudd direkte til departementet.

I 2020 legges det opp til en egen kompensasjonsordning for kommuner som får en reduksjon i veksttilskuddet som følge av en sammenslåing. Denne ordningen finansieres innenfor departementets tilbakeholdte skjønnsmidler. Det vises også her til en bredere omtale i kapittel 10.4.

Det er satt av totalt 170 mill. kroner i tilbakeholdte midler i 2020. Innenfor kommunenes skjønnstilskudd er det satt av 120 mill. kroner og innenfor fylkeskommunenes skjønnstilskudd er det satt av 50 mill. kroner.

Prosjektskjønnsmidler

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av tilskudd til utviklings- og fornyingsprosjekter som fordeles av departementet. Tilskuddet skal komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnsmidler.

Det foreslås å sette av 14 mill. kroner i 2020 til prosjektskjønn.

Følgende kriterier for prosjektskjønnsmidlene gjelder for 2020:

Innenfor skjønnsrammen til kommunene settes det av midler til utviklings- og fornyingsprosjekter. Midlene fordeles av departementet. Tilskuddet må komme kommunesektoren til gode, og prosjekter i regi av departementet og/eller KS kan finansieres med prosjektskjønnsmidler.

Formålet med midlene er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekter i og for kommunesektoren. Prosjektene skal ha overføringsverdi til flere kommuner og/eller fylkeskommuner, og et opplegg for erfaringsspredning skal inngå i prosjektet. Tilskudd kan gis til KS etter søknad til utviklings- og fornyingsprosjekter, utredninger, forskning, konferanser og andre formidlingsarenaer. Tilskudd kan gis til GKRS (Foreningen for god kommunal regnskapsskikk) etter søknad.

Departementet kan etter søknad fra kommuner gi tilskudd til utredning om sammenslåing, og tilskudd til informasjon og folkehøring.

Departementet kan selv initiere prosjekter eller programmer om utvikling eller fornying i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Som hovedregel skal samtlige kommuner og fylkeskommuner inviteres til å søke om å få delta.

Departementet kan i særlige tilfeller gi tilskudd til prosjekter i kommuner eller fylkeskommuner som gjennomføres av andre departementer, dersom prosjektet er i tråd med formålet for prosjektskjønnsmidlene. Det aktuelle fagdepartement vil da ha faglig ansvar for prosjektet.

Prosjektskjønnsmidlene kan benyttes til gjennomføring av forskningsbasert evaluering av utviklings- og fornyingsprosjekter som finansieres via prosjektskjønnsmidlene.

Innenfor basisrammen til kommunene setter fylkesmannsembetene av skjønnsmidler til fornyings- og innovasjonsprosjekter. Kommuner kan søke fylkesmannen om tilskudd til fornyings- og innovasjonsprosjekter.

12.2 Anmodningsvedtak nr. 72 om naturskader

Vedtak nr. 72, 3. desember 2018:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå dagens statlige ordninger for forebygging og reparasjon av skader på kommunal og fylkeskommunal infrastruktur i lys av økt forekomst av flom og ras.»

Dokumentet som ligger til grunn for vedtaket er finansinnstillingen til statsbudsjettet for 2019 (Innst. 2 S (2018–2019)).

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har gjennomgått eksisterende ordninger for forebygging av skader og reparasjon av kommunal infrastruktur etter naturødeleggelser. Som en følge av klimaendringene har vi fått et villere, våtere og mer uforutsigbart klima i Norge. Vi kan forvente at dette vil tilta i framtiden. Samfunnet må derfor forberede seg på klimaendringene, og dette gjelder også kommuner og fylkeskommuner.

Forebyggende tiltak

Å forebygge mot klimaendringer, er både krevende og kostbart. Regjeringen bevilger derfor midler til tiltak for å forhindre at naturødeleggelsene blir store. Alle fysiske, forebyggende tiltak foretas i en kommune og fylkeskommune, så dette kommer også kommunal infrastruktur til gode.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) bistår kommunene med å forebygge flom- og skredskader. NVEs bistand er knyttet til kartlegging, arealplanlegging, sikringstiltak, overvåkning/varsling og støtte til håndtering av hendelser.

Fysiske sikringstiltak finansiert over Olje- og energidepartementets budsjett har primært til hensikt å forbygge mot skader på eksisterende bebyggelse. Tiltakene prioriteres av NVE med sikte på at midlene skal gi størst mulig samfunnsøkonomisk nytte i forhold til kostnadene. Bistanden gis enten i form av at sikringstiltaket utføres i regi av NVE, eller ved at det gis tilskudd til kommunen, som selv påtar seg oppgavene med utredning, planlegging og gjennomføring.

Tiltak som beskytter bebyggelse kan i noen tilfeller også gi økt beskyttelse for kommunal eller fylkeskommunal infrastruktur. For eksempel vil en flom- eller skredvoll kunne gi økt sikkerhet for både berørt bebyggelse og tilhørende infrastruktur som veier, vann- og avløpsrør. NVE gir imidlertid ikke bistand eller tilskudd til tiltak som kun vil beskytte kommunal infrastruktur.

Et viktig bidrag til å forhindre naturødeleggelser, er god og helhetlig planlegging. Plan- og bygningsloven har bestemmelser om at samfunnssikkerheten skal ivaretas, og at kommunesektoren må utarbeide risiko- og sårbarhetsanalyser i planer for utbygging.

Nytt rundskriv H-5/18 om Samfunnssikkerhet i planlegging og byggesaksbehandling, redegjør for de reglene i plan- og bygningsloven som ivaretar hensynet til samfunnssikkerhet. Nye statlige planretningslinjer for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning presiserer hva kommunene, regionalt nivå og nasjonale organer skal bidra til i planprosessen.

Endringer i plan- og bygningsloven (håndtering av overvann i arealplanleggingen med videre) følger opp Overvannsutvalgets forslag til lovendringer, slik de fremgår av NOU 2015:16. Endringene vil gi kommunene flere muligheter og en tydeligere hjemmel, for å ta i bruk kommuneplaner og reguleringsplaner for å ivareta hensynet til vanndisponering. Klima- og miljødepartementet har ansvar for avløpsvann, og Helse- og omsorgsdepartementet har ansvar for drikkevann. Overvannsutvalgets innstilling vil også bli fulgt opp med forslag til lovendringer i flere andre lover.

Kunnskapsgrunnlaget er en viktig del av forebyggende arbeid. Kartverket har utviklet den digitale tjenesten «Se havnivå i kart», som gjør det enklere å forstå hvilke konsekvenser stigende havnivå vil ha for det enkelte sted.

Det er nå satt i gang et kartleggingsarbeid med en nasjonal detaljert høydemodell, som skal dekke hele landet innen utgangen av 2021. Denne høyde- og terrengmodellen gir forenkling og forbedring for blant annet utarbeiding av flomsonekart, avrennings- og rasfareanalyser, og er et viktig verktøy for klimatilpasningstiltak i kommunene.

Samferdselsdepartementet har en tilskuddordning for skredsikring av fylkesveier. Tilskuddet går til fylkeskommuner for å forebygge skred langs utsatte fylkesveistrekninger. I 2019 er denne bevilgningen på 777 mill. kroner, og siden 2014 er det bevilget 4 325 mill. 2019-kroner til formålet.

Over Klima- og miljødepartementets budsjett kan kommuner og fylkeskommuner, i tillegg til tilskudd til klimatiltak, også søke om tilskudd til tiltak for å øke kunnskapen om klimatilpasning og hvilke tiltak som bør settes i verk for å møte klimautfordringene. I 2018 fikk 19 kommuner og fylkeskommuner tilskudd på til sammen 6,4 mill. kroner. Ordningen er videreført i 2019.

Kompensasjonsordning etter naturskader på kommunal infrastruktur

Departementet legger til grunn at kommunal sektor selv er ansvarlig for egen infrastruktur, og sektoren må ha tilstrekkelige insentiver til å gjennomføre forebyggende tiltak. Ved ekstra store hendelser bør imidlertid staten bidra til å avhjelpe kommunen/fylkeskommunen, slik at ekstraordinære kostnader ikke medfører kutt i det ordinære tjenestetilbudet.

Over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett settes det derfor årlig av midler innenfor skjønnstilskuddet til uforutsette hendelser, heriblant naturskader. For naturskader på kommunal infrastruktur, hvor det ikke finnes mulighet til å inngå forsikringsavtaler eller hvor utgiftene ikke kan dekkes inn på annen måte, kan deler av utgiftene kompenseres over denne ordningen. Kommuner og fylkeskommuner kan få kompensasjon for å dekke kostnader i akuttfasen, opprydning og til gjenoppbygging av kommunal infrastruktur. I likhet med private forsikringsordninger, dekker ordningen kun gjenoppbygging til opprinnelig standard. Det gjøres imidlertid unntak fra denne føringen hvis nyere byggetekniske forskrifter krever en standardheving.

Ordningen er innrettet slik at kommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan få en kompensasjon som dekker halvparten av de medgåtte utgiftene. Om utgiftene overstiger 500 kroner per innbygger, kan kommunen få dekket alle utgifter utover 250 kroner per innbygger. Fylkeskommuner som har utgifter som i sum overstiger 250 kroner per innbygger, kan søke om å få kompensert deler av de medgåtte utgiftene. Departementet vil vurdere fylkeskommunenes behov for kompensasjon i hvert enkelt tilfelle.

Både kommunene og fylkeskommunene bør kunne finansiere uforutsette utgifter innenfor egne budsjetter. Hvis de uforutsette kostnadene blir uforholdsmessige høye, er dagens kompensasjonsordning innrettet slik at kompensasjonen er avhengig av antall innbyggere. Innbyggertallet er et godt mål på kommunenes og fylkenes økonomiske handlingsrom. Kompensasjon for kostnader etter naturødeleggelser finansieres innenfor rammetilskuddet, som i realiteten betyr at alle kommuner og fylkeskommuner finansierer tilskuddet. Det bør derfor være en viss terskel for å komme inn under ordningen.

Kompensasjonsordningen for naturskader er en god ordning, som sikrer at både kommunene og fylkeskommunene har en garanti mot uforholdsmessige store uforutsette kostnader. Ordningen er fleksibel, og tilskudd kan betales ut raskt og forskuddsvis. I perioden fra og med 2011 til 2018 er det betalt ut over 1,1 mrd. kroner i kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner etter naturskader og brann. I gjennomsnitt utgjør dette vel 140 mill. kroner i året.

Både staten, kommunene og fylkeskommunene må bidra i arbeidet med å tilpasse samfunnet mot klimaendringene. Regjeringen mener dagens ordninger for forebygging av skader og reparasjon av kommunal og fylkeskommunal infrastruktur ved naturødeleggelser er gode, men vi vil kontinuerlig vurdere om de er gode nok.

Departementet anser med dette at anmodningsvedtaket er fulgt opp.